案例一  接受轉送的行政復議機關對不當轉送的復議申請負有依法處理的法定職責

 

 ——某公司訴某市人民政府不履行行政復議法定職責案

 

 

【基本案情】

 

2018年7月4日，某市城市管理綜合行政執法局向某公司送達《責令改正通知書》，認為某公司養殖場內建蓋的彩鋼瓦圈舍屬于臨時建設，應當拆除，責令某公司于2018年7月30日前拆除相關建筑并恢復原貌。7月19日，該市某街道辦事處向某公司送達《某市畜禽養殖禁養區養殖場關閉搬遷協議書》，協議要求某公司于2018年8月20日前將養殖場全部關閉搬遷。9月4日、9月29日，某公司養殖場內的圈舍被強制拆除。

 

 

2018年11月3日，某公司對某街道辦事處等部門聯合對其養殖場圈舍進行強制拆除的行為不服，以市政府為被申請人，向某自治州人民政府（以下簡稱自治州政府）申請行政復議。20日，某公司根據自治州政府的要求補交相關材料。21日，自治州政府向某公司和市政府送達《行政復議申請轉送函》，認為該行政復議應當向市政府提出，將某公司提出的行政復議申請等相關材料轉送至市政府。自某公司收到轉送函至復議期限屆滿，市政府一直未作出處理。某公司遂起訴請求判決確認市政府不履行行政復議法定職責違法，判令市政府履行行政復議法定職責。

 

 

【案件焦點】

 

接受轉送的行政復議機關對不當轉送的行政復議申請是否負有依法處理的法定職責。

 

 

【法院裁判要旨】

 

一審法院經審理認為：行政復議是一種依申請而不是依職權主動履行的行政行為，某公司起訴市政府不履行行政復議法定職責，應當按照《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第一款的規定提供其向市政府提出申請的證據。但本案中，某公司沒有提供向市政府提出申請的證據。某公司向自治州政府提交的《行政復議申請書》和自治州政府《行政復議申請轉送函》不能視為市政府收到或者受理某公司行政復議申請的證據，因為市政府不能兼具“被申請人”和“復議機關”雙重身份。一審法院裁定駁回某公司的起訴。

 

 

二審法院經審理認為：《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第十七條第一款明確了行政復議機關收到行政復議申請后應當針對具體情況履行職責；第十八條規定接受轉送的行政復議機關應當依照本法第十七條的規定辦理。據此，接受轉送的行政復議機關無權判斷轉送是否不當、無權決定轉送不當不予辦理，而應當遵循依法行政原則，依照《行政復議法》第十七條的規定對轉來的行政復議申請作出相應處理。因此，接受轉送的行政復議機關負有依法主動作出處理的法定職責。本案中，市政府收到自治州政府的轉送后，并未在法定期限內作出相應處理，故某公司的起訴符合起訴條件，一審裁定駁回起訴適用法律錯誤，裁定撤銷一審裁定，指令一審法院繼續審理。

 

 

在繼續審理的過程中，某公司提出書面申請，要求撤回本案的起訴。一審法院依法準許某公司撤回起訴。

 

 

【法官后語】

 

《行政復議法》第十五條、第十七條、第十八條確立的行政復議轉送處理制度主要包括三個方面內容：第一，只有縣級地方人民政府有權對第十五條第一款規定的五種情形進行轉送。第二，接受轉送的行政復議機關應依法辦理，不得拒絕。第三，接受轉送的行政復議機關收到轉來的行政復議申請后，應當依照《行政復議法》第十七條的規定處理，即在五日內進行審查，對不符合該法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合該法規定但不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。

 

 

因此，接受轉送的行政復議機關負有主動對轉送來的行政復議申請作出處理的法定職責。該職責的履行不以復議申請人再行向其直接提出復議申請為前提條件。接受轉送的行政復議機關對于轉送存在的問題可以通過其他有效途徑同轉送機關進行溝通，但無權因轉送不當而拒絕履行對轉來的復議申請依法處理的法定職責。具體說明如下：

 

 

首先，從合法性看。根據行政法原則，“法無授權即禁止”。如前所述，法律規范并未授權接受轉送的行政復議機關對轉送行為進行合法性與合理性的判斷，并據此作為或者不作為。受轉送的行政復議機關依法必須處理轉來的行政復議申請。

 

 

其次，從合理性看。即便轉送不當，根據現有法律規定也有足夠的制度安排指引接受轉送的行政復議機關對轉來的復議申請進行處理。除前述《行政復議法》第十七條的規定外，《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十二條規定，申請人提出行政復議申請時錯列被申請人的，行政復議機構應當告知申請人變更被申請人；第二十九條規定，行政復議申請材料不齊全或者表述不清楚的，行政復議機構可以自收到該行政復議申請之日起5日內書面通知申請人補正，補正通知應當載明需要補正的事項和合理的補正期限，無正當理由逾期不補正的，視為申請人放棄行政復議申請。可見，要求接受轉送的行政復議機關進行處理并未強人所難。

 

 

最后，從合目的性看。如果接受轉送的行政復議機關因為轉送不當就可以拒絕處理，則行政復議制度可能被完全架空。如本案中，經過自治州政府違法轉送和市政府不履行法定職責，一個行政復議申請被完全排除在復議制度之外。該案裁判符合立法目的，滿足合目的性的要求。

 

 

需要說明的是，本案中因自治州政府并非一方當事人，針對其違法轉送行為，二審法院向自治州政府發出司法建議，建議自治州政府嚴格遵循依法行政原則，嚴格按照行政復議法律規定處理復議申請，嚴格把握行政復議轉送制度的適用條件，積極發揮行政復議解決行政爭議的主渠道作用，切實保障公民、法人和其他組織合法權益，有效監督和指導轄區內行政機關依法行使職權。

 

 

案例二 案件事實難以確定時不宜徑行否定構成工傷

 

 ——韓某等訴某縣人力資源和社會保障局工傷認定案

 

 

【基本案情】

 

徐甲（已故）系某幼兒園園長。2018年10月30日下午，該幼兒園放學后，徐甲加班期間有身體不適的感覺并告知副園長朱某。后徐甲駕駛電動自行車離開幼兒園，于晚上11點多到某村衛生室就診。診所醫生對徐甲進行檢查后，認為病情嚴重，立即通知徐甲家屬將徐甲送往某市人民醫院治療。10月31日凌晨3時，徐甲經搶救無效死亡，死亡原因：急性心肌梗死。

 

 

某幼兒園于2018年11月15日向某縣人社局提出工傷認定申請。某縣人社局認為，根據《工傷保險條例》第十五條第一款第一項規定，在工作時間和工作崗位，突發疾病死亡或者在48小時之內經搶救無效死亡的視同工傷。此規定應嚴格掌握。2018年10月30日，徐甲加班至晚上9點半，后駕駛電動自行車離開幼兒園，其在加班期間自己感覺身體不適，卻在當晚11點多才進行就診，不符合工作崗位突發疾病且情況緊急直接送往醫院或醫療機構當場搶救并在48小時內死亡的情形。據此，該局決定對徐甲的死亡不予認定為工傷。韓某等人不服，向法院起訴，請求依法撤銷某縣人社局作出的不予認定工傷決定書，并責令某縣人社局依法重新作出工傷認定決定。

 

 

【案件焦點】

 

案件事實難以確定時能否徑行否定構成工傷。

 

 

【法院裁判要旨】

 

一審法院經審理認為：死者徐甲在加班期間就曾感覺身體不適，并告知了副園長朱某，在稍作休息后又繼續工作，后在身體不支的情況下才停止工作，從未預感到事態的嚴重。某縣人社局僅以就診時間進行判斷，作出不予工傷認定，證據不足，明顯不當，應予撤銷。一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一款第一項、第六項規定，判決：

 

一、撤銷某縣人社局作出的不予認定工傷決定書；

 

二、某縣人社局在本判決生效后兩個月內重新作出工傷認定。

 

 

某縣人社局不服一審判決，提起上訴。二審法院經審理認為：第一，關于認定事實問題。對于徐甲的發病時間及就診經過，某縣人社局主張徐甲從事發當晚9點30分駕駛電動車駛離幼兒園至11點40分到衛生室就診，而某縣人社局在工傷認定的調查中獲取并向法院提供了醫生的筆錄，該筆錄顯示醫生判斷徐甲離校后是直接到衛生室就診。因此，某縣人社局沒有查清徐甲在離開幼兒園后的在途時間和活動軌跡，即徑行認為徐甲不符合工作崗位突發疾病且情況緊急直接送往醫院或醫療機構當場搶救并在48小時內死亡的情形，屬于認定事實不清，主要證據不足。第二，關于法律適用問題。由于某縣人社局對徐甲的就診經過沒有查清，現有案件事實不能直接認定徐甲不符合《工傷保險條例》第十五條第一款第一項規定的“在工作時間和工作崗位，突發疾病死亡或者在48小時之內經搶救無效死亡的”工傷認定條件。況且，根據工傷認定傾向性保護職工合法權益的原則，在職工發病和死亡是否發生在工作時間、工作崗位上缺乏相關證據證明、難以確定的情況下，應當作出有利于職工的肯定性事實推定而非否定性事實推定。綜上，某縣人社局的上訴理由不能成立，其上訴請求不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律正確。二審法院裁定駁回上訴，維持原判。

 

 

【法官后語】

 

一、主要證據缺乏易導致案件事實認定以偏概全

 

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項規定，對于行政行為主要證據不足的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。工傷認定的主要證據應當包括相對人是否構成工傷等相關案件事實的全部證據，人社部門均應進行調查。本案中，某縣人社局工傷認定從表象上看似乎涵蓋了全部涉案事實，但是細究起來不難發現在事實查明上存在明顯缺陷，即徐甲在晚上9點半至其11點多進行就診的時間段內，身處何處、經歷了什么。該時間段的案件事實與徐甲是否符合工傷認定的構成條件直接相關，對該部分案件事實的查明直接影響工傷認定的結論正確與否，因此該部分案件事實應當屬于案件的基本事實，相關證據也必然是據以認定案件事實的主要證據。而人社部門沒有對該部分案情進行全部調查取證，從而導致案件事實認定的以偏概全。

 

 

二、行政機關查明事實不可忽視“對抗性”證據

 

行政機關不僅要采納與擬作出的行政行為方向一致的證據，同時也不能忽略與該結論存在“對抗性”的證據。本案中，某縣人社局已對衛生室醫生進行調查，相關筆錄顯示醫生判斷徐甲離校后是直接到衛生室就診。該證據已經明確提示客觀事實有可能與人社局認定的事實存在“對抗性”。在有相反證據出現的情況下，行政機關應進一步核實查清徐甲的就診經過，但某縣人社局沒有查清上述事實，導致所作出的不予認定工傷的行政行為事實不清，證據不足。

 

 

三、事實難以完全查明時的工傷認定不應與立法本義相悖

 

實踐中，職工發病的時間有時是夜間等人員活動稀少的時間段，行政機關極可能面臨即使窮盡努力仍難以或者根本無法查明案件全部事實的問題。此時，如何作出是否構成工傷的結論，筆者認為應從工傷認定制度的立法本意全面斟酌，從有利于保護勞動者合法權益的角度進行綜合評判，這樣更能充分體現法律效果和社會效果的統一。

 

 

本案裁判觀點的核心即在于，案件事實無法全部查清時不能徑行否定構成工傷，對難以確定的，應按照傾向保護職工合法權益的原則，作出有利于職工的肯定性事實推定而非否定性事實推定。

 

 

 

案例三 撤銷行政許可應遵守正當程序原則

 

——某公司訴中國銀行保險監督管理委員會撤銷行政許可決定案

 

 

【基本案情】

 

2012年12月28日，某人壽保險股份有限公司向原中國保險監督管理委員會（以下簡稱原保監會，現為中國銀行保險監督管理委員會）申請變更注冊資本。其中某公司在已出資2億元的基礎上，增資2億元，增資后出資額為4億元元，持股4億股。31日，原保監會作出《關于某人壽保險股份有限公司變更注冊資本的批復》（保監發改〔2012〕1529號，以下簡稱變更批復）同意上述申請。2015年，原保監會同意某人壽公司的名稱變更為甲人壽公司。2017年，原保監會在對甲人壽公司進行公司治理檢查過程中，發現某公司以非自有資金增資某甲人壽公司的問題，遂依職權對此進行了調查，并告知甲人壽公司。2018年2月5日，原保監會作出撤銷行政許可決定書（保監許可〔2018〕153號，以下簡稱被訴決定書），決定撤銷2012年12月31日作出的變更批復，同時載明，“自本決定下發之日起3個月內，你公司應抓緊引入合規股東，確保公司償付能力充足，在引資完成前不得向違規股東退還入股資金，其間限制違規股東參會權、提案權、表決權等相關股東權利。逾期未完成的，監管部門將視情況采取進一步監管措施。”2月8日，原保監會向甲人壽公司送達該決定書，于同日在其官網公布。后，某公司認為原保監會作出的決定書違法，訴至法院。

 

 

【案件焦點】

 

原保監會撤銷變更批復中涉案內容時，是否應當適用正當程序原則，即是否應當告知原告其撤銷的內容，并聽取原告的陳述和申辯。

 

 

【法院裁判要旨】

 

法院經審理認為：正當程序原則的要義之一在于，行政機關作出任何對行政相對人或利害關系人不利的行政行為，都必須說明理由并聽取行政相對人或利害關系人的意見。本案中，雖然被訴決定書是針對甲人壽公司作出的，但原告是甲人壽公司的股東，被訴決定書的內容會限制原告作為甲人壽公司股東的權利，直接影響到原告享有的股東權益。雖然行政許可法及原保監會有關行政許可的規定未明確要求原保監會在撤銷許可時應通知利害關系人，但原保監會亦應遵循正當程序原則的要求，在作出被訴決定書前，應當告知原告撤銷行政許可的理由并聽取原告的陳述和申辯，使原告真正參與到行政程序中，以確保原保監會全面把握案件事實，準確適用法律。原保監會既未告知原告撤銷行政許可的理由，又未聽取原告的陳述和申辯，有違正當程序原則，構成違反法定程序，故原保監會作出的被訴決定書中涉及原告的內容應予撤銷。

 

 

法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一款第三項規定，判決：撤銷被訴決定書中涉及某公司的部分。

 

 

【法官后語】

 

根據《行政許可法》的相關規定，行政許可行為是賦予或認可相對人某項權利、資格，準許其從事特定活動的授益性行為。行政許可的撤銷，則是行政機關對其作出行政許可的一種糾錯行為，是指已作出的行政許可存在違反法律規定的情形，由行政機關予以撤銷而使已生效的行政許可失去法律效力的行為。《行政許可法》第六十九條對行政許可撤銷的規定僅限于實體規范，未對撤銷程序作出明確規定。為防止行政機關因缺乏程序控制導致恣意和專斷，要求其在撤銷行政許可時履行必要的行政程序極為重要。

 

 

（一）正當程序原則的理解和適用

 

正當程序原則有三個方面的基本要求：第一，行政公開，即行政機關作出行政行為特別是對行政相對人不利的行政行為必須說明理由；第二，行政參與，即行政機關在作出不利行政決定時，必須聽取行政相對人的陳述和申辯；第三，保持中立。

 

 

正當程序原則的適用主要有三種情形：一是作為原理的正當程序原則被成文法規則所吸收，這時須直接適用法定條款。二是現有法律規范較為模糊，但仍存在從法定規范探討正當程序原則的解釋空間，這時須運用法律解釋等方法推導出行政行為必須遵守的規則意義上的正當程序要求。三是缺乏法律規范，直接援引原理意義上的正當程序原則，如最高人民法院第38號指導案例的裁判要點寫道：“退學處理決定涉及原告的受教育權利，為充分保障當事人權益，從正當程序原則出發，被告應將此決定向當事人送達、宣布，允許當事人提出申辯意見。”

 

 

（二）正當程序原則在撤銷行政許可中的適用

 

在撤銷行政許可案件中如何適用正當程序原則，首先要厘清一個問題：是否存在規則意義上的正當程序要求以及能否直接或通過間接推導予以適用。從行政許可法的內容可見，撤銷行政許可直接適用的程序性規定并不存在。那么能否通過法律解釋的方法進行推導適用呢？我們認為，在這種情況下，法院應對正當程序原則的適用予以解釋，援引作為“最低限度程序公正標準”的正當程序原則。

 

 

正當程序原則的核心思想之一——公平聽證原則，要求行政機關在作出不利于當事人的行政決定時必須聽取對方的意見,當事人有為自己辯護的權利。該原則可結構化為：行政行為不利于當事人→應適用正當程序原則。行政處罰作為一種行政主體對違反行政法規范但尚未構成犯罪的相對人，運用行政權追究行政法律責任的行政行為，充分體現了上述結構，《中華人民共和國行政處罰法》第四十四條、第四十五條吸收了正當程序原則。比較行政許可的撤銷與行政處罰（如行政許可的吊銷），雖然前者是對行政許可頒發前違法行為的糾正，后者是對行政許可頒發后違法行為的懲處，但本質上都使得當事人處于損益狀態，都符合“行政行為不利于當事人→應適用正當程序原則”的結構，故行政機關在作出撤銷行政許可決定時，亦應遵循正當程序原則的要求，全面、充分、切實保證當事人的程序參與權。

 

 

案例四 房屋承租人可以直接得到征收補償

 

——尹某、劉某訴某區人民政府、某市房產管理局行政征收及行政賠償案

 

 

【基本案情】

 

2009年7月20日，劉某與某市人防工程開發處簽訂《人防工程使用租賃合同》，2012年4月28日又續簽合同至2019年10月27日，租賃某市人民防空辦公室的房屋用于經營某酒店（尹某系經營者，劉某系實際經營者）。2009年7月23日，承租人劉某向某市人防工程開發處申請對租賃房屋進行改造獲準，預計改造費用80萬元左右。2009年下半年，劉某經某市人民防空辦公室同意在該單位的土地上自建臨街鋪面（未辦理建房審批手續），作為該酒店的一部分。

 

 

2015年8月17日，因某城區河東段綜合治理工程項目建設需要，某區人民政府發布國有土地上房屋征收決定，劉某租賃的涉案房屋位于征收范圍內9月29日，某市房產管理局、某區人民政府、某市財政局、某市人民防空辦公室、某市國有土地上房屋征收中心、某市行政事業單位資產管理處、某市人防工程維護管理處、某綜合治理項目建設地區房屋征收指揮部，就涉案出租房屋征收補償問題簽訂《國有土地上房屋征收補償安置協議書》。在涉案出租房屋征收補償問題上，如對停產停業損失的補償、裝飾裝修價值的補償等，某區人民政府、某市房產管理局沒有聽取劉某、尹某意見。劉某、尹某認為，該《國有土地上房屋征收補償安置協議書》補償太低，侵犯了其合法財產權益，請求法院依法撤銷。

 

 

【案件焦點】

 

房屋承租人是否可以直接得到相關征收補償。

 

 

【法院裁判要旨】

 

一審法院經審理認為：被告在本案征收過程中，在房屋征收補償問題上未征求房屋承租人即原告的意見，違反程序正當原則，被告與第三人簽訂《國有土地上房屋征收補償安置協議書》違反法定程序，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一款第三項規定，判決撤銷該協議。

 

 

二審法院經審理認為：用于經營的租賃房屋被征收時，該房屋的價值應當補償給被征收房屋的所有人，但由承租人完成的室內裝飾裝修和擴改建項目的價值、經營設備等搬遷費用、停產停業損失等，應當依法補償給承租人。本案中，上訴人對涉案租賃的房屋進行了裝飾裝修及改造，并自建了鋪面用于酒店經營。但涉案房屋在租賃期限內被征收時，被上訴人與原審第三人簽訂的《國有土地上房屋征收補償安置協議書》沒有將房屋承租人即上訴人列為補償協議相對人，屬于遺漏征收對象，程序不當。二審法院判決駁回上訴，維持原判。

 

 

【法官后語】

 

《國有土地上房屋征收與補償條例》雖然沒有明確將房屋承租人列為征收補償對象，但是筆者認為，房屋承租人可以作為征收補償協議相對方，直接獲得相關征收補償。理由如下：

 

 

第一，《國有土地上房屋征收與補償條例》并沒有對房屋承租人進行征收補償的禁止性規定。

 

 

第二，房屋承租人獲得相關補償有法律依據。《中華人民共和國民法典》第二百四十條規定：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。”如果房屋承租人對租賃房屋進行了裝飾裝修、改造，或者購置設備利用租賃房屋進行生產經營，那么房屋承租人對這部分財產依法享有所有權。《中華人民共和國憲法》第十三條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”公民私有財產的保護具有憲法依據。因此，在房屋征收過程中，將相關的裝飾裝修價值、停產停業損失以及生產設備設施搬遷費、臨時安置補助費等款項補償給房屋承租人符合憲法和相關法律、法規的規定。

 

 

第三，將房屋承租人排除在征收補償之外與其法律地位不相符。對房屋進行過裝修改造的房屋承租人，對房屋征收顯然具有財產權益，與征收行為具有直接的利害關系。在房屋征收中，處置房屋承租人的財產，卻不征求其意見，有違程序正當原則，于法、于理不符。

 

 

第四，將房屋承租人排除在征收補償之外不利于征收的順利進行。如果將房屋承租人排除在外，房屋承租人會對相關行政行為申請行政復議或提起行政訴訟，不利于行政爭議的實質解決，影響征收的順利進行和征收項目建設的順利推進。

 

 

 

案例五 不予行政處罰案件的證明義務

 

——徐某訴某派出所、某區人民政府行政處罰及行政復議案

 

 

【基本案情】

 

2016年8月22日，某派出所制作《受案登記表》，其中“簡要案情或者報案記錄”一欄記載：2016年8月22日11時許，事主徐某報警稱，當日5時許，徐某發現其停放在小區門口的奇瑞牌小轎車的左車頭處被人為劃傷。某派出所根據其調取的小區監控錄像及徐某提供的小區監控錄像、徐某及第三人廖某的詢問筆錄、車輛被劃照片、價格評估結論書等證據材料，于2017年3月10日作出《不予行政處罰決定書》。徐某不服，向某市公安局某分局申請行政復議，某市公安局某分局復議決定撤銷該不予處罰決定并責令某派出所重新處理。2017年6月9日，某派出所作出本案被訴《不予行政處罰決定書》。徐某仍不服，向某區政府申請行政復議。某區政府復議決定維持該《不予行政處罰決定書》。

 

 

【案件焦點】

 

1.行政處罰案件的證明標準是否統一；2.當違法事實的認定達不到證明標準時，行政機關應當如何履行證明義務。

 

 

【法院裁判要旨】

 

一審法院經審理認為：根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第九十五條第二項之規定，治安案件調查結束后，依法不予處罰的，或者違法事實不能成立的，公安機關作出不予處罰決定。本案中，被告某派出所作出不予處罰決定的主要依據是詢問筆錄與監控視頻，但從時間上看，監控視頻并未反映從原告停車到發現劃痕的全部過程；從清晰度上看，監控視頻并不能直觀清晰地還原案件事實。應當認為，某派出所在監控視頻存疑、不完整且沒有其他證據佐證的情況下便否認第三人的違法事實確有不妥。也即某派出所并未盡到審慎調查取證義務，不符合全面及時收集證據的規則。另外，被告某區政府作出的被訴復議決定程序合法，但對某派出所作出的被訴《不予行政處罰決定書》事實不清、主要證據不足的問題未予以糾正。因此一審法院判決：撤銷某派出所作出的《不予行政處罰決定書》；撤銷某區政府作出的《行政復議決定書》。

 

 

某派出所、區政府及廖某均不服一審判決，提起上訴。二審法院同意一審法院裁判意見，判決駁回上訴，維持原判。

 

 

【法官后語】

 

一、證明標準對行政執法活動的反射作用

 

證明標準是指負有證明責任的當事人運用證據對待證事實進行證明所應達到的程度標準。具體到行政處罰領域，尤指法院要求被告對被訴行政行為的合法性進行證明所應達到的程度標準。

 

 

證明標準對訴訟過程中的事實認定具有重要作用，同時也會對行政機關的執法活動產生一定的反射作用。行政機關在執法過程中要全面調查、收集證據，在調查取證的基礎上作出相應的行政決定，遵循“先取證后裁決”的原則。行政機關執法人員在作出行政處罰過程中，也須對收集的證據進行判斷與權衡，形成一定的“內心確信”，而證明標準恰恰構成規范心證的標尺，為執法人員認定事實、作出決定提供標準，從而使收集的證據在訴訟過程中能達到說服法官認定事實存在的證明程度。

 

 

二、行政處罰案件的證明標準不一

 

通說認為，行政處罰案件的證明標準具有一定的靈活性、層次性，以“明顯優勢證明標準”為主，以“排除合理懷疑標準”和“優勢證明標準”為補充，即要根據行政處罰的類型及對當事人權益影響大小等因素，具體確定處罰案件的證明標準。“排除合理懷疑標準”來源于刑事訴訟，對行政機關提出了更高的證明要求，而“明顯優勢證明標準”相較于“優勢證明標準”而言，具有高度蓋然性，要求行政機關提供的證據須具有較大的優勢即證明力明顯大于對方，足以使法庭確信其主張的案件事實真實存在，或者更具有真實存在的可能性。

 

 

本案中，劃車行為屬于故意損毀私人財物的行為。根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十九條的規定，劃車的違法行為人可能會面臨人身罰、財產罰，對其權益會產生重大影響，因此應適用相對嚴格的證明標準，即最低適用“明顯優勢證明標準”。而認定第三人是否實施了劃車行為，最主要的證據就是小區監控錄像，由于錄像中顯示第三人經過涉案車輛時雖有抬手行為但沒有停留，僅依此證據無法直接認定劃車行為系第三人所為。故本案收集的現有證據無法達到“明顯優勢證據”這一較高的證明標準，無法達到“確信該案件事實的存在具有高度概率”的程度，無法證明違法事實的成立。

 

 

三、未達到證明標準時的審慎調查義務

 

根據《中華人民共和國行政處罰法》第四十條的規定，違法事實不清、證據不足的不得給予行政處罰。也即當違法事實不清，未被查明的情況下，不得給予行政處罰，同時在此情形下也不能徑直作出不予處罰決定，而應盡到審慎調查義務，排除主要疑點。

 

 

本案中，被告某派出所將監控錄像作為查證違法行為的主要證據，但只調取了一小部分監控錄像，而沒有對涉案小轎車從停放小區到車主發現劃痕這一時間段內的全部視頻進行及時全面的核查，從而沒有將視頻中的主要疑點進行排除。這些疑點是社會大眾根據一般觀念與普通常識很容易發現的，而被告沒有進一步調查予以排除，屬于認定事實不清。基于本案現有的主要疑點，再加上行政機關可采取其他可行的調查手段，可以認定被告某派出所沒有盡到審慎調查義務。

 

 

綜上所述，行政機關作出處罰決定時要全面調查，根據處罰類型及對當事人權益影響大小等因素適用一定的證明標準。當證明違法事實的證據未達到一定的證明程度時，不能苛求行政機關對不存在違法情形做到事實清楚、證據確鑿，但行政機關亦不能徑直作出不予處罰決定，而要盡到審慎調查義務，排除主要疑點，否則就有進一步調查的必要性。

 

 

案例六 被確認違法的行政行為并不必然導致行政賠償

 

——朱某訴某市公安局某分局治安行政賠償案

 

 

【基本案情】

 

2018年7月9日16時許，在某市市場淡水魚區內，朱某一家三口與范甲、范乙因賣魚一事發生糾紛，并互毆。某市公安局某分局依法受理案件后，經調查取證認定了朱某毆打他人的事實。10月22日，某市公安局某分局對朱某作出3892號處罰決定書，根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十三條第二款第一項之規定，決定給予朱某行政拘留十日，并處罰款人民幣500元。

 

 

行政拘留執行完畢后，朱某針對3892號處罰決定書向某市公安局申請行政復議，要求予以撤銷。

 

 

2019年1月25日，某市公安局作出424號《行政復議決定書》，認定某市公安局某分局辦理案件超期，屬程序違法。復議機關應予糾正。綜上，某市公安局某分局作出的3892號處罰決定書認定事實清楚，證據充分，處罰適當，但程序違法，確認3892號處罰決定書違法。該《行政復議決定書》已經發生法律效力。

 

 

2月19日，朱某通過快遞向某市公安局某分局郵寄行政賠償申請書，要求某市公安局某分局賠償因處罰違法給其造成的誤工費、經營性損失、精神損害撫慰金等各項損失104萬元，但某市公安局某分局拒收該郵件，該郵件被退回。朱某遂提起本案賠償之訴，要求某市公安局某分局賠償損失。

 

 

【案件焦點】

 

原告主張的各項損失賠償是否應當支持。

 

 

【法院裁判要旨】

 

一審法院經審理認為：根據《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款和《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第十一條的規定，賠償請求人取得國家賠償，應以其合法權益受到國家機關和國家機關工作人員違法行使職權行為的侵害為前提條件，且賠償請求人應對其主張承擔舉證責任。

 

 

本案中，雖然某市公安局某分局對朱某作出的處罰決定書被復議機關確認違法，但因確認違法的原因只是某市公安局某分局辦案超期，對于該處罰決定在認定朱某的違法事實和適用法律方面，復議機關均認為符合法律規定，且朱某亦不能證明某市公安局某分局的上述行為侵犯了其合法權益并造成了損害，故朱某要求某市公安局某分局賠償各項損失并向其賠禮道歉缺少事實和法律依據，法院不予支持。一審法院判決：駁回原告全部賠償請求。

 

 

原告不服一審判決，提起上訴。二審法院同意一審法院裁判意見，判決駁回上訴，維持原判。

 

 

【法官后語】

 

本案提出的問題是，行政機關作出的行政處罰決定書被確認違法后，相對人是否應當得到行政賠償。

 

 

根據《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款、《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款和《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第十一條的規定，公民、法人或其他組織取得國家賠償，必須具備兩個條件：一是國家機關和國家機關工作人員行使職權時，侵犯了公民、法人或其他組織的合法權益；二是侵犯行為造成了損害結果，且公民、法人或其他組織對此應當承擔舉證責任。

 

 

本案中，被告因辦案超期，被復議機關依法確認違法。首先，雖然被告辦案超期，但其在辦案期間并未對原告限制人身自由，也未對其財產采取任何強制措施，因此該辦案超期的違法行為并未侵犯告的合法權益；其次，根據《中華人民共和國國家賠償法》第三十四條規定，侵犯公民生命健康權的，造成身體傷害的，應當賠償因誤工減少的收入。第三十五條規定，有本法第三條或者第十七條規定情形之一，致人精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。《中華人民共和國國家賠償法》第三條和第十七條規定的是行政、偵查、檢察、審判機關以及看守所、監獄等部門及其工作人員侵犯人身權的情形，上述第三十四條規定的也是侵犯人身權的情形，而本案被告并未侵犯原告的人身權，故不存在賠償誤工費、支付精神撫慰金以及賠禮道歉的前提條件。根據《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第八項規定，對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。因原告主張的經營性損失并非直接損失，所以該項請求也得不到支持。最重要的一點是，原告對于其因被告超期辦案導致其身體造成損害并造成財產發生直接損失的主張，并未提交證據予以證明。因此，本案原告要求被告行政賠償的兩個條件均不具備，其訴訟請求無法得到支持。

 

 

此外，雖然本案被告作出的行政處罰決定是在行政復議程序中被確認違法的，但是其情形屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第二項中規定的“程序輕微違法”。該條款規定，行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的，法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十六條列舉了三種輕微違法情形，其中第一種是“處理期限輕微違法”，本案就屬于此種情形。因為程序輕微違法未對當事人依法享有的陳述、申辯、聽證等重要程序性權利產生實質損害，即對當事人的權利沒有予以實質性剝奪或減損，為了防止撤銷重作判決造成程序空轉，所以法律才規定對于程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的，只判決確認違法，而不撤銷被訴行政行為。由此也可以得出結論，程序輕微違法但對原告權利不產生實際影響的行政行為，不可能對原告造成損失。

 

 

案例七 超過起訴期限喪失訴權不能通過行政復議重新取得

 

——王某、張某訴某市自然資源和規劃局某分局、某市自然資源和規劃局行政復議案

 

 

【基本案情】

 

2013年11月14日，某省人民政府作出〔2013〕1780號《省人民政府關于批準某市2012年城區第5批次建設用地的批復》，批準同意征收某市某區某村集體農用地39.2521公頃。12月25日，某市人民政府根據上述批復，作出〔2013〕第231號《某市人民政府征收土地公告》，征收某街某村土地19.6201公頃。

 

 

2014年8月4日，某市自然資源和規劃局某分局發布〔2014〕第38號《征收土地補償安置方案公告》，公告的主要內容包括被征收土地的基本情況、征收土地補償費標準和數額、地上附著物和青魚苗補償費的標準和數額、補償費用的支付對象和支付方式及農業人口的安置途徑。

 

 

王某、張某系某市某區某街某村村民。2012年，王某的丈夫及張某分別與該村村民委員會、鑫某瑞公司簽訂《房屋拆遷補償安置協議書》和《某村集體土地征用安置補償協議》。

 

 

2018年9月17日，王某、張某向某市自然資源和規劃局申請行政復議，復議請求為撤銷某市自然資源和規劃局某分局作出的〔2014〕第38號《征收土地補償安置方案公告》中的征收土地補償安置方案。某市自然資源和規劃局受理該行政復議申請后，于2018年11月20日作出《延期審理通知書》，決定延期30日作出行政復議決定。11月29日，王某、張某明確復議請求為撤銷某市自然資源和規劃局某分局作出的〔2014〕第38號《征收土地補償安置方案公告》。12月18日，某市自然資源和規劃局作出《行政復議決定書》，認為某市自然資源和規劃局某分局雖履行了征地補償安置方案的公告職責，但未在法定期限內作出，確認某市自然資源和規劃局某分局未依照法定時限公告補償安置方案行為違法。王某、張某不服，提起訴訟。

 

【案件焦點】

 

原告的起訴是否屬于行政訴訟受案范圍、是否超過起訴期限。

 

【法院裁判要旨】

 

一審法院經審理認為：根據《征收土地公告辦法》第七條、第九條、第十條、第十一條的規定，土地行政主管部門擬訂的征地補償、安置方案，需經市、縣人民政府批準后方可組織實施。土地行政主管部門公告擬訂的征地補償、安置方案的目的，是讓相關權利人知悉安置補償的標準和方法并提出意見。被訴《征收土地補償安置方案公告》行為是對土地行政主管部門擬訂的、尚需批準的征地補償、安置方案予以公告，不會對被征收人的安置補償利益產生實際影響,故不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

 

 

一審法院依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項和第三款規定，作出如下裁定：駁回王某、張某的起訴。

 

 

王某、張某不服一審判決，提起上訴。

 

 

二審法院經審理認為：某市國土規劃局某分局于2014年8月4日發布〔2014〕第38號《征收土地補償安置方案公告》，自該公告期滿之日起即視為送達，王某、張某于2018年9月某才向市國土規劃局申請行政復議，超過了上述法律規定的復議申請期限。同時，王某、張某于2019年1月才向法院起訴，也超過了法定起訴期限。在已經明顯超過復議期限、起訴期限的情況下，盡管某市國土規劃局受理了王某、張某的復議申請，以超期作出程序違法為由作出了確認違法的行政復議決定，并告知王某、張某有權在收到該決定之日起15日內向人民法院起訴，但從維護起訴期限制度從而維護行政法律關系的穩定性出發，不應認為因超過起訴期限而已經喪失了的訴權可以通過行政復議的方式重新取得。

 

 

王某的丈夫及張某已于2012年分別與某街某村村民委員會、鑫某瑞公司簽訂《房屋拆遷補償安置協議書》和《某村集體土地征用安置補償協議》，王某、張某再次提起本訴缺乏訴的利益，從而缺乏啟動司法程序進入實體審理的必要性。綜上，一審裁定駁回上訴人的起訴并無不當。

 

 

二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項規定，裁定如下：

 

駁回上訴，維持原裁定。

 

 

【法官后語】

 

本案涉及的法律適用問題包括三個：行政復議申請期限、行政訴訟起訴期限和行政訴訟受案范圍。兩審法院所持裁判規則對處理類似案件具有參考意義。

 

 

根據本案查明的事實，王某、張某申請行政復議的時間明顯超過了法定期限。

 

 

關于行政訴訟起訴期限的問題。行政訴訟起訴期限是指法律規定的當事人不服某一行政行為向法院請求司法救濟的時間限制。行政訴訟起訴期限制度具有多種價值，既可以維護公法秩序的穩定，又可以敦促當事人及時啟動權利救濟程序，及早解決行政糾紛，使不確定的行政法律關系盡快確定，從而提高行政管理和公共服務的效率。本案的特殊之處在于，某市自然資源和規劃局受理了王某、張某明顯超過法定期限的行政復議申請，此后，王某、張某就征地公告提起行政訴訟的時間也明顯超過了行政訴訟起訴期限，針對這一情形，二審法院明確指出，不應認為因超過起訴期限而已經喪失了的訴權可以通過行政復議的方式重新取得，從而維護了起訴期限制度的嚴肅性，保持了行政法律關系的穩定。

 

 

關于征收土地補償安置方案公告是否屬于行政訴訟受案范圍的問題。一審法院以涉訴行政行為對原告合法權益明顯不產生實際影響為由駁回原告起訴。二審法院就此作了進一步論述，認為原告已與相關單位簽訂補償安置協議，表明其對征收補償相關行政行為予以認可，其再行起訴違背誠實信用原則，其與被訴行政行為缺乏法律上的利害關系。

 

 

案例八 行政機關主張“政府信息不存在”時的合理檢索義務應當從主客觀兩方面綜合認定

 

——曲某訴某鎮人民政府、某區人民政府政府信息公開案

 

 

【基本案情】

 

2017年5月23日，曲某向某鎮人民政府提交政府信息公開申請表，申請某鎮人民政府公開“某鎮某村2006年至2016年每年的負貸表和利潤表”。6月8日，某鎮人民政府就曲某申請公開的負貸表向其征求意見，曲某明確要求公開的負貸表實際上是資產負債表。6月9日，某鎮人民政府對其下屬職能科室村級財務服務中心進行調查，工作人員表示曲某申請公開的文件在該中心記完賬后已被各村領走，現在只能從村委會處獲取。同日，某鎮人民政府對某鎮某村委會進行調查，工作人員說明曲某申請公開的文件是村從鎮領取，村里已按時公開。6月12日，某鎮人民政府作出并向曲某送達《政府信息不存在告知書》，主要內容是曲某所申請的政府信息已經被移交到村委會，鎮政府沒有記錄或保存，屬于政府信息不存在，建議其向村委會咨詢。曲某不服該《政府信息不存在告知書》，于2017年8月14日向某區政府申請行政復議。11月2日，某區政府作出行政復議決定書，對該不存在告知書予以維持。后曲某訴至法院。

 

 

【案件焦點】

 

1.某鎮政府主張“政府信息不存在”， 如何認定其合理檢索義務；2.某鎮政府能否以已通過村務公開為由免除政府信息公開義務；3.如何把握某鎮政府是否應繼續公開相關信息的裁量余地。

 

 

【法院裁判要旨】

 

一審法院經審理認為：某鎮人民政府作為涉訴政府信息的制作者，依法負有公開的法律義務，其所稱其已將涉訴政府信息移交到某村村委會，因此其未以一定形式記錄或保存，從而該政府信息不存在的意見，缺乏法律依據。故某鎮人民政府作出的被訴《政府信息不存在告知書》依法應予撤銷。一審法院判決：

 

一、撤銷某鎮政府作出的被訴《政府信息不存在告知書》；

 

二、撤銷某區政府作出的行政復議決定書；

 

三、責令某鎮政府于本判決生效之日起在法定期限內針對曲某提出的政府信息公開申請重新作出處理。

 

 

某鎮人民政府不服一審判決，提起上訴。

 

 

二審人民法院經審理認為：行政機關應當對“政府信息不存在”承擔舉證責任，行政機關要提供證據證明其已經盡到了合理檢索、查找義務而未能發現信息存在。一般而言，衡量檢索、查找是否合理需要綜合考慮檢索的載體選擇是否合適、檢索方法是否妥當、檢索人員的工作態度是否認真等因素后進行判斷。本案中，從載體選擇來看，某鎮人民政府僅提交了向該鎮村財務服務中心科長的調查筆錄；從檢索方式來看，某鎮人民政府選擇了主觀詢問方式，放棄了查閱檔案材料、進入電腦查詢核實等客觀檢索方式；從檢索人員的工作態度來看，對于這些行為，其并未提供合理的解釋及相應的證據。某鎮人民政府提交的向某村委會的調查筆錄、財務公開領取申請表可以證明該政府信息的確在該鎮政府存在過，曲某提交的財務公開領取申請表也指明了該信息現有的可能保存線索。對于某鎮某村2006年到2016年這十一年的資產負債表和利潤表目前是否已全部查找不到且已滅失、曲某提交的存在線索是否可循，某鎮人民政府應當重新審查核實，進一步調查、裁量。因此，某鎮人民政府目前仍具有提供該信息的可能性，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

 

 

【法官后語】

 

向政府申請資訊公開被拒絕，拒絕決定本身是一個行政決定，不服可以提起行政訴訟。對此，《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第一條第一款第一項明確規定，人民法院應當受理。拒絕性答復是信息公開案件中最常見、最典型的訴訟。而行政機關制作政府信息后卻不積極留存備份或歸檔登記，或者出于各種因素考慮統統以“不存在”為由拒絕公開又是拒絕性信息公開答復中的典型。因此，明確司法機關的審查范圍，準確界定行政機關對“政府信息不存在”應當承擔舉證責任及應采用的合理檢索方式，對于推動基層民主、指引各級政府積極履行信息公開職責具有一定的指導意義。

 

 

司法實踐中，出于司法審查強度的有限性和法院依職權調取證據的現實局限性考慮，在審理否定性答復的信息公開案件時，多數法院將否定性答復的信息公開的審理核心集中于行政機關的合理說明，尤其是合理搜索義務的認定。因此，對行政機關的合理說明尤其是合理搜索義務的認定，承載著司法機關對“政府信息不存在”這一行政行為的整體態度與評價，對此應當從嚴掌控，故對合理檢索義務的履行完成應當從嚴掌握。在審理行政機關作出的政府信息不存在告知書的行政行為中，如何判斷行政機關提交的證據材料達到了能夠證明其進行了合理檢索的程度即成為審理的關鍵。

 

 

審理中，解決這個問題首先需要明確的是檢索的合理性不等同于客觀正確性，法律上的應然結果并不必然是事實上的實然結果。對是否進行了合理檢索的判斷，是法官在綜合考慮多種因素以后的內心確認或主觀性認知，集中體現了法官的自由裁量權，體現的是一種法律真實。一般而言，衡量判斷行政機關檢索、查找是否合理需要綜合考慮以下因素：檢索的載體（如數據庫、信息目錄）選擇是否合適齊全、檢索方法是否妥當（如關鍵字是否選擇準確合理、是否對關鍵字進行了拆分而非整段輸入當事人描述信息查詢等）、檢索人員的工作態度是否認真、檢索不全面時或未進行檢索時是否有合理的解釋、當事人提供初步線索后是否予以了回應等。在審判實踐中，司法機關應當從主客觀兩方面證據綜合認定行政機關是否已完成了合理的檢索、查找義務。在行政機關僅僅進行主觀詢問，不進行客觀檢索且無合理解釋說明的情況下，若申請人提出了該信息現有的可能保存的線索，行政機關應當重新審查核實，進一步調查、裁量。

 

 

案例九 第三方原因導致行政機關無法履行行政合同不能阻卻其履約責任

 

——某公司訴某縣自然資源和規劃局國土行政合同案

 

 

【基本案情】

 

2018年5月31日，某縣土地儲備中心（以下簡稱儲備中心）與某公司、某縣某水庫管理局分別作為甲、乙、丙三方，簽訂《某國有土地使用權儲備合同》。合同約定：甲方回收乙方、丙方使用的某處國有土地使用權，甲方應當支付乙方、丙方被回收的土地及地上建（構）筑物、設備搬遷補助等補償費用。經中介機構評估確定，甲方應支付乙方本次儲備補償費用總金額為3822.0839萬元。合同約定：在乙方簽訂合同并移交權證后，甲方支付補償金額的20%，在騰空驗收后，甲方再支付剩余的80%尾款。……所需資金由縣水務集團（以下簡稱水務集團）撥付給縣國土局（儲備中心）。“乙方、丙方應當在2018年6月15日前撤離人員，騰空房屋”“乙方、丙方不按期交付回收的標的物，每逾期一天，按回收補償費總額的萬分之五支付違約金給甲方。甲方按該合同約定支付收儲補償費用。”

 

 

2018年2月12日，某公司將土地使用證提交給儲備中心；6月11日，某公司將案涉房屋騰空并交付驗收。6月15日，儲備中心向某公司支付補償費用共計2800萬元，剩余補償費用1022.0839萬元未付。原因是回收案涉地塊國有土地使用權所需資金由某縣水務集團提供，而水務集團未足額撥付資金，儲備中心便無法按照合同約定支付剩余補償費用。某公司遂起訴，要求某縣自然資源和規劃局（以下簡稱自然資源局）按照約定履行行政合同，支付剩余補償款，并賠償逾期履行的利息損失。

 

 

【案件焦點】

 

1.被告主體是否適格；2.被告因第三方原因未按照約定履行合同義務是否合法；3.被告是否需要承擔原告的利息損失。

 

 

【法院裁判要旨】

 

一審法院經審理認為：關于被告主體是否適格，土地儲備中心未經法律、法規或者規章的授權，其實施的土地儲備行為屬于受委托的行為，公民、法人或者其他組織因此提起行政訴訟的，應當以其所隸屬的土地管理部門為被告。因此，自然資源局系本案適格的被告。關于被告因第三方原因未按照約定履行合同義務是否合法，根據合同相對性原則，原告只能向合同相對方即儲備中心主張權利，原告某公司已經全面履行了行政協議約定的義務，而儲備中心僅支付補償費2800萬元，余款至今未付，屬于違約。《中華人民共和國國家賠償法》規定侵害當事人合法權益的應當賠償直接損失，儲備中心未依照行政合同約定全面履行付款義務，依法應當予以賠償。

 

 

一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十八條第一款、《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第一款第八項的規定，判決如下：

 

一、責令自然資源局繼續履行《某縣國有土地使用權儲備合同》，在本判決生效之日起三十日內向×力公司支付土地儲備補償費共計1022.0839萬元；

 

二、自然資源局賠償某力公司上述補償費自2018年6月11日起至實際付清之日止按照中國人民銀行同期同檔次貸款利率計算的利息損失。

 

自然資源局不服，提起上訴。二審法院經審理認為：根據《最高人民法院關于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋》等規定，即使水務集團未支付款項，儲備中心仍需依照合同約定履行付款義務。因行政合同未明確違約金的計算方式，按照中國人民銀行同期同檔次貸款利率并無不當。二審法院判決駁回上訴，維持原判。

 

 

【法官后語】

 

關于本案被告主體是否適格，存在兩種觀點。一種觀點認為，根據《土地儲備管理辦法》第一條第三項的規定，土地儲備機構應為縣級（含以上）人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區劃的國土資源主管部門、承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。儲備中心具有獨立的法人資格，是本案適格的被告。另一種觀點認為，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規定，沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬于行政訴訟法第二十六條規定的委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。因此，只有經過法律、法規或者規章的授權，土地儲備機構才具有行政訴訟被告資格。《土地儲備管理辦法》系部門規范性文件，并非部門規章。土地儲備中心未經法律、法規或者規章的授權，其實施的土地儲備行為屬于受委托的行為，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟時，應當以其所隸屬的土地管理部門為被告。因此，某縣自然資源和規劃局系本案適格的被告。雖本案不宜直接適用《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第五條以及《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第五條規定，土地權利人認為土地儲備機構作出的行為侵犯其依法享有的農村集體土地所有權或使用權的，向人民法院提起訴訟的，應當以土地儲備機構所隸屬的土地管理部門為被告，但根據該司法解釋精神，土地儲備機構也并非行政法意義上的適格被告。

 

 

因第三方原因導致行政機關無法履行行政合同不能阻卻其繼續履約的責任。行政協議具有行政性、合意性，行政機關在履行行政協議過程中不僅要遵循行政法上的依法行政原則，也要遵循合同法上的誠實信用原則。根據合同相對性原理，原告也只能向合同相對方主張權利。根據誠信原則，行政機關不能將不按照協議約定履約的責任推至非協議當事人的第三方。本案的審判思路，充分運用了民事法律原則及法律規范論述行政行為的違法性，體現了行政合同的雙重屬性。

 

司法實踐中存在大量資金來源受制于第三方的行政協議，而第三方的履約責任并非來自行政合同本身，一般通過政府內部會議紀要等形式予以確定。一旦發生履約不能的情況，行政合同一方當事人提起行政訴訟，作為合同相對人的行政機關即負有履約責任，應當按照行政合同履行約定職責。確由第三方承擔履約責任的，行政機關可以向第三方予以追償。

 

 

 

案例十 套取公私財物后部分用于公務支出的性質認定

 

——董國某等貪污、受賄、行賄案

 

 

【基本案情】

 

2005年，被告人董國某利用其擔任某市文化設施建設管理中心（以下簡稱設施中心）主任的職務便利，以支付“宿舍樓維修費”的名義騙取單位公款人民幣84萬余元（以下幣種均為人民幣），用于個人購買甲小區房屋一套，后使用虛假開具的發票用于單位平賬。

 

 

2006年至2007年，被告人董國某伙同被告人高嶺某、焦守某，利用董國某擔任設施中心及某市文化局機關事務管理服務中心（以下簡稱服務中心）主任的職務便利，簽訂虛假協議，以支付物業費、供暖費、工地接管費等名義分四次套取單位公款共計224萬余元，并將上述錢款轉入三名被告人控制的乙文化發展有限公司（以下簡稱乙公司）賬戶，后將部分款項用于支付供暖費、物業費和保安費，剩余159萬余元被三名被告人非法占有。

 

 

2007年至2012年，被告人董國某伙同王立某（已判刑），利用董國某擔任設施中心主任的職務便利，虛構設施中心與丙商貿有限責任公司（以下簡稱丙公司）存在合作投資的事實，偽造“投資協議書”和“投資款收據”等材料，后董國某以歸還上述投資款的名義，騙取單位公款283萬余元，轉入王立某控制的丙公司賬戶并非法占有，其中部分贓款用于董國某購買丁小區房產一套。

 

 

2001年至2006年，被告人董國某利用其擔任設施中心主任的職務便利，為被告人焦守某承攬文化局及相關單位的工程項目提供幫助，董國某于2003年向焦守某索要現金30萬元，用于其子董某購買戊小區房屋一套。2008年至2009年，被告人董國某利用其擔任服務中心主任的職務便利，為己公司承包某市文化局下屬單位物業管理項目提供幫助，并以代為銷售外國化妝品的名義，向該公司負責人王立某多次索要現金共計12萬元。

 

 

2016年6月20日，被告人董國某被抓獲歸案。同年12月27日，被告人高嶺某、焦守某被查獲歸案。案發后，上述董國某及其子所購房產均已被查封，部分貪污、受賄贓款已追繳。

 

 

【案件焦點】

 

貪污賄賂犯罪中，行為人套取公私財物后，將部分財物用于公務支出的情況下其行為性質、犯罪數額如何認定。

 

【法院裁判要旨】

 

一審法院經審理認為：被告人董國某單獨或伙同被告人高嶺某、焦守某貪污數額共計527萬余元、受賄數額共計42萬元，被告人高嶺某、焦守某參與貪污159萬余元，焦守某向董國某行賄30萬元。被告人董國某身為國家工作人員，單獨或伙同被告人高嶺某、焦守某，利用董國某職務上的便利，非法侵吞公款，其三人的行為均已構成貪污罪，其中董國某犯罪數額特別巨大，高嶺某、焦守某犯罪數額巨大，依法均應予懲處；被告人董國某身為國家工作人員，利用職務上的便利，索取他人財物，其行為亦構成受賄罪，且數額巨大，依法亦應予懲處，董國某所犯受賄罪應與其所犯貪污罪數罪并罰；被告人焦守某為謀取不正當利益，給予國家工作人員財物，其行為已構成行賄罪，依法應予懲處，焦守某所犯行賄罪應與其所犯貪污罪數罪并罰。某市人民檢察院第一分院指控被告人董國某犯貪污罪、受賄罪，被告人高嶺某犯貪污罪，被告人焦守某犯貪污罪、行賄罪的事實清楚、證據確實、充分，指控罪名成立。對于公訴機關指控董國某所犯挪用公款罪，因事實不清、證據不足，不予認定。董國某向他人索賄，依法應當從重處罰；董國某到案后如實供述自己的罪行，并主動交代辦案機關未掌握的其他貪污事實，對其所犯貪污罪可以從輕處罰，對于被告人董國某的辯護人所提董國某揭發、檢舉他人犯罪，具有立功情節的辯護意見，因董國某揭發、檢舉他人犯罪的事實未查證屬實，無法認定為立功，不予采納。鑒于高嶺某經檢察機關電話傳喚到案，如實供述自己的罪行，具有自首情節，且在案發后退繳部分違法所得，依法可對其從輕處罰。鑒于焦守某經檢察機關電話傳喚到案，如實供述自己的罪行，具有自首情節，在貪污犯罪中起次要、輔助作用，系從犯，且在一審審理期間退繳部分違法所得并繳納罰金，依法對其所犯貪污罪減輕處罰，對其所犯行賄罪從輕處罰，并適用緩刑，對于被告人焦守某的辯護人所提相關辯護意見，本院酌予采納。據此判決：

 

一、被告人董國某犯貪污罪，判處有期徒刑十一年，并處罰金人民幣五十萬元；犯受賄罪，判處有期徒刑三年六個月，并處罰金人民幣二十萬元，決定執行有期徒刑十三年六個月，并處罰金人民幣七十萬元；

 

二、被告人高嶺某犯貪污罪，判處有期徒刑四年，并處罰金人民幣三十萬元；

 

三、被告人焦守某犯貪污罪，判處有期徒刑二年，并處罰金人民幣二十萬元；犯行賄罪，判處有期徒刑一年，決定執行有期徒刑二年六個月，緩刑三年，并處罰金人民幣二十萬元；

 

四、在案查封的房產的變價所得款與在案扣押的現金，發還××市文化局或者予以沒收，剩余部分退回××市人民檢察院第一分院處理；不足部分，責令被告人董國某、高嶺某、焦守某繼續退賠，發還某市文化局或者予以沒收。

 

 

董國某、高嶺某以一審認定事實有誤且量刑過重為由提起上訴。

 

二審法院經審理認為：一審法院根據上訴人董國某、高嶺某和原審被告人焦守某犯罪的事實、性質、情節和對于社會的危害程度所作的判決，事實清楚，證據確實、充分，定罪正確，審判程序合法，唯未認定高嶺某具有從犯的法定情節，導致對高嶺某量刑不當，依法予以改判。據此依照1997年修訂的《中華人民共和國刑法》第三百九十條第一款；《中華人民共和國刑法》第十二條第一款等規定，判決：

 

一、維持（2017）京01刑初86號刑事判決的第一項、第三項、第四項；

 

二、撤銷（2017）京01刑初86號刑事判決的第二項；

 

三、上訴人高嶺某犯貪污罪，判處有期徒刑三年，緩刑三年，并處罰金人民幣三十萬元。

 

 

【法官后語】

 

對于行為人在貪污犯罪中套取財物后部分用于公務支出情況下的犯罪數額認定問題，一種觀點認為，根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第十六條第一款的規定：“國家工作人員出于貪污、受賄的故意，非法占有公共財物、收受他人財物之后，將贓款贓物用于單位公務支出或者社會捐贈的，不影響貪污罪、受賄罪的認定，但量刑時可以酌情考慮。”故本案第二起事實中224萬元應當全部認定為貪污犯罪數額，乙公司實際支出的供暖費、物業費和保安費可作為量刑情節予以考慮；另一種觀點認為，在個案處理中，公務支出是否作為犯罪數額予以認定應當按照該司法解釋體現出的主客觀相一致的原則具體分析。對于在申請款項之初即明確知道該錢款中的相應部分需要用于支付特定款項無法占為己有，且在約定的時間內實際用于支付所述事項的情況下不宜計入犯罪數額，需要結合案情具體分析。一審法院采納了第二種觀點，認為《解釋》第十六條強調了出于貪污、受賄的主觀故意非法占有公共財物、收受他人財物，之后又對公私財物進行了意志下的處分。從主觀方面分析，董國某等人以支付物業費、供暖費、保安費等公務支出的名義超出實際情況申請公款，在申請該款項之初即明確知道該錢款中的相應部分需要用于支付物業費、供暖費、保安費，無法占為己有；在客觀方面，該錢款經過上級部門批準，撥付到位后，在合同約定的時間內實際用于支付所述事項，上述過程不具有隱蔽性，付款事實與實際業務發生的時間一致。綜合該60余萬元的申請、使用情況，董國某三人對于該款項主觀上沒有非法占有目的，客觀上用于與申報事項相符的用途，故未將上述款項計入貪污數額。

 

 

案例十一 農村基層組織成員是否符合濫用職權罪的主體身份

 

——劉某受賄、濫用職權案

 

 

【基本案情】

 

2009年3月至2016年5月，被告人劉某擔任某市某區某鎮某村土地管理員、經濟合作社主任、村委會主任期間，作為某鎮清理整治違法建設工作領導小組的成員，負有巡查、制止、上報某村轄區內違法建筑的職責。在明知某村村民黃某祥等人未經相關部門審批進行違章建筑的情況下，收受上述請托人賄賂款共計33萬元，且未履行制止、上報的職責，放縱請托人繼續違法建設，致使該轄區11棟違建樓房建成，違法占地面積3900多平方米、違法建筑面積1萬多平方米，嚴重損害政府執法公信力，在當地造成惡劣的社會影響。

 

 

 

2012年至2016年，被告人劉某在擔任某鎮某村經濟合作社主任、村委會主任期間，在協助政府征地過程中，為黃某增等人在某村征地建廠相關事宜提供幫助，并收受上述請托人賄賂款共計16萬元。

 

 

【案件焦點】

 

劉某在擔任村委會主任期間是否符合濫用職權罪的主體身份。

 

 

【法院裁判要旨】

 

一審法院經審理認為：被告人劉某系受國家機關委托從事公務的人員，在履行國家機關職權的過程中，濫用職權致使某村11棟違法建筑建成，嚴重損害了政府執法公信力，造成了惡劣的社會影響，其行為構成濫用職權罪；其在行使上述職權以及協助政府征地過程中，利用職務上的便利，非法收受他人財物，為他人謀取利益，數額巨大，其行為構成受賄罪，應依法追究劉某的刑事責任，并予二罪并罰。劉某歸案后如實供述了自己的受賄罪行且退繳全部受賄所得贓款，可以依法分別從輕和酌情從寬處罰。綜合考慮劉某的犯罪事實、性質、情節、對于社會危害程度及其認罪態度等，依照《中華人民共和國刑法》第三百九十七條第一款等規定，作出如下判決：

 

一、被告人劉某犯濫用職權罪，判處有期徒刑一年；犯受賄罪，判處有期徒刑三年，并處罰金20萬元，二罪并罰決定執行有期徒刑三年三個月，并處罰金20萬元；

 

二、被告人劉某退繳的受賄所得贓款49萬元，予以沒收，上繳國庫。

 

 

劉某不服一審判決提起上訴，認為其不具備“濫用職權罪”主體身份，一審判決認定其構成濫用職權罪定性錯誤。

 

 

二審法院經審理認為：劉某系受國家機關委托從事公務的人員，對其轄區內“兩違行為”負有管理和查處職責，因劉某的濫用職權和失職行為，放松對村民違法建房的監管，致使轄區內的違建現象嚴重，政府執法公信力受到群眾嚴重質疑，在當地造成惡劣的社會影響，其行為構成濫用職權罪。劉某作為國家工作人員，利用職務之便，為他人謀取利益，非法收受他人財物共計49萬元，數額巨大，其行為構成受賄罪。劉某犯濫用職權罪和受賄罪，應依法懲處，并數罪并罰。劉某犯受賄罪，具有坦白情節，可以從輕處罰。劉某退出全部受賄贓款，可以從輕處罰。故裁定駁回上訴，維持原判。

 

【法官后語】

 

本案的焦點問題是被告人劉某是否符合濫用職權罪的主體身份的問題。《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》規定：“在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，依照刑法關于瀆職罪的規定追究刑事責任。”本案中，根據當時的某市人民政府、某市委、某鎮下發的《某鎮關于成立（調整、充實）“兩違”整治工作領導小組的通知》《關于建立清理整治違法建設工作責任追究制度的通知》《某鎮打擊違法建設工作實施方案》《某鎮關于加強兩違日常巡查監管工作的通知》《某鎮2016年兩違綜合治理目標管理責任書》《某市開展違法建房專項治理工作方案》《某市兩違綜合治理專項行動工作方案》《某市關于加強兩違查處工作及責任追究的實施意見（試行）》等文件通知及各村與鎮簽訂的責任狀，其中明確了劉某作為村主任對轄區內“兩違”行為負有管理和查處職責，系防止和制止“兩違”行為的主要責任人，可以認定劉某系受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，且劉某也實際上履行著查處轄區內違章建筑的職責，故劉某符合濫用職權罪的主體身份。

 

因劉某的濫用職權和失職行為，放松對村民違法建房的監管，致使其轄區內的違建現象嚴重，政府執法公信力受到群眾嚴重質疑，在當地造成惡劣的社會影響。綜上，可以認定其行為構成濫用職權罪。

 

代銘、夏魏詩雨、林子雍、關子蓉、王雨潔據最高人民法院司法案例研究院《領導干部依法行政案例教程》整理