【裁判要旨】

1.閑置土地的界定

 

土地資源是寶貴的不可再生資源，因此我國土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促進社會經濟的可持續發展。在當前工業化和城市化推進的過程中，土地資源的供需矛盾尤顯突出，而閑置土地造成的供求不平衡是重要原因之一，2012年修訂的《閑置土地處置辦法》在閑置土地的界定、閑置土地的處置程序、閑置土地的預防和監管方面作出明確和完善。對于國有建設用地使用權人超過有償使用合同或者劃撥決定書約定的動工期限未動工開發，滿兩年的要無償收回；但如果是屬于政府及政府有關部門的原因或者不可抗力導致開發延遲的，則應當采取延長動工開發期限、調整土地用途規劃條件、由政府安排臨時使用、協議有償收回、置換土地等方式處置，以促進國有建設用地的有效利用。如果國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期未動工開發已滿兩年且無任何正當理由，則已經符合《閑置土地處置辦法》規定的無償收回土地的條件，其后的未動工開發則屬于該閑置狀態的持續。在已經構成閑置土地的情形下，即使再出現政府調整土地用途規劃或者不可抗力等情形，也不構成對無償收回土地的阻卻事由。

 

2.收回閑置土地的處罰時效

 

因政府原因造成土地閑置，有確定的起止時間的，可以扣除政府原因造成的土地閑置時間，扣除后仍符合閑置土地條件的，可以認定為非政府原因造成土地閑置。在出現政府原因之前已經構成土地閑置的，當然不需要討論是否需要予以扣除的問題。根據《閑置土地處置辦法》的規定無償收回閑置土地的行為，屬于行政處罰，應當適用行政處罰法的相關規定。根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第一款的規定，違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰；前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。當事人對案涉土地延遲開發的行為一直處于連續狀態，其違法行為應當從其延遲開發行為終了之日起計算。當事人未提交任何證據證明其向政府相關部門申請報建或實施動工開發的相關準備工作，其明顯不具備動工開發的意愿。

 

3.政府及其相關部門應依法及時處置閑置土地

 

處置閑置土地的根本目的是為了促進土地利用，促進節約集約用地。政府及政府相關部門應當主動履責，依法及時處置閑置土地行為。根據《閑置土地處置辦法》第二十九條的規定，國土資源主管部門應當履行閑置土地監督檢查職責，在閑置土地調查、認定和處置工作中徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的，要依法追究法律責任。

 

 

中華人民共和國最高人民法院

 

行 政 裁 定 書

 

（2017）最高法行申5480號

 

 

 

當事人信息

 

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）海南圣安實業有限公司。住所地：海南省?？谑泻推侥下穼幫痛髲B五樓502房。

 

法定代表人王小端，董事長。

 

委托代理人曹陽、冷雪峰，北京大成律師事務所律師。

 

被申請人（一審被告、二審上訴人）定安縣人民政府。住所地：海南省定安縣定城鎮興安大道2號。

 

法定代表人劉蔚，縣長。

 

行政機關負責人王建斌，副縣長。

 

委托代理人符太珍，定安縣國土資源局工作人員。

 

委托代理人張寶華，海南德賽利律師事務所律師。

 

 

訴訟記錄

 

再審申請人海南圣安實業有限公司（以下簡稱圣安公司）因訴被申請人定安縣人民政府（以下簡稱定安縣政府）收回國有土地使用權一案，不服海南省高級人民法院于2017年3月24日作出的（2017）瓊行終28號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年7月26日立案，依法組成合議庭進行審查，并于2017年9月21日下午在本院第一巡回法庭第一法庭組織各方當事人進行詢問，再審申請人圣安公司的委托代理人曹陽、冷雪峰，被申請人定安縣政府的負責人王建斌及委托代理人符太珍、張寶華，到庭參加詢問活動。2018年3月23日上午本院在海南省高級人民法院巡回審判，組織各方當事人再次進行詢問。再審申請人圣安公司的委托代理人曹陽，被申請人定安縣政府的負責人王建斌及委托代理人符太珍，到庭參加詢問活動。案件現已審查終結。

 

案件基本情況

 

涉案土地位于定安縣南麗湖東部，其四至為：東至南海農場用地；西至南扶水庫；南至南海農場用地；北至南海農場用地，土地面積87506.66平方米。1999年8月23日，定安縣國土局與圣安公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》，約定圣安公司受讓位于定安縣南麗湖東部的“魚港錦圍”景點27120平方米的國有土地使用權，用于建設南麗湖歐洲風情度假村及配套設施，同時要求圣安公司在2000年8月30日前完成地上建筑面積不少于可建總建筑面積的20%，于2001年8月30日以前竣工，有充分理由延長期限的，延期不得超過一年。1999年8月25日，定安縣土地管理局作出定土管（1999）16號《關于同意轉讓劃撥國有土地使用權給海南圣安實業有限公司的批復》，同意海南省國營南海農場將位于定安縣南麗湖東部的“魚港錦圍”景點60386.66平方米的劃撥國有土地使用權出讓給圣安公司作為興建《南麗湖歐洲風情度假村》項目用地，同時要求自批準之日起六個月內動工建設。同年9月6日，定安縣政府作出定府（1999）130號《關于出讓國有土地使用權給海南圣安實業有限公司的決定》，決定將27120平方米的國有土地使用權出讓給圣安公司作為興建《南麗湖歐洲風情度假村》項目用地。以上兩宗地的面積共計87506.66平方米（折131.26畝）。2000年1月21日，圣安公司取得編號13的涉案土地《建設用地規劃許可證》，用地項目名稱為《南麗湖歐洲風情度假村》，用地面積87506.66平方米。同年1月31日圣安公司取得涉案土地的《國有土地使用證》，證號為：南麗湖國用（2000）字第35號，用地面積87506.66平方米，用途為旅游。2005年1月26日，圣安公司再次取得涉案土地《建設用地規劃許可證》，后一直未開發建設。2007年，定安縣政府重新修訂涉案土地所在的南麗湖風景名勝區的總體規劃，并自2007年重新修訂起停止受理對南麗湖風景名勝區土地的報建。2008年5月27日，該規劃由海南省城鄉規劃委員會第9次會議通過。2012年7月，海南省住房與城鄉建設廳及定安縣政府蓋章通過《南麗湖風景名勝區（北區）控制性詳細規劃》，涉案土地用地性質為自然保護綠地。2015年1月5日，定安縣國土局以涉案土地涉嫌構成閑置土地為由，向圣安公司送達《閑置土地調查通知書》，要求圣安公司在30日內提供土地權利證明文件及土地閑置的原因說明及輔證材料。2015年10月29日，定安縣國土局作出定土環資用字（2015）7號《閑置土地認定書》和《閑置土地處置聽證告知書》，認定涉案土地為閑置土地，閑置原因初步認定為圣安公司原因造成，擬無償收回，同時告知圣安公司有要求聽證的權利，并于2015年11月2日將認定書和告知書送達圣安公司。2015年11月4日，圣安公司向定安縣國土局提交聽證申請。2015年11月30日，定安縣國土局召開聽證會聽取圣安公司的陳述和申辯，圣安公司委托代理人陳書才、胡振參加聽證會。2015年12月23日，定安縣政府作出定府（2015）161號《關于無償收回海南圣安實業有限公司87506.66平方米國有建設用地使用權的決定》（以下簡稱161號收地決定），認定圣安公司自取得涉案土地使用權后未按期開發，涉嫌構成閑置土地，決定無償收回涉案土地使用權。2016年6月20日，圣安公司提起行政訴訟，請求撤銷161號收地決定。

 

海南省第一中級人民法院（2016）瓊96行初143號行政判決認為,圣安公司自取得涉案土地使用權后，至2007年南麗湖風景名勝區總體規劃重新修訂前，沒有按其與定安縣國土局在出讓合同中約定的時間及定安縣國土局規定的時間動工開發，在此期間，無證據表明定安縣政府及其土地管理職能部門對涉案土地進行處置，客觀上對圣安公司的違約違規行為予以默認。2007年起，由于南麗湖風景名勝區總體規劃重新修訂，政府停止受理對涉案土地的報建，直到涉案土地規劃用地性質修改為自然保護綠地，事實上圣安公司已無法對涉案土地進行開發建設。在此情況下，定安縣政府作出的161號收地決定認定由于圣安公司自身原因導致涉案土地閑置，與事實不相符。定安縣政府作出的161號收地決定認定事實不清，證據不足，依法應予撤銷。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項之規定，判決撤銷161號收地決定。定安縣政府不服一審判決，提起上訴。

 

海南省高級人民法院（2017）瓊行終28號行政判決認為,圣安公司自2000年1月31日取得涉案土地使用權后，至2007年南麗湖風景名勝區總體規劃重新修訂前，由于自身原因一直未按照合同約定和相關法律規定動工開發建設。雖然自2007年定安縣政府對涉案土地所在的南麗湖風景名勝區的總體規劃進行調整，政府停止對涉案土地的報批，但圣安公司未提供證據證明曾向定安縣政府提出要求動工開發的申請，也未實際動工開發，涉案土地一直處于閑置狀態。根據《海南省閑置土地認定和處置規定》第十四條的規定：“因政府原因造成土地閑置，有確定的起止時間的，可以扣除政府原因造成的土地閑置時間，扣除后仍符合閑置土地條件的，可以認定為非政府原因造成土地閑置?！鄙姘竿恋貜?/span>2000年至2007年因圣安公司自身原因閑置七年，符合閑置土地條件，應當認定為非政府原因造成土地閑置。根據《海南省閑置土地認定和處置規定》第二十九條第一款的規定：“非因政府原因和不可抗力造成土地閑置的，超過動工開發日期滿2年未動工開發的，市、縣、自治縣人民政府可以無償收回國有建設用地使用權。”定安縣政府作出的161號收地決定認定事實清楚，證據充分，適用法律正確，程序合法。定安縣政府的上訴請求有理，應予支持。一審判決認定事實錯誤，適用法律不當。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第八十九條第一款第二項之規定，判決撤銷一審判決，駁回圣安公司的訴訟請求。

 

圣安公司申請再審稱：涉案土地因規劃調整導致無法動工開發，屬于法定不予無償收回情形。行政處罰時效屆滿，定安縣政府對涉案土地喪失處罰權。請求撤銷二審判決，維持一審判決。

 

定安縣政府答辯稱：圣安公司對涉案土地未動工開發遠遠超過2年，滿足政府無償收地的條件，規劃調整不能成為阻卻定安縣政府無償收地合法性的事由。161號收地決定不是行政處罰，且在作出收地決定之前，圣安公司未動工開發行為一直處于持續狀態。請求駁回圣安公司的再審申請。

 

案件分析過程

 

本院經審查認為，土地資源是寶貴的不可再生資源，因此我國土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促進社會經濟的可持續發展。在當前工業化和城市化推進的過程中，土地資源的供需矛盾尤顯突出，而閑置土地造成的供求不平衡是重要原因之一，2012年修訂的《閑置土地處置辦法》在閑置土地的界定、閑置土地的處置程序、閑置土地的預防和監管方面作出明確和完善。《閑置土地處置辦法》第二條第一款規定，閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條及《閑置土地處置辦法》第十二、十三、十四條的規定，未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門報經有批準權的人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權，但是因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的除外。根據《閑置土地處置辦法》第八條的規定，因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發的，屬于政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的情形。根據上述規定，對于國有建設用地使用權人超過有償使用合同或者劃撥決定書約定的動工期限未動工開發，滿兩年的要無償收回；但如果是屬于政府及政府有關部門的原因或者不可抗力導致開發延遲的，則應當采取延長動工開發期限、調整土地用途規劃條件、由政府安排臨時使用、協議有償收回、置換土地等方式處置，以促進國有建設用地的有效利用。如果國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期未動工開發已滿兩年且無任何正當理由，則已經符合《閑置土地處置辦法》規定的無償收回土地的條件，其后的未動工開發則屬于該閑置狀態的持續。在已經構成閑置土地的情形下，即使再出現政府調整土地用途規劃或者不可抗力等情形，也不構成對無償收回土地的阻卻事由。

 

本案中，定安縣國土局與圣安公司于1999年8月23日簽訂《國有土地使用權出讓合同》，約定圣安公司受讓涉案地27120平方米的國有土地使用權，并要求圣安公司于2001年8月30日以前竣工。1999年8月25日，定安縣土地管理局作出定土管（1999）16號《關于同意轉讓劃撥國有土地使用權給海南圣安實業有限公司的批復》，要求自批準之日起六個月內涉案地動工建設。同年9月6日，定安縣政府決定將上述國有土地使用權出讓給圣安公司作為興建《南麗湖歐洲風情度假村》項目使用。2000年1月，圣安公司分別取得涉案土地《建設用地規劃許可證》和《國有土地使用證》。但是直至2007年政府停止受理對南麗湖風景名勝區土地的報建時，圣安公司一直未開發建設案涉土地，符合《閑置土地處置辦法》有關閑置土地的規定。根據《海南省閑置土地認定和處置規定》第二十九條第一款的規定，非因政府原因和不可抗力造成土地閑置的，超過動工開發日期滿2年未動工開發的，市、縣、自治縣人民政府可以無償收回國有建設用地使用權。圣安公司土地閑置行為的持續狀態從2000年一直持續到2007年，且至今圣安公司未提供證據證明其有申請報件或開發的相關材料，其土地閑置行為一直處于持續狀態，定安案縣政府作出收回土地決定，符合上述規定。二審判決駁回圣安公司的訴訟請求，認定事實清楚，適用法律正確，本院予以支持。

 

圣安公司主張，涉案土地因規劃調整導致無法動工開發，屬于法定不予無償收回情形。如前所述，在定安縣政府2007年對案涉土地進行規劃調整之前，案涉土地已經符合無償收回的條件。定安縣政府作出的土地規劃調整行為，并不構成對涉案閑置土地無償收回的阻卻。根據《海南省閑置土地認定和處置規定》第十四條的規定，因政府原因造成土地閑置，有確定的起止時間的，可以扣除政府原因造成的土地閑置時間，扣除后仍符合閑置土地條件的，可以認定為非政府原因造成土地閑置。根據該條規定，在出現政府原因之前已經構成土地閑置的，當然不需要討論是否需要予以扣除的問題。圣安公司的該項主張缺乏事實和法律根據，本院不予支持。圣安公司還主張行政處罰時效屆滿，定安縣政府對涉案土地喪失處罰權。根據《閑置土地處置辦法》的規定無償收回閑置土地的行為，屬于行政處罰，應當適用行政處罰法的相關規定。根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第一款的規定，違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰；前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。雖然定安縣國土局2015年才對圣安公司閑置土地的行為進行調查，但圣安公司對案涉土地延遲開發的行為一直處于連續狀態，其違法行為應當從其延遲開發行為終了之日起計算。雖然圣安公司稱自2007年起定安縣政府已停止對案涉土地的報建，但圣安公司亦未提交任何證據證明其在2007年之后有向政府相關部門申請報建或實施動工開發的相關準備工作，其明顯不具備動工開發的意愿。圣安公司認為定案縣政府無償收回決定超過法定期限的主張，沒有法律根據，本院亦不支持。

 

應當指出的是，處置閑置土地的根本目的是為了促進土地利用，促進節約集約用地。政府及政府相關部門應當主動履責，依法及時處置閑置土地行為。根據《閑置土地處置辦法》第二十九條的規定，國土資源主管部門應當履行閑置土地監督檢查職責，在閑置土地調查、認定和處置工作中徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的，要依法追究法律責任。本案中，定案縣政府在圣安公司長達七年未開發、未報建的情況下，未及時收回涉案閑置土地，存在不及時履行法定職責的情形，是導致案涉土地長期閑置、形成本案訴爭的原因之一。定安縣政府在2007年對包括案涉土地在內的土地實施規劃調整之前，既未聽取圣安公司的意見，亦未采取收回案涉閑置土地或其他措施，程序上亦存在不當之處。本院對上述問題一并予以指正。

 

 

裁判結果

 

綜上，圣安公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

 

駁回海南圣安實業有限公司的再審申請。

 

審判長  熊俊勇

 

審判員  張穎新

 

審判員  龔 斌

 

二〇一八年四月二十八日

 

法官助理    牛延佳

 

書記員    余逸純