第九章 監(jiān)察體制與組織結(jié)構(gòu)規(guī)定
第一節(jié) 監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位
正確認(rèn)識監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位，找準(zhǔn)其在我國監(jiān)察體制與國家機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)中的坐標(biāo)，在于保障各級監(jiān)察委員會依法切實(shí)地履行職責(zé)，促進(jìn)我國監(jiān)察工作的順利開展，同時為我國監(jiān)察體制改革的深化提供方向指引。
一、監(jiān)察機(jī)關(guān)入憲的背景和意義
監(jiān)察機(jī)關(guān)入憲是在我國腐敗形勢嚴(yán)峻的背景下展開的，回應(yīng)了法治反腐的現(xiàn)實(shí)需求，2018年修憲旨在確保監(jiān)察體制改革于憲法有據(jù)，被譽(yù)為“監(jiān)察機(jī)關(guān)的準(zhǔn)生證”。
（一）契合我國法治反腐的現(xiàn)實(shí)需求
腐敗既是全面從嚴(yán)治黨的難題，也是法治中國建設(shè)的“毒瘤”。中共十八大以來，黨和國家以“零容忍”姿態(tài)重拳出擊，實(shí)施高壓反腐取得顯著成效。盡管如此，反腐敗任重道遠(yuǎn)。當(dāng)下，依舊不乏抱有僥幸心理的腐敗分子。公職人員中依然存在形形色色的腐敗行為，某些地方甚至還不時出現(xiàn)“塌方式腐敗”。
監(jiān)察委員會設(shè)立之前，黨和國家的反腐敗職能散落于幾個不同的主體承擔(dān)：中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會承擔(dān)執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督和問責(zé)；行政監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政監(jiān)察職能；檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的反貪局和反瀆職局負(fù)責(zé)查處國家工作人員貪污賄賂和瀆職刑事案件。自1993年1月開始，中央紀(jì)委、監(jiān)察部從1993年1月開始合署辦公，這種工作模式隨后向地方延伸。紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)合履職逐漸成為我國反腐敗工作的主力軍。
長期以來，我國反腐敗體制在運(yùn)行實(shí)踐中凸顯出一些明顯的短板：一是反腐敗職能專責(zé)主體不明確，導(dǎo)致各個反腐敗機(jī)關(guān)職能界限不清且留有空隙，使得腐敗分子得不到及時和有效的懲治；二是由于反腐敗力量分散、配合缺失，單一的反腐敗機(jī)構(gòu)難以展現(xiàn)其應(yīng)有的效能；三是各項(xiàng)反腐敗職能銜接不暢，相互之間協(xié)同度不高，無法對違規(guī)和違法犯罪行為實(shí)現(xiàn)一體化治理。
我國近年來的監(jiān)察體制改革，就是在整合多方反腐敗工作力量的基礎(chǔ)上成立專門的反腐敗機(jī)構(gòu)——各級監(jiān)察委員會，以打擊腐敗違紀(jì)違法犯罪為主要目標(biāo)，契合了我國當(dāng)前法治反腐的現(xiàn)實(shí)需求，亟需通過修法和修憲加以鞏固。
（二）為監(jiān)察體制改革提供憲法保障
1、確保監(jiān)察體制改革于憲法有據(jù)
2016年1月召開的十八屆中央紀(jì)委第六次全會指出：“完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督。要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。”同年12月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，12月25日召開的第十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。
中共十九大報(bào)告明確提出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施。”監(jiān)察體制改革需要通過立法加以鞏固，首要的就是需要修憲。“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。憲法是國家的總章程。 完善我國反腐敗體制的重大頂層設(shè)計(jì)，其根本保障就是通過憲法確立各級監(jiān)察委員會的地位，確保反腐敗工作在法治的軌道內(nèi)進(jìn)行。
2、監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法“準(zhǔn)生證”
2018年3月11日，第十三屆全國人大第一次會議對我國現(xiàn)行《憲法》進(jìn)行了第五次修正。專門就國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制等做了規(guī)定。該法第3條將“監(jiān)察機(jī)關(guān)”與“行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)”并列，明確規(guī)定各級監(jiān)察委由其同級人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。從而正式把監(jiān)察委作為一個獨(dú)立的國家機(jī)關(guān)納入我國的國家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)。本次修憲由此被譽(yù)為“監(jiān)察機(jī)關(guān)的準(zhǔn)生證”，成為我國監(jiān)察基本法律制定的根本依據(jù)。
通過修憲賦予各級監(jiān)察委員會獨(dú)立的地位，是我國監(jiān)察體制改革的標(biāo)志性成果，也是國家從頂層設(shè)計(jì)上對政權(quán)架構(gòu)所作的重大調(diào)整。《憲法》在“國家機(jī)構(gòu)”一章第七節(jié)專門規(guī)定了“監(jiān)察委員會”，并就這一新設(shè)立的國家機(jī)關(guān)性質(zhì)、構(gòu)成、產(chǎn)生、組織與職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制、與國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其他國家機(jī)關(guān)的履職關(guān)系等方面做了原則性的規(guī)定。2018年3月20日第十三屆全國人大第一次會議審議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》。該法就各級監(jiān)察委員會產(chǎn)生和職責(zé)、監(jiān)察管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序以及反腐敗國際合作、對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督等作了相應(yīng)的規(guī)定，并專門規(guī)定了監(jiān)察法律責(zé)任，成為我國監(jiān)察領(lǐng)域的基本法律。
二、監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)
按照《憲法》規(guī)定，新設(shè)立的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是獨(dú)立的國家機(jī)關(guān)，承擔(dān)著獨(dú)特的國家治理功能，其所行使的監(jiān)察權(quán)是一項(xiàng)新型的國家權(quán)力形態(tài)。
（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)
《憲法》第123條明確規(guī)定：“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”。可見，新設(shè)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)是區(qū)別于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的國家機(jī)關(guān)。它承擔(dān)著獨(dú)特的國家治理功能，具有獨(dú)立的憲法地位。
新設(shè)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)主要整合了行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗工作力量，通過依法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)履行調(diào)查、處置和監(jiān)督職責(zé)實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋，以集中力量打擊腐敗違紀(jì)違法和犯罪行為。
（二）監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)
關(guān)于監(jiān)察權(quán)的屬性，目前學(xué)界存在行政權(quán)說、司法權(quán)說、混合權(quán)力說等諸多不同的學(xué)說。從學(xué)理上看，單一的行政權(quán)和司法權(quán)屬性定位顯然難以契合現(xiàn)行監(jiān)察權(quán)的屬性，至于廣為推崇的混合權(quán)力說顯然也難以解釋監(jiān)察權(quán)的基本屬性。籠統(tǒng)地將監(jiān)察權(quán)認(rèn)定為混合權(quán)力，亦不能準(zhǔn)確界定監(jiān)察委員會的憲法地位。
確切地說，新成立的監(jiān)察委員會雖然整合了此前行政監(jiān)察職能、原屬于檢察職能的反貪污、反瀆職職能和預(yù)防腐敗等職能，但并不等于是此前相關(guān)職能的簡單疊加。國家監(jiān)察體制改革將此前幾種不同屬性的反腐敗職能進(jìn)行有機(jī)整合，然后重新統(tǒng)一分配給監(jiān)察機(jī)關(guān)。其實(shí)質(zhì)是對國家機(jī)構(gòu)權(quán)力的再整合再分配的過程。嚴(yán)格地說，國家監(jiān)察權(quán)是區(qū)別于原先任何一種權(quán)力的新型權(quán)力形態(tài)。
三、監(jiān)察委員會的基本職責(zé)
職責(zé)是職權(quán)的基礎(chǔ)和依據(jù)，職權(quán)是職責(zé)的保證。與《憲法》關(guān)于各級監(jiān)察委員會機(jī)關(guān)及其權(quán)限界定相匹配的是，《監(jiān)察法》第11條明確規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。”監(jiān)督、調(diào)查、處置是監(jiān)察委員會承擔(dān)的三項(xiàng)基本職責(zé)。
（一）監(jiān)督
根據(jù)《監(jiān)察法》第11條第1項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察委員會對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察。監(jiān)督是監(jiān)察委員會的首要職責(zé)，通過概括的方式列舉國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督職責(zé)，代表黨和國家，依照憲法、監(jiān)察法和有關(guān)法律法規(guī)，對所有公職人員行使公權(quán)力的情況進(jìn)行監(jiān)督，確保權(quán)力不被濫用、促進(jìn)國家公務(wù)人員依法履職、秉公用權(quán)。這是對公權(quán)力最直接最有效的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋和監(jiān)督的嚴(yán)肅性、實(shí)效性。對于所有公職人員行使公權(quán)力的監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察權(quán)的全面覆蓋。
監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的方式包括教育和檢查。廉政教育是防止公職人員發(fā)生腐敗的基礎(chǔ)性工作。廉政教育的根本內(nèi)容是加強(qiáng)理想信念教育，使公職人員牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀，使講規(guī)矩、守法律成為公職人員的自覺行動，不斷增強(qiáng)不想腐的自覺。監(jiān)督檢查的方法包括列席或者召集會議、聽取工作匯報(bào)、實(shí)施檢查或者調(diào)閱、審查文件和資料等，內(nèi)容是公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況。
（二）調(diào)查
根據(jù)《監(jiān)察法》第11條第2項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察委員會對貪污受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資材等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，是監(jiān)察委員會的一項(xiàng)經(jīng)常性工作。如果說，監(jiān)督是《監(jiān)察法》第11條第1項(xiàng)概括式規(guī)定下來的、內(nèi)容上具有一定原則性的監(jiān)察職責(zé)的話，那么，調(diào)查則是《監(jiān)察法》第11條第2項(xiàng)采用列舉式規(guī)定的一種專項(xiàng)監(jiān)察職責(zé)，并特別突出了該項(xiàng)職責(zé)的針對性和實(shí)效性。可見，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查職責(zé)集中體現(xiàn)了其作為國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位和工作特色。
從制度淵源來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查職責(zé)跟之前檢察機(jī)關(guān)的偵查職能[ 在監(jiān)察體制改革之前，按照原《刑事訴訟法》第106條第1項(xiàng)規(guī)定，“偵查”是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律規(guī)定進(jìn)行的專門調(diào)查工作和有關(guān)強(qiáng)制性措施。]具有密切關(guān)系和高相似度。眾所周知，監(jiān)察體制改革的重要方面就是將原屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪等部分偵查職能轉(zhuǎn)移至新成立的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。在學(xué)者看來，“監(jiān)察調(diào)查措施中的搜查、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查等均具有一定的偵查權(quán)性質(zhì)。”察體制改革以來，仍有不少學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件調(diào)查權(quán)仍然具有偵查權(quán)的屬性和功能。“這一點(diǎn)，與監(jiān)察體制改革之前檢察機(jī)關(guān)所享有的偵查權(quán)，幾乎沒有任何區(qū)別。”
從制度規(guī)范來看，根據(jù)《監(jiān)察法》第11條第2項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件收集證據(jù)、查明案情的工作叫“調(diào)查”，而不叫“偵查”。2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國刑事訴訟法>的決定》將第106條改為第108條，其中第1款明確規(guī)定了：“‘偵查’是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對于刑事案件，依照法律進(jìn)行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施。”可見，調(diào)查與偵查具有不同的法律屬性，二者歸屬不同的法律部門調(diào)整。
（三）處置
根據(jù)《監(jiān)察法》第11條第（三）項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察委員會對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對履行職責(zé)不力、失職的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向檢查對象所在單位提出監(jiān)察建議。其中，對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定，是指監(jiān)察委員會根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定；對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)，是指監(jiān)察委員會根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對不履行或者不正確履行職責(zé)的，按照管理權(quán)限對負(fù)有管理責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員作出問責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議。問責(zé)的對象限于公職人員中的領(lǐng)導(dǎo)人員；對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；監(jiān)察建議則是監(jiān)察委員會依照法定職權(quán)，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出來的。
可以說，監(jiān)督、調(diào)查、處置責(zé)任是監(jiān)察委員會承擔(dān)的三項(xiàng)基本職責(zé)，也屬于監(jiān)察委員會承擔(dān)的具體的、行動性的職責(zé)。從學(xué)理上看，監(jiān)察委員會除了承擔(dān)上述三項(xiàng)基本職責(zé)外，還理應(yīng)承擔(dān)包括制定監(jiān)察法規(guī)、出臺監(jiān)察措施、發(fā)布監(jiān)察決定和命令，制定監(jiān)察規(guī)章等抽象行動性職責(zé)和某些設(shè)計(jì)監(jiān)察事務(wù)的輔助性的管理職責(zé)。
四、監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系
監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位，離不開對監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的界定。從《憲法》的文本結(jié)構(gòu)來看，新設(shè)立的“監(jiān)察委員會”被規(guī)定在第三章“國家機(jī)構(gòu)”中的“第七節(jié) 監(jiān)察委員會”，位列“一府”與“兩院”之間。“一府一委兩院”均由本級人大及其常委會產(chǎn)生，須對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。同時，各級監(jiān)察委員會與人民法院、人民檢察院及承擔(dān)司法職能的其他國家機(jī)關(guān)之間存在著工作上的銜接和制約關(guān)系。其中，按照《監(jiān)察法》第15條第一項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對一切履行公職的人員進(jìn)行監(jiān)察。各級人大及其常委會機(jī)關(guān)和參照《公務(wù)員法》管理的其他國家機(jī)關(guān)工作人員，亦作為行使公權(quán)力的公職人員均屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的范圍。
（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大及其常委會的關(guān)系
《憲法》第3條第3款規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生”。這意味著，新設(shè)立的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，與其他相關(guān)的國家機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)）既存于一個平面型的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)中。它們均由其同級人民代表大會產(chǎn)生。因此，“監(jiān)察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)是‘產(chǎn)生、負(fù)責(zé)和監(jiān)督’的關(guān)系。”《憲法》第65條第4款和第103第3款分別就全國和地方各級人大常委會組成人員“不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)”作了明確的規(guī)定。《憲法》第67條第六項(xiàng)和第104條分別規(guī)定了全國人大常委會和地方各級人大常委會均有依法監(jiān)督其同級監(jiān)察委員會的職權(quán)。其中，人事任免權(quán)構(gòu)成其重要內(nèi)容。憲法專門就各級人大選舉產(chǎn)生其同級監(jiān)察委主任、副主任的任免權(quán)作了明確規(guī)定，如憲法中增設(shè)的第62條第七項(xiàng)、第63條第四項(xiàng)和第101條第2款的規(guī)定即分別涉及全國和地方各級人大對其同級監(jiān)察委主任的人事任免權(quán)。該法第67條新增的第十一項(xiàng)還規(guī)定了全國人大常委會有權(quán)“根據(jù)國家監(jiān)察委員會主任的提請，任免國家監(jiān)察委員會副主任、委員”。這些規(guī)定充分體現(xiàn)了“誰任命，誰罷免”的國家機(jī)關(guān)人事監(jiān)督原理。
《監(jiān)察法》亦就各級國家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級人大及其常委會的監(jiān)督做了相應(yīng)的規(guī)定，并專門規(guī)定了幾種特殊的監(jiān)督方式和監(jiān)察法律責(zé)任。該法第8條第4款規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。”第9條第4款規(guī)定：“地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。”第53條第1款規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督。”第53條第2款規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查。”第3款規(guī)定：“縣級以上各級人民代表大會及其常務(wù)委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務(wù)委員會組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。”
（二）監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系
從我國憲法規(guī)范系統(tǒng)來看，一方面，監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)不受行政機(jī)關(guān)和個人的干涉，另一方面，監(jiān)察委員會與其同級人民法院、人民檢察院及承擔(dān)司法職能的國家機(jī)關(guān)在履行監(jiān)察職能過程中存在著工作上的銜接和制約關(guān)系。
1、監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系
國家監(jiān)察體制改革設(shè)置了具有獨(dú)立地位的各級監(jiān)察委員會，而其獨(dú)特之處就在于彌補(bǔ)了此前隸屬于政府部門的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)難以獨(dú)立行使職權(quán)的固有缺陷。在我國監(jiān)察體制改革前，按照《行政監(jiān)察法》 第2條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。”國家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，使得各級監(jiān)察委員會成為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。按照《憲法》第127條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”。
需要明確的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)不受行政機(jī)關(guān)的干涉，并不排斥監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察活動中與承擔(dān)相應(yīng)法律職能的某些行政機(jī)關(guān)（如公安機(jī)關(guān)等）之間的配合制約關(guān)系。如《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等相關(guān)法律就針對各級監(jiān)察委員會在辦理刑事案件中如何行使調(diào)查、監(jiān)督和處置等各項(xiàng)職能作了相關(guān)規(guī)定，其中即涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)，國家安全機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)等行政機(jī)關(guān)依法協(xié)助等事項(xiàng)。可以說，相互制約是任何國家機(jī)構(gòu)之間無法規(guī)避的運(yùn)作機(jī)理，這是保障公民合法權(quán)利的前提。
2、監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系
我國司法機(jī)關(guān)一般是指各級人民法院和人民檢察院。《憲法》第三章第八節(jié)是將二者并列起來作出規(guī)定的。人們正是根據(jù)憲法文本中這樣的“體例結(jié)構(gòu)”推演出“人民法院”和“人民檢察院”同為我國的“司法機(jī)關(guān)”，而《憲法》第七節(jié)關(guān)于“監(jiān)察委員會”的系統(tǒng)規(guī)定則是獨(dú)立成節(jié)的。這表明，新設(shè)立的“監(jiān)察委員會”既不同于此前屬于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，也不同于審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。應(yīng)該說，監(jiān)察體制改革對以上國家機(jī)關(guān)職能影響最大的非檢察機(jī)關(guān)莫屬。監(jiān)察體制改革中的“轉(zhuǎn)隸”工作，使得檢察機(jī)關(guān)原有反貪，反瀆與部分職務(wù)犯罪偵查職能由監(jiān)察委員會行使，建構(gòu)了一個集行政監(jiān)察，預(yù)防腐敗與職務(wù)犯罪偵查權(quán)于一體、新型的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。可以說，這一新型的國家機(jī)關(guān)與人民法院和人民檢察院在國家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、權(quán)限、工作方式、手段和程序等很多方面均有所不同。
按照《憲法》第127條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。《監(jiān)察法》第4條第2款亦進(jìn)一步確認(rèn)了其間“互相配合、互相制約”的關(guān)系。同時。該條第3款還規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。”這其中，當(dāng)然也包含著相關(guān)國家機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的“工作協(xié)助”關(guān)系。此外，《監(jiān)察法》相關(guān)條文還就監(jiān)察委在刑事案件中如何行使調(diào)查、監(jiān)督和處置職能作了相應(yīng)的規(guī)定，其中亦涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門之間在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件中相互配合、相互制約的內(nèi)容。
值得關(guān)注的是，《憲法》第140條規(guī)定的是“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”那么，2018年修憲為何不將前述的第127條第二款規(guī)定及《監(jiān)察法》第4條第2款規(guī)定融合在《憲法》第140條中統(tǒng)一作出規(guī)定呢？學(xué)界代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)，檢察院與法院的“分工配合制約”是在刑事訴訟中實(shí)現(xiàn)的，其核心在于審判權(quán)、檢察權(quán)與偵查權(quán)之間的“相互制約”，重在控制偵查權(quán)。而監(jiān)察委員會作為行使監(jiān)察權(quán)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，雖然在行使其監(jiān)察職能時，三機(jī)關(guān)有配合的義務(wù)，但是介入三機(jī)關(guān)之間現(xiàn)有的制衡機(jī)制，并不符合監(jiān)察委員會的憲法定位。而從我國目前的立法上來看，監(jiān)察委員會本身并不是司法機(jī)關(guān)，不行使司法權(quán)，不屬于三機(jī)關(guān)“分工配合制約”機(jī)制界定的權(quán)力作用范圍。
在上述機(jī)制運(yùn)行中，值得特別關(guān)注的就是監(jiān)察機(jī)關(guān)在刑事案件履職中不能僭越審判權(quán)這一問題。中共十八屆四中全會明確提出了“以審判為中心的刑事制度改革”，即將刑事審判階段作為整個刑事訴訟的中心，其實(shí)質(zhì)性的要求就是：刑事案件只有通過法院審判才能完成對被告人刑事責(zé)任的認(rèn)定。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會成為一個位高權(quán)重的國家機(jī)構(gòu)，特別是該機(jī)關(guān)在調(diào)查階段擁有重要的調(diào)查權(quán)。因此，要防止該機(jī)關(guān)在案件還沒有進(jìn)入審判階段即對被調(diào)查人做出刑事責(zé)任認(rèn)定問題的發(fā)生。就此而言，監(jiān)察體制改革不能背離我國目前正在推進(jìn)的“以審判中心主義”訴訟制度改革。
可以說，監(jiān)察機(jī)關(guān)入憲改變了我國現(xiàn)行國家機(jī)構(gòu)體系的整體格局，體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。隨著我國監(jiān)察體制改革的深化，如何在相關(guān)國家機(jī)構(gòu)之間加強(qiáng)銜接，促進(jìn)監(jiān)察權(quán)責(zé)能的合理配置和建立權(quán)威高效的監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尚待進(jìn)一步研究探討。
第二節(jié) 監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織體系
我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織體系包括國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會。它們形成了各自的組織結(jié)構(gòu)體系，并依法產(chǎn)生，行使相應(yīng)的職權(quán)，履行相應(yīng)的職責(zé)。
一、監(jiān)察機(jī)關(guān)的中央和地方組織
（一）國家監(jiān)察委員會
《憲法》第125條第1款和《監(jiān)察法》第7條第1款均規(guī)定了“中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。”在我國目前設(shè)置的四級監(jiān)察機(jī)構(gòu)中，國家監(jiān)察委員會是中央一級的監(jiān)察機(jī)關(guān)，是我國居于最高地位的監(jiān)察機(jī)關(guān)。它負(fù)責(zé)全國的監(jiān)察工作，領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會工作。國家監(jiān)察委員會有權(quán)辦理全國各級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)。
國家監(jiān)察委員會由主任1人，副主任若干人，委員若干人組成。組成人員由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會選舉或者任命產(chǎn)生。其中，國家監(jiān)察委員會主任由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，其他組成人員由主任提名，全國人大常委會任免。根據(jù)《憲法》第62條和《監(jiān)察法》第8條第一款規(guī)定，國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生；根據(jù)《憲法》第67條、第126條和《監(jiān)察法》第8條第4款規(guī)定：國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)察法》第53條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會向全國人大常委會作專項(xiàng)工作報(bào)告，接受執(zhí)法檢查，接受人大代表和常務(wù)委員會組成人員就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出的詢問和質(zhì)詢。
（二）地方監(jiān)察委員會
我國監(jiān)察體制改革試點(diǎn)是從地方開始的。2016年底，北京市、山西省、浙江省最先設(shè)置了地方監(jiān)察委員會試點(diǎn)，其后在全國范圍內(nèi)鋪開。 按照《監(jiān)察法》第7條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會。”目前，我國縣（區(qū)）以上層級的行政區(qū)域單位均設(shè)置了監(jiān)察委員會。這不僅有利于國家治理，而且便于監(jiān)察委員會與其同級人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、人民法院、人民檢察院、人民政治協(xié)商會議及其他黨政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體加強(qiáng)銜接和履職。
從我國目前監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置的地域?qū)蛹墎砜矗m然最基層的監(jiān)察機(jī)關(guān)為縣區(qū)一級監(jiān)察委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)單位不設(shè)立監(jiān)察委員會，但這并不意味著監(jiān)察職能不能深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去。根據(jù)《監(jiān)察法》第12條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會可以派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)。即縣一級監(jiān)察委員會可以通過在其下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立監(jiān)察派出機(jī)構(gòu)的式，使監(jiān)察職能延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這一機(jī)構(gòu)設(shè)置模式跟我國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不設(shè)置人民法院而通常設(shè)置派出法庭的做法尤為相似。
地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會及其常務(wù)委員會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。《憲法》第101條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免本級監(jiān)察委員會主任。第104條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)監(jiān)督本級監(jiān)察委員會的工作。第126條規(guī)定：“地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)”。在此基礎(chǔ)上，《監(jiān)察法》第9條第1款規(guī)定，地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生。第9條第4款規(guī)定，地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，同時規(guī)定其還需要向上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。正因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，監(jiān)察法規(guī)定地方各級監(jiān)察委員會對上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，與上下級紀(jì)委之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是相匹配的。
第三節(jié) 監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制
現(xiàn)代國家任何國家機(jī)關(guān)組織系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)活動都必須遵循一定的管理層次、等級序列、指揮鏈條、溝通渠道來進(jìn)行，由此鑄就一整套特定的規(guī)范化、制度化和非人格化的運(yùn)行模式和領(lǐng)導(dǎo)體制。科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度能夠提高國家機(jī)關(guān)的效能，促進(jìn)國家組織機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)行與積極發(fā)展。監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，指監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級，以及各級部門間領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及領(lǐng)導(dǎo)活動方式的制度總稱。目前，我國監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。
一、監(jiān)察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)容
國家機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，是指一個國家機(jī)關(guān)通常要既要接受其上級國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，也要接受其同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。例如，我國各級人民政府實(shí)行的就是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制：既要接受其同級人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)，又接受其上級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。作為一個新設(shè)立的國家機(jī)關(guān)，我國監(jiān)察機(jī)關(guān)也實(shí)行這樣的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制：各級監(jiān)察委員會既要接受其同級人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)，又接受其上級監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)。需要指出的是，與各級監(jiān)察機(jī)關(guān)“合署辦公”的黨委紀(jì)檢部門也實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，即各級紀(jì)檢部門既要接受其同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，又接受其上級紀(jì)檢部門的領(lǐng)導(dǎo)。
前文已述及各級監(jiān)察委員會須對其同級人大及其常委會負(fù)責(zé)。同時也論及黨委紀(jì)檢部門須對其同級黨委負(fù)責(zé)等問題，此不贅述。按照《監(jiān)察法》第10條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作”。這意味著，在中央層面，國家監(jiān)察委員會在全國監(jiān)察體系中處于最高地位，主管全國的監(jiān)察工作，率領(lǐng)并引導(dǎo)所屬各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及地方各級監(jiān)察委員會的工作，一切監(jiān)察機(jī)關(guān)都必須服從它的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)意味著率領(lǐng)并引導(dǎo)，而在我國中央—地方的結(jié)構(gòu)中，領(lǐng)導(dǎo)還包含了教育功能、監(jiān)督功能和管理功能。至于地方層面，應(yīng)秉持上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會。中共十八屆三中全通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，地方監(jiān)察委員會查辦職務(wù)違法犯罪案件以上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報(bào)告的同時必須向上級紀(jì)委監(jiān)委報(bào)告。也就是說地方各級監(jiān)察委員會除了要履行對本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，即依法進(jìn)行自身的監(jiān)督、調(diào)查以及處置等職責(zé)外，還有監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)下級監(jiān)察委員會的工作情況。中共十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》再次強(qiáng)調(diào)，深化黨的紀(jì)律檢查體制改革，推進(jìn)紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。簡言之，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位，首先有利于破除地方保護(hù)主義，當(dāng)下級監(jiān)察委員會遇到阻力時，上級監(jiān)察委員會可以支持其依法行使職權(quán)，幫助其排除各種干擾；其次，上級監(jiān)察委可以通過領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委工作，及時發(fā)現(xiàn)下級監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中的缺漏與錯誤，以檢查工作和受理復(fù)核申請等方式，使各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作緊緊在法律的軌道中有序運(yùn)行。
跟此前不同的是，由于監(jiān)察委員會已與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，監(jiān)察委員會就不用再單獨(dú)設(shè)立黨委了。從各地的實(shí)際情況來看，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)主任、副主任分別由同級紀(jì)委書記、副書記兼任，所以監(jiān)察委員會的成員任命參考對象以上級紀(jì)委以及組織部門提名為重。縣級以上地方各級監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉和罷免，副主任、委員由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。其次，在調(diào)查審查方面。應(yīng)注意紀(jì)檢機(jī)關(guān)的主導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)作用，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)對本地區(qū)、本部門反映公職人員問題的重要線索處置和調(diào)查審查在向同級黨委報(bào)告的同時必須向上級紀(jì)委監(jiān)委報(bào)告。作出立案調(diào)查決定、給予政務(wù)處分等重要事項(xiàng)，在向同級黨委報(bào)告的同時必須向上級紀(jì)委監(jiān)委報(bào)告。對發(fā)生的涉及監(jiān)察工作的重大突發(fā)事件、影響社會穩(wěn)定的重要社會動態(tài)、重特大案件、重大辦案安全事故等事件，在規(guī)定的時限內(nèi)，必須如實(shí)向上級紀(jì)委監(jiān)委報(bào)告，緊急事項(xiàng)要立即報(bào)告。再次，在案件管轄方面，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)按權(quán)限管理并且實(shí)行分級負(fù)責(zé)，同時借鑒直接管轄和指定管轄制度。直接管轄即上級監(jiān)察機(jī)關(guān)針對下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的被監(jiān)察事項(xiàng)上級監(jiān)察委可以進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)管轄，同時上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對下級監(jiān)察委進(jìn)行指定管轄，即上級監(jiān)察機(jī)關(guān)將其管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)指定更適宜管轄該事項(xiàng)的下級監(jiān)察機(jī)關(guān)。除此之外，由于調(diào)查措施關(guān)乎對人身自由限制，因而調(diào)查措施的審批應(yīng)更加慎重的對待，以體現(xiàn)嚴(yán)肅合法的實(shí)施留置措施的執(zhí)法態(tài)度，所以對于調(diào)查措施的審批應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審批，根據(jù)《監(jiān)察法》，設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)委采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級監(jiān)委批準(zhǔn)。
二、監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部層級關(guān)系比較
在我國，司法機(jī)關(guān)一般是指各級人民法院和人民檢察院。我國法院系統(tǒng)上下級之間是工作上的監(jiān)督關(guān)系，即最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。這種監(jiān)督關(guān)系這意味著，上級法院只能通過審判程序?qū)ο录壢嗣穹ㄔ旱膶徟谢顒邮欠窈戏ê驼_進(jìn)行審查和監(jiān)督，進(jìn)而做出相應(yīng)的決定、裁定或判決。我國檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)上下級之間則是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作。在具體工作層面，上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)正確執(zhí)行法律和政策提供指引，發(fā)現(xiàn)違法行為或其他錯誤時有權(quán)采取相應(yīng)的措施予以糾正，當(dāng)下級人民檢察院在工作中遭到干擾、阻力或其他困難時給予必要的幫助和支持；在訴訟履職方面，地方各級人民檢察院對同級人民法院一審判決、裁定的抗訴，應(yīng)當(dāng)通過原審人民法院提出抗訴書，并且將抗訴書抄送上一級人民檢察院。上級人民檢察院如果認(rèn)為抗訴不當(dāng)，可以向同級人民法院撤回抗訴，并且通知下級人民檢察院；在人事任免方面，上級人民檢察院對下級人民檢察院組成人員和其他工作人員有權(quán)進(jìn)行管理和考核。全國和省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長有權(quán)向本級人民代表大會常務(wù)委員會提請批準(zhǔn)任免和建議撤換下一級人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察委員會委員。這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的層級體制是符合我國檢察機(jī)關(guān)履職特點(diǎn)的，有利于保障各級檢察機(jī)關(guān)順利地開展工作和提高檢察工作效率。
我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的上下層級關(guān)系既不同于人民法院上下級之間的監(jiān)督關(guān)系，也不同于人民檢察院上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。雖然說，我國檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)表面上都實(shí)行的是條塊管轄的雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但其在實(shí)質(zhì)內(nèi)涵上仍然存在著較為顯著的區(qū)異。而這種差異主要集中在黨對機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)程度上，監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立就是為了加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行的是在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公，從組織形式和職能定位上實(shí)現(xiàn)了黨對監(jiān)察機(jī)關(guān)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。案件從初步審核階段到立案階段再到采取留置措施、提出處置意見和審查意見等事項(xiàng)都必須報(bào)經(jīng)黨委同意，黨委在監(jiān)察工作中掌握重要的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；與之相對應(yīng)，黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，則主要是通過各級黨委政法委這個工作部門加以協(xié)調(diào)，并通過在司法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立黨組的形式予以實(shí)現(xiàn)。在司法工作中，黨委一般不參與、不討論、不干涉司法個案處理，不影響司法權(quán)的依法獨(dú)立行使。質(zhì)言之，黨委在監(jiān)察機(jī)關(guān)工作中起主導(dǎo)作用，能夠直接參與到案件的調(diào)查和處置環(huán)節(jié)當(dāng)中，而在司法機(jī)關(guān)工作中起的主要是協(xié)調(diào)作用，一般不能直接參與到案件的處理當(dāng)中。
我國監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)依舊沿用雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作。在目前的領(lǐng)導(dǎo)活動中，響應(yīng)黨的號召，結(jié)合現(xiàn)行實(shí)踐，仍應(yīng)該強(qiáng)調(diào)上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)，以做到上下統(tǒng)一。也就是說要強(qiáng)化上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，做上命下從、步調(diào)一致，克服紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)地方化、部門化的傾向。按照紀(jì)檢監(jiān)察一體原則，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為一個有機(jī)的整體，上下級之間存在著領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系，派出機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)派駐或者派出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作。在我國，中央紀(jì)委和國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)全國紀(jì)檢監(jiān)察工作。上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定，下級監(jiān)察機(jī)關(guān)必須執(zhí)行；上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以撤銷或者變更下級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定。按照紀(jì)檢監(jiān)察一體的要求，要建立完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)請示報(bào)告制度、指令糾正制度、案件管轄制度、檢查指導(dǎo)制度、組織協(xié)調(diào)制度、備案制度、報(bào)批制度等。要按照黨章和憲法的基本精神和原則，進(jìn)一步明確規(guī)定上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的范圍、權(quán)限、程序、方法、后果，保證紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的統(tǒng)一正確行使。
第四節(jié) 監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)
監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)是保障監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職的內(nèi)部組織載體，而其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況則直接關(guān)系到監(jiān)察機(jī)關(guān)履職的狀況和效果。本節(jié)擬根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，并結(jié)合黨和國家的政策原則要求、各級監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的實(shí)際狀況及其改革導(dǎo)向作一專門分析。
一、監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的政策原則
確切地說，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置屬于公共政策學(xué)和管理學(xué)的研究范疇。《憲法》《監(jiān)察法》等相關(guān)法律雖明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，但沒有也不可能從規(guī)范層面對這一國家機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)做更為具體和明確的規(guī)定。而結(jié)構(gòu)決定功能，從實(shí)質(zhì)上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)與否，事關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)的功能展現(xiàn)及其履職的實(shí)際效果，且必然影響到《憲法》《監(jiān)察法》等相關(guān)法律關(guān)于監(jiān)察職能設(shè)定制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
隨著我國監(jiān)察體制改革的逐步深化，黨和國家高度重視監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置與改革。中共十九大報(bào)告提出：“組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”該報(bào)告在此基礎(chǔ)上還進(jìn)一步指出：“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革。統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法。”2018年《憲法》的修正和《監(jiān)察法》的出臺則明確界定了各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限。2018年3月22日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。該方案明確提出了在新的歷史起點(diǎn)上深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的系列原則要求，包括必須以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能，積極構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系等內(nèi)容。其中特別強(qiáng)調(diào)：“深化黨中央機(jī)構(gòu)改革，要著眼于健全加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，推進(jìn)職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，優(yōu)化部門職責(zé)，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力。”其中明確指出：“各地區(qū)各部門各單位要堅(jiān)持正確改革方向，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重大決策部署上來，不折不扣落實(shí)黨中央決策部署。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，各級黨委和政府要把抓改革舉措落地作為政治責(zé)任，對黨中央明確的改革任務(wù)要堅(jiān)決落實(shí)到位，涉及機(jī)構(gòu)變動、職責(zé)調(diào)整的部門，要服從大局，確保機(jī)構(gòu)、職責(zé)、隊(duì)伍等按要求及時調(diào)整到位，不允許搞變通、拖延改革。要加強(qiáng)對各地區(qū)各部門機(jī)構(gòu)改革落實(shí)情況的督導(dǎo)檢查。各地區(qū)各部門推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革情況和遇到的重大問題及時向黨中央報(bào)告請示。”
二、監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況
黨和國家歷來重視監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置。早在1987年8月11日，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于監(jiān)察部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的通知》。該規(guī)范性文件規(guī)定：“監(jiān)察部機(jī)關(guān)下設(shè)辦公廳、研究室、政法教科文衛(wèi)局、工業(yè)局、財(cái)貿(mào)外事局、農(nóng)林城建交通局、地方一局、地方二局、地方三局、干部局、信訪局、行政管理局。這十二個局級單位所屬處室暫定五十個。部機(jī)關(guān)行政編制六百二十人。干部配備一定要注意質(zhì)量，一開始就要把基礎(chǔ)打好。”1993年1月開始，中央紀(jì)委、監(jiān)察部開始探索合署辦公的機(jī)構(gòu)工作模式且逐漸向地方延伸。行政監(jiān)察部門與同級黨委紀(jì)律檢查委員會合署辦公的工作機(jī)制，也特別注重因履職需要而設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，便于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合履職或分別履職。
2016年12月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，決定“由省（市）人大產(chǎn)生省（市）監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會組織架構(gòu)。”2016年12月25日第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》確立了我國監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，就是要通過建立獨(dú)立的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，使之成為“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)……實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。”這意味著，監(jiān)察體制改革使得原先的“行政監(jiān)察機(jī)關(guān)”不復(fù)存在，一種全新的國家監(jiān)察機(jī)制取而代之。新組建的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與中共同級紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)合署辦公，對所有行使公權(quán)力的“公職人員”進(jìn)行國家監(jiān)察。
監(jiān)察體制改革的重要方面就是將原屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪等部分偵查職能轉(zhuǎn)移至新成立的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。這就意味著，新設(shè)立的各級監(jiān)察委員會必須因職能而設(shè)置其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，明確其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的具體工作職責(zé)，并配備相應(yīng)的組織資源，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)履職過程中人、財(cái)、物、事相配套。從實(shí)際情況來看，大致上是按照“兩委”合署辦公這一特定工作模式的前提下，保障“兩委”各自能夠切實(shí)地履行調(diào)查、處置、監(jiān)督職責(zé)與執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問責(zé)等職能，同時又能落實(shí)其相應(yīng)的監(jiān)察管理職責(zé)要求而設(shè)置的。
目前，我國中央紀(jì)委和國家監(jiān)察委的內(nèi)部組織體系基本成型且具有一定的示范效應(yīng)。其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)主要包括內(nèi)設(shè)職能部門、直屬單位和派駐紀(jì)檢監(jiān)察組三類機(jī)構(gòu)和人員組成。其內(nèi)設(shè)職能部門具體為辦公廳、組織部、宣傳部、研究室、法規(guī)室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、案件監(jiān)督管理室、第一監(jiān)督檢查室至第十一監(jiān)督檢查室、第十二審查調(diào)查室至第十六審查調(diào)查室、案件審理室、紀(jì)檢監(jiān)察人員和黨員干部監(jiān)督室、國際合作局、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、機(jī)關(guān)黨委、離退休干部局。相關(guān)職能部門分工合作，各自承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)察職能和各項(xiàng)管理輔助職能；同時，設(shè)有中國紀(jì)檢監(jiān)察雜志社、中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)社、中國方正出版社、網(wǎng)絡(luò)中心、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)中心、機(jī)關(guān)綜合服務(wù)中心、信息中心、中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院、中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院北戴河校區(qū)等直屬單位。各直屬單位既有一定獨(dú)立性，又堅(jiān)持紀(jì)委監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)、配合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作。此外，還設(shè)有中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察組。
應(yīng)該說，我國中央紀(jì)委和國家監(jiān)察委內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)主要是根據(jù)國家這一級監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)的各項(xiàng)具體職能而合理設(shè)置并逐步進(jìn)行調(diào)整、改革和優(yōu)化。例如，此前中央紀(jì)委監(jiān)察部共內(nèi)設(shè)12個紀(jì)檢監(jiān)察室，機(jī)構(gòu)改革之后則設(shè)置了16個紀(jì)檢監(jiān)察室，第1至第11為監(jiān)督監(jiān)察室，主要履行依紀(jì)依法監(jiān)督的職責(zé)；第12至16則為審查調(diào)查室，主要履行執(zhí)紀(jì)審查和依法調(diào)查處置的職責(zé)。而且分別明確規(guī)定了這兩類不同紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。這與機(jī)構(gòu)改革之前相比有較大的變化，此前12個紀(jì)檢監(jiān)察室分別聯(lián)系不同部門或省份。其中，第1至第5紀(jì)檢監(jiān)察室負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查聯(lián)系單位領(lǐng)導(dǎo)班子及中管干部相關(guān)情況，綜合、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)聯(lián)系單位及其系統(tǒng)的紀(jì)檢監(jiān)察工作；第6至第12紀(jì)檢監(jiān)察室則負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查聯(lián)系地區(qū)省級領(lǐng)導(dǎo)班子，綜合、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)聯(lián)系地區(qū)的紀(jì)檢監(jiān)察工作。
監(jiān)察體制改革以來，我國各地根據(jù)《憲法》《監(jiān)察法》和相關(guān)法律規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限，遵照黨和國家關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的政策原則，同時參照中央紀(jì)委和國家監(jiān)察委內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本架構(gòu)逐層予以落實(shí)。盡管如此，由于我國各地各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置的實(shí)際需求不盡相同，具體就各級各地監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量和具體情況而言卻又呈現(xiàn)出一定的地方特色和層級差異。例如，浙江省紀(jì)委機(jī)關(guān)、省監(jiān)委機(jī)關(guān)共設(shè)了23個職能部門，山西省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部則分設(shè)21個組織機(jī)構(gòu)。可見，相關(guān)省份紀(jì)委監(jiān)察部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置較中央紀(jì)委監(jiān)察部門而言并非一一對應(yīng)，而且在實(shí)踐中還可能根據(jù)實(shí)際需要對其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和人員配置進(jìn)行一定的調(diào)整。從層級特征來看，省、市和區(qū)縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履職的實(shí)際需求及其能力建設(shè)狀況不盡相同，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置狀況也存在較大的差異且呈動態(tài)變化的趨向。
三、監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化
從組織理論來看，監(jiān)察委員會內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制的實(shí)踐探索過程，是一種流程導(dǎo)向的組織變革過程——按照組織的核心流程來劃分組織內(nèi)部的職能部門，將業(yè)務(wù)流程的各個環(huán)節(jié)上的職權(quán)賦予不同的職能部門，并按照核心業(yè)務(wù)流程完善相應(yīng)的組織制度。有學(xué)者就將監(jiān)察委員會內(nèi)部機(jī)構(gòu)分為支持類機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)類機(jī)構(gòu)。其中，支持類業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)主要包括監(jiān)察委員會內(nèi)設(shè)的政策法規(guī)研究室、組織部、辦公廳、宣傳部、機(jī)關(guān)黨委等；業(yè)務(wù)類機(jī)構(gòu)主要包括監(jiān)察委員會內(nèi)設(shè)的信訪室、巡視組辦公室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室、案件監(jiān)督管理室、執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室、紀(jì)檢監(jiān)察人員和黨員干部監(jiān)督室、案件審理室以及派出機(jī)構(gòu)等。
監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置與其承擔(dān)的職能有關(guān)。在法律規(guī)定上，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察程序法律規(guī)定，主要是《監(jiān)察法》第五章，其中包括對問題線索處置、初步核實(shí)、立案調(diào)查、采取調(diào)查等。按照該法第35條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對于報(bào)案或者舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)接受并按照有關(guān)規(guī)定處理。對于不屬于本機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)移送主管機(jī)關(guān)處理。該法第36條還進(jìn)一步規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開展工作，建立問題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對調(diào)查、處置工作全過程的監(jiān)督管理，設(shè)立相應(yīng)的工作部門履行線索管理、監(jiān)督檢查、督促辦理、統(tǒng)計(jì)分析等管理協(xié)調(diào)職能。可見，監(jiān)察委員會組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行大致上包括線索發(fā)現(xiàn)與受理、談話函詢、初步核實(shí)、立案審查、案件審理、申訴復(fù)查等一些必要環(huán)節(jié)。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和進(jìn)一步優(yōu)化必須考量的重要方面。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)主要是根據(jù)其運(yùn)行機(jī)制設(shè)置服務(wù)類和支持類的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)。其中的設(shè)置細(xì)節(jié)可能不盡相同，有的將某些細(xì)微的職責(zé)交由一個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，有的將其分開，以保證監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察高效運(yùn)行。
監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化，亟須重點(diǎn)關(guān)注和認(rèn)真考量紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制下監(jiān)察機(jī)關(guān)履職涉及的法法銜接、法紀(jì)銜接等一系列制度性問題。應(yīng)該說，《憲法》和《監(jiān)察法》均沒有將黨紀(jì)監(jiān)察明確納入國家監(jiān)察體系之中。然而，“兩委”合署辦公這種工作模式?jīng)Q定了，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)履職既涵蓋了對身為中共黨員的公職人員的黨紀(jì)監(jiān)察，也包括了對所有公職人員的政務(wù)監(jiān)察，還有對那些涉嫌構(gòu)成職務(wù)犯罪的公職人員的刑事監(jiān)察。這意味著，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)履行的日常監(jiān)督、專門調(diào)查和最終處置這三項(xiàng)職責(zé)，其內(nèi)容可能涵蓋了黨紀(jì)監(jiān)察、政務(wù)監(jiān)察和刑事監(jiān)察等方面。當(dāng)然，“兩委”合署辦公并不意味著“兩委”事事都必須聯(lián)合履職。例如，涉及黨內(nèi)處分的事項(xiàng)，通常還是經(jīng)由紀(jì)檢部門按黨紀(jì)處分程序完成，而且要適用黨紀(jì)嚴(yán)于國法的規(guī)則適用標(biāo)準(zhǔn)。這些都是監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和進(jìn)一步優(yōu)化必須考量的關(guān)鍵問題和難點(diǎn)問題。
總之，結(jié)構(gòu)決定功能，功能倒逼結(jié)構(gòu)的完善。正如中共中央《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》指出的那樣：“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革，是關(guān)系黨和國家事業(yè)全局的重大政治任務(wù)。”國家監(jiān)察體制改革不僅要求通過機(jī)構(gòu)整合的“物理反應(yīng)”實(shí)現(xiàn)反腐敗職能的有機(jī)統(tǒng)一，而且要求監(jiān)察委員會內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制的“化學(xué)反應(yīng)”，以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)整合“1+1＞2”的效果。為此，應(yīng)著力調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查部門分設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)案管、監(jiān)督、調(diào)查、審理各環(huán)節(jié)相互配合、相互制約的運(yùn)行機(jī)制。
第五節(jié) 監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)集體
《監(jiān)察法》中多處提及“領(lǐng)導(dǎo)人員”。《憲法》《監(jiān)察法》亦規(guī)定了，國家監(jiān)察委和地方各級監(jiān)察委員會由主任、副主任以及委員組成。那么，監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)集體是否就是指這些人員？本節(jié)擬結(jié)合憲法和相關(guān)法律針對監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)集體的范疇及相關(guān)內(nèi)容作一專門分析。
一、監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)集體概述
（一）國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體的界定標(biāo)準(zhǔn)
領(lǐng)導(dǎo)集體不同于集體領(lǐng)導(dǎo)。集體領(lǐng)導(dǎo)屬于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的范疇，其對應(yīng)的概念是首長負(fù)責(zé)制，二者同屬于國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制。例如，我國行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，人大及其常委會則實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制。然而，“行政首長負(fù)責(zé)制并不是一切個人說了算，并不意味著什么問題都可以由行政首長決定，對政府工作中的重大問題必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定。”可見，行政首長當(dāng)然屬于領(lǐng)導(dǎo)集體的成員，但并不等于領(lǐng)導(dǎo)集體的全部。領(lǐng)導(dǎo)集體成員，除了包括首長之外，還包括參與集體決策的其他領(lǐng)導(dǎo)。事實(shí)上，由于我國國家機(jī)關(guān)統(tǒng)一實(shí)行民主集中制原則，所有國家機(jī)關(guān)都設(shè)有相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)集體，實(shí)行首長負(fù)責(zé)制的國家機(jī)關(guān)也不例外。
領(lǐng)導(dǎo)集體亦非國家機(jī)關(guān)的全體成員，而僅限于其中的“關(guān)鍵少數(shù)”。例如，國務(wù)院由總理、副總理若干人、國務(wù)委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計(jì)長、秘書長組成，那么，這些人員是否就是國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)集體呢？答案是否定的。應(yīng)該說，國務(wù)院對于很多重要事項(xiàng)需要通過常務(wù)會議或全體會議做出，參與常務(wù)會議或全體會議的領(lǐng)導(dǎo)成員才屬于領(lǐng)導(dǎo)集體。同時，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的國家機(jī)關(guān)并非其所有成員都屬于該機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)集體，如地方各級人民法院院長、副院長、庭長、副庭長和審判員由地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會選舉或任免，而這些由人大及其常委會任免的人員不一定都是法院的領(lǐng)導(dǎo)集體人員。
（二）監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)集體的組成
從中央紀(jì)檢監(jiān)察委以及各地紀(jì)檢監(jiān)察委的實(shí)際情況來看，其領(lǐng)導(dǎo)集體通常包括主任、副主任和委員。根據(jù)《監(jiān)察法》第8條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成。與中央監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)集體相適應(yīng)，《監(jiān)察法》第9條相應(yīng)規(guī)定了地方各級監(jiān)察委員會也由主任、副主任若干人、委員若干人組成。在《監(jiān)察法》中，除主任明確為一人之外，副主任和委員的職數(shù)，未作具體規(guī)定。這種做法可以為任職人數(shù)留下一定變通的空間，有利于人員及時調(diào)整，避免人手不夠或人手過多的情形。從中央和各地實(shí)踐來看，副主任一般為三至六人，委員四至十人，各地的實(shí)際情況不盡相同。
同時，由于紀(jì)檢委和監(jiān)察委合署辦公，兩個牌子下通常是一套人馬。紀(jì)委書記一般兼任監(jiān)察委主任，紀(jì)委副書記則對應(yīng)監(jiān)察委的副主任，監(jiān)察委的委員中絕大部分也是紀(jì)檢委常委或委員。以國家監(jiān)察委為例，同中央紀(jì)委合署辦公的國家監(jiān)察委首任領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)中，主任、副主任均是十九屆中央紀(jì)委副書記。十九屆中央紀(jì)委共有19位常委，其中除中央紀(jì)委書記、副書記以及身兼中央軍委紀(jì)委專職副書記的駱源少將之外，其他9位中央紀(jì)委常委都擔(dān)任國家監(jiān)察委職務(wù)。即國家監(jiān)察委中，除盧希之外的委員都是中央紀(jì)委常委。而國家監(jiān)察委委員盧希在國家監(jiān)察委組建之前擔(dān)任最高檢察院檢察委員會副部級專職委員兼反貪污賄賂總局局長，根據(jù)十三屆全國人大一次會議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，最高檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)已整合進(jìn)新組建的國家監(jiān)察委，因而其才成為國家監(jiān)察委委員的。
這樣的領(lǐng)導(dǎo)集體有利于避免紀(jì)委和監(jiān)察委因多頭管理而導(dǎo)致混亂，也更有利于集中力量預(yù)防腐敗。同時，監(jiān)察委主任（紀(jì)委書記）、監(jiān)察委副主任（紀(jì)委副書記）以及監(jiān)察委委員（大部分是紀(jì)委常委、委員）會由于身兼數(shù)職、權(quán)力配置較重，所以各級監(jiān)察委員會實(shí)行集體決策、集體行動和集體負(fù)責(zé)，以保障監(jiān)察行為在民主集中制原則下依法按程序進(jìn)行。
（三）監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)集體的特征
監(jiān)察委承擔(dān)著黨和人民反腐敗的崇高使命和政治功能，監(jiān)察委將以往零散、交叉、不完備的監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行整合，為了堅(jiān)持黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)反腐敗力度，為此，我國實(shí)行黨的紀(jì)律檢查委員會和檢查委員會合署辦公，而這也正是監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)集體的特殊性所在。其主要特征是：
1、紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)成員與監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)成員一致。實(shí)踐中，紀(jì)檢書記同時是監(jiān)察委主任，紀(jì)檢副書記是監(jiān)察委副書記，監(jiān)察委員多數(shù)是紀(jì)檢常委，存在一至兩個監(jiān)察委員不屬于紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)成員，就此來看，紀(jì)檢和監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)集體并非完全一致。
2、監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)集體位高權(quán)重。從踐情況來看，監(jiān)察委主任不僅是紀(jì)檢書記，同時也是同級黨委書記，監(jiān)察委副主任不僅是紀(jì)檢副書記，同時也是同級黨委副書記。在我國，所有國家機(jī)關(guān)都要受黨的領(lǐng)導(dǎo)，一府兩院的工作離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此從實(shí)際地位來看，黨委領(lǐng)導(dǎo)的地位要高于同級政府首長、法院院長、檢察院檢察長的地位。同樣的，黨委副書記的實(shí)際地位要高于同級政府副職首長、法院副院長、檢察院副檢察長的地位。
3、監(jiān)察委主任具有最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。雖然《憲法》和《監(jiān)察法》沒有規(guī)定監(jiān)察委像人民政府、人民檢察院一樣實(shí)行行政首長責(zé)任制、檢察長責(zé)任制，但從監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)集體的黨政地位來看，監(jiān)察委內(nèi)部實(shí)行的應(yīng)是主任責(zé)任制，即其他領(lǐng)導(dǎo)成員、非領(lǐng)導(dǎo)成員服從于主任的決定，但這并不意味著主任能夠獨(dú)斷領(lǐng)導(dǎo)，但《憲法》和《監(jiān)察法》并未規(guī)定政府常務(wù)會議、全體會議之類的監(jiān)察委集體領(lǐng)導(dǎo)制度，監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)集體的具體運(yùn)行機(jī)制，有待日后予以完善。
二、監(jiān)察委主任及其他領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生
我國實(shí)行人民代表大會制度，監(jiān)察委主任及其他領(lǐng)導(dǎo)集體成員均由其同級人民代表大會及其常務(wù)委員會選舉或任免。
（一）監(jiān)察委主任由同級人民代表大會選舉和罷免
《憲法》第62條第（七）項(xiàng)規(guī)定全國人民代表大會選舉國家監(jiān)察委員會主任；第63條第（四）項(xiàng)規(guī)定全國人民代表大會有權(quán)罷免國家監(jiān)察委主任。《監(jiān)察法》第8條亦明確規(guī)定，國家監(jiān)察委員會主任由全國人民代表大會選舉。這一人事任免方式跟全國人民代表大會對最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長的產(chǎn)生方式相同，表明它們之間具有平行的法律地位。
《監(jiān)察法》第9條第2款明確規(guī)定了地方各級監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉，而沒有明確規(guī)定地方各級監(jiān)察委員會主任罷免的主體。按照由誰產(chǎn)生、對誰負(fù)責(zé)、接受誰的監(jiān)督的人事任免原理，既然各級人民代表大會是其同級監(jiān)察委員會的產(chǎn)生機(jī)關(guān)，自然有權(quán)罷免由其選舉產(chǎn)生的監(jiān)察委主任。
（二）其他領(lǐng)導(dǎo)成員由監(jiān)察委員會主任提請同級人大常委會任免
《憲法》第62條第（十一）項(xiàng)規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)根據(jù)國家監(jiān)察委員會主任的提請，任免國家監(jiān)察委員會副主任、委員。《監(jiān)察法》第8條第二款規(guī)定，國家監(jiān)察委員會副主任、委員由國家監(jiān)察委員會主任提請全國人民代表大會常務(wù)委員會任免。該法第9條第二款規(guī)定，地方各級監(jiān)察委員會副主任、委員由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。
三、監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)集體成員任期及其限制
（一）任期
按照《憲法》第124條第6款和《監(jiān)察法》第8條第3款均明確規(guī)定了，國家監(jiān)察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。《監(jiān)察法》第9條第3款規(guī)定了，地方各級監(jiān)察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。按《憲法》第60條和第98條規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會每屆任期均為五年。即各級監(jiān)察委員會主任的每屆任期均為五年。這意味著，地方各級監(jiān)察委員會主任隨本級人大換屆而換屆。每屆地方各級監(jiān)察委員會主任行使職權(quán)至新的監(jiān)察委員會主任產(chǎn)生為止。一般而言，在國家監(jiān)察委員會每屆任期內(nèi)當(dāng)選的監(jiān)察委員會主任，其任期以本屆人大剩余的任期為限。
值得關(guān)注的是，相關(guān)法律并沒有對監(jiān)察委副主任和委員的任期作出明確規(guī)定。上述規(guī)定與《憲法》關(guān)于最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長任期的規(guī)定相一致。同時，相關(guān)法律亦未對最高人民法院副院長、最高人民檢察院副檢察長和地方各級人民法院院長、副院長、各級人民檢察院檢察長、副檢察長的連續(xù)任職的期限作出規(guī)定。
值得關(guān)注的是，在監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公的體制背景下，按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》第6條規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個任期為五年。”可見，我國各級監(jiān)察委員會主任的任期和同級黨的紀(jì)律檢查委員書記的每一屆任期相同，如此能保障合署辦公的同級監(jiān)察委員會主任與黨的紀(jì)律檢查委員會領(lǐng)導(dǎo)職位可在一套領(lǐng)導(dǎo)班子中的領(lǐng)導(dǎo)成員中統(tǒng)籌考慮。
（二）限任制
《憲法》第124條第6款和《監(jiān)察法》第8條第3款在規(guī)定國家監(jiān)察委員會主任任期的同時還明確規(guī)定了其連續(xù)任職不得超過兩屆。值得關(guān)注的是，相關(guān)法律并沒有對監(jiān)察委副主任和委員作出任何現(xiàn)任制的規(guī)定。因此，各級監(jiān)察委員會副主任和委員的任免相較靈活，既沒有任期五年的規(guī)定，也沒有屆數(shù)上的限制。
國家監(jiān)察委員會主任的限任制有特殊的意義。對其任職屆數(shù)進(jìn)行必要限制，不僅有利于約束國家監(jiān)察委主任的權(quán)力，而且還可以基于監(jiān)察工作的實(shí)際情況實(shí)現(xiàn)新老替換為監(jiān)察工作注入活力。同時，相關(guān)法律沒有規(guī)定國家監(jiān)察委員會副主任、委員以及地方各級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)集體成員的連續(xù)任職屆數(shù)限制，這是為了保證監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的連續(xù)性。
這一做法與憲法關(guān)于最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長連續(xù)任職屆數(shù)限制的規(guī)定相一致。同時，相關(guān)法律亦未對最高人民法院副院長、最高人民檢察院副檢察長和地方各級人民法院院長、副院長、各級人民檢察院檢察長、副檢察長的連續(xù)任職屆數(shù)限制作出規(guī)定。
值得關(guān)注的是，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》第6條在規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個任期為五年的同時還明確規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在同一職位上連續(xù)任職達(dá)到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù)。”可見，黨的紀(jì)律檢查委員書記作為黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是有限任制的規(guī)定，在監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公的體制背景下，相關(guān)規(guī)定可資借鑒。
四、監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)集體的領(lǐng)導(dǎo)方式
我國監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行主任責(zé)任制，而這種主任負(fù)責(zé)制是和監(jiān)察委員會集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的。可以說，這與我國監(jiān)察委和紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)班子合署辦公的特點(diǎn)直接相關(guān)的。基于黨對監(jiān)察工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，尤其是在各級監(jiān)察委員會與同級黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公、紀(jì)檢和監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)班子一致，按照黨管干部的原則，同時也按照中國共產(chǎn)黨組織內(nèi)部遵循下級服從上級、地方服從中央的民主集中制領(lǐng)導(dǎo)原則，我國監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會的領(lǐng)導(dǎo)體制是銜接一致的。
現(xiàn)代國家機(jī)關(guān)組織的領(lǐng)導(dǎo)體制按其決策方式可分為首長負(fù)責(zé)制和集體負(fù)責(zé)制。首長負(fù)責(zé)制，即把組織機(jī)構(gòu)的決策權(quán)賦予個體的領(lǐng)導(dǎo)成員集中行使。集體負(fù)責(zé)制，則是把組織的決策權(quán)賦予給一個包括復(fù)數(shù)成員的領(lǐng)導(dǎo)集體通過合議的方式行使。實(shí)行首長負(fù)責(zé)制的代表性國家機(jī)關(guān)就是傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)和軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。這種制度具有高效率和執(zhí)行力強(qiáng)的特點(diǎn)，但也容易導(dǎo)致行政首長的權(quán)力濫用；實(shí)行集體負(fù)責(zé)制的代表性的就是國民代議機(jī)關(guān)，其工作方式就是會議決策。跟首長負(fù)責(zé)制相比較，其優(yōu)勢在于能夠集思廣益，考慮和決策問題較為周詳，能夠充分兼顧各方面的利益。通過集體決策可以減輕領(lǐng)導(dǎo)集體中主要領(lǐng)導(dǎo)者的決策壓力，能夠在一定程度上避免個人專制，但其不可避免地存在著決策行動遲緩，效率低下、權(quán)力分散等不足。
在現(xiàn)代民主條件下，國家機(jī)關(guān)通常采用民主議事與相對統(tǒng)一意見的方式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和決策，并區(qū)分不同的機(jī)關(guān)有所側(cè)重。我國是人民民主專政的國家，民主集中制是國家機(jī)關(guān)的組織活動原則。例如，現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)一般情況下實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，在日常事務(wù)中通常具有一定的決定權(quán)，但對于重要事務(wù)須通過常務(wù)會議或全體會議決定，這種制度既能保障行政機(jī)關(guān)的高效率也能防止權(quán)力濫用。我國檢察院也是實(shí)行的檢察長負(fù)責(zé)制和檢察委員會集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制。
確切地說，《憲法》和《監(jiān)察法》并沒有規(guī)定監(jiān)察委主任負(fù)責(zé)制。而我們之所以認(rèn)為監(jiān)察委事實(shí)上且有必要實(shí)行主任負(fù)責(zé)制，除了更契合上述的監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律部門合署辦公這一特點(diǎn)和要求之外，也跟我國各級監(jiān)察委員會自身承擔(dān)的反腐敗職能的實(shí)際需求和機(jī)關(guān)運(yùn)行規(guī)律有關(guān)。從監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)集體的外部關(guān)系來看，監(jiān)察委上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從該機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體成員之間的內(nèi)部關(guān)系來看，按照組織關(guān)系原理，監(jiān)察委主任與其他成員也是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，監(jiān)察委主任對監(jiān)察委負(fù)全部負(fù)責(zé)。當(dāng)然，這并不代表監(jiān)察委所有的實(shí)務(wù)都由主任一人說了算，對于監(jiān)察工作中的一些重大事項(xiàng)，還需要通過監(jiān)察委主任、副主任和委員領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行集體決策。
在我國實(shí)行與監(jiān)察委員會集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的主任負(fù)責(zé)制，也才更符合《監(jiān)察法》的立法精神。例如，《監(jiān)察法》第31條、第32條規(guī)定，對符合條件的涉案人員是否提出從寬處罰的建議，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體研究后，須由上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。該法第43條規(guī)定，采取留置措施，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體研究后，須經(jīng)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。該法第61條規(guī)定：“對調(diào)查工作結(jié)束后發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)不充分或者失實(shí)，案件處置出現(xiàn)重大失誤，監(jiān)察人員嚴(yán)重違法的，應(yīng)當(dāng)追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任。”此外，該法第65條也規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理……”。其中多處出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)集體、領(lǐng)導(dǎo)人員等表述。可見，在我國實(shí)行與監(jiān)察委員會集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的主任負(fù)責(zé)制，才能從根本上保障監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體在監(jiān)察事務(wù)決策方面權(quán)、責(zé)、能的匹配和對應(yīng)。
第六節(jié) 監(jiān)察委員會派駐（出）機(jī)構(gòu)
《監(jiān)察法》第12條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。”該條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)。”該法第13條規(guī)定：“派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置。”監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，目的是為了滿足監(jiān)察工作需要，保證監(jiān)察委員會能夠經(jīng)常、及時、準(zhǔn)確地了解分散在不同機(jī)關(guān)、組織和單位等的監(jiān)察對象情況，使監(jiān)察機(jī)關(guān)對于所監(jiān)察的公職人員真正實(shí)現(xiàn)“看得見、管得著”，卓有成效地實(shí)施監(jiān)察。可見，《監(jiān)察法》第12條、第13條對監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐（出）機(jī)構(gòu)及專員的機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及職責(zé)權(quán)限等作了原則性的規(guī)定，給各地機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體實(shí)踐留下了較大的制度探索空間。
一、監(jiān)察派駐（出）機(jī)構(gòu)的歷史沿革與改革趨向
（一）我國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的歷史沿革
紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)這一做法發(fā)端于此前行政監(jiān)察機(jī)關(guān)向其他黨政機(jī)關(guān)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)的實(shí)踐。1962年9月中共第八屆十中全會通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》就規(guī)定了中央監(jiān)察委員會可以派出監(jiān)察組常駐國務(wù)院各部門，由中央監(jiān)察委員會直接領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)時，黨的中央監(jiān)察委員會在國務(wù)院部門先后建立40多個常駐監(jiān)察組。這一制度在“文革”期間一度被廢弛。改革開放以來，行政監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)得到了恢復(fù)和發(fā)展。2004年4月，中央紀(jì)委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部出臺《關(guān)于對中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理的實(shí)施意見》，規(guī)定中央紀(jì)委監(jiān)察部全面實(shí)行對派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，并將派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委監(jiān)察部與駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀(jì)委監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)。
黨的十八大以來，黨中央對加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)作出統(tǒng)一部署，進(jìn)行了重大改革。派駐機(jī)構(gòu)按照中央紀(jì)委要求，不斷尋求自身的定位，不斷探索行使職權(quán)的最優(yōu)方式。黨的十八屆三中全會決定要求，全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。2016年1月，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的方案》的通知，決定中央紀(jì)委共設(shè)置47家派駐機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對139家中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)全覆蓋。黨的十九大修改的黨章規(guī)定，黨的中央和地方紀(jì)律檢查委員會向同級黨和國家機(jī)關(guān)全面派駐黨的紀(jì)律檢查組。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》總結(jié)黨的十八大以來派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把派駐監(jiān)督納入黨內(nèi)監(jiān)督的制度框架。
深化監(jiān)察體制改革，成立監(jiān)察委員會，并與本級黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，則監(jiān)察委員會派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，與本級紀(jì)委派駐或者派出到該單位以及行政區(qū)域、國有企業(yè)的紀(jì)檢組，也應(yīng)合署辦公。二者代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，從而在我們黨和國家形成巡視、派駐、監(jiān)察三個全覆蓋的統(tǒng)一的權(quán)力監(jiān)督格局，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機(jī)制。在監(jiān)察法中規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，正是從法律層面上將這一機(jī)制法治化、規(guī)范化。
目前，中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)達(dá)53個，并有《關(guān)于對中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理的實(shí)施意見》、《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)干部工作管理暫行辦法》、《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作管理暫行辦法》等一系列文件對其進(jìn)行規(guī)范；在地方，由于派駐紀(jì)檢監(jiān)察組面對海量工作和層出不窮的新情況，經(jīng)常需要派出機(jī)關(guān)特別是對口聯(lián)系的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室的支持和幫助。因此，各地各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)紛紛積極探索監(jiān)督新路徑，強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門和派駐機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合，通過制度創(chuàng)新增強(qiáng)監(jiān)督合力，提升監(jiān)督質(zhì)效。
（二）我國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的改革趨向
黨的十九大對健全黨和國家監(jiān)督體系作出戰(zhàn)略部署，提出構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系的目標(biāo)任務(wù)。2018年10月30日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》對中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制、職責(zé)權(quán)限、工作機(jī)制、制度建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)等進(jìn)行改革，健全黨和國家監(jiān)督體系，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。中共中央就全面加強(qiáng)對派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)新的部署，主要體現(xiàn)在：一是明確領(lǐng)導(dǎo)體制。首次提出“中央紀(jì)委副書記（常委）、國家監(jiān)委副主任（委員）分管”，這將加強(qiáng)中央紀(jì)委國家監(jiān)委對派駐機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、管理、服務(wù)和保障；二是健全相關(guān)制度。要求中央紀(jì)委國家監(jiān)委分管領(lǐng)導(dǎo)定期主持召開派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人會議、約談派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人；并提出完善派駐機(jī)構(gòu)向中央紀(jì)委國家監(jiān)委報(bào)告工作制度、派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人向中央紀(jì)委國家監(jiān)委述職制度，這將進(jìn)一步密切中央紀(jì)委國家監(jiān)委和派駐機(jī)構(gòu)的聯(lián)系；三是強(qiáng)化組織保障。中央紀(jì)委國家監(jiān)委組織部會同有關(guān)方面負(fù)責(zé)提名、考察派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子有關(guān)成員，組織和指導(dǎo)派駐機(jī)構(gòu)干部教育培訓(xùn)等；四是理順協(xié)調(diào)機(jī)制。建立中央紀(jì)委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查室與派駐機(jī)構(gòu)信息共享、共同研究駐在部門政治生態(tài)、辦案協(xié)作等機(jī)制。
二、派駐（出）機(jī)構(gòu)的組織形式與法律地位
（一）派駐（出）機(jī)構(gòu)的組織形式
《監(jiān)察法》第12條第1款規(guī)定了各級監(jiān)察委員會派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的范圍及其組織形式。那就是，各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。其中的國家機(jī)關(guān)，主要是指行使國家權(quán)力、管理國家事務(wù)的機(jī)關(guān)，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等；其中的行政區(qū)域，主要是指街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及不設(shè)置人民代表大會的地區(qū)、盟等區(qū)域。具體而言，縣級監(jiān)察委員會向所管轄的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，可以每個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)派出，也可以幾個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸口派出，推動國家監(jiān)察向基層延伸，就近解決群眾身邊的腐敗問題。
派駐或者派出的組織形式，具體包括監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察專員。監(jiān)察委員會是設(shè)置派駐、派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)還是監(jiān)察專員，應(yīng)遵循實(shí)際需要，根據(jù)監(jiān)察對象的多少、任務(wù)輕重而定。一般來說，地區(qū)、盟等地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，可以采取派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)的形式；對于街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以采取派出監(jiān)察專員的形式；而中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)等的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，可以采取派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的形式。
（二）派駐（出）機(jī)構(gòu)的法律地位
按照《監(jiān)察法》第12條第2款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，不受駐在部門的領(lǐng)導(dǎo)，具有開展工作的獨(dú)立地位。監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員不受“駐地”部門領(lǐng)導(dǎo)，可獨(dú)立開展工作。這樣可以在很大程度上保證監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠通過派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，經(jīng)常、及時、準(zhǔn)確地了解分散在不同機(jī)關(guān)、組織和單位等的監(jiān)察對象情況。
基于監(jiān)察機(jī)關(guān)與其同級紀(jì)委合署辦公，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)也包含其同級紀(jì)委的派駐組織。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)是中央紀(jì)委國家監(jiān)委的重要組成部分，由中央紀(jì)委國家監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，首要任務(wù)是監(jiān)督駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員和司局干部；建立中央紀(jì)委常委會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央紀(jì)委國家監(jiān)委統(tǒng)一管理，中央紀(jì)委副書記（常委）、國家監(jiān)委副主任（委員）分管，相關(guān)職能部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的派駐工作領(lǐng)導(dǎo)體制等。
監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，意味著派出、派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員相對于“駐地”部門而言，在人事、編制、經(jīng)費(fèi)、物資等方面具有獨(dú)立性，即將監(jiān)察機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)剝離，實(shí)現(xiàn)由“同體監(jiān)督”轉(zhuǎn)向“異體監(jiān)督”。因此，派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員不受駐地部門的領(lǐng)導(dǎo)及制約，僅對其派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，以保障其最大限度地獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，經(jīng)常、及時、準(zhǔn)確地了解分散在不同機(jī)關(guān)、組織和單位等的監(jiān)察情況，如派駐、派出的機(jī)構(gòu)及專員應(yīng)當(dāng)及時了解駐地機(jī)關(guān)的實(shí)際情況和具體問題，定期向派出機(jī)關(guān)匯報(bào)工作，以確保監(jiān)察機(jī)關(guān)時刻、準(zhǔn)確地掌握派駐、派出機(jī)構(gòu)及專員駐地的情況，整體提升監(jiān)察的效率與質(zhì)量。
三、派駐（出）機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限
《監(jiān)察法》第13條既明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的職責(zé)，使其開展工作具有明確的法律依據(jù)；同時又規(guī)定了其應(yīng)“根據(jù)授權(quán)”、“按照管理權(quán)限”行使職權(quán)，從而對其權(quán)限作出明確界定；另外，對監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察專員來說，有權(quán)即有責(zé)，因此，該法條實(shí)際上還明確了其義務(wù)和責(zé)任，以有效對不履行或者沒有履行好法定職責(zé)的派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，依法追究其失職責(zé)任。《監(jiān)察法》第13條的立法目的在于明確界定派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的義務(wù)和責(zé)任，對于失職的人員追究相應(yīng)的違法違紀(jì)責(zé)任，使駐地單位和區(qū)域的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作落到實(shí)處。正所謂“定位準(zhǔn)才能責(zé)任清，責(zé)任清才能敢擔(dān)當(dāng)。”具體而言，派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員有兩個方面的責(zé)任：一是根據(jù)授權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議；二是根據(jù)授權(quán)依法進(jìn)行調(diào)查、處置。
（一）根據(jù)授權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議
監(jiān)督是監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。而就監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員在行使監(jiān)督方面的職責(zé)權(quán)限來看，《監(jiān)察法》第13條明確規(guī)定了兩點(diǎn)：一是要根據(jù)授權(quán)進(jìn)行監(jiān)督；二是可以根據(jù)監(jiān)督結(jié)果，針對駐在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)方面存在的實(shí)際問題提出監(jiān)察建議。
在實(shí)踐中，由于監(jiān)察對象數(shù)量龐大，監(jiān)察機(jī)關(guān)大量的實(shí)際工作都需要通過派出機(jī)構(gòu)完成，所以派出機(jī)構(gòu)的數(shù)量也相應(yīng)較大。正是在這個意義上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作成效在很大程度上取決于派出機(jī)構(gòu)的成效。從監(jiān)察對象而言，派駐、派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員行使監(jiān)察權(quán)力的對象為《監(jiān)察法》第15條規(guī)定的人員，具體而言包括：中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及行政區(qū)域、國有企業(yè)內(nèi)的所有公職人員，其中重點(diǎn)監(jiān)察對象為領(lǐng)導(dǎo)人員。中共十八大以來，派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的重點(diǎn)監(jiān)督對象是其駐在的中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及行政區(qū)域、國有企業(yè)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)人員。比如，國家監(jiān)察委員會派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督的重點(diǎn)對象是駐在機(jī)關(guān)和部門領(lǐng)導(dǎo)班子、中管干部和司局級干部。監(jiān)督的內(nèi)容主要是公職人員依法履職、秉公執(zhí)法、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況等。
當(dāng)然，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐或者派出機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員監(jiān)督的具體權(quán)責(zé)、對象范圍和權(quán)責(zé)關(guān)系，尤其是其與監(jiān)察機(jī)關(guān)的“授權(quán)”關(guān)系，監(jiān)察建議的法律效力等方面，還有很多值得進(jìn)一步探討的理論和實(shí)踐問題，隨著我國監(jiān)察體制改革的不斷深化，派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員以后到底監(jiān)督重點(diǎn)是什么，還需要根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展不斷總結(jié)提煉、規(guī)范完善。
（二）根據(jù)授權(quán)依法進(jìn)行調(diào)查、處置
調(diào)查和處置同樣是監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。中共十八大以來，各級紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，對有關(guān)公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對違法的公職人員依照法定程序作出相應(yīng)的處置措施。而就監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員在行使調(diào)查和處置方面的法定職責(zé)權(quán)限來看，《監(jiān)察法》第13條特點(diǎn)規(guī)定了要根據(jù)“授權(quán)”進(jìn)行調(diào)查和處置。考慮到其對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)這一關(guān)系，其職權(quán)的行使要受到一定的限制。那就是它的調(diào)查、處置對象，不包括派駐或者派出它的監(jiān)察委員會直接負(fù)責(zé)調(diào)查、處置的公職人員。比如，國家監(jiān)察委員會派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，可以依法調(diào)查、處置駐在機(jī)關(guān)、部門的司局級及以下干部，但是對于駐在機(jī)關(guān)、部門的中管干部，則要由國家監(jiān)察委員會來進(jìn)行調(diào)查、處置。
隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深化，派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員到底還享有哪些調(diào)查、處置權(quán)，也需要根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展持續(xù)不斷地進(jìn)行總結(jié)提煉、規(guī)范完善。鑒于紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)關(guān)于派駐、派出機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定也應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察委員會相應(yīng)的制度構(gòu)建過程中予以參考，可見《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》（2017）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）、《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組和各部門黨組紀(jì)檢組（紀(jì)委）若干問題的規(guī)定（試行）》（2014）等多部文件中的相關(guān)規(guī)定。同時，某些地方立法實(shí)踐對派駐、派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的職責(zé)權(quán)限規(guī)定也具有一定的參考借鑒價(jià)值。例如，2018年5月，廣東省深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作小組辦公室根據(jù)監(jiān)察法有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，制定出臺《關(guān)于明確派駐紀(jì)檢監(jiān)察組監(jiān)察權(quán)限和推動監(jiān)察職能向基層延伸的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），明確省市縣（區(qū)）等地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)，要采取派駐或派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)的形式，推動監(jiān)察職能向基層延伸，同時明確派駐、派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察專員在設(shè)置方式、具體職責(zé)和可以行使的權(quán)限。
四、監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與派出機(jī)構(gòu)的區(qū)分
從文本上看，《監(jiān)察法》第12條、第13條對監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和監(jiān)察專員作了籠統(tǒng)的規(guī)定。應(yīng)該說，這些“派生”的監(jiān)察機(jī)構(gòu)都屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)職能的必要延伸，都需要在其所派生的監(jiān)察機(jī)關(guān)授權(quán)下履行形影的監(jiān)察職能而具有一定的“同質(zhì)性”。同時，它們也在機(jī)構(gòu)性質(zhì)、設(shè)置范圍、權(quán)限職責(zé)方面存在一定的區(qū)別。
監(jiān)察機(jī)關(guān)向同級黨組織和國家機(jī)關(guān)派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一般叫派駐監(jiān)察組（與紀(jì)檢組合署辦公）；監(jiān)察機(jī)關(guān)向其所轄的某個行政區(qū)域派處的監(jiān)察機(jī)構(gòu)一般叫作派出監(jiān)察組和派出監(jiān)察專員辦公室（與紀(jì)工委合署辦公）；縣級監(jiān)察委員會向其所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)一般叫監(jiān)察組（與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道紀(jì)檢組織合署辦公）。例如，目前廣東省監(jiān)察委向省委辦公廳、省政府辦公廳等34個省直單位派駐34個監(jiān)察組；該省縣一級監(jiān)察機(jī)關(guān)目前向其所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）已派出監(jiān)察組共計(jì)982個，與鎮(zhèn)街紀(jì)委（紀(jì)工委）合署辦公；此外，其還向深汕特別合作區(qū)、深圳大鵬新區(qū)、珠海橫琴新區(qū)等32個功能區(qū)派出了監(jiān)察專員辦公室（與功能區(qū)紀(jì)檢組合署辦公）。
在監(jiān)察實(shí)踐中，派駐和派出機(jī)構(gòu)在職責(zé)權(quán)限上略有不同，一般而言，派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)原則上既可以對公職人員涉嫌職務(wù)違法進(jìn)行調(diào)查、處置，又可以對涉嫌職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查、處置，需要采取其他措施的，報(bào)派出機(jī)關(guān)審批后，由派出機(jī)關(guān)相應(yīng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，派出監(jiān)察組予以配合；派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)則需要根據(jù)派出它的監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)來確定。如省派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查非省管的處級及以下公職人員的職務(wù)違法案件，可采取談話、詢問、查詢、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查、鑒定等6項(xiàng)調(diào)查措施。調(diào)查職務(wù)犯罪行為，需要采取訊問、凍結(jié)、查封、扣押、搜查、留置等調(diào)查措施的，由聯(lián)合調(diào)查的監(jiān)察機(jī)關(guān)按程序?qū)嵤＝?jīng)省監(jiān)察委審批，按照“一事一授權(quán)”原則，派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以直接調(diào)查非本級管轄的、駐在部門管理的行業(yè)和系統(tǒng)處級及以下公職人員職務(wù)犯罪案件。經(jīng)調(diào)查對違法的公職人員需給予處分的，經(jīng)審理后提出處分意見，由任免機(jī)關(guān)按照干部管理權(quán)限作出處分，或報(bào)省監(jiān)委審批后由派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)直接作出政務(wù)處分決定。其中，涉及處級干部的，需移送省直紀(jì)工委審理；監(jiān)察專員辦公室負(fù)責(zé)依法調(diào)查本級管轄公職人員的職務(wù)違法案件。擬立案調(diào)查的，由派出監(jiān)察專員辦公室直接作出立案決定，報(bào)派出機(jī)關(guān)備案。經(jīng)派出監(jiān)察專員辦公室主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以采取談話、詢問、查詢、調(diào)取等調(diào)查措施。需要采取其他措施的，報(bào)派出機(jī)關(guān)審批后，以派出機(jī)關(guān)名義行使，或者配合派出機(jī)關(guān)相應(yīng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)組織實(shí)施。對違法的公職人員，需給予處分的，經(jīng)派出機(jī)關(guān)審理后，提出處分意見，由任免機(jī)關(guān)按照干部管理權(quán)限作出處分，或由派出機(jī)關(guān)直接作出政務(wù)處分決定。功能區(qū)所轄鎮(zhèn)街，由派出功能區(qū)監(jiān)察機(jī)構(gòu)向其派出監(jiān)察專員，履行前述監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。
第七節(jié) 監(jiān)察官
監(jiān)察官是現(xiàn)代國家專門從事監(jiān)察工作的職業(yè)人員。《監(jiān)察法》第14條規(guī)定：“國家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升等制度。” 該條明確規(guī)定國家實(shí)行監(jiān)察官制度。其關(guān)鍵是權(quán)責(zé)對等，為確定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升等具體制度提供了明確的法律依據(jù)。
一、我國監(jiān)察官制度思想溯源與借鑒
官制在中國由來已久。同時，而以治吏為歸依的“監(jiān)察”思想及相應(yīng)的制度雛形在我國古代亦不鮮見。戰(zhàn)國時期管仲即認(rèn)為：“名主者，有術(shù)數(shù)而不可欺也，審于法禁而不可犯也，察于分職不可亂也。故群臣不敢行其私，貴臣不得蔽賤……此之謂治國”。可見，先秦時期的諸子百家中就主張用法來糾查官吏，保證官僚機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的“監(jiān)察”思想。王符：“是故民之所以不亂者，上有吏；吏之所以無奸者，官有法……故政令必行，憲禁必從，而國不治者，未嘗有也。”據(jù)唐代《通典》記載：“唐自貞觀初以法理天下，尤重憲官，故御史復(fù)位雄要。”唐朝建立了比較成熟和定型的一臺三院的監(jiān)察體制。即中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)御史臺，御史大夫?yàn)殚L官。臺下設(shè)臺院、殿院、察院。分掌“糾舉百僚，推鞠獄訟”、“殿庭供奉之儀式”、“分察百僚，巡按郡縣，糾視刑獄，肅整朝儀”。有設(shè)十道監(jiān)察區(qū)，監(jiān)察全國。宋的監(jiān)察體制在中央仍為一臺三院制，但提高侍御史的地位，不再是御史臺的屬官，臺實(shí)際上名存職廢。地方監(jiān)察體制變化則相當(dāng)大，由十道改為十五路、后分別改為十八路、二十三路、二十六路。路為地方最高行政區(qū)劃，路設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司等中央派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)某一方面政務(wù)，并具有監(jiān)察地方官的職責(zé)，統(tǒng)稱為“監(jiān)司”。各監(jiān)司互不統(tǒng)領(lǐng)，各自為政，環(huán)環(huán)相扣。明代的地方監(jiān)察是“御史巡按”，其性質(zhì)是“代天巡狩”，直接對最高的皇帝負(fù)責(zé)，督察院長官不得過問。且頒布《出巡事宜》，規(guī)定相關(guān)的法律責(zé)任。
在中國古代，監(jiān)察官雖為五、六品的官員，卻能對大吏形成震懾，重要的原因是權(quán)力的獨(dú)立性，直接對最高的權(quán)力皇帝所負(fù)責(zé)，其任選、晉升、外調(diào)等都由中央負(fù)責(zé)，以此來規(guī)避在行使監(jiān)察權(quán)力時受到權(quán)貴官員的影響。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，監(jiān)察官只對最高權(quán)力負(fù)責(zé)，不依附于任何其他權(quán)力，是有效行使監(jiān)察職能的重要保證，監(jiān)察體制改革后將三種反腐力量良性整合，由黨進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為監(jiān)察官的獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)察活動打下了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)和法治基礎(chǔ)。可以說，中國古代監(jiān)察權(quán)來源于至高無上的皇權(quán)，雖五六品的官員卻能對地方大員形成巨大震懾，正所謂“代天巡狩，如朕親躬”。
在現(xiàn)代國家，人民是國家權(quán)力的掌控者，監(jiān)察官的權(quán)力同樣來自于人民。憲法是根本大法，是黨的主張和人們的意志。在我國，由各級人民代表大會產(chǎn)生監(jiān)察委員會，賦予監(jiān)察權(quán)以憲法地位，同時亦賦予監(jiān)察官以人民的名義。一切掌握國家公權(quán)力的人都要受到監(jiān)督，監(jiān)察官亦不例外。正所謂“是故民之所以不亂者，上有吏；吏之所以無奸者，官有法……故政令必行，憲禁必從，而國不治者，未嘗有也。” 這無疑是古代監(jiān)察官制度給我們的重要啟示。
二、建設(shè)新時代中國監(jiān)察職業(yè)隊(duì)伍的重要意義
人的因素是制度建設(shè)中最為關(guān)鍵的因素。當(dāng)前，我國監(jiān)察體制改革亟待進(jìn)一步深化，新的歷史階段，反腐敗工作面臨新情況、新問題和新任務(wù)，建設(shè)一支專業(yè)化、高水平的監(jiān)察職業(yè)隊(duì)伍，既是保障我國監(jiān)察體制改革進(jìn)一步深入推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要，也是落實(shí)《憲法》《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察官職業(yè)隊(duì)伍建設(shè)的制度要求。
（一）深化監(jiān)察體制改革的迫切需要
建立中國特色社會主義監(jiān)察官制度，是構(gòu)建新時代中國特色社會主義監(jiān)督體系的重要舉措。目前情況來看，從監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得了豐富的成果，憲法修正案和監(jiān)察法都順利通過，國家監(jiān)察委、省、市、縣四級監(jiān)察機(jī)構(gòu)業(yè)已組建完成并與紀(jì)委進(jìn)行合署辦公，國家反腐工作面貌煥然一新。但新的問題總是隨著新的情況出現(xiàn)而出現(xiàn)，雖然各級監(jiān)察委員會完成了相關(guān)人員的轉(zhuǎn)隸工作，但應(yīng)當(dāng)看到，這只是人員機(jī)構(gòu)的平移，如果不能進(jìn)行深度的融合發(fā)展，國家的監(jiān)察體制改革就會止步不前，而要想進(jìn)入深度融合，免不了對監(jiān)察隊(duì)伍職權(quán)劃分、層級管理、晉升待遇等問題的規(guī)定。目前而言我國對于監(jiān)察機(jī)關(guān)人員實(shí)行與普通公務(wù)員基本相同的管理模式，但這種模式不能充分體現(xiàn)監(jiān)察工作的特點(diǎn)，不利于專業(yè)素質(zhì)高的職業(yè)化、專業(yè)化的紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍，不能充分的讓優(yōu)秀人才奮斗在第一線。更為重要的是，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)為合署辦公，這支隊(duì)伍就涉及到政務(wù)處分、法律處置等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，對于工作人員履職能力提出更高的要求，監(jiān)察官的工作也是不同于一般的只具有單個專業(yè)知識技能就能勝任的工作，而是需要多個專業(yè)領(lǐng)域的知識和技能，可見監(jiān)察官專業(yè)程度的要求并不比任何一個公權(quán)力部門低。正是由于監(jiān)察官隊(duì)伍工作要求的專業(yè)化程度高，隨著監(jiān)察體制改革，積極探索構(gòu)建符合中國國情的監(jiān)察官制度顯得尤為迫切。
（二）監(jiān)察官職業(yè)隊(duì)伍建設(shè)的制度要求
《監(jiān)察法》第十四條明確規(guī)定，國家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升等制度。監(jiān)察法以法律的形式確認(rèn)了要建立監(jiān)察官制度。2018年9月8日，全國人大常委會公布《第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，正式將制定《監(jiān)察官法》列為“第二類”即“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議”的立法規(guī)劃項(xiàng)目。其中還專門提及：“落實(shí)全面深化改革、全面依法治國部署要求，對涉及國家機(jī)構(gòu)改革、國家監(jiān)察體制改革、國防和軍隊(duì)改革，國家安全法治保障、完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等需要制定、修改、廢止法律的，或者需要由全國人大常委會作出有關(guān)決定的，適時安排審議。”
確切地說，我國監(jiān)察職業(yè)隊(duì)伍建設(shè)在制度建設(shè)層面還面臨著諸多值得進(jìn)一步深入探討的理論和實(shí)踐問題。《監(jiān)察官法》的制定在立法上還面臨如何因應(yīng)中國特色和實(shí)踐的許多技術(shù)挑戰(zhàn)，如關(guān)于監(jiān)察官準(zhǔn)入范圍及選任條件還面臨著許多理論和實(shí)踐上的爭論。如何保障監(jiān)察官的準(zhǔn)入范圍是專業(yè)化、精英化的，其專業(yè)能力、品德考量都是重要的標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，監(jiān)察官是否適用“員額制”尚待進(jìn)一步深入考證。因此，在《監(jiān)察官法》的制度設(shè)計(jì)方面，沒有現(xiàn)成立法模版可借鑒，對于國家現(xiàn)有的《法官法》《監(jiān)察官》法不能照搬，照抄。必須要結(jié)合我國監(jiān)察工作的實(shí)際與各個試點(diǎn)的反饋結(jié)果綜合考量。監(jiān)察體制改革后監(jiān)察對象范圍暴增，由于實(shí)行全覆蓋、無禁區(qū)，改革前的一些視角盲區(qū)進(jìn)入監(jiān)察視野，無論對于國家監(jiān)察委或地方監(jiān)察委而言，監(jiān)察對象數(shù)量暴增，如若實(shí)行員額制，監(jiān)察委員會的監(jiān)察能力建設(shè)、監(jiān)察官的專業(yè)特色如何凸顯等問題均值得深入探討。
三、新時代中國特色社會主義監(jiān)察官制度的構(gòu)建
中國特色社會主義監(jiān)察官制度的構(gòu)建，要以憲法和法律為依據(jù)，對監(jiān)察官職的準(zhǔn)入資格、任免、考評和晉升等制度設(shè)計(jì)上要做到科學(xué)合理，堅(jiān)持權(quán)責(zé)對等原則，突出責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。重點(diǎn)在于明確監(jiān)察官職的準(zhǔn)入資格、培植監(jiān)察官的法治素養(yǎng)，此外還有必要加強(qiáng)監(jiān)察官的職級管理，完善監(jiān)察官履職的社會保障機(jī)制和監(jiān)察官履職的監(jiān)督機(jī)制。
（一）監(jiān)察官職的準(zhǔn)入資格
監(jiān)察官的任職資格問題事關(guān)重大，關(guān)系到監(jiān)察行為相對人的權(quán)益保護(hù)，因此要求其應(yīng)當(dāng)具備相等的專業(yè)技能，不僅要具備法律專業(yè)背景，還要熟悉黨內(nèi)法規(guī)知識。從我國目前監(jiān)察職業(yè)人員現(xiàn)狀來看，由于改革尚剛剛起步，監(jiān)察委成員專業(yè)水平參差不齊，更注重其政治素質(zhì)、道德品質(zhì)、學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)和能力等方面，只要符合條件的均可以任命為監(jiān)察官，并沒有要求其具備法律職業(yè)資格。
從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)察職業(yè)資格考試和職業(yè)準(zhǔn)入制度。具體而言，可參考《法官法》《監(jiān)察官》對其學(xué)歷、專業(yè)、年齡、職業(yè)經(jīng)歷等方面作出相應(yīng)的規(guī)定，并可以考慮適時將其納入法律職業(yè)的行業(yè)。此外，根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察官是依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察人員，是否納入監(jiān)察官序列應(yīng)以其是否行使監(jiān)察權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，對于不行使監(jiān)察權(quán)的輔助人員，則不應(yīng)該納入監(jiān)察官。
（二）監(jiān)察官的法治素養(yǎng)
監(jiān)察官除了要把黨的政治建設(shè)擺在首位，增強(qiáng)政治擔(dān)當(dāng)，提高政治覺悟，帶頭樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識外，還得具備法治的素養(yǎng)和專業(yè)精神，監(jiān)察官隊(duì)伍只有專業(yè)化才能體現(xiàn)權(quán)威性、嚴(yán)肅性。監(jiān)察官必須增強(qiáng)專業(yè)精神，錘煉高強(qiáng)本領(lǐng)，準(zhǔn)確把握政策、精通紀(jì)檢業(yè)務(wù)，以專業(yè)化態(tài)度增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)，加強(qiáng)組織、制度和手段創(chuàng)新，發(fā)揮巡察、派駐等監(jiān)督作用，借助大數(shù)據(jù)等科技手段，不斷提升監(jiān)督執(zhí)紀(jì)水平。
監(jiān)察官要掌握監(jiān)察活動運(yùn)行的科學(xué)規(guī)律，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家做主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，敢于、善于用黨的理想信念宗旨、黨章黨規(guī)黨紀(jì)去教育挽救干部，真正把懲前毖后、治病救人的方針體現(xiàn)在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中；同時要適應(yīng)新形勢新任務(wù)要求，學(xué)習(xí)掌握相關(guān)法律法規(guī)，尤其是國家監(jiān)察法。要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，同時提高運(yùn)用法治思維和法治方式反對腐敗的能力。
（三）監(jiān)察官的等級與管理
在監(jiān)察官等級設(shè)置上，要創(chuàng)制具有中國特色的監(jiān)察官等級制度，監(jiān)察官等級的設(shè)置既要層次合理，又要力求扁平化，體現(xiàn)精簡、高效的隊(duì)伍建設(shè)方針。在監(jiān)察官任免、考評和晉升等制度設(shè)計(jì)上，要科學(xué)設(shè)立上下進(jìn)退機(jī)制。監(jiān)察官門檻要高、退出機(jī)制要強(qiáng)，尤其是要細(xì)化規(guī)定違法違規(guī)監(jiān)察官降低銜級、處分等條件，把重音落在從嚴(yán)建設(shè)隊(duì)伍上。對于監(jiān)察官的工資待遇，要堅(jiān)持權(quán)責(zé)對等原則，突出責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，參考有關(guān)專業(yè)干部隊(duì)伍的待遇標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮國家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力等因素研究解決方案。
監(jiān)察官是否適用“員額制”的問題值得慎重考慮和認(rèn)真對待。一般而言，員額制是對應(yīng)司法精英化和責(zé)任制的需要而建立的，司法機(jī)關(guān)設(shè)立員額制可以達(dá)到職業(yè)專精的目的，選取優(yōu)秀的司法工作人員在工作的第一線而形成“入額”。相對而言，監(jiān)察官負(fù)有履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)等多元職能，其工作更多的具有主動性，且監(jiān)察官機(jī)關(guān)工作偏向集體決策，不宜完全照搬照抄司法員額制。此外，也不宜一攬子將紀(jì)檢監(jiān)察人員和黨員干部全員納入監(jiān)察官序列加以管理和考核。
（四）監(jiān)察官履職的社會保障
監(jiān)察官薪資待遇、社會地位、權(quán)力保障構(gòu)成監(jiān)察官履職的社會保障，只有將這些問題解決好了，才能讓監(jiān)察官隊(duì)伍專心搞工作。參照《法官法》《監(jiān)察官》國外發(fā)達(dá)國家的法律，香港廉政公署的建設(shè)，對于監(jiān)察官的薪資考核應(yīng)以適薪來與其高技術(shù)含量、高工作強(qiáng)度相適應(yīng)。因此，應(yīng)不斷加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)履職所需要的各項(xiàng)硬件和軟件建設(shè)。
在制度層面應(yīng)建立監(jiān)察官履職的特殊保護(hù)機(jī)制，使其在履職過程中不受非法威脅報(bào)復(fù)，敢于說真話，辦實(shí)事。同時需要賦予其在履職過程中一定的言論免責(zé)權(quán)，避免其正常的履職狀況而受到監(jiān)察責(zé)任追究。
（五）監(jiān)察官履職的監(jiān)督機(jī)制
《監(jiān)察法》第七章“對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”主要規(guī)定了人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方式。2018年8月24日，中央紀(jì)委國家建委印發(fā)《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》。所謂的特約監(jiān)察員，是從人大代表、全國政協(xié)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體代表、專家學(xué)者、媒體和文藝工作者、一線代表和基礎(chǔ)群眾中聘請的相關(guān)人員組成，可對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督，對各級監(jiān)察委開展監(jiān)察工作、履職情況提出意見、建議和批評。這些措施均體現(xiàn)出黨和國家強(qiáng)化監(jiān)察監(jiān)督的決心。
除外，監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督也尤為重要，從北京、山西和浙江三地的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，三地有強(qiáng)調(diào)了“自身監(jiān)督”、表現(xiàn)在嚴(yán)格執(zhí)行集體決策、請示報(bào)告、涉案物品單獨(dú)管理等規(guī)定。對于其內(nèi)部監(jiān)督具體可體現(xiàn)在，在行使監(jiān)督、調(diào)查和處置權(quán)力時應(yīng)當(dāng)不少于兩人協(xié)同辦案，堅(jiān)決杜絕單人辦案，且辦案的過程應(yīng)全程錄像，對每件案子要有專門的負(fù)責(zé)人，對案件終身負(fù)責(zé)，并且對每一案件對社會公開。誰承辦的案件出了問題就由誰負(fù)責(zé)，以此強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)履職的監(jiān)督，提升監(jiān)察官履職的責(zé)任意識。
湘公網(wǎng)安備 43010202000944號