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對相對人的權利義務產生實際影響的會議紀要屬于行政訴訟受案范圍

發布時間 : 2023-05-12 瀏覽量 : 4853

01裁判要點

 

地方人民政府的會議紀要一般屬于內部行政行為,對行政相對人的權利義務不產生直接影響,不屬于行政訴訟的受案范圍。但會議紀要的議定事項明確具體,具有明確的確定力、拘束力、執行力,議定事項直接付諸實施對行政相對人的權利義務產生了實際影響,行政相對人對該會議紀要提起訴訟的,人民法院應當依法受理。

 

02裁判文書

 

浙江省高級人民法院

       

2019)浙行終1613

 

上訴人(原審原告)浙江衡態生物科技有限公司。

 

被上訴人(原審被告)臨海市人民政府。

 

浙江衡態生物科技有限公司(以下簡稱衡態公司)訴臨海市人民政府其他行政行為一案,臺州市中級人民法院2019726日作出(2019)浙10行初132號行政裁定。衡態公司不服,向本院提出上訴。本院于2019924日立案受理后,依法組成合議庭進行了審理。本案現已審理終結。

 

原審衡態公司訴稱:原告于2018227日注冊成立,系從事餐廚垃圾資源化利用和無害化處理的一家企業,原告自籌資金在臨海市××街道至村建設了易腐垃圾處置基地,采用黑水虻生物技術,已經收集處理了市政府、執法局、建設局、古城街道和大洋街道等單位食堂的餐廚垃圾。2018716日被告制定的《臨海有機廢棄物綜合處置中心項目建設方案》,明確原告在臨海啟動餐廚垃圾生物技術處理試點工作。20181129日,臨海綜合行政執法局作為采購方,通過單一來源采購談判方式,與原告簽訂了《合同書》。《合同書》約定,原告的服務內容包括餐廚垃圾的收集、運輸及處置,處置范圍以主城區5個街道餐廚垃圾為主,服務期為合同簽訂之日起2年,如項目驗收達到質量標準,如繼續實施該項目,優先考慮與原告續簽合同。2019428日,被告十六屆政府第22次常務會議作出〔20193號《常務會議紀要》,其中第七項明確:(一)采用目前國內主流且較為成熟的“預處理+厭氧消化+沼氣發電”的工藝,處置臨海餐廚垃圾。(二)同意浙江偉明環保股份有限公司(以下簡稱偉明公司)自行出資建設餐廚垃圾處理項目。(三)在餐廚垃圾處理項目開工前,由市政府采取單一來源采購方式向偉明公司購買餐廚垃圾收運處置服務,服務年限5年,自項目正式投用開始計算;服務期滿后,在同等條件下,偉明公司擁有續簽全市餐廚垃圾收運處置服務合同的優先權。原告認為,被告會議紀要中的上述決定明顯造成餐廚垃圾處置市場的混亂,侵害了原告的生產經營權利,損害了原告已經取得的信賴利益。

 

1.臨海綜合行政執法局于20181129日即通過單一來源采購方式與原告簽訂了采購合同,約定2年期限,并享有續簽的優先權。上述《會議紀要》內容又決定采用單一來源采購方式在臨海范圍內將餐廚垃圾處理向偉明公司采購,明顯與原告的權利產生沖突,與單一性來源采購的方式相矛盾。

 

2.《政府采購法》第三十一條規定:“符合下列情形之一的貨物或者服務,可以依照本法采用單一來源方式采購:(一)只能從唯一供應商處采購的;……。”原告作為當地唯一一家餐廚垃圾處理企業,政府采購采用單一來源方式,符合法律規定的條件。而偉明公司并未建設投產,也不是本市唯一供應商,根本不符合單一來源采購的條件。

 

3.原告采用的技術為黑水虻生物技術,該項技術與厭氧發酵技術相比具有明顯優勢。無論從實際采購情況看,還是技術先進程度上看,原告作為臨海當地唯一一家餐廚垃圾處理企業,完全符合餐廚垃圾處理的條件和要求,《會議紀要》沒有理由將原告排除在餐廚垃圾處理市場之外。

 

4.原告在當地較早時間即開展餐廚垃圾處理這一具有公益性事業的業務,投入了大量資金,在虧損狀態下依然堅持經營。《會議紀要》將原告的資金投入和付出合盤推翻,于法是對規則的違背、對原告生產經營權利的侵害;于情是企業生存、發展和貢獻的漠視;于理是對環保建設的損害。綜上,請求撤銷被告〔20193號《常務會議紀要》第七項決定,訴訟費由被告承擔。

 

原審法院認為,會議紀要作為行政機關用于記載和傳達有關會議情況和議定事項的內部公文,通常不對行政相對人的權利義務產生影響。只有在其轉化為對外發生效力的行政行為時,才具有法律上的強制執行力。本案中,被訴〔20193號《常務會議紀要》第七項內容僅是被告臨海市人民政府對臨海餐廚垃圾處置工作形成的內部意見和工作安排,尚需通過相關部門依照法定程序和職權作出相應的行政行為從而對公民、法人、其他組織的權利義務發生影響。故該會議紀要本身并不對包括本案原告在內的公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響,應不屬于行政訴訟受案范圍。原告衡態公司的起訴不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定的起訴條件。綜上,依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款第一項之規定,裁定駁回原告浙江衡態生物科技有限公司的起訴。

 

衡態公司上訴稱,一、本案屬于行政訴訟受理范圍,本案《常務會議紀要》第七項決定具有可訴性。會議紀要是行政機關常用的公文格式。公文是行政機關在行政管理過程中形成的具有特定法律效力和規范體式的文書,《黨政機關公文處理工作條例》第八條第十五項規定,紀要適用于記載會議主要情況和議定事項,可見,會議紀要已經議定的事項,具有法定效力。對本案而言,案涉〔20193號《常務會議紀要》,其中第七項明確:(一)采用目前國內主流且較為成熟的“預處理+厭氧消化+沼氣發電”的工藝,處置臨海餐廚垃圾。(二)同意偉明公司自行出資建設餐廚垃圾處理項目。(三)在餐廚垃圾處理項目開工前,由市政府采取單一來源采購方式向偉明公司購買餐廚垃圾收運處置服務,服務年限5年,自項目正式投用開始計算;服務期滿后,在同等條件下,偉明公司擁有續簽全市餐廚垃圾收運處置服務合同的優先權。上訴人認為,臨海市人民政府會議紀要中的上述決定系基于本身職權,明確市政府實施單一來源采購方式,一審法院認為不具有法律上的強制執行力無法律依據。該決定規定市政府采取單一來源采購方式向偉明公司購買餐廚垃圾收運處置服務是針對特定主體、就特定事項作出的一項決定,明顯造成餐廚垃圾處置市場的混亂,侵害了上訴人的生產經營權利,損害了上訴人已經取得的信賴利益。《常務會議紀要》上述內容實際上已直接賦予了偉明公司處理臨海餐廚垃圾的相關權利,不應按照一審法院認定是內部意見和工作安排,應當認定臨海市政府《常務會議紀要》第七項決定是一種可訴的具體行政行為。

 

二、“會議紀要”第七項確定直接設定偉明公司的權利義務,直接對上訴人的權利義務產生影響,明顯不當,應予以撤銷。臨海綜合行政執法局于20181129日即通過單一來源采購方式與上訴人簽訂了全市范圍內的采購合同,約定2年期限,并享有續簽的優先權。2019428日臨海市人民政府作出的《常務會議紀要》第七項內容,又決定采用單一性來源采購方式,在臨海范圍內將餐廚垃圾處理向偉明公司采購,明顯與上訴人的權利產生沖突,與單一性來源采購的方式相矛盾。偉明公司不是本市唯一供應商,根本不符合單一性來源采購的條件,《常務會議紀要》的決定違反了《政府采購法》的規定。

 

三、作為本身直接具有行政行為效力的文件決定,《常務會議紀要》第七項的決定已經在實際實施,直接影響上訴人的合法權益。目前臨海行政執法局向餐廚垃圾生產單位和個人發出垃圾處理告知書,留有的聯系方式并不是上訴人公司的電話,臨海行政執法局變相將臨海的餐廚垃圾處理給予他人處理。臨海發展和改革局于201978日發布臨海發展和改革局關于臨海餐廚(廚余)垃圾處理項目核準的批復,同意偉明公司建設臨海餐廚(廚余)垃圾處理項目。偉明公司在自己的官網、今日頭條等公示相應的文件材料,其中包含臨海餐廚(廚余)垃圾處理項目環境影響報告、臨海餐廚(廚余)垃圾處理項目環境影響評價公眾參與公示。綜上,本案《常務會議紀要》本身具有行政強制力,是可訴的具體行政行為,且對上訴人的權利義務產生直接影響。上訴請求:依法撤銷本案一審裁定,責令臺州市中級人民法院繼續審理本案。

 

臨海市人民政府答辯稱,一、上訴人請求和理由不能成立。(1)會議紀要作為行政機關用于記載和傳達有關會議情況和議定事項的內部公文,通常不對行政相對人的權利義務產生影響。本案案涉《常務會議紀要》第七項內容系內部意見和工作方案,沒有付諸實施,不具有執行力,不對公民、法人、其他組織的權利義務產生任何影響,不屬于行政訴訟的受案范圍。(2)上訴人與臨海綜合行政執法局在20181129日簽訂《臨海餐廚垃圾處理試運行項目》合同,約定服務年限二年,日處置量為20噸,每噸按218元計算。因上訴人未按約履行約定義務(每月處置僅為2030噸),于201936日向臨海綜合行政執法局書面申請暫停運行,現實際上已經停止經營,該違約行為嚴重影響到臨海的餐廚垃圾處置工作。(3)《常務會議紀要》提到的“浙江偉明環保股份有限公司生產項目”至今尚未建設投產;偉明公司建設項目環境影響評價公示,是建設項目立項審批過程的必要步驟,與本案無關,對上訴人的權利義務不產生實際影響,也與上訴人不存在利害關系。二、原審裁定認定事實清楚、程序合法、適用法律正確。請求駁回上訴,維持原裁定。

 

本院認為,本案爭議焦點是案涉《常務會議紀要》第七項決定是否屬于可訴行政行為,一審裁定駁回起訴是否正確。《黨政機關公文處理工作條例》第三條規定,“黨政機關公文是黨政機關實施領導、履行職能、處理公務的具有特定效力和規范體式的文書,是傳達貫徹黨和國家的方針政策,公布法規和規章,指導、布置和商洽工作,請示和答復問題,報告、通報和交流情況等的重要工具。”第八條規定,“公文種類主要有:……(十五)紀要。適用于記載會議主要情況和議定事項。”

 

本院認為,地方人民政府的會議紀要一般屬于內部行政行為,對行政相對人的權利義務不產生直接影響,不屬于行政訴訟的受案范圍。但會議紀要的議定事項明確具體,具有明確的確定力、拘束力、執行力,議定事項直接付諸實施對行政相對人的權利義務產生了實際影響,行政相對人對該會議紀要提起訴訟的,人民法院應當依法受理。

 

本案中,臨海綜合行政執法局作為采購方,與上訴人20181129日簽訂的《臨海餐廚垃圾處理試運行項目合同書》明確,該合同系單一來源采購簽署的合同書,約定上訴人的服務內容包括餐廚垃圾的收集、運輸及處置,處置范圍以主城區5個街道餐廚垃圾為主,服務期為合同簽訂之日起2年,如項目驗收達到質量標準,繼續實施該項目,優先考慮與上訴人續簽合同等。而2019428日被上訴人作出的案涉的《常務會議紀要》第七項決定明確:

 

(一)采用目前國內主流且較為成熟的“預處理+厭氧消化+沼氣發電”的工藝,處置臨海餐廚垃圾。

 

(二)同意偉明公司自行出資建設餐廚垃圾處理項目。

 

(三)在餐廚垃圾處理項目開工前,由市政府采取單一來源采購方式向偉明公司購買餐廚垃圾收運處置服務,服務年限5年,自項目正式投用開始計算;服務期滿后,在同等條件下,偉明公司擁有續簽全市餐廚垃圾收運處置服務合同的優先權。顯然,案涉《常務會議紀要》議定事項,因存在“處置臨海市餐廚垃圾……由市政府采取單一來源采購方式向偉明公司購買餐廚垃圾收運處置服務……偉明公司擁有續簽全市餐廚垃圾收運處置服務合同的優先權……”等確定性內容,具有明確的指向性和指令性,不僅與上訴人之前簽訂尚有效的《臨海餐廚垃圾處理試運行項目合同書》的合同利益明顯沖突,同時也對被上訴人所屬行政機關具有當然的確定力、拘束力、執行力。

 

同時,本案事實上,上訴人除一審期間提供了案涉《常務會議紀要》文本、其簽訂的《臨海餐廚垃圾處理試運行項目合同書》等初步證據外,二審期間還提供了被上訴人下屬部門執行案涉《常務會議紀要》第七項決定,一審期間相關餐廚垃圾單位已經更換上訴人收送餐廚垃圾聯系電話,臨海發展和改革局對偉明公司餐廚(廚余)垃圾處理項目核準批復、開展建設項目環境影響評價,臨海綜合行政執法局2019916日發布以單一來源采購方式擬以偉明公司為供應商的餐廚(廚余)垃圾處理項目公示等材料。臨海綜合行政執法局系于二審期間(2019912日)向上訴人寄送了《解除合同通知書》。

 

二審中,對上述基本事實各方均無實質異議。故此,應認定本案案涉《常務會議紀要》第七項決定事項具體明確,與上訴人在先簽訂的合同利益明顯沖突,決定事項已經外化直接付諸實施,對上訴人權利義務已經產生實際影響,案涉《常務會議紀要》第七項決定事項屬于本案行政訴訟的受案范圍。同時,本院還認為,針對本案而言,因執行案涉《常務會議紀要》第七項決定事項可能涉及多個其他行政行為,認定案涉《常務會議紀要》第七項議定事項屬于行政訴訟受案范圍,及時作出法律評判,也有利于阻卻之后當事人可能存在的訴累,從根本上實質化解本案糾紛。

 

綜上,原審裁定認定“被訴〔20193號《常務會議紀要》第七項內容僅是被告臨海市人民政府對臨海餐廚垃圾處置工作形成的內部意見和工作安排,尚需通過相關部門依照法定程序和職權作出相應的行政行為從而對公民、法人、其他組織的權利義務發生影響。故該會議紀要本身并不對包括本案原告在內的公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響,應不屬于行政訴訟受案范圍”,裁定駁回上訴人的起訴,屬于認定事實和適用法律錯誤,應予糾正。上訴人的部分上訴理由成立,予以采納。因一審尚未進行案件實體審理,本案需撤銷原裁定,指令一審法院繼續審理。據此,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百零九條之規定,裁定如下:

一、撤銷臺州市中級人民法院(2019)浙10行初132號行政裁定;

二、指令臺州市中級人民法院繼續審理本案。

本裁定為終審裁定。

 

   長  呂柏超

   員  車勇進

   員  馬良驥

二〇一九年十月六日

   員  吳 琳

 

 

來源于公眾號行政法小觀 平平之凡記

主管單位:中國反腐敗司法研究中心

主辦單位:企業廉潔合規研究基地

學術支持:湘潭大學紀檢監察研究院

技術支持:湖南紅網新媒科技發展有限公司

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