監(jiān)察法第三十五條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對于報(bào)案或者舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)接受并按照有關(guān)規(guī)定處理。對于不屬于本機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)移送主管機(jī)關(guān)處理。”這是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)處理報(bào)案、舉報(bào)的規(guī)定。人民群眾的報(bào)案和舉報(bào)是監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)和查處職務(wù)違法犯罪行為的重要線索來源和渠道，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)接受報(bào)案或者舉報(bào)的義務(wù)，有利于保護(hù)人民群眾參與反腐敗斗爭的積極性。

監(jiān)察法第三十六條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開展工作，建立問題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對調(diào)查、處置工作全過程的監(jiān)督管理，設(shè)立相應(yīng)的工作部門履行線索管理、監(jiān)督檢查、督促辦理、統(tǒng)計(jì)分析等管理協(xié)調(diào)職能。”這是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)察工作監(jiān)督管理的總體規(guī)定。規(guī)定本條的主要目的是強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督和制約。

第二，規(guī)定了設(shè)立專門工作部門履行管理協(xié)調(diào)職能，強(qiáng)化對調(diào)查、處置工作全過程的監(jiān)督管理。實(shí)踐中，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，一般由案件監(jiān)督管理部門履行線索管理、監(jiān)督檢查、督促辦理、統(tǒng)計(jì)分析等管理協(xié)調(diào)職能。案件監(jiān)督管理部門和監(jiān)督調(diào)查部門之間要建立相互支持、協(xié)調(diào)銜接的工作機(jī)制。案件監(jiān)督管理部門要主動(dòng)履職，對監(jiān)督調(diào)查部門的線索處置、審查調(diào)查情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、跟蹤研判，在安全保障、陪護(hù)力量協(xié)調(diào)等方面支持監(jiān)督調(diào)查部門的工作。監(jiān)督調(diào)查部門要將工作進(jìn)展、線索處置進(jìn)度以及相關(guān)審查調(diào)查數(shù)據(jù)等情況及時(shí)報(bào)送案件監(jiān)督管理部門，便于匯總分析。

監(jiān)察法第三十七條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察對象的問題線索，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定提出處置意見，履行審批手續(xù)，進(jìn)行分類辦理。線索處置情況應(yīng)當(dāng)定期匯總、通報(bào)，定期檢查、抽查。”這是關(guān)于問題線索處置程序和要求的規(guī)定。處置反映公職人員涉嫌職務(wù)違法犯罪的問題線索，是監(jiān)察機(jī)關(guān)開展工作的基礎(chǔ)和前提。規(guī)定問題線索處置的具體程序和要求，有利于加強(qiáng)對問題線索處置各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督和制約，實(shí)現(xiàn)對問題線索的有效管控。

五是承辦部門應(yīng)當(dāng)定期匯總線索處置情況，及時(shí)向案件監(jiān)督管理部門通報(bào)，并定期對本部門的問題線索處置情況進(jìn)行自查。案件監(jiān)督管理部門要定期匯總、核對、檢查、抽查問題線索及處置情況，向本機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告。各部門還應(yīng)當(dāng)做好線索處置歸檔工作，歸檔材料應(yīng)當(dāng)齊全完整，載明領(lǐng)導(dǎo)批示和處置過程。

監(jiān)察法第三十八條規(guī)定：“需要采取初步核實(shí)方式處置問題線索的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行審批程序，成立核查組。初步核實(shí)工作結(jié)束后，核查組應(yīng)當(dāng)撰寫初步核實(shí)情況報(bào)告，提出處理建議。承辦部門應(yīng)當(dāng)提出分類處理意見。初步核實(shí)情況報(bào)告和分類處理意見報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批。”這是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行初步核實(shí)的規(guī)定，主要目的是規(guī)范初步核實(shí)的程序，明確開展初步核實(shí)工作的具體要求，確保初步核實(shí)工作順利開展，使調(diào)查工作始終處于主動(dòng)地位。

監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的對象大都是公職人員，特別是一些重大案件，涉及一定層級的領(lǐng)導(dǎo)干部，社會(huì)影響大，如果稍有不慎出現(xiàn)偏差，不僅會(huì)給調(diào)查工作帶來困難，還會(huì)產(chǎn)生不良的政治和社會(huì)影響，因此初步核實(shí)工作必須嚴(yán)格保密，并按照法定程序開展。

監(jiān)察法第三十九條規(guī)定：“經(jīng)過初步核實(shí)，對監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人依法批準(zhǔn)立案后，應(yīng)當(dāng)主持召開專題會(huì)議，研究確定調(diào)查方案，決定需要采取的調(diào)查措施。立案調(diào)查決定應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人宣布，并通報(bào)相關(guān)組織。涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)通知被調(diào)查人家屬，并向社會(huì)公開發(fā)布。”這是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)立案的條件和程序，以及立案后處理的規(guī)定。

需要注意的是，立案應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以上三個(gè)條件。其中，前兩個(gè)條件是立案時(shí)必須同時(shí)具備的實(shí)體性條件，第三個(gè)條件是立案的程序性條件。在辦理案件時(shí)，要特別注意遵守程序規(guī)定，沒有經(jīng)過批準(zhǔn)，禁止私自立案調(diào)查。

監(jiān)察法第四十條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查，收集被調(diào)查人有無違法犯罪以及情節(jié)輕重的證據(jù)，查明違法犯罪事實(shí)，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈。嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員。”這是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作要求的規(guī)定。

第二款規(guī)定了嚴(yán)禁以非法方式收集證據(jù)。嚴(yán)禁以非法方式收集證據(jù)主要是指，嚴(yán)禁刑訊逼供，嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式來獲取證據(jù)。特別是以刑訊逼供、威脅、引誘、欺騙方式取得的被調(diào)查人和涉案人員的口供，是其在迫于壓力或被欺騙情況下提供的，虛假的可能性性非常之大，僅憑此就作為定案根據(jù)，極易造成錯(cuò)案。其中，刑訊逼供包括以暴力毆打、長時(shí)間不讓睡眠等方式對被調(diào)查人和涉案人員逼取口供。通過思想政治工作讓被調(diào)查人和涉案人員主動(dòng)交代，爭取從寬處理；對被調(diào)查人和涉案人員宣講黨和國家的政策，宣傳法律關(guān)于如實(shí)供述自己罪行可以從輕處罰的規(guī)定，不屬于強(qiáng)迫犯罪嫌疑人證實(shí)自己有罪。

監(jiān)察法第四十一條規(guī)定：“調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施，均應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進(jìn)行，形成筆錄、報(bào)告等書面材料，并由相關(guān)人員簽名、蓋章。調(diào)查人員進(jìn)行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對全過程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳椤！边@是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)采取調(diào)查措施的程序性規(guī)定。

要接觸錄音錄像的人員，應(yīng)當(dāng)對錄音錄像的內(nèi)容嚴(yán)格保密。

錄音錄像是視聽資料最常見的形式。視聽資料是采用現(xiàn)代化技術(shù)手段，將可以重現(xiàn)案件原始聲響、形象的錄音錄像資料和儲(chǔ)存于電子計(jì)算機(jī)的有關(guān)資料及其他科技設(shè)備提供的信息，用來作為證明案件真實(shí)情況的資料。

科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步必然引起訴訟手段的革新。視聽資料作為一種獨(dú)立的證據(jù)種類進(jìn)入司法實(shí)踐，是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物和必然結(jié)果。一方面，視聽資料儲(chǔ)存容量大、易于保存和使用能夠通過音響效果不中斷的播放來再現(xiàn)案件事實(shí)真相，具有高度的連續(xù)性；錄音、錄象磁帶和電子計(jì)算機(jī)儲(chǔ)存的數(shù)據(jù)，具有體積小、重量輕、便于保存、易于使用之優(yōu)點(diǎn)，利用相應(yīng)的設(shè)備可以重復(fù)使用且內(nèi)容不發(fā)生變化，同時(shí)不易受主、客觀因素的影響。另一方面，視聽資料具有高度的準(zhǔn)確性和直觀性。視聽資料屬于實(shí)物證據(jù)，一般來說，這種證據(jù)具有客觀性，在形成過程中一般不受錄制人主觀因素的影響而造成對案件事實(shí)的歪曲。只要錄制對象正確、錄制方法得當(dāng)、錄制設(shè)備正常，視聽資料就能十分準(zhǔn)確地記錄案件事實(shí)。借助相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備，視聽資料就能夠直接再現(xiàn)一定的案件事實(shí)或法律行為。通過對有關(guān)案件事實(shí)的聲音、圖象等的視聽感知，案件事實(shí)的發(fā)生過程能再一次直觀、生動(dòng)、形象地展現(xiàn)在人們的眼前，誰是誰非一清二楚。

在我國，三大訴訟法中均有視聽資料作為證據(jù)的規(guī)定。同時(shí)，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定：偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時(shí)候，可以對訊問過程進(jìn)行錄音錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應(yīng)當(dāng)對訊問過程進(jìn)行錄音錄像。偵查人員應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人對訊問過程錄音錄像，并在訊問筆錄中寫明。第十一條規(guī)定：對訊問過程錄音錄像，應(yīng)當(dāng)不間斷進(jìn)行，保持完整性，不得選擇性地錄制，不得剪接、刪改。鑒于監(jiān)察對象的特殊性，此款規(guī)定，重要的取證工作應(yīng)當(dāng)對全過程進(jìn)行錄音錄像。

第八節(jié) 嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案

監(jiān)察法第四十二條規(guī)定：“調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案,不得隨意擴(kuò)大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對象和事項(xiàng)。對調(diào)查過程中的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)集體研究后按程序請示報(bào)告。”這是關(guān)于執(zhí)行調(diào)查方案的規(guī)定。規(guī)定本條的主要目的是督促調(diào)查人員講政治、顧大局，嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案，強(qiáng)化程序意識，按程序工作，嚴(yán)格請示報(bào)告制度和集體研究，杜絕個(gè)人專斷，以案謀私。

一、嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案的基本內(nèi)涵

本條分為兩款。第第一款規(guī)定了調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案。案件調(diào)查是嚴(yán)肅的政治任務(wù)，必須加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。調(diào)查方案是由監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人主持召開專題會(huì)議研究確定的，是對調(diào)查工作的總設(shè)計(jì)、總安排，是進(jìn)行調(diào)查工作的具體計(jì)劃和部署。調(diào)查人員在開展調(diào)查過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)調(diào)查方案確定的調(diào)查范圍、調(diào)查對象和事項(xiàng)于開展工作，不得隨意擴(kuò)大。

第二款規(guī)定了調(diào)查過程中的請示報(bào)告制度。對調(diào)查過程中的重要事項(xiàng)，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)集體研究后按程序請示報(bào)告。反腐敗工作高度敏感，無論對什么級別的公職人員進(jìn)行調(diào)查，都必須加強(qiáng)請示報(bào)告。在案件調(diào)查工作中，不僅要報(bào)告結(jié)果，也要報(bào)告過程。案件調(diào)查重要進(jìn)展情況，調(diào)查人員要及時(shí)向監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員口頭報(bào)告，之后再正式行文請示，不能先斬后奏，更不能造成既成事實(shí)，搞倒逼、“反管理”。這既是對上負(fù)責(zé)，也是工作程序，更是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

需要注意的是，職務(wù)違法犯罪行為的復(fù)雜性，決定了調(diào)查方案不可能面面俱到，對調(diào)查方案沒有預(yù)見、或者調(diào)查過程中突發(fā)的情況，調(diào)查人員按程序請示后，可以根據(jù)實(shí)際工作需要，對調(diào)查方案進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以便查清案件事實(shí)；如果情況十分緊急，不及時(shí)處理可能會(huì)造成嚴(yán)重不利后果，實(shí)在來不及按程序請示的，調(diào)查人員經(jīng)集體研究后也可以臨機(jī)作出處置，但事后應(yīng)當(dāng)立即按程序向監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員請示報(bào)告。

二、嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案的法理分析

（一）調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案,不得隨意擴(kuò)大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對象和事項(xiàng)

監(jiān)察機(jī)關(guān)開展調(diào)查工作既要體現(xiàn)從嚴(yán)監(jiān)督，也要體現(xiàn)懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)，目的并非單純的一網(wǎng)打盡，要具體情況具體分析。調(diào)查工作的開展必然要根據(jù)實(shí)際情況，有明確的針對性和指向性。調(diào)查方案是民主決策、科學(xué)設(shè)計(jì)的結(jié)果，是開展調(diào)查工作的直接依據(jù)。調(diào)查工作必須嚴(yán)格按照調(diào)查方案確定的目標(biāo)、內(nèi)容、范圍、對象、方法、隊(duì)伍的組織、經(jīng)費(fèi)的籌劃、任務(wù)和時(shí)間的安排開展，不得隨意擴(kuò)大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對象和事項(xiàng)。這也體現(xiàn)了對被調(diào)查人合法權(quán)益的保護(hù)。

“嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案,不得隨意擴(kuò)大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對象和事項(xiàng)”，是程序正義法治原則在監(jiān)察執(zhí)法辦案中的重要體現(xiàn)。程序正義從某種意義上說，就是必須克服執(zhí)法者的恣意。任何人都不是神仙圣人，都有認(rèn)識和道德水平的局限性，只要失去有效制約，就有可能濫用權(quán)力。為了減少乃至杜絕權(quán)力的負(fù)效應(yīng)，防止權(quán)力的濫用，就必須制約權(quán)力，監(jiān)督權(quán)力。程序正義對恣意有著天生的預(yù)防和監(jiān)督能力。它是防控權(quán)力的重要機(jī)制，是保障公民權(quán)利的重要途徑，是保證權(quán)力行使的合理性的有效措施，是維護(hù)國家與社會(huì)穩(wěn)定的有效條件。這一突出功能理應(yīng)在監(jiān)察執(zhí)法實(shí)踐中得到更加充分的發(fā)揮。

（二）對調(diào)查過程中的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)集體研究后按程序請示報(bào)告

重要事項(xiàng)請示報(bào)告是調(diào)查活動(dòng)中的一項(xiàng)重要原則。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》第九條規(guī)定：嚴(yán)格執(zhí)行請示報(bào)告制度，對作出立案審查決定、給予黨紀(jì)處分等重要事項(xiàng)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向同級黨委（黨組）請示匯報(bào)并向上級紀(jì)委報(bào)告，形成明確意見后再正式行文請示。遇有重要事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告，既要報(bào)告結(jié)果也要報(bào)告過程。堅(jiān)持民主集中制，線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、立案審查、案件審理、處置執(zhí)行中的重要問題，應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體研究后，報(bào)紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)負(fù)責(zé)人審批。

請示報(bào)告制度是黨的重要規(guī)矩與紀(jì)律。中國共產(chǎn)黨自建黨伊始就非常強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)重要情況的請示與報(bào)告。請示報(bào)告制度是黨內(nèi)組織正常運(yùn)行的重要制度保證，是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，有力推進(jìn)了黨的作風(fēng)和紀(jì)律建設(shè)。十八大后中央多次強(qiáng)調(diào)各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部都要嚴(yán)格執(zhí)行請示報(bào)告制度。習(xí)近平總書記指出：“請示報(bào)告制度是我們黨的一項(xiàng)重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機(jī)制，也是組織紀(jì)律的一個(gè)重要方面。”

調(diào)查方案具有相對確定性，其執(zhí)行是一個(gè)變化的、復(fù)雜的過程，對于調(diào)查過程中出現(xiàn)的各種情況，特別是查明重大事項(xiàng)可能導(dǎo)致調(diào)查中止、終止、終結(jié)或改變調(diào)查方向等有關(guān)內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)集體研究，仔細(xì)甄別，按程序請示報(bào)告。這是加強(qiáng)黨對監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。

第九節(jié)  留置措施程序規(guī)定

監(jiān)察法第四十三條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國家監(jiān)察委員會(huì)備案。留置時(shí)間不得超過三個(gè)月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時(shí)間不得超過三個(gè)月。省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)及時(shí)解除。監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施,可以根據(jù)工作需要提請公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。”這是關(guān)于留置措施的審批權(quán)限、期限、執(zhí)行和解除的規(guī)定。

一、留置措施程序規(guī)范基本內(nèi)涵

留置措施審批、執(zhí)行和解除規(guī)定主要包括三個(gè)要件： 

留置的審批權(quán)限。各級監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)本機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，不能以個(gè)人意志代替集體決策、以少數(shù)人意見代替多數(shù)人意見。就批準(zhǔn)權(quán)限而言，市級、縣級監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取留置措施，還應(yīng)當(dāng)報(bào)上一監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；省級監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，還應(yīng)當(dāng)報(bào)國家監(jiān)察委員會(huì)備案。

留置的期限和解除。一般情情況下留置期限不得超過三個(gè)月。這里的三個(gè)月是固定期限，不因案件情況的變化而變化；不能因發(fā)現(xiàn)“新罪”（監(jiān)察機(jī)關(guān)之前未掌握的被調(diào)查人的職務(wù)違法犯罪）重新計(jì)算留置期限。特殊情況下，可以延長一次，延長的時(shí)間也不得超過三個(gè)月，因此留置期限最長不得超過六個(gè)月。省級以下（含省級）監(jiān)察機(jī)關(guān)延長留置期限的，除了經(jīng)本機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定外，還應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行留置措施。監(jiān)察機(jī)關(guān)不配備類似檢察院、法院“法警”那樣的強(qiáng)制執(zhí)行隊(duì)伍，因此，在采取留置等措施過程中，需要公安機(jī)關(guān)的協(xié)助配合。一般來說，公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行留置主要有兩種情況：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人采取留置措施，將其帶至留置場所，可能需要公安機(jī)關(guān)配合執(zhí)行，以防止相關(guān)單位或個(gè)人的阻撓。二是將被調(diào)查人留置在特定場所后，也可能需要公安機(jī)關(guān)派人進(jìn)行看護(hù)，以保證被留置人員的安全，保障留置期間訊問等相關(guān)調(diào)查工作的順利進(jìn)行。

需要注意的是，關(guān)于留置期限問題，有的同志反映時(shí)間不夠，希望延長。對此，我們不能簡單地從辦案需要考慮，而要從政治上認(rèn)識。時(shí)間過長，會(huì)增加社會(huì)對留置措施的疑慮和擔(dān)心，安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任也加大。解決這個(gè)問題，還是要把留置前的工作做得更扎實(shí)，提高效率，突出重點(diǎn)。

二、留置措施程序規(guī)范法理分析

貫徹落實(shí)黨的十九大精神，用留置取代“兩規(guī)措施，并規(guī)定嚴(yán)格的程序，有利于解決長期困擾我們的法治難題，彰顯全面依法治國的決心和自信。規(guī)定本條的主要目的是強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)使用留置措施的程序制約，通過審批權(quán)限上提一級，嚴(yán)格限制留置期限，要求采取該措施不當(dāng)時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除等，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用留置措施。

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定

本款是監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施決定權(quán)的規(guī)定。留置措施的決定權(quán)是留置措施程序控制的核心環(huán)節(jié)。根據(jù)本條規(guī)定，有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：（1）監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。這是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的最基本的決定程序，即應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。對于檢察機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)逮捕，根據(jù)刑事訴訟法第87條規(guī)定，模式為由檢察長決定和重大案件提交檢察委員會(huì)討論決定，而對于監(jiān)察機(jī)關(guān)，采取的是“監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定”模式的設(shè)置，提高了留置措施適用的門檻，有助于發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)的民主決策優(yōu)勢，最大限度的消除留置措施的隨意啟動(dòng)和適用，防范留置措施濫用進(jìn)而侵犯公民人身自由風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，體現(xiàn)出以留置措施代替“雙規(guī)”并嚴(yán)肅慎重使用的改革初衷，對于提高留置措施的規(guī)范化和法治化，樹立國家監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用法治思維和法治方式反對腐敗良好形象，具有重要的保障意義。

（二）設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn);省級監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)備案

本款是對監(jiān)察機(jī)關(guān)留置措施決定權(quán)的分層級表述。一是對于設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)，采取留置措施須報(bào)經(jīng)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；二是省級監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，須報(bào)經(jīng)中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)備案。這樣規(guī)定類似于傳統(tǒng)上檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件審查決定逮捕的模式，即《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第327條規(guī)定，省級以下(不含省級)人民檢察院直接受理立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請上一級人民檢察院審查決定。對監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施留置限定報(bào)請上級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者備案，可以有效的利用上級監(jiān)察機(jī)關(guān)較高的監(jiān)察業(yè)務(wù)能力，避免下級監(jiān)察機(jī)關(guān)錯(cuò)誤適用留置措施，同時(shí)能夠避免同體監(jiān)督弊端，提高留置措施適用的公信力和權(quán)威性。這既體現(xiàn)出嚴(yán)格慎重適用留置措施，防止留置權(quán)濫用侵害權(quán)利的立法目的，同時(shí)也是對“中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會(huì)的工作,上級監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會(huì)的工作”監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的契合，有助于監(jiān)察機(jī)關(guān)建立完備的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督制約工作體系。

（三）留置時(shí)間不得超過三個(gè)月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時(shí)間不得超過三個(gè)月

本款是對監(jiān)察機(jī)關(guān)適用留置措施時(shí)限的規(guī)定。關(guān)于留置措施的時(shí)限，首先，由于這一措施屬于預(yù)防性措施的范疇，不具有懲罰性，因此在期限設(shè)定模式上應(yīng)當(dāng)采取最長期限限制下的根據(jù)調(diào)查需要調(diào)整模式，即立法中僅規(guī)定留置可以持續(xù)的最長期限，具體被留置對象需要留置的時(shí)間，由監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)查需要和被留置對象情況的變更適時(shí)調(diào)整。其次，對于腐敗行為的調(diào)查需要強(qiáng)有力的調(diào)查措施為保障，針對腐敗行為調(diào)查取證難度大，被調(diào)查對象反調(diào)查能力強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)情況，對于留置措施的期限設(shè)置應(yīng)當(dāng)以滿足調(diào)查需要為限。不能過長，否則可能對公民基本權(quán)利限制過重，但也不能過短，否則無法發(fā)揮留置措施的制度預(yù)設(shè)功能。

根據(jù)本條規(guī)定：（1）留置時(shí)間不得超過三個(gè)月。在特殊情況下，留置措施可以延長一次，且延長時(shí)間不得超過三個(gè)月。省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。對于留置的時(shí)限，應(yīng)當(dāng)結(jié)合監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案實(shí)踐情況和既有相關(guān)規(guī)定綜合考慮，既不能過短影響監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案工作，也不能過長影響被調(diào)查人的人身自由和工作生活。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》第28條規(guī)定，審查組可以依照相關(guān)法律法規(guī)，經(jīng)審批對相關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查談話，查閱、復(fù)制有關(guān)文件資料，查詢有關(guān)信息，暫扣、封存、凍結(jié)涉案款物，提請有關(guān)機(jī)關(guān)采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施。審查時(shí)間不得超過90日。在特殊情況下，經(jīng)上一級紀(jì)檢機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長一次，延長時(shí)間不得超過90日。需要提請有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)助的，由案件監(jiān)督管理部門統(tǒng)一辦理手續(xù)，并隨時(shí)核對情況，防止擅自擴(kuò)大范圍、延長時(shí)限。”另外，《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“監(jiān)視居住最長不得超過6個(gè)月。”綜合而論，設(shè)置不超過三個(gè)月的常規(guī)留置期，并針對特殊情形，允許延長一次不超過三個(gè)月的期限，能夠發(fā)揮留置措施的立法功能。在監(jiān)察實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格遵守留置時(shí)限規(guī)定，注意以下幾點(diǎn)：一是三個(gè)月是一次留置的最長時(shí)限，而非確定時(shí)限。確定時(shí)限應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體案件及查辦情況來定，并非每次決定留置措施都“頂格用滿”三個(gè)月，避免“不超過”形同虛設(shè)；二是嚴(yán)格把握延長，并非所有案件不加區(qū)別一概適用延長，首先應(yīng)當(dāng)符合“特殊情況”條件，對此，可根據(jù)留置措施適用條件和具體案情，把握被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂等職務(wù)違法犯罪的程度，涉及案情的重大復(fù)雜程度，自殺、逃跑、串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)等妨礙調(diào)查的可能性等；其次，省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；最后，留置措施可以延長以一次為限，且延長時(shí)間不得超過三個(gè)月。（2）監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)及時(shí)解除。實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾，是我黨一貫堅(jiān)持的工作原則和作風(fēng)。留置措施對公民人身自由產(chǎn)生較大影響，因此須保證適用準(zhǔn)確。如果出現(xiàn)留置措施不當(dāng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)自我糾錯(cuò)職責(zé)，及時(shí)解除該項(xiàng)措施。本項(xiàng)規(guī)定意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)在采取了留置措施后，并不“一勞永逸”，而是仍應(yīng)當(dāng)對留置措施的合法性負(fù)責(zé)，決不能將錯(cuò)就錯(cuò)、一錯(cuò)到底，否則既不利于對被調(diào)查人的權(quán)益保障，也有損留置措施的正當(dāng)性，進(jìn)而影響監(jiān)察機(jī)關(guān)依法開展監(jiān)察工作的公信力和權(quán)威。

（四）監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施,可以根據(jù)工作需要提請公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助

監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查措施的實(shí)施，實(shí)踐中往往需要相關(guān)單位的協(xié)助配合。對此，《監(jiān)察法》第四條規(guī)定了“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。”作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)具有強(qiáng)制性的調(diào)查措施，留置直接指向被調(diào)查人的人身自由，在采取留置措施時(shí)，為確保及時(shí)有效實(shí)施該項(xiàng)措施，并防止發(fā)生意外發(fā)生。考慮到被留置對象在調(diào)查結(jié)束后有可能被移送審查追訴，部分腐敗行為情節(jié)嚴(yán)重的被留置對象在被采取留置措施時(shí)可能采取反抗或者逃避留置執(zhí)行的行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施時(shí)，可以根據(jù)工作需要提請公安機(jī)關(guān)配合。而公安機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安性質(zhì)力量，且具有最常規(guī)、最有力的刑事案件偵查力量，長期以來，在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件過程中，公安機(jī)關(guān)協(xié)助開展相關(guān)工作也是常態(tài)。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施時(shí)，可以根據(jù)工作需要提請公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。

下圖為基層監(jiān)察機(jī)關(guān)留置措施流程圖

第十節(jié)  留置措施實(shí)施及刑期折抵

監(jiān)察法第四十四條規(guī)定：“對被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬。但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。有礙調(diào)查的情形消失后，應(yīng)當(dāng)立即通知被留置人員所在單位和家屬。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名。被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”

這是關(guān)于留置期間監(jiān)察機(jī)關(guān)工作要求，以及被留置人合法權(quán)益保障的規(guī)定，主要目的是規(guī)范留置期間監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作，促進(jìn)留置措施的規(guī)范化、法治化，保障被留置人的合法權(quán)益。

一、留置措施實(shí)施及刑期折抵的基本內(nèi)涵

留置措施實(shí)施及刑期折抵的主要內(nèi)容包括三個(gè)要件：

第一，規(guī)定了通知被留置人所在單位和家屬。采取留置措施后，被留置人與外界失去聯(lián)系，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不通知被留置人所在單位和家屬。他們可能會(huì)誤以為被留置人已經(jīng)失蹤或死亡，引起不必要的猜測，因此，除通知有礙調(diào)查的以外，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在采取留置措施后二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人所在單位和家屬。通知是原則，不通知是例外。有礙調(diào)查的情形消失以后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即通知被留置人所在單位和家屬。

“有礙調(diào)查”，主要是指通知后可能發(fā)生毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等情況，如被調(diào)查人被留置的消息傳出去，可能會(huì)引起其他同案犯逃跑、自殺、毀滅或偽造證據(jù)；被留置人的家屬與其犯罪有牽連的，通知后可能引起轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀罪證。

第二，規(guī)定了被留置人員的權(quán)利保障。留置期間，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人的飲食、休息和安全，對患有疾病或者身體不適的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供醫(yī)療服務(wù)。這既是保障被留置人的合法權(quán)益，也有利于保證調(diào)查工作的順利進(jìn)行。訊問被留置人應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長，一般情況下，訊問時(shí)間應(yīng)當(dāng)盡量安排在白天或者夜晚十二點(diǎn)之前，訊問持續(xù)的時(shí)間也不得過長。調(diào)查人員訊問被留置人時(shí)，應(yīng)當(dāng)制作訊問筆錄，必要時(shí)也可以讓被留置人親筆書寫供詞，訊問筆錄應(yīng)當(dāng)由被留置人閱看后簽名，以保證筆錄的真實(shí)性。

第三，規(guī)定了刑期折抵。根據(jù)刑法第四十一、四十四、四十七條的規(guī)定，判決執(zhí)行以前先行羈押的，羈押一日折抵管制的刑期二日，折抵拘役、有期徒刑的刑期一日。參照上述規(guī)定的精神，對被留置人的留置期限也應(yīng)當(dāng)適用刑期折抵。具體的折抵規(guī)則是，涉嫌犯罪的被留置人移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役或者有期徒刑的，留置一日折抵管制的刑期二日，折抵拘役、有期徒刑的刑期一日。

二、留置措施實(shí)施及刑期折抵的法理分析

總體上看，監(jiān)察法關(guān)于留置期間被留置人的權(quán)利保障問題與刑事訴訟法相比，有三大明顯進(jìn)步：一是留置比偵查羈押的期限大大縮短。留置最長期限為六個(gè)月，而單個(gè)罪名的偵查羈押期限可達(dá)七個(gè)月，發(fā)現(xiàn)漏罪可再按此重新計(jì)算偵查期限，在刑事訴訟實(shí)踐中對人身自由的限制時(shí)限可能達(dá)到二十個(gè)月以上。二是留置條件極大改善。根據(jù)國家監(jiān)察體制改革先行試點(diǎn)省市的做法，被留置人員一般單獨(dú)安排居住，不上戒具，有標(biāo)準(zhǔn)化的留置室、醫(yī)療和飲食起居保障。而現(xiàn)行刑事訴訟中原則上采取混押，可以上戒具。三是對辦案的監(jiān)督措施更加完善。監(jiān)察法規(guī)定，調(diào)查人員進(jìn)行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像，留存?zhèn)洳椤６淌略V訟法第一百二十一條規(guī)定，“可以”對訊問過程進(jìn)行錄音錄像，對可能判處無期徒刑或死刑的重大案件，才規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”錄音錄像。

（一）采取留置措施措施后通知所在單位和家屬

根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，采取留置措施后，除有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬。

在刑事訴訟中，對人身自由帶來限制的強(qiáng)制措施，多有通知家屬或所在單位的規(guī)定。如，根據(jù)《刑事訴訟法》第73條規(guī)定，指定居所監(jiān)視居住的，除無法通知的以外，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行監(jiān)視居住后二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被監(jiān)視居住人的家屬。根據(jù)第83條規(guī)定，拘留后，應(yīng)當(dāng)立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過二十四小時(shí)。除無法通知或者涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪通知可能有礙偵查的情形以外，應(yīng)當(dāng)在拘留后二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被拘留人的家屬。有礙偵查的情形消失以后，應(yīng)當(dāng)立即通知被拘留人的家屬。根據(jù)第91條規(guī)定，逮捕后，應(yīng)當(dāng)立即將被逮捕人送看守所羈押。除無法通知的以外，應(yīng)當(dāng)在逮捕后二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被逮捕人的家屬。另外，根據(jù)第42條規(guī)定，“辯護(hù)人或者其他任何人，不得幫助犯罪嫌疑人、被告人隱匿、毀滅、偽造證據(jù)或者串供，不得威脅、引誘證人作偽證以及進(jìn)行其他干擾司法機(jī)關(guān)訴訟活動(dòng)的行為。違反前款規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任，辯護(hù)人涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)由辦理辯護(hù)人所承辦案件的偵查機(jī)關(guān)以外的偵查機(jī)關(guān)辦理。辯護(hù)人是律師的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知其所在的律師事務(wù)所或者所屬的律師協(xié)會(huì)。”

監(jiān)察法合理吸收和拓展了刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，由于留置措施的適用，不僅限制被留置人員的人身自由，同時(shí)也對被留置人員的工作和生活造成影響。因此，通常情況下，為保證被留置人員家屬的知情權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知其家屬。另外，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件為職務(wù)違法犯罪，因此也應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知被留置人所在單位。通知時(shí)間則限定為采取留置措施后二十四小時(shí)內(nèi)。當(dāng)然，通過上述刑事訴訟法規(guī)定可見，并非所有案件在所有情形下均應(yīng)當(dāng)在采取強(qiáng)制措施后二十四小時(shí)內(nèi)通知家屬。對于特定類型的案件或者出現(xiàn)可能有礙偵查的情形時(shí)，如果通知或過早通知家屬，將對案件偵查工作帶來嚴(yán)重?fù)p害，不利于懲罰犯罪。在刑事案件尤其是腐敗案件中，被調(diào)查人以及相關(guān)利害關(guān)系人經(jīng)常采取上述手段對抗組織調(diào)查、阻礙案件查辦，以達(dá)到逃避追究和處理的目的。因此，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件采取留置措施，也應(yīng)當(dāng)考慮到特殊情形。根據(jù)該條規(guī)定，不在采取留置措施后的二十四小時(shí)內(nèi)通知的情形為“有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查”。其中，毀滅證據(jù)是指將證據(jù)毀壞、涂抹、砸碎、撕碎、拋棄或者使用其他方法讓其滅失或者不能再作為證據(jù)使用、喪失證明作用的行為；偽造證據(jù)是指制作虛假的證據(jù)載體或證據(jù)信息，如補(bǔ)開假的單據(jù)、證明、篡改賬目，甚至直接制作并不存在的物證、書證等行為；干擾證人作證是指以暴力、威脅、引誘等手段，指使或影響了解真相的證人不提供證言或提供錯(cuò)誤證言，或讓不了解案件情況的人提供虛假證言的行為；串供是指與同案人或者證人建立“攻守同盟”，串通口徑應(yīng)對辦案機(jī)關(guān)偵查或調(diào)查的行為。另外，出現(xiàn)其他有待調(diào)查的情形，也屬于“24小時(shí)內(nèi)通知”的例外情形。在《監(jiān)察法》一審稿中，“通知例外”情形的條件表述為“除有礙調(diào)查”，通知的對象為“所在單位或家屬”。《監(jiān)察法》最終細(xì)化了相關(guān)限制性規(guī)定，并擴(kuò)大了通知的對象，進(jìn)一步體現(xiàn)防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利的立法價(jià)值。

（二）保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名

2012年《刑事訴訟法》對于傳喚、拘傳的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修訂。其中特別增加規(guī)定“傳喚、拘傳犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)保證犯罪嫌疑人的飲食和必要的休息時(shí)間。”這主要是針對在過去的司法實(shí)踐中，有的偵查機(jī)關(guān)及其辦案人員，往往因時(shí)間緊迫而采取連續(xù)傳喚、拘傳的形式變相拘禁犯罪嫌疑人，進(jìn)而采取疲勞審訊甚至不保證犯罪嫌疑人必要飲食、休息和日常生活需求的辦法進(jìn)行辦案。這樣的做法既嚴(yán)重侵害了犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，同時(shí)也由于滋生或伴隨刑訊逼供等而造成冤假錯(cuò)案問題，并在根本意義上違背刑事訴訟無罪推定原則和給予嫌疑人人道待遇的刑事司法準(zhǔn)則。

對于監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件而言，被留置人員作為調(diào)查對象，同樣受無罪推定原則的保護(hù)，也應(yīng)當(dāng)享有公民最基本的人道待遇和權(quán)益。因此在留置期間，除必要的人身自由限制措施之外，對其基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)給予必要的保障，尤其是基本的生活待遇應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面保障。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人的飲食、休息，提供醫(yī)療服務(wù)。另外，人身安全也是最基本的權(quán)利，因此留置還要保障人身安全，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)安全保障的義務(wù)和責(zé)任。相比《監(jiān)察法》一審稿，二審稿特別增加了保障被留置人員安全的內(nèi)容和相關(guān)法律責(zé)任。對于被留置人員的訊問，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)上述人道、安全理念，訊問被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長，杜絕出現(xiàn)疲勞審訊等不人道、不文明、不安全辦案。

訊問筆錄是言詞證據(jù)的重要載體，為保證訊問筆錄的真實(shí)可靠，一方面需要對訊問方式等進(jìn)行明確規(guī)定，特別是明確禁止以刑訊逼供等非法方法獲取證據(jù)，以及對于非法獲取的證據(jù)予以排除，不得作為定案處置的依據(jù)。另一方面，還需要對訊問筆錄的形成制作過程進(jìn)行規(guī)范，既保證訊問工作的規(guī)范化，保證筆錄的客觀真實(shí)性，進(jìn)而有助于查明案件的真實(shí)情況，獲得可靠的證據(jù)，同時(shí)也對被調(diào)查人員的權(quán)利保障。我國《刑事訴訟法》第120條對此進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，即“訊問筆錄應(yīng)當(dāng)交犯罪嫌疑人核對，對于沒有閱讀能力的，應(yīng)當(dāng)向他宣讀。如果記載有遺漏或者差錯(cuò)，犯罪嫌疑人可以提出補(bǔ)充或者改正。犯罪嫌疑人承認(rèn)筆錄沒有錯(cuò)誤后，應(yīng)當(dāng)簽名或者蓋章。偵查人員也應(yīng)當(dāng)在筆錄上簽名。犯罪嫌疑人請求自行書寫供述的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。必要的時(shí)候，偵查人員也可以要犯罪嫌疑人親筆書寫供詞。”《監(jiān)察法》除在其他方面對訊問進(jìn)行規(guī)定以外，本條特別規(guī)定“訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名。”這有利于保障被訊問人的知情權(quán)，防止調(diào)查人員進(jìn)行錯(cuò)誤、虛假記錄。

綜上，被留置人同樣受到無罪推定原則的保護(hù)，同樣享有公民的基本權(quán)利，在留置期間，除必要的人身自由限制措施之外，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施以及訊問，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障被留置人員基本權(quán)利的職責(zé)。《監(jiān)察法》第65條（二審稿新增），還特別將“違反規(guī)定發(fā)生辦案安全事故,或者發(fā)生安全事故后隱瞞不報(bào)、報(bào)告失實(shí)、處置不當(dāng)?shù)摹币?guī)定為法律責(zé)任的情形之一，即監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員有該行為的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。 

（二）被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限應(yīng)當(dāng)折抵刑期

我國《刑法》第41條、第44條、第47條對拘留、逮捕的期限折抵管制、拘役、有期徒刑的刑期作了規(guī)定，即“管制的刑期，從判決執(zhí)行之日起計(jì)算；判決執(zhí)行以前先行羈押的，羈押一日折抵刑期二日”、“拘役的刑期，從判決執(zhí)行之日起計(jì)算；判決執(zhí)行以前先行羈押的，羈押一日折抵刑期一日”、“有期徒刑的刑期，從判決執(zhí)行之日起計(jì)算；判決執(zhí)行以前先行羈押的，羈押一日折抵刑期一日”。這主要是考慮到拘留逮捕羈押措施本身不屬于刑罰處罰，而只是為了保障訴訟順利進(jìn)行采取的對人身自由的限制或者剝奪措施。因此在判處刑罰之前，對罪犯人身自由的先期剝奪或限制，應(yīng)當(dāng)在承擔(dān)的刑罰中予以折抵。2012年《刑事訴訟法》修訂，新增第74條規(guī)定對指定居所監(jiān)視居住折抵期限及具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，即“指定居所監(jiān)視居住的期限應(yīng)當(dāng)折抵刑期。被判處管制的，監(jiān)視居住一日折抵刑期一日；被判處拘役、有期徒刑的，監(jiān)視居住二日折抵刑期一日。”這主要是考慮到，指定居所監(jiān)視居住有別于羈押措施，其對于公民人身自由的限制和剝奪方式、程以及在執(zhí)行中的處遇不同。但是，比一般的監(jiān)視居住和取保候?qū)徃鼜?qiáng)。相比刑罰而言，指定居所監(jiān)視居住與管制的強(qiáng)度相似，但低于拘役、有期徒刑。

對于監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的留置措施，首先，留置措施和刑事訴訟強(qiáng)制措施一樣，只是為了保障案件查辦工作的順利進(jìn)行，本身沒有懲罰性。其次，被留置人員在被依法最終處理之前，都還只是處于被調(diào)查狀態(tài)，即使是涉嫌職務(wù)犯罪，那么刑事訴訟無罪推定原則對其也適用。最后，留置措施對人身自由同樣構(gòu)成限制，對工作、生活同樣造成影響。并且留置對人身自由造成影響的方式、程度和執(zhí)行中的處遇，要比指定居所監(jiān)視居住更加嚴(yán)重，而與拘留、逮捕比較類似。因此，被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限應(yīng)當(dāng)與刑期相折抵。具體的折抵標(biāo)準(zhǔn)為留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。根據(jù)刑法規(guī)定的計(jì)算方法，管制、拘役、有期徒刑的刑期，從判決執(zhí)行之日起計(jì)算，即判決開始執(zhí)行的當(dāng)日起計(jì)算，當(dāng)日包括在刑期之內(nèi)。判決執(zhí)行之日，是指罪犯被送交監(jiān)獄或者其他執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰之日，而不是判決生效的日期。對于雖然已經(jīng)作出有罪判決，但是犯罪分子尚未交付監(jiān)獄或者其他執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行的，還不能算判決執(zhí)行之日，不能開始計(jì)算刑期。

第十一節(jié)  監(jiān)察處置結(jié)果

監(jiān)察法第四十五條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法作出如下處置:（一）對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，按照管理權(quán)限，直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員，進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉；（二）對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定；（三）對不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，按照管理權(quán)限對其直接作出問責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議；（四）對涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查，提起公訴；（五）對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查，對沒有證據(jù)證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，并通知被調(diào)查人所在單位。”本條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法履行處置職責(zé)的六種方式。主要目的是規(guī)范和保障監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置工作，既防止監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用處置權(quán)限，也保證監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行處置職責(zé)。

一、處置結(jié)果的基本內(nèi)涵

處置結(jié)果分為兩個(gè)層次。

第一層次第一項(xiàng)，規(guī)定了“紅紅險(xiǎn)、出出汗”。所謂“紅紅臉、出出汗”，是指根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督必須把紀(jì)律挺在前面，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”不斷凈化政治生態(tài)的精神，對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，可以免于處分，而是代之以談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誠勉等相對更輕的處理。與監(jiān)察法第十九條規(guī)定的預(yù)防性質(zhì)的提醒談話措施相比，這里的提醒談話屬于調(diào)査之后的處理結(jié)果。對這種方式，有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)可以直接作出上述處理，也可以委托公職人員所在單位、上級主管部門或者上述單位負(fù)責(zé)人代為作出。對談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查、予以誡勉四種處理方式，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合公職人員的一貫表現(xiàn)、職務(wù)違法行為性質(zhì)和情節(jié)輕重，經(jīng)綜合判斷后作出決定。

第一層次第二項(xiàng)，規(guī)定了政務(wù)處分。對職務(wù)違法的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出政務(wù)處分決定。在統(tǒng)一的公職人員政務(wù)處分規(guī)定出臺(tái)以前，對不同的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以參照現(xiàn)行有關(guān)處分規(guī)定進(jìn)行政務(wù)處分，如公務(wù)員有《公務(wù)員法》、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員等有《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、事業(yè)單位工作人員有《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等。監(jiān)察機(jī)關(guān)給予公職人員政務(wù)處分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是和懲前毖后、治病救人的原則；應(yīng)當(dāng)做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、程序合法、手續(xù)完備；應(yīng)當(dāng)使公職人員所受的政務(wù)處分與其職務(wù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相適應(yīng)。

第一層次第三項(xiàng)，規(guī)定了問責(zé)。“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”，監(jiān)察機(jī)關(guān)開展廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，要緊緊抓住落實(shí)主體責(zé)任這個(gè)“牛鼻子”，把問責(zé)作為從嚴(yán)治政的利器，對在黨和國家事業(yè)中失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)。問責(zé)的主體是監(jiān)察機(jī)關(guān)，或者有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)。問責(zé)的對象是負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，而不是一般工作人員，以突出領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”；也不是有關(guān)單位，因?yàn)楸O(jiān)察對象是行使公權(quán)力的公職人員，而不包括其所在單位。問責(zé)的情形是領(lǐng)導(dǎo)人員不履行職責(zé)或不正確履行職責(zé)，如管理失之于寬松軟，該發(fā)現(xiàn)問題沒有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問題不報(bào)告不處置，造成嚴(yán)重后果的；推進(jìn)廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅(jiān)決、不扎實(shí)，管轄范圍內(nèi)腐敗蔓延勢頭沒有得到有效遏制，損害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題突出等。問責(zé)的方式是，監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限直接作出通報(bào)、誠勉、組織調(diào)整或組織處理、處分等問責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議。

第一層次第四項(xiàng)，規(guī)定了移送起訴。移送的主體是有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，包括接受指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)；移送的對象是涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)制作的起訴意見書、案卷材料、證據(jù)等；移送的條件是經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的；接受移送的主體是檢察機(jī)關(guān)。對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)直接依法審查、提起公訴，具體工作由現(xiàn)有公訴部門負(fù)責(zé)，不需要檢察機(jī)關(guān)再進(jìn)行立案。

第一層次第五項(xiàng)，規(guī)定了提出監(jiān)察建議。監(jiān)察建議是指監(jiān)察機(jī)關(guān)依法根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，針對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等，向相關(guān)單位和人員就其職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)提出的具有一定法律效力的建議。這里所說的“具有一定的法律效力”，是指監(jiān)察建議的相對人無正當(dāng)理由必須履行監(jiān)察建議要求其履行的義務(wù)，否則，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，監(jiān)察建議不同于一般的工作建議。一般來說，監(jiān)察機(jī)關(guān)遇有下列情形時(shí)，可以提出監(jiān)察建議：拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；有關(guān)單位作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的；給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補(bǔ)救措施的；錄用、任免、獎(jiǎng)懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予處罰的；需要完善廉政建設(shè)制度的；等等。

第二層次規(guī)定了撤銷案件。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)失實(shí)，或者沒有證據(jù)證明存在違法犯罪行為，不應(yīng)對被調(diào)查人追究法律責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)終止調(diào)查，決定撤銷案件，并將撤銷案件的原因和決定通知被調(diào)查人及其所在單位，并在一定范圍內(nèi)為被調(diào)查人予以澄清。對此作出明確規(guī)定，對于保護(hù)公職人員的合法權(quán)利，及時(shí)終止錯(cuò)誤或者不當(dāng)?shù)恼{(diào)查行為，是十分必要的。

需要注意的是，為保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)不應(yīng)追究被調(diào)查人法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，而其已經(jīng)被留置的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告原批準(zhǔn)留置的上級監(jiān)察機(jī)關(guān)，及時(shí)解除對被調(diào)查人的留置。

二、處置結(jié)果的法理分析

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法作出不同處置

監(jiān)察機(jī)關(guān)各項(xiàng)職能的發(fā)揮，既有賴于法律賦予權(quán)限的充分行使，更在于根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查的情形而最終作出的處置結(jié)果。離開最終的處置結(jié)果，國家監(jiān)察權(quán)的設(shè)立初衷就無法最終實(shí)現(xiàn)，監(jiān)察法的立法目的也將落空。本款的關(guān)鍵詞是“根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果”和“依法處置”，蘊(yùn)含著以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的法治原則。

對于“監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果”，要嚴(yán)把證據(jù)關(guān)，牢固樹立證據(jù)意識，客觀全面地收集，審查證據(jù)。執(zhí)法過程中對事實(shí)的認(rèn)定必須以證據(jù)為基礎(chǔ)，離開證據(jù)就沒有所謂的“事實(shí)”。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法犯罪案件中，要堅(jiān)持基本事實(shí)清楚，基本證據(jù)確鑿，堅(jiān)持不偏不倚、客觀公正、實(shí)事求是。特別是在處置環(huán)節(jié)上，既不能搞有罪推定，也不能簡單搬用“疑罪從無”，要在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿上下功夫。在對 “依法處置”的理解上，就是要嚴(yán)把法律適用關(guān)。法律是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的依據(jù)，也是做出判斷的準(zhǔn)則。執(zhí)法實(shí)踐中，公然違反法律，枉法處置現(xiàn)象雖然鮮見，但因法律水平不高而導(dǎo)致的錯(cuò)誤理解和錯(cuò)誤適用法律的情況時(shí)有發(fā)生。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員要努力提高遵守法律的自覺性，努力提高法律水平，嚴(yán)格把好法律適用關(guān)，實(shí)現(xiàn)依法處置上的公平正義。

（二）對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員的處置

針對“有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員”的處理機(jī)制，是按照管理權(quán)限，直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員，進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉。總體而言，這些處置主要來自當(dāng)前黨紀(jì)監(jiān)督處理中“四種形態(tài)”中的“第一種形態(tài)”，其價(jià)值在于對于苗頭性、傾向性的問題，盡早發(fā)現(xiàn)、盡早糾正。2016年10月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》）第二十一條規(guī)定：“堅(jiān)持黨內(nèi)談話制度，認(rèn)真開展提醒談話、誡勉談話。發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部有思想、作風(fēng)、紀(jì)律等方面苗頭性、傾向性問題的，有關(guān)黨組織負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)對其提醒談話；發(fā)現(xiàn)輕微違紀(jì)問題的，上級黨組織負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對其誡勉談話，并由本人作出說明或者檢討，經(jīng)所在黨組織主要負(fù)責(zé)人簽字后報(bào)上級紀(jì)委和組織部門。”本項(xiàng)規(guī)定的處置措施主要借鑒了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》第二十一條關(guān)于以采取談話函詢方式處置問題線索以及第二十四條關(guān)于初核后處理等相關(guān)規(guī)定。談話提醒，指在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)黨員、干部有思想、作風(fēng)、紀(jì)律等方面的苗頭性、傾向性問題或接到對黨員、干部一般性違紀(jì)問題的反映，及時(shí)對其提醒談話，將問題制止、解決在萌芽狀態(tài)，讓黨員、干部做到“有則改之，無則加勉”，旨在“敲響警鐘、防微杜漸”。批評教育，通常是指以口頭的形式指出對象的錯(cuò)誤及其危害性，找出犯錯(cuò)誤的根源，以使其從中汲取教訓(xùn)不再犯錯(cuò)。責(zé)令檢查，通常是指以責(zé)令被調(diào)查對象以書面形式就所犯錯(cuò)誤及其原因以及將來改正錯(cuò)誤的辦法作出深刻認(rèn)識和表態(tài)。相比批評教育，責(zé)令檢查更加嚴(yán)肅。予以誡勉，即進(jìn)行誡勉談話，誡勉談話作為組織處理方式之一，是落實(shí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”、把紀(jì)律挺在前面的具體措施，發(fā)揮著咬耳扯袖、紅臉出汗作用，體現(xiàn)嚴(yán)管就是厚愛、抓早抓小的精神。它不僅適用于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，也適用于一般黨員干部，根據(jù)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等法規(guī)，黨組織發(fā)現(xiàn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有輕微違紀(jì)問題的，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行誡勉談話，并由本人做出說明或檢討。

（三）對違法的公職人員依照法定程序作出政務(wù)處分決定

本項(xiàng)針對違法的公職人員，依據(jù)法定程序所作出的政務(wù)處分決定。相比上一項(xiàng)，本項(xiàng)針對的是違法情節(jié)相對較重，需要給予政務(wù)處分的人員，措施包括警告、記過、記大過、降級、撤職和開除等，具體措施要根據(jù)被調(diào)查人員違法性質(zhì)和情節(jié)嚴(yán)重來定。根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定：（1）警告，即對違反行政紀(jì)律的行為主體提出告誡，使之認(rèn)識應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任，以便加以警惕，使其注意并改正錯(cuò)誤，不再犯此類錯(cuò)誤。這種處分適用于違反行政紀(jì)律行為輕微的人員。（2）記過，即記載或者登記過錯(cuò)，以示懲處之意。這種處分，適用于違反行政紀(jì)律行為比較輕微的人員。（3）記大過，即記載或登記較大或較嚴(yán)重的過錯(cuò)，以示嚴(yán)重懲處的意思。這種處分，適用于違反行政紀(jì)律行為比較嚴(yán)重，給國家和人民造成一定損失的人員。（4）降級，即降低其工資等級。這種處分，適用于違反行政紀(jì)律，使國家和人民的利益受一定損失，但仍然可以繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)任職務(wù)的人員。（5）撤職。撤銷現(xiàn)任職務(wù)。這種處分適用于違反行政紀(jì)律行為嚴(yán)重，已不適宜擔(dān)任現(xiàn)任職務(wù)的人員。（6）開除。取消其公職。這種處分適用于犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤已喪失國家工作人員基本條件的人員。

（四）對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員直接作出問責(zé)決定，向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議

針對不履行或者不正確履責(zé)情形的處置方式包括兩種：一是按照管理權(quán)限，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員作出的直接問責(zé)決定；二是向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議。問責(zé)即追究政府官員的責(zé)任，意即權(quán)責(zé)對等。在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，大力推進(jìn)黨政問責(zé)，努力建設(shè)責(zé)任政府，讓政府及其官員為其權(quán)力負(fù)起責(zé)任來，全面提升公共治理的績效，提高公共服務(wù)和決策管理水平，是現(xiàn)代民主政治的基本要求，是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵內(nèi)容，也是全面建設(shè)法治國家的應(yīng)有之義，更是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要途徑。

根據(jù)2016年《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》規(guī)定，黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部有失職失責(zé)的情形，造成嚴(yán)重后果或者影響惡劣的，要進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，包括六類情況，對黨組織的問責(zé)方式包括：（1）檢查。對履行職責(zé)不力、情節(jié)較輕的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其作出書面檢查并切實(shí)整改。（2）通報(bào)。對履行職責(zé)不力、情節(jié)較重的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令整改，并在一定范圍內(nèi)通報(bào)。（3）改組。對失職失責(zé)，嚴(yán)重違反黨的紀(jì)律、本身又不能糾正的，應(yīng)當(dāng)予以改組。對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式包括：（1）通報(bào)。對履行職責(zé)不力的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅批評，依規(guī)整改，并在一定范圍內(nèi)通報(bào)。（2）誡勉。對失職失責(zé)、情節(jié)較輕的，應(yīng)當(dāng)以談話或者書面方式進(jìn)行誡勉。（3）組織調(diào)整或者組織處理。對失職失責(zé)、情節(jié)較重，不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況采取停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、降職、免職等措施。（4）紀(jì)律處分。對失職失責(zé)應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分的，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》追究紀(jì)律責(zé)任。上述問責(zé)方式，可以單獨(dú)使用，也可以合并使用。問責(zé)決定應(yīng)當(dāng)由黨中央或者有管理權(quán)限的黨組織作出。其中對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，紀(jì)委（紀(jì)檢組）、黨的工作部門有權(quán)采取通報(bào)、誡勉方式進(jìn)行問責(zé)；提出組織調(diào)整或者組織處理的建議；采取紀(jì)律處分方式問責(zé)，按照黨章和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序執(zhí)行。

（五）對被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪案件，移送人民檢察院，依法提起公訴，人民檢察院依法對被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施

針對監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、調(diào)查后認(rèn)定的最為嚴(yán)重的情形，即被調(diào)查人涉嫌了職務(wù)犯罪而將其移送人民檢察院依法提起公訴。根據(jù)本項(xiàng)規(guī)定，主要有以下幾個(gè)方面內(nèi)容：（1）被調(diào)查人的行為涉嫌了職務(wù)犯罪，且監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分。按照刑事訴訟法的規(guī)定，公訴案件中被告人有罪的舉證責(zé)任由人民檢察院承擔(dān)。偵查終結(jié)、提起公訴以及判處被告人有罪的證明標(biāo)準(zhǔn)為“案件（犯罪）事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”。監(jiān)察法第47條也規(guī)定，對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件,人民檢察院認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分,依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)作出起訴決定。由此可見，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過監(jiān)督、調(diào)查，如果認(rèn)為被調(diào)查人的行為構(gòu)成職務(wù)犯罪且符合起訴條件，則應(yīng)當(dāng)移送人民檢察院依法提起公訴。（2）移送起訴的具體要求還包括制作起訴意見書，并連同案卷材料、證據(jù)一并移送。其中起訴意見書，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)后認(rèn)為被調(diào)查人構(gòu)成犯罪，而依法向人民檢察院提出的追究被調(diào)查人刑事責(zé)任的法律文書；案卷材料、證據(jù)包括監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件所用的各種手續(xù)、文書和調(diào)查獲取的證據(jù)。這些都是在案件移送后，人民檢察院進(jìn)行審查起訴的對象和內(nèi)容，因而需要一并移送。

（六）對有關(guān)單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議

針對監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督、調(diào)查案件過程中，發(fā)現(xiàn)的監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題作出的處置。監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件的過程，往往不僅能夠查出被調(diào)查人違法犯罪問題，而且還能發(fā)現(xiàn)相關(guān)單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)中存在的直接或根本性的弊端，因此，充分發(fā)揮并廣泛應(yīng)用監(jiān)察建議，是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行“開展廉政建設(shè)和反腐敗工作”的一項(xiàng)重要手段，對于推動(dòng)建立反腐敗長效機(jī)制，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（七）對沒有證據(jù)證明存在違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件

在案件查辦過程中，隨著調(diào)查的不斷深入，可能發(fā)現(xiàn)并沒有違法犯罪行為，那么此時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)撤銷案件。從實(shí)體上看，撤銷案件的根據(jù)是沒有證據(jù)證明存在違法犯罪行為，此時(shí)因缺乏繼續(xù)調(diào)查、處置的事實(shí)依據(jù)，本著實(shí)事求是的原則和客觀公允的態(tài)度，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷案件。從程序設(shè)計(jì)看，在監(jiān)察法規(guī)定一系列監(jiān)督、調(diào)查追究責(zé)任的程序中，加上使案件終止的撤銷程序，體現(xiàn)出“有進(jìn)有出”的完備程序體系。而且，及時(shí)撤銷案件對于被調(diào)查人及相關(guān)單位、人員而言，也意味著盡早擺脫被調(diào)查的不利處境，盡快獲得客觀公允的法律評價(jià)，獲得自由、尊嚴(yán)的恢復(fù)。

總體而言，監(jiān)察法處置結(jié)果的規(guī)定與黨的十八屆六中全會(huì)通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》將黨內(nèi)監(jiān)督必須把紀(jì)律挺在前面，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的要求高度契合，即經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。“四種形態(tài)”是對黨的十八大以來黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面的具體體現(xiàn)，反映了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對管黨治黨規(guī)律的深刻把握。

第十二節(jié)  違法所得處置

監(jiān)察法第四十六條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查，對違法取得的財(cái)物，依法予以沒收、追繳或者責(zé)令退賠。對涉嫌犯罪取得的財(cái)物，應(yīng)當(dāng)隨案移送人民檢察院。”這是關(guān)于涉案財(cái)物如何處置的規(guī)定，目的是規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉案財(cái)物的處理工作。

一、違法所得處置的基本內(nèi)涵

本條主要包括兩個(gè)方面內(nèi)容：

一是沒收、追繳或者責(zé)令退賠。對被調(diào)查人違法取得的財(cái)物，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法予以沒收、追繳或者責(zé)令退賠，目的是防止職務(wù)違法的公職人員在經(jīng)濟(jì)上獲得不正當(dāng)利益，挽回職務(wù)違法行為給國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)和公民個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)造成的損失。“沒收”，是指將違法取得的財(cái)物強(qiáng)制收歸國有的行為，沒收的財(cái)物一律上繳國庫。“追繳”，是指將違法取得的財(cái)物予以追回的行為，追繳的財(cái)物退回原所有人或者原持有人；依法不應(yīng)退回的，上繳國庫。“責(zé)令退賠”，是指責(zé)令違法的公職人員將違法取得的財(cái)物予以歸還，或者違法取得的財(cái)物已經(jīng)被消耗、毀損的，用與之價(jià)值相當(dāng)?shù)呢?cái)物予以賠償?shù)男袨椤Ｘ?zé)令退賠的財(cái)物直接退賠原所有人或者原持有人，無法退賠的，應(yīng)當(dāng)上繳國庫。

二是隨案移送。對被調(diào)查人涉嫌犯罪取得的財(cái)物監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴時(shí)隨案移送，以保證檢察機(jī)關(guān)順利開展審查起訴工作。對隨案移送檢察機(jī)關(guān)的財(cái)物，監(jiān)察機(jī)關(guān)要制作移送登記表。與檢察機(jī)關(guān)辦理交接手續(xù)時(shí)，雙方應(yīng)當(dāng)逐筆核對財(cái)物情況以及相對應(yīng)的犯罪事實(shí)，做到心中有數(shù)。

需要注意的是，在法院依法作出判決后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將未認(rèn)定的涉案財(cái)物退回監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)視情況作出相應(yīng)處理，對違法取得的財(cái)物，可以依法予以沒收、追繳或者責(zé)令退賠；對被調(diào)查人的合法財(cái)物，將原財(cái)物予以歸還，原財(cái)物被消耗、毀損的，用與之價(jià)值相當(dāng)?shù)呢?cái)物予以賠償。

二、違法所得處置的法理分析

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查，對違法取得的財(cái)物，依法予以沒收、追繳或者責(zé)令退賠

監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦腐敗案件，不僅要依法追究相關(guān)人員的法律責(zé)任，同時(shí)也不能放松對涉案財(cái)物的處理。挽回腐敗分子給國家造成的損失，其實(shí)是一場“協(xié)同作戰(zhàn)”。在查辦案件的過程中，如果紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)官員通過實(shí)施腐敗行為，在收受錢款的同時(shí)給國家造成了經(jīng)濟(jì)損失，那么就會(huì)在辦案的同時(shí)責(zé)成相關(guān)部門或者地區(qū)挽回這樣的經(jīng)濟(jì)損失。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員或監(jiān)察對象有貪污賄賂、失職瀆職等刑法規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)將涉嫌犯罪的問題或線索移送司法機(jī)關(guān)依法處理。其中，對與該涉嫌犯罪問題和線索相關(guān)的涉案款物，應(yīng)隨案移送司法機(jī)關(guān)；對其他與涉嫌犯罪問題無關(guān)的涉案款物，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依紀(jì)依規(guī)進(jìn)行處理。涉案款物移送司法機(jī)關(guān)后，對司法機(jī)關(guān)認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，但構(gòu)成違紀(jì)的涉案款物，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定退回紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依紀(jì)依規(guī)處理。 

（1）涉案款物的類型。在反腐實(shí)踐中，雖然違紀(jì)違法情節(jié)和貪腐數(shù)額都不盡相同，但是總體而言，違紀(jì)違法所得可以分為兩種情況：一種是犯罪所得，就是案件經(jīng)過司法程序，最終被法院判決認(rèn)定是實(shí)施犯罪所獲得的財(cái)物，由法院依法上繳國庫；另一種是違紀(jì)所得，是指不構(gòu)成犯罪，但被紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定為違反黨紀(jì)政紀(jì)行為，實(shí)施該行為所獲得的財(cái)物，這一部分由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)收繳并上繳國庫。

（2）涉案款物暫扣后的處理。在查辦腐敗案件的過程中，涉案款物只是被紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“暫扣”，“暫”即表示“暫時(shí)”“暫且”，那么接下來這些被扣的涉案款物將被作何處理，一種是屬于涉嫌犯罪所得的，案件移交司法機(jī)關(guān)的同時(shí)，相關(guān)款物一并移交司法機(jī)關(guān)依法處理；另一種系違紀(jì)所得的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依紀(jì)收繳，上繳國庫；再有經(jīng)調(diào)查不屬于涉案款物的，及時(shí)予以退還。

（3）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理違紀(jì)違法所得的涉案款物的依據(jù)：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理違紀(jì)所得需要“循規(guī)蹈矩”和“量體裁衣”。“循”和“蹈”的規(guī)矩指的是：現(xiàn)行的黨紀(jì)法規(guī)和國家法律法規(guī)，主要的依據(jù)有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，還有《中華人民共和國行政監(jiān)察法》及其實(shí)施條例、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》等等。為了規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)暫扣、保管和處置涉案款物工作，中央紀(jì)委出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)查辦案件涉案款物管理暫行規(guī)定》，同時(shí)又針對中央紀(jì)委的自辦案件也出臺(tái)了相關(guān)的涉案款物管理規(guī)定，另外還有《監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收追繳和責(zé)令退賠財(cái)物辦法》等其他的相關(guān)規(guī)章制度，都對涉案款物的暫扣、保管以及處置監(jiān)管進(jìn)行了規(guī)范。如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》第43條規(guī)定，對被審查人違紀(jì)所得款物，應(yīng)當(dāng)依規(guī)依紀(jì)予以沒收、追繳、責(zé)令退賠或者登記上交。對涉嫌犯罪所得款物，應(yīng)當(dāng)隨案移送司法機(jī)關(guān)。對經(jīng)認(rèn)定不屬于違紀(jì)所得的，應(yīng)當(dāng)在案件審結(jié)后依紀(jì)依法予以返還，辦理簽收手續(xù)。根據(jù)以上規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)“量體裁衣”對違紀(jì)所得采用三種方式處理：沒收、追繳和責(zé)令退賠。第一，沒收。違反規(guī)定收受的禮金、回扣、酬金等，這些錢款應(yīng)當(dāng)是沒收的。第二，追繳。追繳的對象包括違反規(guī)定占有的公共財(cái)產(chǎn)，或者是應(yīng)當(dāng)交公而沒有交公的禮品等。第三，責(zé)令退賠。責(zé)令退賠針對的是違反規(guī)定揮霍浪費(fèi)國有資產(chǎn)。

（4）涉案財(cái)物的最終去向。用上述三種方式處理過的違紀(jì)所得的涉案財(cái)物，還有“最后一公里”需要到達(dá)：對于沒收的違法所得，應(yīng)當(dāng)是一律上繳國庫。對于追繳或責(zé)令退賠的款物，依法不應(yīng)當(dāng)退回、退賠，或者是因?yàn)榭陀^原因不能退回、退賠的，也應(yīng)當(dāng)上繳國庫。對于這些上繳國庫的財(cái)物，如果是錢款的話，就由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)直接上繳國庫；如果是物品，就要由相關(guān)的部門通過拍賣等方式，變現(xiàn)以后把變價(jià)款上繳國庫。

根據(jù)規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理涉案款物的工作，有多個(gè)部門參與，這些部門是各自分工、各負(fù)其責(zé)，相互監(jiān)督、相互制約。在每一個(gè)環(huán)節(jié)上都非常嚴(yán)密謹(jǐn)慎，由案件審理室提出具體處理意見，紀(jì)檢監(jiān)察室協(xié)同機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)具體辦理，案件監(jiān)督管理室負(fù)責(zé)全過程的監(jiān)督檢查。

（二）對涉嫌犯罪取得的財(cái)物，應(yīng)當(dāng)在移送人民檢察院依法提起公訴時(shí)隨案移送

對涉嫌犯罪取得財(cái)物隨案移送，規(guī)范刑事訴訟涉案財(cái)物處置工作，對保證刑事訴訟順利進(jìn)行、保障當(dāng)事人合法權(quán)益、確保司法公正具有重要意義。雖然我國刑法、刑事訴訟法對涉案財(cái)物處置都有規(guī)定，有關(guān)部門也出臺(tái)了一些司法解釋和規(guī)范性文件，但執(zhí)法司法實(shí)踐中涉案財(cái)物處置工作隨意性大，保管不規(guī)范、移送不順暢、信息不透明、處置不及時(shí)、救濟(jì)不到位等問題突出，嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人合法權(quán)益，嚴(yán)重影響司法公信力。司法不公、貪贓枉法的一個(gè)突出問題就發(fā)生在刑事訴訟涉案財(cái)物處置的過程中，社會(huì)反映十分強(qiáng)烈。自2012年刑事訴訟法修訂，就針對該項(xiàng)問題進(jìn)行了重點(diǎn)修訂，如在第234條增加規(guī)定“人民法院作出的判決，應(yīng)當(dāng)對查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物及其孳息作出處理。”另外，還有兩處修訂，一是根據(jù)實(shí)踐需要增加了對“查封”財(cái)物及其孳息的處理；二是為了保證人民法院正確處理查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物及其孳息，增加應(yīng)當(dāng)制作清單、隨案移送的規(guī)定。黨中央對規(guī)范刑事訴訟涉案財(cái)物處置工作高度重視，黨的十八屆三中、四中全會(huì)明確提出“規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財(cái)物的司法程序”。鑒于涉案財(cái)物處置涉及不同的訴訟領(lǐng)域、不同的執(zhí)法司法環(huán)節(jié)，情況較為復(fù)雜，政策性、操作性要求都很高，難以用一個(gè)文件統(tǒng)一規(guī)范。2014年12月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第八次會(huì)議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范刑事訴訟涉案財(cái)物處置工作的意見》。隨后，最高人民檢察院、公安部等也發(fā)布了新的涉案財(cái)物管理的相關(guān)規(guī)定。

對于監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，監(jiān)察法在監(jiān)察權(quán)限部分對調(diào)查、查封、扣押等措施進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，另根據(jù)監(jiān)察法第11條、第45條規(guī)定，對被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院，依法提起公訴。綜上，監(jiān)察機(jī)關(guān)對于涉嫌犯罪取得的財(cái)物，應(yīng)當(dāng)在移送人民檢察院依法提起公訴時(shí)，隨案移送。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不遵守本項(xiàng)規(guī)定，存在“違反規(guī)定處置查封、扣押、凍結(jié)財(cái)物”情形的，將構(gòu)成監(jiān)察法第65條規(guī)定的“法律責(zé)任”。

第十三節(jié)  案件移送審查起訴

監(jiān)察法第四十七條規(guī)定：“對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件,人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施。人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分,依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)作出起訴決定。人民檢察院經(jīng)審查,認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的,應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查,必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。對于補(bǔ)充調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)補(bǔ)充調(diào)查完。補(bǔ)充調(diào)查以二次為限。人民檢察院對于有《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的,經(jīng)上一級人民檢察院批準(zhǔn),依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以向上一級人民檢察院提請復(fù)議。”

這是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件如何處理的規(guī)定。

一、案件移送審查起訴的基本內(nèi)涵

案件移送審查起訴包括四個(gè)要件：

第一，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)依法采取強(qiáng)制措施。對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的被調(diào)查人，檢察機(jī)關(guān)可以依照刑事訴訟法的規(guī)定進(jìn)行審查，視情況采取拘留逮捕、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施。為做好監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接，對監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)采取留置措施的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件之前對是否采取和采取何種強(qiáng)制措施進(jìn)行審查，在移送之日作出決定并執(zhí)行。在刑事訴訟法修改前，對已經(jīng)對被調(diào)查人采取留置措施的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在進(jìn)入案件審理階段后，書面商請檢察機(jī)關(guān)派員提前介入。檢察機(jī)關(guān)在收到提前介入書面通知后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)指派檢察官帶隊(duì)介入，并成立工作小組。工作小組應(yīng)當(dāng)時(shí)審核案件材料，對證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)認(rèn)定、案件定性及法律適用提出書面意見，對是否需要采取強(qiáng)制措施進(jìn)行審查。

第二，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)作出起訴決定。對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴的案件，同日時(shí)滿足以下三個(gè)條件的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出起訴決定：一是“犯罪事實(shí)已經(jīng)查清”。“犯罪事實(shí)”是指犯罪的主要事實(shí)，對主要事實(shí)已經(jīng)查清，但因?yàn)楦鞣N原因，一些個(gè)別細(xì)節(jié)無法查清或沒有必要查清，且不影響定罪量刑的，應(yīng)當(dāng)視為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清。其中對一人犯有數(shù)罪的，如果有一罪已經(jīng)查清，而其他罪一時(shí)難以查清的，也可以就已經(jīng)查清的罪提起公訴。二是“證據(jù)確實(shí)、充分”，即用以證明案件事實(shí)的證據(jù)真實(shí)可靠，取得的證據(jù)足以證實(shí)調(diào)查認(rèn)定的犯罪事實(shí)和情節(jié)。刑事訴訟法第五十三條第二款對證據(jù)確實(shí)、充分的條件作了明確規(guī)定，“證據(jù)確實(shí)、充分應(yīng)當(dāng)符合以下條件：（一）定罪量刑的事實(shí)都有證據(jù)證明；（二）據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實(shí)；（三）綜合全案證據(jù)，對所認(rèn)定事實(shí)已排除合理懷疑”，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以參考。三是“依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任”。這是指根據(jù)刑法的規(guī)定，犯罪嫌疑人有刑事責(zé)任能力，應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人判處刑罰，不存在刑事訴訟法第十五條規(guī)定不追究刑事責(zé)任的情形。

第三，規(guī)定了退回補(bǔ)充調(diào)查或者自行補(bǔ)充偵查。對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后認(rèn)為犯罪事實(shí)不清、證據(jù)不足，需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查；監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)査的期限是一個(gè)月，補(bǔ)充調(diào)查最多兩次。這是檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的重要體現(xiàn)和制度措施。需要注意的是，“退退回補(bǔ)充調(diào)查”與“自行補(bǔ)充偵查”是有先后順序的，考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件政治性強(qiáng)、比較敏感，檢察機(jī)關(guān)公訴部門審查后認(rèn)為需要補(bǔ)充證據(jù)的，一般應(yīng)當(dāng)先退回監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查；必要時(shí)，才由檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查。

一般而言，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件定罪量刑的基本犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，但具有下列情形之一的，可以自行補(bǔ)充偵查：一是證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解、被害人陳述的內(nèi)容中主要情節(jié)一致，個(gè)別情節(jié)不一致且不影響定罪量刑的。二是書證、物證等證據(jù)材料需要補(bǔ)充鑒定的。三是其他由檢察機(jī)關(guān)查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實(shí)的情形。

第四，規(guī)定了作出不起訴決定。對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為有刑事訴訟法規(guī)定的不起訴情形的，經(jīng)上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以作出不起訴的決定；監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作出的不起訴決定有錯(cuò)誤的，可以向其上一級檢察機(jī)關(guān)提請復(fù)議。這項(xiàng)制度也是檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督制約的重要制度措施。之所以規(guī)定要報(bào)經(jīng)上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，主要考慮是反腐敗案件特殊，一般是黨委批準(zhǔn)立案，作出不起訴決定應(yīng)當(dāng)更為慎重，程序上更加嚴(yán)格。“刑事訴訟法規(guī)定的不起訴情形”有兩類，即法定不起訴和酌定不起訴，可供參考：一是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定不起訴的情形：（1）犯罪嫌疑人沒有犯罪事實(shí)。包括犯罪行為并非本犯罪嫌疑人所為，以及該案所涉行為依法不構(gòu)成犯罪。（2）犯罪嫌疑人有刑事訴訟法第十五條規(guī)定的的不追究刑事責(zé)任的情形，即情節(jié)著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的；犯罪已過追訴時(shí)效期限的；經(jīng)經(jīng)特放令免除刑罰的；屬于刑法規(guī)定的告訴才處理的案件沒有告訴或者撤回告訴的：犯罪嫌疑人、被告人死亡的及其他法律規(guī)定免予追究刑事責(zé)任的情形。

二是檢察機(jī)關(guān)可以決定不起訴的情形。對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，檢察機(jī)關(guān)可以作出不起訴的決定。其中“不需要判處刑罰”是指刑法第三十七條規(guī)定的情形，即對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰；“免除刑罰”則是指刑法對自首、立功、未成年人犯罪、中止犯、正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)等規(guī)定的一種處理措施。

需要注意的是，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定前，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地與監(jiān)察機(jī)關(guān)開展工作層面的溝通，征求移送案件的監(jiān)察機(jī)關(guān)或者其上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見。

二、案件移送審查起訴的法理分析

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要通過改革創(chuàng)新，整合反腐敗職能，在法治和制度上形成既相互銜接、又相互制衡的機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的案件移交檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)批捕、審查起訴、提起公訴，由法院進(jìn)行審判。規(guī)定本條的主要目的是保證檢察機(jī)關(guān)依法、及時(shí)開展審查起訴工作，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件過程中有序銜接、相互制約。

(一)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，人民檢察院認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定

監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，對被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院，依法提起公訴。根據(jù)《刑事訴訟法》第167條凡需要提起公訴的案件，一律由人民檢察院審查決定。因此，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，人民檢察院也應(yīng)當(dāng)對案卷材料和據(jù)以定罪量刑的證據(jù)進(jìn)行全面審查。根據(jù)《刑事訴訟法》第168條規(guī)定，人民檢察院審查案件的時(shí)候，必須查明：（一）犯罪事實(shí)、情節(jié)是否清楚，證據(jù)是否確實(shí)、充分，犯罪性質(zhì)和罪名的認(rèn)定是否正確；（二）有無遺漏罪行和其他應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的人；（三）是否屬于不應(yīng)追究刑事責(zé)任的；（四）有無附帶民事訴訟；（五）偵查活動(dòng)是否合法。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第363條規(guī)定，人民檢察院審查移送起訴的案件，應(yīng)當(dāng)查明：（一）犯罪嫌疑人身份狀況是否清楚,包括姓名、性別、國籍、出生年月日、職業(yè)和單位等；單位犯罪的，單位的相關(guān)情況是否清楚；（二）犯罪事實(shí)、情節(jié)是否清楚；實(shí)施犯罪的時(shí)間、地點(diǎn)、手段、犯罪事實(shí)、危害后果是否明確；（三）認(rèn)定犯罪性質(zhì)和罪名的意見是否正確；有無法定的從重、從輕、減輕或者免除處罰的情節(jié)及酌定從重、從輕情節(jié)；共同犯罪案件的犯罪嫌疑人在犯罪活動(dòng)中的責(zé)任的認(rèn)定是否恰當(dāng)；（四）證明犯罪事實(shí)的證據(jù)材料包括采取技術(shù)偵查措施的決定書及證據(jù)材料是否隨案移送；證明相關(guān)財(cái)產(chǎn)系違法所得的證據(jù)材料是否隨案移送；不宜移送的證據(jù)的清單、復(fù)制件、照片或者其他證明文件是否隨案移送；（五）證據(jù)是否確實(shí)、充分,是否依法收集,有無應(yīng)當(dāng)排除非法證據(jù)的情形；（六）偵查的各種法律手續(xù)和訴訟文書是否完備；（七）有無遺漏罪行和其他應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的人；（八）是否屬于不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的；（九）有無附帶民事訴訟；對于國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，是否需要由人民檢察院提起附帶民事訴訟；（十）采取的強(qiáng)制措施是否適當(dāng),對于已經(jīng)逮捕的犯罪嫌疑人,有無繼續(xù)羈押的必要；（十一）偵查活動(dòng)是否合法；（十二）涉案款物是否查封、扣押、凍結(jié)并妥善保管，清單是否齊備；對被害人合法財(cái)產(chǎn)的返還和對違禁品或者不宜長期保存的物品的處理是否妥當(dāng)，移送的證明文件是否完備。

人民檢察院經(jīng)過全面審查，認(rèn)為犯罪嫌疑人的犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定，根據(jù)《刑事訴訟法》第172條，按照審判管轄的規(guī)定，向人民法院提起公訴，并將案卷材料、證據(jù)移送人民法院。所謂“犯罪事實(shí)已經(jīng)查清”，是指對犯罪的主要事實(shí)已經(jīng)查清，一些個(gè)別細(xì)節(jié)無法查清或者沒有必要查清但不影響定罪量刑的，也應(yīng)當(dāng)視為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清。具體而言，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第390條規(guī)定，具有下列情形之一的，可以確認(rèn)犯罪事實(shí)已經(jīng)查清：（一）屬于單一罪行的案件，查清的事實(shí)足以定罪量刑或者與定罪量刑有關(guān)的事實(shí)已經(jīng)查清，不影響定罪量刑的事實(shí)無法查清的；（二）屬于數(shù)個(gè)罪行的案件，部分罪行已經(jīng)查清并符合起訴條件，其他罪行無法查清的；（三）無法查清作案工具、贓物去向,但有其他證據(jù)足以對被告人定罪量刑的；（四）證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解、被害人陳述的內(nèi)容中主要情節(jié)一致，只有個(gè)別情節(jié)不一致且不影響定罪的。對于符合第二項(xiàng)情形的，應(yīng)當(dāng)以已經(jīng)查清的罪行起訴。所謂“證據(jù)確實(shí)、充分”，是指用以證明案件事實(shí)的證據(jù)是否真實(shí)可靠，能否反映案件的真實(shí)情況，取得的證據(jù)能否足以證實(shí)調(diào)查終結(jié)認(rèn)定的犯罪事實(shí)和情節(jié)。2012年《刑事訴訟法》修訂對證據(jù)確實(shí)、充分的條件進(jìn)行了進(jìn)一步明確，即該法第53條規(guī)定，證據(jù)確實(shí)、充分，應(yīng)當(dāng)符合以下條件：（一）定罪量刑的事實(shí)都有證據(jù)證明；（二）據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實(shí)；（三）綜合全案證據(jù)，對所認(rèn)定事實(shí)已排除合理懷疑。所謂“依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任”，是指根據(jù)刑法的規(guī)定，犯罪嫌疑人有刑事責(zé)任能力，應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人判處刑罰，且不存在刑事訴訟法第15條規(guī)定的情形。對于同時(shí)符合上述條件的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)作出起訴決定。

(二)人民檢察院經(jīng)審查后，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查

在普通刑事訴訟中，《刑事訴訟法》第171條規(guī)定了人民檢察院在審查起訴環(huán)節(jié)中“補(bǔ)充偵查”的情形，即“人民檢察院審查案件，對于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查。對于補(bǔ)充偵查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月以內(nèi)補(bǔ)充偵查完畢。補(bǔ)充偵查以二次為限。補(bǔ)充偵查完畢移送人民檢察院后，人民檢察院重新計(jì)算審查起訴期限。對于二次補(bǔ)充偵查的案件，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)作出不起訴的決定。”從該條規(guī)定可見，人民檢察院在審查起訴中，如果認(rèn)為需要補(bǔ)充偵查，那么可以采取兩種途徑解決：一是退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，這主要是對那些犯罪事實(shí)不清、證據(jù)不足，或者有遺漏罪刑和其他需要追究刑事責(zé)任的人，可能影響對犯罪嫌疑人定罪量刑的案件；二是人民檢察院自行補(bǔ)充偵查，這主要是指案件只是有部分證據(jù)需要查證，而自己又有能力偵查的或者自行偵查更有利于案件正確處理的案件。

對于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案而言，仍然存在人民檢察院認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的情形，通過進(jìn)一步調(diào)查或者偵查，將有助于審查和未來的提起公訴活動(dòng)。因此有必要設(shè)置類似于刑事訴訟法關(guān)于補(bǔ)充偵查的程序機(jī)制，以鞏固監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案成果，提高人民檢察院辦理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的質(zhì)量。對檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查案件，調(diào)查組應(yīng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)提出的補(bǔ)充調(diào)查提綱和收集證據(jù)的清單，區(qū)分不同情況，經(jīng)本級監(jiān)察委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，作如下處理：（一）原調(diào)查認(rèn)定的基本犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)不夠充分的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充證據(jù)，制作補(bǔ)充調(diào)查報(bào)告書，移送檢察機(jī)關(guān)審查；對于無法補(bǔ)充的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)寫明理由。（二）在補(bǔ)充調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)新的同案犯或新的罪行，需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)重新制作移送審查起訴書，移送檢察機(jī)關(guān)審查。（三）發(fā)現(xiàn)原認(rèn)定的犯罪事實(shí)有重大變化，不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)重新提出處理意見，并將處理結(jié)果通知退查的檢察機(jī)關(guān)。（四）發(fā)現(xiàn)原認(rèn)定的犯罪事實(shí)有重大變化，應(yīng)當(dāng)改變罪名或增減犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)重新提出處理意見，重新移送檢察機(jī)關(guān)審查。（五）原認(rèn)定犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查決定不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)說明理由，移送檢察機(jī)關(guān)審查。

(三)人民檢察院對于有刑事訴訟法規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級人民檢察院批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以要求復(fù)議

不起訴，是指人民檢察院對偵查終結(jié)的案件進(jìn)行審查后，認(rèn)為犯罪嫌疑人沒有犯罪事實(shí)，或者依法不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，或者提起刑事公訴在刑事政策上沒有必要性，或者起訴證據(jù)不足，從而作出不將犯罪嫌疑人提交人民法院審判、追究刑事責(zé)任的一種處理決定。根據(jù)現(xiàn)代刑事訴訟的控審分離原則，不起訴將意味著不啟動(dòng)審判程序，從而在審查起訴階段終止刑事訴訟。對于犯罪嫌疑人而言，不起訴決定意味著其行為在法律上是無罪的。不起訴制度通過及時(shí)終結(jié)錯(cuò)誤或不必要的刑事追究活動(dòng)，強(qiáng)化了犯罪嫌疑人的權(quán)益保障，節(jié)約了訴訟資源，同時(shí)依靠監(jiān)察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)的行使，合理地分流案件，更好地實(shí)現(xiàn)刑罰目的。

對于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌職務(wù)犯罪案件，仍然由人民檢察院承擔(dān)審查起訴和起訴職能，因此同樣對接和適用刑事訴訟法關(guān)于不起訴的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)本條規(guī)定，有以下幾層意思：

第一，出現(xiàn)了刑事訴訟法規(guī)定的不起訴情形。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，不起訴的種類和情形包括：（1）法定不起訴。法定不起訴又稱絕對不起訴，是指對于法定情形的案件，人民檢察院沒有或者喪失了追訴權(quán)，或者缺乏追訴條件而不能進(jìn)行追訴，必須作出不起訴的決定。根據(jù)《刑事訴訟法》第173條規(guī)定，“犯罪嫌疑人沒有犯罪事實(shí)，或者有本法第十五條規(guī)定的情形之一的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定。對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。”其中，“犯罪嫌疑人沒有犯罪事實(shí)”，包括犯罪行為并非本犯罪嫌疑人所為，以及該案所涉行為依法不構(gòu)成犯罪。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，如果人民檢察院經(jīng)過審查后認(rèn)為被調(diào)查人沒有犯罪實(shí)施，或者具有刑事訴訟法第15條規(guī)定的情形之一，此時(shí)因缺乏刑事追訴的事實(shí)或法律基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照刑事訴訟法規(guī)定作出不起訴決定。（2）酌定不起訴，又稱相對不起訴，是指對于特定情形的案件，法律賦予檢察機(jī)關(guān)根據(jù)刑事政策和公共利益裁量決定如何處理的權(quán)力，既可以選擇提起公訴，也可以不起訴。《刑事訴訟法》第173條第2款規(guī)定：“對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。”對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，人民檢察院適用酌定不起訴適用同樣須具備以下兩個(gè)條件：一是人民檢察院認(rèn)為被調(diào)查人涉嫌的職務(wù)犯罪行為符合刑法規(guī)定的犯罪構(gòu)成要件，已經(jīng)構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任；二是該職務(wù)犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰。其中“不需要判處刑罰”是指刑法第37條規(guī)定的“對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免于刑事處罰。”“免除刑罰”是指刑法各種法定免除刑罰的規(guī)定的情形，如自首、立功、中止犯等。（3）證據(jù)不足不起訴，又稱存疑不起訴。根據(jù)《刑事訴訟法》第171條第4款規(guī)定，“對于二次補(bǔ)充偵查的案件，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)作出不起訴的決定。”根據(jù)該條規(guī)定，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件，人民檢察院經(jīng)審查后，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查，對于二次補(bǔ)充調(diào)查或偵查后，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，此時(shí)因缺少刑事追訴的證據(jù)基礎(chǔ)，則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照刑事訴訟法的規(guī)定，作出不起訴決定。需要注意的是，此種情形的不起訴，人民檢察院沒有進(jìn)行裁量的余地，這也是2012年刑事訴訟法修訂時(shí)新增的內(nèi)容，立法目的在于保障公民權(quán)利，防止利用退回補(bǔ)充偵查來延長辦案期限，導(dǎo)致反復(fù)補(bǔ)充偵查不放人，使案件久掛不決問題。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件來說，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守本條規(guī)定。當(dāng)然，刑事訴訟法限定的是二次補(bǔ)充偵查之后的法律效果，即“應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定”，其前提是經(jīng)過了兩次補(bǔ)充調(diào)查或偵查。那么對于未經(jīng)補(bǔ)充調(diào)查或偵查的案件，不能直接作出這種不起訴決定；對于經(jīng)過一次補(bǔ)充調(diào)查或偵查的案件，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件且沒有必要退回補(bǔ)充調(diào)查必要的，則可以作出不起訴決定。另外，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第404條規(guī)定：“具有下列情形之一，不能確定犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪和需要追究刑事責(zé)任的，屬于證據(jù)不足，不符合起訴條件：（一）犯罪構(gòu)成要件事實(shí)缺乏必要的證據(jù)予以證明的；（二）據(jù)以定罪的證據(jù)存在疑問，無法查證屬實(shí)的；（三）據(jù)以定罪的證據(jù)之間、證據(jù)與案件事實(shí)之間的矛盾不能合理排除的；（四）根據(jù)證據(jù)得出的結(jié)論具有其他可能性，不能排除合理懷疑的；（五）根據(jù)證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)不符合邏輯和經(jīng)驗(yàn)法則，得出的結(jié)論明顯不符合常理的。”對于此種情形的不起訴，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第404條規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)刑事訴訟法第一百七十一條第四款規(guī)定決定不起訴的，在發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)，符合起訴條件時(shí)，可以提起公訴。”

第二，人民檢察院作出不起訴決定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過上一級人民檢察院批準(zhǔn)。這是關(guān)于人民檢察院對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件作出不起訴決定的批準(zhǔn)程序的規(guī)定。在刑事訴訟中，對于普通刑事案件，人民檢察院作出不起訴的報(bào)批程序，通常是“經(jīng)檢察長或者檢察委員會(huì)決定”即可。但是，為了加強(qiáng)上級人民檢察院對下級人民檢察院辦理直接受理偵查案件工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督制約，2005年12月最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于省級以下人民檢察院對直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報(bào)上一級人民檢察院批準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》，要求省級以下（含省級）人民檢察院辦理直接受理偵查的案件，擬作撤銷案件、不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請上一級人民檢察院批準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第407條對此予以吸收規(guī)定。這一規(guī)定，是上級檢察機(jī)關(guān)對自偵案件偵查監(jiān)督重要體現(xiàn)，也是最高人民檢察院建立自偵案件偵查監(jiān)督體系的內(nèi)容之一，對于增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約、提高執(zhí)法公正性和公信力具有重要的意義。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦涉嫌職務(wù)犯罪案件，規(guī)定人民檢察院作出不起訴決定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過上一級人民檢察院批準(zhǔn)，一方面，體現(xiàn)出上述檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的延續(xù)，而且在案件類型上，原來由檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查的案件也“移交”給了國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，延續(xù)報(bào)請上級人民檢察院批準(zhǔn)的模式也沒有擴(kuò)大適用的案件類型；另一方面，由上一級人民檢察院批準(zhǔn)不起訴決定，也體現(xiàn)出對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件進(jìn)行處理的慎重和嚴(yán)謹(jǐn)。

在《監(jiān)察法》（草案）一審稿中，此處規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見并報(bào)經(jīng)上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。對此，全國人大法律委員會(huì)在修改情況匯報(bào)中提出，對于這一條款，有的常委會(huì)委員、部門和地方提出，“征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見”屬內(nèi)部工作溝通，建議本法不作規(guī)定。經(jīng)研究，建議刪除這一規(guī)定。監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)，人民檢察院行使公訴權(quán)。對于監(jiān)察委移送的案件，檢察院認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。對于有刑事訴訟法規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級檢察院批準(zhǔn)，可以依法作出不起訴決定，這體現(xiàn)了對檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的尊重，也體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)互相配合、互相制約的原則。而且，《國家監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料,在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)。這一規(guī)定對監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件提出了明確的證據(jù)要求，即符合刑事訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出檢察委員會(huì)主動(dòng)對接“以審判為中心”的改革方向。另外，習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)司法體制改革，要緊緊牽住司法責(zé)任制這個(gè)“牛鼻子”，保證法官、檢察官做到“以至公無私之心，行正大光明之事”。司法責(zé)任制改革是司法體制改革的重要基石，具有基礎(chǔ)性、全局性、決定性地位。2015年8月18日，《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，明確規(guī)定“檢察官對檢察長（分管副檢察長）負(fù)責(zé)，在職權(quán)范圍內(nèi)對辦案事項(xiàng)作出決定”，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人不再對案件進(jìn)行審核、審批。通過對檢察官的合理授權(quán)，凸顯了檢察官在司法辦案中的主體地位，較好地體現(xiàn)了“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的改革要求。司法責(zé)任制是檢察官依法獨(dú)立行使職權(quán)的邏輯前提，“辦案終身追責(zé)制”要求檢察官對自己辦理的案件直接負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)錯(cuò)案，檢察官將面臨被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。如果檢察官作出不起訴的決定必須征求監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見，那么將會(huì)對檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)造成不利影響，而且有違“權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一”的基礎(chǔ)法理。

第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以要求復(fù)議。在刑事訴訟中，為防范不起訴權(quán)力的濫用，保障相關(guān)主體的合法權(quán)益，《刑事訴訟法》等相關(guān)法律規(guī)范對公安機(jī)關(guān)、被害人和被不起訴人的規(guī)定了針對不起訴決定的不同制約措施。根據(jù)《刑事訴訟法》第175條規(guī)定，對于公安機(jī)關(guān)移送起訴的案件，人民檢察院決定不起訴的，應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書送達(dá)公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的時(shí)候，可以要求復(fù)議，如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復(fù)核。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理查辦職務(wù)犯罪案件而言，也應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，即監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴決定有錯(cuò)誤的，可以要求復(fù)議。

第十四節(jié) 逃匿或死亡案的調(diào)查與沒收

監(jiān)察法第四十八條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪案件過程中，被調(diào)查人逃匿或者死亡，有必要繼續(xù)調(diào)查的，經(jīng)省級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)調(diào)查并作出結(jié)論。被調(diào)查人逃匿，在通緝一年后不能到案，或者死亡的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)提請人民檢察院依照法定程序，向人民法院提出沒收違法所得的申請。”這是關(guān)于被調(diào)查人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序的規(guī)定，本條的主要目的是規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)提請司法機(jī)關(guān)依法啟動(dòng)被調(diào)查人逃匿、死亡案件違法所得沒收的程序，保護(hù)國家和人民利益。

一、逃匿或死亡案的調(diào)查與沒收的基本內(nèi)涵

逃匿或死亡案的調(diào)查與沒收包括三個(gè)方面內(nèi)容，即監(jiān)察機(jī)關(guān)提請司法機(jī)關(guān)依法啟動(dòng)違法所得沒收程序的三個(gè)條件。

一是涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪案件。這里的“貪污賄賂犯”主要指刑法分則第八章規(guī)定的國家工作人員貪污罪和賄賂犯罪；“失職瀆職犯罪”主要指刑法分則第九章規(guī)定的國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪。

二是被調(diào)查人必須是逃匿且通緝一年后不能到案或者被調(diào)查人死亡的。這里所說的“逃匿”是指被調(diào)查人在犯罪后，為逃避法律制裁而逃跑、隱匿或躲藏的。“通緝”是指監(jiān)察機(jī)關(guān)通令緝拿應(yīng)當(dāng)留置而在逃的被調(diào)查人歸案的一種調(diào)查措施。

三是經(jīng)省級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)繼續(xù)調(diào)查，并作出結(jié)論。對被調(diào)查人逃匿或者死亡的職務(wù)犯罪案件繼續(xù)調(diào)查的批準(zhǔn)權(quán)限，在省級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)。經(jīng)過調(diào)查作出的結(jié)論，應(yīng)當(dāng)符合刑法第六十四條關(guān)于追繳違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，即犯罪分子違法所得的一切財(cái)物，應(yīng)當(dāng)予以追繳或者責(zé)令退賠；對被害人的合法財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還；違禁品和供犯罪所用的本人財(cái)物，應(yīng)當(dāng)予以沒收。沒收的財(cái)物和罰金，一律上繳國庫，不得挪用和自行處理。

需要注意的問題有兩個(gè)。一是與刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的銜接問題。為嚴(yán)厲打擊貪污賄賂等職務(wù)犯罪，對犯犯罪所得及時(shí)采取追繳措施，刑事訴訟法規(guī)定了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序”，監(jiān)察法規(guī)定與刑事訴訟法相關(guān)規(guī)定和2016年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規(guī)定》的精神是一致的。一般情況下。犯罪嫌疑人如果逃匿，調(diào)查就難以進(jìn)行；即使調(diào)查比較順利，如果犯罪嫌疑人死亡，依照刑事訴訟法第十五條的規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理。但是，違法所得沒收程序?qū)儆谔貏e程序，在犯罪嫌疑人、被告人不能到案的情況下，可以對其違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)進(jìn)行審理并作出裁定。

二是對被調(diào)查人“失蹤”的，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行認(rèn)定和處理。參照2017年1月5日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規(guī)定（法釋（2017）1號）》第三條規(guī)定的精神，被調(diào)查人為逃避調(diào)查和刑事追究潛逃、隱匿的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“逃匿”；被調(diào)查人因意外事故下落不明滿二年，或者因意外事故下落不明，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)證明其不可能生存的，也按照“逃匿”處理。

二、逃匿或死亡案的調(diào)查與沒收的法理分析

黨的十九大報(bào)告指出，人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象。如果腐敗分子逃匿或者死亡，不沒收其違法所得，會(huì)嚴(yán)重影響人民群眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的獲得感，也會(huì)嚴(yán)重影響黨和國家的形象。

（一）被調(diào)查人逃匿或者死亡，有必要繼續(xù)調(diào)查的，經(jīng)省級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)調(diào)查并作出結(jié)論

在司法實(shí)踐中，一些案件的犯罪嫌疑人、被告人長期潛逃或者死亡，如果按照普通案件所適用的訴訟原則和程序，則無法進(jìn)行審判，也無法及時(shí)挽回犯罪造成的國家、社會(huì)或個(gè)人的損失。這種情形在貪污賄賂腐敗案件中非常典型，犯罪嫌疑人往往在犯罪過程中就把貪污賄賂等腐敗違法所得轉(zhuǎn)移至境外或予以隱藏，如果貪腐分子長期潛逃或死亡，又沒有建立有效的財(cái)產(chǎn)追回機(jī)制，既無法挽回相應(yīng)損失，更無法對貪腐行為進(jìn)行有效的制裁和震懾。對此，聯(lián)合國《反腐敗公約》在第54條“通過沒收事宜的國際合作追回資產(chǎn)的機(jī)制”中規(guī)定，為依照本公約第五十五條就通過或者涉及實(shí)施根據(jù)本公約確立的犯罪所獲得的財(cái)產(chǎn)提供司法協(xié)助，各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)其本國法律，考慮采取必要的措施，以便在因?yàn)榉缸锶怂劳觥撎踊蛘呷毕鵁o法對其起訴的情形或者其他有關(guān)情形下，能夠不經(jīng)過刑事定罪而沒收這類財(cái)產(chǎn)。聯(lián)合國《打擊跨國犯罪公約》第12條也規(guī)定“締約國應(yīng)在本國法律制度的范圍內(nèi)盡最大可能采取必要措施，以便能夠沒收：（1）來自本公約所涵蓋的犯罪的犯罪所得或價(jià)值與其相當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)；（2）用于或擬用于本公約所涵蓋的犯罪的財(cái)產(chǎn)、設(shè)備或其他工具。締約國應(yīng)采取必要措施，辨認(rèn)、追查、凍結(jié)或扣押本條第一款所述任何物品，以便最終予以沒收。”

為嚴(yán)厲打擊貪污賄賂等嚴(yán)重犯罪活動(dòng)，及時(shí)追繳犯罪違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)，并與我國加入的反腐敗國際公約相銜接，2012年《刑事訴訟法》修訂，在“特別程序編”中，新增了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序”章，明確了“對于貪污賄賂犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通緝一年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法規(guī)定應(yīng)當(dāng)追繳其違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)的，人民檢察院可以向人民法院提出沒收違法所得的申請”等違法所得沒收程序規(guī)則。國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)著“調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作”的重大任務(wù)。與此同時(shí)，在被調(diào)查人不能到案的情況下，如果繼續(xù)查辦處置，特別是處理有關(guān)案件財(cái)產(chǎn)，還事關(guān)被調(diào)查人及相關(guān)利害關(guān)系人的財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)益。因此，監(jiān)察法更應(yīng)當(dāng)建立與國際公約、刑事訴訟法在理念和內(nèi)容上一致、銜接的違法所得沒收程序，成為監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)違法犯罪活動(dòng)的重要舉措和程序內(nèi)容。

根據(jù)本條規(guī)定，可以從以下幾個(gè)方面解讀：一是從適用條件看。根據(jù)本條規(guī)定，適用案件類型為“貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪案件”。一方面，本條限定為“職務(wù)犯罪案件”，因此并不包括違法行為，即不構(gòu)成犯罪的職務(wù)違法行為不適用本條規(guī)定。另一方面，從條文表述來看，貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪案件，既包括了狹義上的貪污罪，以及挪用公款罪、私分國有資產(chǎn)罪、私分罰沒財(cái)物罪、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪、隱瞞境外存款罪等廣義上的貪污犯罪，同時(shí)也包括受賄罪、行賄罪、介紹賄賂罪等賄賂犯罪，以及各種失職瀆職犯罪。另外，法條采取的并非完全列舉的方式，而是規(guī)定了具有兜底性質(zhì)的“等職務(wù)犯罪案件”。二是從繼續(xù)調(diào)查的必要性看。在刑事訴訟中，如果被追訴人逃匿，那么相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取有關(guān)措施保證犯罪嫌疑人、被告人到案。如果被追訴人在訴訟過程中死亡，則根據(jù)刑事訴訟法第15條規(guī)定，不追究刑事責(zé)任，已經(jīng)追究的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無罪。但是，黨紀(jì)規(guī)則對違紀(jì)黨員下落不明或死亡，仍然有進(jìn)行處分的相關(guān)規(guī)定。刑事訴訟法規(guī)定的違法所得沒收程序，也包括對案件事實(shí)、違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)的調(diào)查事項(xiàng)內(nèi)容。對此，在監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪過程中，也有可能出現(xiàn)被調(diào)查人逃匿或者死亡，但這并不當(dāng)然意味案件查辦終結(jié)。如果根據(jù)案件性質(zhì)或者涉案財(cái)產(chǎn)具體情況，如果有必要繼續(xù)調(diào)查的，則需要經(jīng)過法定程序繼續(xù)調(diào)查。三是從繼續(xù)調(diào)查程序看。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪案件過程中，被調(diào)查人逃匿或者死亡，有必要繼續(xù)調(diào)查的，根據(jù)本條規(guī)定，須經(jīng)省級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，繼續(xù)調(diào)查并作出結(jié)論。經(jīng)省級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，提高了此種情形下繼續(xù)調(diào)查的批準(zhǔn)級別，主要考慮是為了限定和有效控制本項(xiàng)措施的適用。由于本項(xiàng)程序，針對的是被調(diào)查人不到案情形下的處理，因此，為謹(jǐn)慎起見，防范權(quán)力濫用造成被調(diào)查人和其他利害關(guān)系人合法權(quán)益受損，規(guī)定由省級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行批準(zhǔn)較為適宜。省級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在原調(diào)查的基礎(chǔ)上繼續(xù)開展調(diào)查工作，并作出結(jié)論。既包括被調(diào)查人涉案事實(shí)和證據(jù)認(rèn)定的內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)包括被調(diào)查人逃匿、被通緝或者死亡的情況，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)包括違法犯罪所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)的具體情況等。這也為案件后續(xù)走向違法所得沒收程序奠定基礎(chǔ)。

（二）被調(diào)查人逃匿，在通緝一年后不能到案，或者死亡的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)提請人民檢察院依照法定程序，向人民法院提出沒收違法所得的申請

這是對違法所得沒收程序的規(guī)定。根據(jù)本條規(guī)定，被調(diào)查人逃匿，在通緝一年后不能到案，或者死亡的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)提請人民檢察院依照法定程序，向人民法院提出沒收違法所得的申請。其中，除死亡情形外，如果被調(diào)查人逃匿，還必須符合“通緝一年后不能到案”條件。監(jiān)察機(jī)關(guān)采取通緝措施規(guī)定于《監(jiān)察法》第29條規(guī)定，即依法應(yīng)當(dāng)留置的被調(diào)查人如果在逃，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)通緝，由公安機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令，追捕歸案。通緝范圍超出本行政區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請有權(quán)決定的上級監(jiān)察機(jī)關(guān)決定。另外，由本項(xiàng)規(guī)定可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動(dòng)違法所得沒收程序與刑事訴訟法相關(guān)規(guī)定相銜接，即并非由監(jiān)察機(jī)關(guān)直接向人民法院提出違法所得沒收申請，而是由監(jiān)察機(jī)關(guān)提請人民檢察院依照法定程序，由人民檢察院向人民法院提出違法所得的申請。那么，結(jié)合刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，具體程序可以為：監(jiān)察機(jī)關(guān)對于符合本條規(guī)定的案件，提出違法所得沒收意見書，連同相關(guān)證據(jù)材料一并移送同級人民檢察院。人民檢察院在收到監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的沒收違法所得意見書后，應(yīng)當(dāng)查明：（1）是否屬于本院管轄；（2）是否符合刑事訴訟法第二百八十條第一款規(guī)定的條件；（3）犯罪嫌疑人身份狀況,包括姓名、性別、國籍、出生年月日、職業(yè)和單位等；（4）犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的情況；（5）犯罪嫌疑人逃匿、被通緝或者死亡的情況；（6）違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)的種類、數(shù)量、所在地，以及查封、扣押、凍結(jié)的情況；（7）與犯罪事實(shí)、違法所得相關(guān)的證據(jù)材料是否隨案移送，不宜移送的證據(jù)的清單、復(fù)制件、照片或者其他證明文件是否隨案移送；（8）證據(jù)是否確實(shí)、充分；（9）相關(guān)利害關(guān)系人的情況。人民檢察院在接到監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的沒收違法所得意見書后30以內(nèi)，作出是否提出沒收違法所得申請的決定。30日以內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，可以延長15日。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的沒收違法所得案件，經(jīng)審查認(rèn)為不符合條件的，應(yīng)當(dāng)作出不提出沒收違法所得申請的決定，并向監(jiān)察機(jī)關(guān)書面說明理由；認(rèn)為需要補(bǔ)充證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)書面要求監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充證據(jù)，必要時(shí)也可以自行調(diào)查。其他具體程序可見刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋對于違法所得沒收程序的規(guī)定。

第十五節(jié)  不服處理決定的救濟(jì)

監(jiān)察法第四十九條規(guī)定：“監(jiān)察對象對監(jiān)察機(jī)關(guān)涉及本人的處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起一個(gè)月內(nèi)，向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審，復(fù)審機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)作出復(fù)審決定；監(jiān)察對象對復(fù)審決定仍不服的，可以在收到復(fù)審決定之日起一個(gè)月內(nèi)，向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核，復(fù)核機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二個(gè)月內(nèi)作出復(fù)核決定。復(fù)審、復(fù)核期間,不停止原處理決定的執(zhí)行。復(fù)核機(jī)關(guān)經(jīng)審查，認(rèn)定處理決定有錯(cuò)誤的,原處理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。”這是關(guān)于復(fù)審、復(fù)核的規(guī)定，主要目的是明確監(jiān)察對象對監(jiān)察機(jī)關(guān)涉及本人的處理決定不服提出復(fù)審、復(fù)核的程序和時(shí)限，保障監(jiān)察對象的合法權(quán)益，促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職、秉公用權(quán)。

一、不服處理決定救濟(jì)的基本內(nèi)涵

本條主要包括三個(gè)方面內(nèi)容：一是復(fù)審、復(fù)核的程序。“復(fù)審”，是指監(jiān)察對象對監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的涉及本人的處理決定不服，自收到處理決定之日起一個(gè)月內(nèi)，可以向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審，作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)依法受理后，應(yīng)當(dāng)對原處理決定進(jìn)行審查核實(shí)并作出復(fù)審決定。“復(fù)核”是指監(jiān)察對象對復(fù)審決定不服，自收到復(fù)審決定之日起一個(gè)月內(nèi)，可以向作出復(fù)審決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核，上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)依法受理后對原復(fù)審決定進(jìn)行審查核實(shí)并作出復(fù)核決定。復(fù)審是復(fù)核的前置程序，未經(jīng)復(fù)審的，不能提出復(fù)核申請。規(guī)定復(fù)審、復(fù)核程序的目的在于保證監(jiān)察機(jī)關(guān)正確、及時(shí)處理復(fù)審、復(fù)核案件，維護(hù)復(fù)審、復(fù)核申請人的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)依法辦事。二是復(fù)審，復(fù)核的時(shí)限。本條對復(fù)審、復(fù)核期間作了明確規(guī)定，即“復(fù)審機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在在一個(gè)月內(nèi)作出復(fù)審決定”，“復(fù)核機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二個(gè)月內(nèi)作作出復(fù)核決定”。“一個(gè)月”應(yīng)當(dāng)自復(fù)審機(jī)關(guān)收到復(fù)審申請之日起計(jì)算，這是作出原處理決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)審活動(dòng)的期限，“二個(gè)月”應(yīng)當(dāng)自復(fù)核機(jī)關(guān)收到復(fù)核申請之日起計(jì)算，這是上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核活動(dòng)的期限。規(guī)定復(fù)審、復(fù)核期間的目的在于保證監(jiān)察機(jī)關(guān)及時(shí)處理復(fù)審、復(fù)核案件，維護(hù)復(fù)審、復(fù)核申請人的合法權(quán)益。三是復(fù)審、復(fù)核期間原處理決定的效力。復(fù)審、復(fù)核期間，不停止原處理決定的執(zhí)行。規(guī)定復(fù)審、復(fù)核期間不停止原決定的執(zhí)行，是因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)處理決定和復(fù)審決定，是一級國家機(jī)關(guān)依法作出的，對監(jiān)察對象和監(jiān)察機(jī)關(guān)均有約束力，雙方都必須嚴(yán)格執(zhí)行，非依法定程序不得隨意變更和撤銷。在復(fù)審、復(fù)核期間不停止原處理決定的執(zhí)行，有利于保障監(jiān)察機(jī)關(guān)代表國家作出的處理決定、復(fù)審決定的效力，維護(hù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作秩序，維護(hù)法律秩序和公共利益。同時(shí)，作這樣的規(guī)定，也不影響對復(fù)審、復(fù)核申請人合法權(quán)益的保護(hù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過復(fù)審、復(fù)核認(rèn)為為原處理決定不適當(dāng)?shù)模梢宰鞒鲎兏蛘叱蜂N原處理決定的復(fù)審、復(fù)核決定。這一復(fù)審、復(fù)核決定的效力始于原處理決定生效之時(shí)。

需要注意的是，對監(jiān)察機(jī)關(guān)涉及本人的處理決定不服的，只能向作出原處理決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審，而不能向其他機(jī)關(guān)提出申請。

二、不服處理決定救濟(jì)的法理分析

為權(quán)利受到程序處理結(jié)局影響的人提供救濟(jì)渠道，是正當(dāng)程序必須具備的基本內(nèi)容。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案而言，案件處理結(jié)果對于監(jiān)察對象具有直接的利益關(guān)系，因此也應(yīng)當(dāng)為其提供基本的救濟(jì)渠道。這既能夠保障監(jiān)察對象的合法權(quán)益，也能夠監(jiān)督保障監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量。

（一）監(jiān)察對象對監(jiān)察機(jī)關(guān)涉及本人的處理決定不服的，可以向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審

本條規(guī)定，監(jiān)察對象對監(jiān)察機(jī)關(guān)涉及本人的處理決定不服的，可以向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審，具體而言，包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容：（1）適用的主體是監(jiān)察對象，即監(jiān)察對象對監(jiān)察機(jī)關(guān)涉及本人的處理決定不服。監(jiān)察對象是權(quán)益受到監(jiān)察決定指向和結(jié)果影響的主體，因此，救濟(jì)的對象也應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察對象本人。（2）救濟(jì)程序的啟動(dòng)事由是監(jiān)察對象“不服”監(jiān)察機(jī)關(guān)對本人的處理決定。不服即不服從、不認(rèn)可，既可以是對監(jiān)察機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定的不認(rèn)可，包括認(rèn)為沒有違法犯罪事實(shí)，或者有違法犯罪事實(shí)但是并非監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)；也可以是對監(jiān)察機(jī)關(guān)適用法律定性處理的不認(rèn)可。當(dāng)然，作為救濟(jì)啟動(dòng)程序條件的“不服”，是監(jiān)察對象本人的主觀認(rèn)識，無論其認(rèn)識是否有理有據(jù)，都不影響其申請的權(quán)利。（3）救濟(jì)的渠道是，向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審，即再次審理。申請復(fù)議權(quán)作為監(jiān)察對象的一項(xiàng)程序性救濟(jì)權(quán)利，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以充分保障，不能加以限制或剝奪。

（二）對復(fù)審決定仍不服的，可以向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核

在監(jiān)察對象向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審后，監(jiān)察機(jī)關(guān)復(fù)審結(jié)果可能令監(jiān)察對象信服，也可能仍然不服。如果監(jiān)察對象對作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的復(fù)審決定仍然不服的，可以向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核。這樣規(guī)定，首先進(jìn)一步保障了監(jiān)察對象的權(quán)利，不僅提供了額外的救濟(jì)渠道，而且也能避消除監(jiān)察對象對作出決定的原監(jiān)察機(jī)關(guān)“自我復(fù)審”而產(chǎn)生的不信任感，有助于監(jiān)察對象對監(jiān)察結(jié)果產(chǎn)生信服感，增強(qiáng)監(jiān)察工作的權(quán)威。與此同時(shí)，規(guī)定首先由作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)審，再由上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核，體現(xiàn)出監(jiān)察機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)與上級領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。

（三）復(fù)審、復(fù)核期間,不停止原處理決定的執(zhí)行

這是對復(fù)審、復(fù)核期間原處理決定效力的規(guī)定，即復(fù)審、復(fù)核期間，不停止原處理決定的執(zhí)行。對于監(jiān)察對象不服監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定而提出的復(fù)審、復(fù)核請求，為法律賦予監(jiān)察對象的一項(xiàng)程序性救濟(jì)權(quán)利，并不代表復(fù)審、復(fù)核請求一經(jīng)提出，即改變原處理決定或停止原決定的執(zhí)行，復(fù)核、復(fù)審本身即對原決定的再次審查，而再次審查的結(jié)果，可能認(rèn)定原處理決定有錯(cuò)誤，也可能認(rèn)定原處理決定沒有錯(cuò)誤。因此，在最終審查結(jié)果作出前的復(fù)審、復(fù)核期間，原處理決定不能停止執(zhí)行。

（四）復(fù)核受理機(jī)關(guān)審查認(rèn)定處理決定有錯(cuò)誤的,原處理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正

復(fù)審、復(fù)核，本身既是對監(jiān)察對象權(quán)利保障的救濟(jì)機(jī)制，同時(shí)也是監(jiān)察機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的程序機(jī)制。因此，必須秉持實(shí)事求是的基本理念，對于不服從作出處理決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定及復(fù)審決定而由上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核的，如果上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)復(fù)核后認(rèn)為原處理決定確實(shí)有錯(cuò)誤，那么原處理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正，并按照糾正后的處理決定執(zhí)行。這體現(xiàn)出上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及對被調(diào)查人權(quán)利的及時(shí)有效保障。