摘  要

在新時代新征程上縱深推進(jìn)反腐敗斗爭，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，必須推進(jìn)反腐敗國家立法。反腐敗國家立法是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障、推進(jìn)監(jiān)察法治目標(biāo)實現(xiàn)的必然要求，也是一體推進(jìn)“三不腐”的關(guān)鍵支撐，具有政治性、法治性、體系性、銜接性、階段性的屬性。因應(yīng)于新時代監(jiān)察法治理念的不斷強(qiáng)化，以及國家監(jiān)察體制改革持續(xù)深入提出的新要求，有必要以規(guī)制監(jiān)察權(quán)為主線、堅持全周期管理理念，系統(tǒng)推進(jìn)我國反腐敗法律體系建設(shè)，在法治軌道上全面推進(jìn)腐敗治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞

反腐敗國家立法；法治反腐；一體推進(jìn)“三不腐”；全周期管理

習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委三次全會上指出，圍繞一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐等完善基礎(chǔ)性法規(guī)制度，健全加強(qiáng)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督配套制度，持續(xù)推進(jìn)反腐敗國家立法，與時俱進(jìn)修改《監(jiān)察法》。這些重要論述為新征程我國法治反腐指明了方向。推進(jìn)反腐敗國家立法，有必要厘清反腐敗國家立法的基本定位及其屬性，進(jìn)而構(gòu)建我國反腐敗法律體系的具體方案，助力我國腐敗治理的現(xiàn)代化和法治化轉(zhuǎn)型。

一、反腐敗國家立法的定位

反腐敗國家立法有狹義和廣義之分。狹義的反腐敗國家立法直接指向針對腐敗治理的專門性法律規(guī)范，如《監(jiān)察法》等。而廣義的反腐敗國家立法并非僅指專門性立法，凡是與反腐敗有關(guān)的法律規(guī)范，均屬于反腐敗國家立法范疇，涵蓋了公權(quán)力生成、配置、運行、監(jiān)督等與腐敗產(chǎn)生及治理相關(guān)聯(lián)的具體環(huán)節(jié)與領(lǐng)域的廣泛命題。就廣義的反腐敗國家立法而言，構(gòu)建反腐敗法律體系不僅要有專門性立法，而且要求相關(guān)法律規(guī)范之間能夠良好銜接并形成腐敗治理的合力，從而形成一個多層次、全方位的防治腐敗的法律規(guī)范體系。本文是從廣義的視角出發(fā)來探討反腐敗國家立法的基本定位，這是發(fā)展并完善我國反腐敗制度體系的邏輯起點。

（一）中國特色社會主義法治體系的重要組成部分

黨的十八屆四中全會提出，全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，強(qiáng)調(diào)“必須加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，反腐敗國家立法需要持續(xù)深化發(fā)展，并加強(qiáng)與黨內(nèi)法規(guī)體系的銜接與協(xié)調(diào)，逐步形成全面覆蓋、科學(xué)運行的腐敗防治制度體系。

一方面，反腐敗國家立法是法治監(jiān)督體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。反腐防腐是法治監(jiān)督的重要功能，在制度層面表現(xiàn)為：完善法律法規(guī)體系，確保權(quán)力設(shè)定于法有據(jù)，并在此基礎(chǔ)上形成完整的監(jiān)督體系，使一切違法失職、貪污腐敗行為都無所遁形。“只有建好制度、立好規(guī)矩，把法規(guī)制度建設(shè)貫穿到反腐倡廉各個領(lǐng)域、落實到制約和監(jiān)督權(quán)力各個方面，發(fā)揮法規(guī)制度的激勵約束作用，才能筑起遏制腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的‘堤壩’，才能推動形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。”黨的十八大以來，國家通過修改《憲法》確立了監(jiān)察委員會的憲法地位，出臺《監(jiān)察法》并陸續(xù)制定了與之配套的《公職人員政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》《監(jiān)察法實施條例》等法律法規(guī)，修改了《刑法》《刑事訴訟法》，進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。另一方面，反腐敗國家立法在豐富法治監(jiān)督體系的同時，也注重與黨內(nèi)法規(guī)體系實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。推進(jìn)反腐敗國家立法與完善全面從嚴(yán)治黨制度體系在腐敗治理、權(quán)力制約監(jiān)督方面各有側(cè)重、相對獨立，同時貫徹“紀(jì)嚴(yán)于法”“紀(jì)在法前”，做到“無縫對接，既不能脫節(jié)斷檔，也不能交叉重復(fù)，更不能錯位越位”。二者有效銜接和協(xié)調(diào)，有利于更加有效地預(yù)防和懲治腐敗現(xiàn)象，確保黨和國家工作的純潔性、先進(jìn)性，在腐敗治理領(lǐng)域形成“國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”。

（二）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障

習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)對法治化提出更高要求。法治建設(shè)不僅是構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系的基礎(chǔ)，更是提升國家治理能力的關(guān)鍵。在此框架下，法治反腐顯得尤為重要，反腐敗國家立法更是在其中發(fā)揮著重要保障作用。

首先，腐敗是對法治體系的直接挑戰(zhàn)，嚴(yán)重侵蝕了國家的治理基礎(chǔ)，削弱了人民對政府的信任。通過腐敗治理，特別是通過完善國家立法以根本性地遏制腐敗現(xiàn)象，是清除阻礙改革、發(fā)展和穩(wěn)定毒瘤的重要一環(huán)。隨著我國反腐倡廉建設(shè)的不斷深化，通過法治反腐推進(jìn)反腐敗工作的規(guī)范化、法治化、正規(guī)化，是以法治思維方式統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的必然要求。其次，法治反腐的前提是建立健全反腐敗法律規(guī)范體系，為公職人員提供明確的行為規(guī)范。習(xí)近平總書記指出：“鏟除不良作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度。”只有通過制度設(shè)定、行使和監(jiān)督權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，才能保持法治反腐的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。在黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，黨和國家監(jiān)督體系不斷完善，黨的紀(jì)律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革一體推進(jìn)，進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新階段。推進(jìn)反腐敗國家立法本質(zhì)上是通過立法將黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)體制機(jī)制固定下來，完善和豐富腐敗治理相關(guān)法律規(guī)范，持續(xù)推進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法相貫通，促進(jìn)腐敗治理與堅持和完善我國國家制度和國家治理體系相適應(yīng)相協(xié)調(diào)，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

（三）推進(jìn)監(jiān)察法治目標(biāo)實現(xiàn)的必然要求

《監(jiān)察法》開創(chuàng)了我國集中式反腐敗立法模式的新篇章，是腐敗治理“中國模式”邁向法治化的重要標(biāo)志，屬于反腐敗法律體系的基礎(chǔ)性法律，亦開啟了我國監(jiān)察法治的新時代。“所謂監(jiān)察法治，就是要通過法治為監(jiān)察權(quán)運行定規(guī)矩、劃界限、追責(zé)任，確保所有監(jiān)察活動在法治軌道上運行，進(jìn)而一體推進(jìn)不敢腐、不能腐和不想腐。”監(jiān)察法治的實現(xiàn)是一個系統(tǒng)工程，需要立法、執(zhí)法、監(jiān)督等多環(huán)節(jié)的合力作用，不僅需要持續(xù)推進(jìn)監(jiān)察法治規(guī)范體系的完善，還要深化對監(jiān)察權(quán)運行規(guī)律的認(rèn)識，確保監(jiān)察權(quán)在法治軌道上高效運行。

推進(jìn)反腐敗國家立法是推動監(jiān)察法治規(guī)范體系的必然要求。通過反腐敗國家立法進(jìn)一步明確監(jiān)察權(quán)的邊界、規(guī)范監(jiān)察活動，有助于在確保監(jiān)察機(jī)關(guān)高效治理腐敗的同時，保證監(jiān)察權(quán)始終受到法律的約束和監(jiān)督。首先，在監(jiān)察法治推進(jìn)中，反腐敗國家立法應(yīng)首先圍繞對監(jiān)察權(quán)的全生命周期治理，涵蓋監(jiān)察權(quán)運行的主體、行為、程序、監(jiān)督和救濟(jì)共五個維度（以下簡稱“五位一體”）分別立法，確保將監(jiān)察權(quán)裝進(jìn)“制度之籠”。其次，應(yīng)按照法秩序統(tǒng)一原理，持續(xù)完善監(jiān)察法治制度體系。一方面，《監(jiān)察法》作為我國反腐敗制度體系中的基石，是對《憲法》關(guān)于國家監(jiān)察工作規(guī)定的進(jìn)一步具體化和落實，以確保國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在憲法和法律框架內(nèi)履行職責(zé)。反腐敗法律體系的構(gòu)建，應(yīng)以《監(jiān)察法》作為我國反腐敗制度體系的基本法。在新制定或修改反腐敗相關(guān)法律時，要充分考慮與《監(jiān)察法》的銜接及協(xié)調(diào)，要預(yù)防和消除其與《監(jiān)察法》可能出現(xiàn)的不一致甚至法律沖突問題。另一方面，反腐敗國家立法亦要解決好“紀(jì)法貫通”“法法銜接”問題。這既涉及黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接，使黨內(nèi)監(jiān)督與國家法律監(jiān)督形成合力；又涵蓋各類反腐敗法律規(guī)范之間的相互配合，比如《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的一體運行，以確保法律規(guī)范之間能夠相輔相成、耦合發(fā)展，共同構(gòu)筑全面有效、和諧統(tǒng)一的反腐敗法律體系。

（四）堅持一體推進(jìn)“三不腐”的關(guān)鍵支撐

黨的二十大報告指出，反腐敗應(yīng)“堅持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)，同時發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力”。黨中央有關(guān)一體推進(jìn)“三不腐”機(jī)制的系列決策部署為反腐敗斗爭的縱深推進(jìn)指明了方向。其中，反腐敗國家立法應(yīng)在一體推進(jìn)“三不腐”中起著關(guān)鍵支撐作用，“是從源頭上防治腐敗的根本之道”。即應(yīng)通過法律制度的完善和實施，為各項反腐敗措施提供法律依據(jù)和制度保障，在及時懲治和威懾腐敗行為的同時，從制度層面防治腐敗，確保反腐敗斗爭能夠在法治軌道上運行，實現(xiàn)治標(biāo)與治本的有機(jī)統(tǒng)一。

反腐敗國家立法的核心在于實現(xiàn)“不能腐”，這是一體推進(jìn)“三不腐”戰(zhàn)略中的關(guān)鍵一環(huán)，也是實現(xiàn)“不敢腐”“不想腐”的必由之路。在一體推進(jìn)“三不腐”的戰(zhàn)略框架下，“不敢腐”側(cè)重懲治和威懾，有效遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延；“不能腐”側(cè)重制約和監(jiān)督，重在扎緊制度的籠子；“不想腐”側(cè)重教育和引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)在思想源頭上消除腐敗。隨著我國反腐敗斗爭向縱深推進(jìn)，不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固。在此背景下，反腐敗國家立法重在通過構(gòu)建嚴(yán)密的制度框架，對公權(quán)力的行使進(jìn)行有效制約和監(jiān)督。這種立法思路貫徹了積極治理主義的理念。一方面，著力于反腐敗國家立法的精細(xì)化和嚴(yán)密化，確保各項制度能夠協(xié)調(diào)貫通，既包括明確規(guī)定公權(quán)力行使的條件與界限、設(shè)置清晰的責(zé)任追究機(jī)制，也涉及強(qiáng)化內(nèi)部和外部監(jiān)督制度，覆蓋制度的執(zhí)行、監(jiān)督和救濟(jì)等各個方面。另一方面則注重建立和完善預(yù)防性制度體系，鏟除可能助長腐敗的土壤與條件，以強(qiáng)化“不能腐”為基點，探索“三不腐”的協(xié)同聯(lián)動，將“制度的籠子”扎緊扎牢。

二、反腐敗國家立法的屬性

厘清我國反腐敗國家立法的屬性，是構(gòu)建中國特色反腐敗制度體系并確保其良好施行的前提。反腐敗國家立法的屬性主要體現(xiàn)在政治性、法治性、體系性、銜接性、階段性五個方面。

（一）政治性

政治性是反腐敗國家立法的首要屬性。反腐敗是最徹底的自我革命。黨的十九大報告指出：“只有以反腐敗永遠(yuǎn)在路上的堅韌和執(zhí)著，深化標(biāo)本兼治，保證干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出歷史周期率，確保黨和國家長治久安。”以習(xí)近平同志為核心的黨中央開展了史無前例的反腐敗斗爭，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強(qiáng)有力，腐敗滋生土壤得到不斷鏟除，走出了一條具有中國特色的法治反腐之路。而制度建設(shè)是自我革命的根本保障。在黨的自我革命制度規(guī)范體系中，反腐敗國家立法是黨的自我革命的重要制度載體，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。黨提出的重大戰(zhàn)略方針、路線、政策等，“通過人民代表大會這種人民當(dāng)家作主的重要方式，或轉(zhuǎn)化為國家法律，依法治國；或通過國家行為，轉(zhuǎn)化為國家意志，得以實行”。這不僅強(qiáng)化了反腐敗工作的法治基礎(chǔ)，也為黨的自我凈化、自我完善、自我革新和自我提高提供了更加堅實的制度支撐。在十八屆中央紀(jì)委五次全會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，反腐倡廉要“向制度建設(shè)要長效”，彰顯了制度建設(shè)對反腐敗斗爭的極端重要性。反腐敗國家立法將制度優(yōu)勢和法治實踐相結(jié)合，為我國反腐敗斗爭提供了更為廣闊的空間和更為堅實的保障，是確保我們黨長期執(zhí)政的必然選擇。

（二）法治性

堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)必須堅持法治思維和法治方式，通過反腐敗國家立法確立腐敗治理的基本標(biāo)尺和規(guī)范準(zhǔn)繩。一方面，“以法律制約權(quán)力”是權(quán)力制約的基本范式之一，即為權(quán)力的行使設(shè)定程序、邊界和限度，使超越了法律界限的權(quán)力者最終受到法律的懲罰。通過完善反腐敗國家立法，助力構(gòu)建協(xié)調(diào)銜接的腐敗治理規(guī)范體系，能夠?qū)Ω瘮⌒袨樾纬捎行У念A(yù)防和制約。另一方面，全面依法治國要求全面推進(jìn)國家各方面工作法治化，腐敗治理工作的法治化是應(yīng)有之義。這意味著反腐敗國家立法應(yīng)當(dāng)確保反腐敗國家機(jī)構(gòu)依法履職，以彰顯法律的權(quán)威。此外，反腐敗國家立法的法治性還體現(xiàn)在通過法律的教育和引導(dǎo)作用，提高全社會的法治反腐意識和清正廉潔素養(yǎng)。通過普法教育等活動，讓反腐敗相關(guān)法律知識深入人心，形成清正廉潔的良好社會氛圍。

（三）體系性

反腐敗國家立法應(yīng)具有體系性，以實現(xiàn)法律系統(tǒng)內(nèi)部諸規(guī)范之間的和諧統(tǒng)一。體系性不僅應(yīng)體現(xiàn)為反腐敗國家立法的健全與完善，還包括基于法秩序統(tǒng)一原理，確保反腐敗國家立法多效力層級的和諧統(tǒng)一。法秩序統(tǒng)一原理要求法律體系內(nèi)部不能出現(xiàn)法律沖突，否則不僅無法為公民生活提供行為規(guī)范，還會對法律體系本身造成結(jié)構(gòu)性破壞。在國家監(jiān)察體制改革以前，我國反腐敗制度體系已經(jīng)明顯不適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要，當(dāng)時的《刑法》《刑事訴訟法》和《行政監(jiān)察法》等法律很難充分回應(yīng)“不敢腐、不能腐、不想腐”一體推進(jìn)的目標(biāo)需要；并且國法與黨規(guī)未能協(xié)同發(fā)展，也難以滿足國家治理腐敗的現(xiàn)實需要。因此，推進(jìn)法治反腐必須以黨的十八屆三中全會所提出的“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系”為支撐。只有盡可能做到反腐敗制度規(guī)范上的協(xié)調(diào)銜接，才能確保反腐敗法律體系的有效性和權(quán)威性，提高其對反腐敗斗爭的支撐和保障作用。總之，腐敗治理依靠反腐敗國家立法的系統(tǒng)性、體系性，反腐敗法律體系的構(gòu)建、制定和執(zhí)行中的任一環(huán)節(jié)都將直接影響法治反腐質(zhì)效。

（四）銜接性

自黨的十八屆四中全會明確將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系以來，依法治國與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一成為新時代法治反腐的顯著特征。反腐敗國家立法在堅持問題導(dǎo)向、突出重點的同時，還著眼于加強(qiáng)黨規(guī)與國法的有效銜接，致力于形成“系統(tǒng)完備、銜接配套，立治有體、施治有序”的反腐倡廉制度體系。具體而言，反腐敗國家立法的銜接性主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是反腐敗法律體系與全面從嚴(yán)治黨制度體系銜接貫通，以系統(tǒng)性思維實現(xiàn)法治反腐的聯(lián)動有序、規(guī)制嚴(yán)密。在反腐敗領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律具有內(nèi)在的、高度的統(tǒng)一性，其價值追求都在于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善黨和國家監(jiān)督體系、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。二者之間各有側(cè)重又功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)銜接、同頻共振，共同助力于將“反腐倡廉法規(guī)制度的籠子扎細(xì)扎密扎牢”。二是“堅持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”。一方面，黨內(nèi)法規(guī)對黨員行為提出更高標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)要求，“以其行為準(zhǔn)入的低門檻和高標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范的嚴(yán)密性和政治性，發(fā)揮著腐敗治理的前端預(yù)防功能”。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)往往先行，為反腐敗國家立法提供經(jīng)驗，推動法治反腐目標(biāo)早日實現(xiàn)。當(dāng)然，構(gòu)建嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)體系，也必然要求反腐敗國家立法的同步耦合發(fā)展。

（五）階段性

反腐敗法律體系建設(shè)在不同法治階段呈現(xiàn)不同的運行規(guī)律，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。黨的十八大以來，我國反腐敗斗爭先后經(jīng)歷了從腐敗和反腐敗呈膠著狀態(tài)到壓倒性態(tài)勢正在形成，再到壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，再從取得壓倒性勝利到取得壓倒性勝利并全面鞏固五個階段，這對反腐敗國家立法提出了與時俱進(jìn)的要求。國家通過制定《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》《監(jiān)察法實施條例》，修改《刑法》《刑事訴訟法》等，為我國監(jiān)察體制改革持續(xù)深化發(fā)揮了保駕護(hù)航的功能，既填補(bǔ)了治理腐敗依據(jù)的空白，又實現(xiàn)了腐敗治理強(qiáng)治標(biāo)階段的立法體系建構(gòu)與發(fā)展。隨著反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)的不斷深入推進(jìn)，“四個任重道遠(yuǎn)”的新特征要求深化反腐敗法律體系建設(shè)，實現(xiàn)深化標(biāo)本兼治、系統(tǒng)治理，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐。即以規(guī)則之治為基點，使反腐敗國家立法“從規(guī)則完備的法發(fā)展為公平正義的良法，以良法驅(qū)動善治”。

三、構(gòu)建反腐敗法律體系的設(shè)想

反腐敗國家立法應(yīng)當(dāng)是一個結(jié)合腐敗治理形勢、與時俱進(jìn)的制度體系，服務(wù)于法治反腐從形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治的漸進(jìn)過程。因此，構(gòu)建反腐敗法律體系勢必要根植我國腐敗治理的基本特征并服務(wù)其發(fā)展需要，以繼續(xù)完善“良法”與追求“善治”為道路指引，探尋反腐敗制度體系發(fā)展的中國方案和中國路徑。

（一）以規(guī)制監(jiān)察權(quán)為主線，打造“五位一體”的監(jiān)察法治制度體系

中國特色監(jiān)察權(quán)作為國家腐敗治理專屬權(quán)，以全面監(jiān)督公職人員在行使公權(quán)力中的濫權(quán)腐敗為核心。我國反腐敗國家立法體系必須以規(guī)制監(jiān)察權(quán)為主線，打造“五位一體”的監(jiān)察法治制度體系，并著力解決好以下難點問題。

第一，《監(jiān)察法》修訂問題。2024年5月8日，《全國人大常委會2024年度立法工作計劃》公布，明確要適時安排《監(jiān)察法（修改）》的審議工作。《監(jiān)察法》的修改，一是要立足腐敗治理新發(fā)展階段、國家監(jiān)察體制改革新形勢，進(jìn)一步深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和制度建設(shè)，將改革有益經(jīng)驗和現(xiàn)行有效做法固定為法律規(guī)范。二是應(yīng)當(dāng)在國家治理現(xiàn)代化的大背景下，納入一體推進(jìn)“三不腐”的時代視野中加以考量。在《監(jiān)察法》第六條明確的“構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制”基礎(chǔ)上，突出“不敢腐、不能腐、不想腐”三者的協(xié)同聯(lián)動關(guān)系，為三者同時發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力提供制度保障。

第二，實現(xiàn)實質(zhì)法治的有效轉(zhuǎn)型。黨的二十大報告在堅持全面依法治國、推進(jìn)法治中國建設(shè)方面，明確提出要“圍繞保障和促進(jìn)社會公平正義”進(jìn)行。新時代的法治建設(shè)在形式法治基礎(chǔ)之上，對推進(jìn)實質(zhì)法治提出了更高要求。在監(jiān)察法治領(lǐng)域，如何通過規(guī)范監(jiān)察裁量實現(xiàn)個案正義，并有效防止監(jiān)察裁量恣意濫用是監(jiān)察法治實現(xiàn)實質(zhì)化轉(zhuǎn)型的首要問題。從監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部構(gòu)成來看，其既包括實體判斷權(quán)，又包括程序推進(jìn)的權(quán)力，監(jiān)察權(quán)的裁量性是其中不可忽視的重要特征。因此，有必要制定監(jiān)察裁量基準(zhǔn)相關(guān)制度，或以規(guī)范性文件的方式發(fā)布；總結(jié)實踐中的違法行為規(guī)律，分清追責(zé)情形和追責(zé)空間；有效銜接黨紀(jì)、司法，明確紀(jì)法罪不同級次的構(gòu)成要件和證明標(biāo)準(zhǔn)，并貫徹“三個區(qū)分開來”，解決好實體正義與程序正義的一體推進(jìn)問題。

第三，構(gòu)建差異化功能導(dǎo)向的法律體系。具體涉及：一是主體法治層面，有必要制定“監(jiān)察委員會組織法”“監(jiān)察官法實施條例”。二是行為法治層面，應(yīng)制定“監(jiān)察委員會監(jiān)察監(jiān)督法”“監(jiān)察委員會監(jiān)察調(diào)查法”“留置場所管理法”“領(lǐng)導(dǎo)人員問責(zé)法”“政務(wù)處分法實施條例”“特約監(jiān)察員工作條例”等。三是程序法治層面，可以對標(biāo)《關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范補(bǔ)充偵查工作的指導(dǎo)意見》等相關(guān)要求，制定“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件程序規(guī)定”；考慮進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)察信息公開范圍，制定“監(jiān)察信息公開法”等。四是監(jiān)督法和救濟(jì)法層面，推動修訂《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《國家賠償法》，制定“監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員監(jiān)督法”。鑒于法治反腐的導(dǎo)向性、階段性和緊迫性，上述立法宜定位為法律、監(jiān)察法規(guī)還是規(guī)范性文件，應(yīng)根據(jù)《立法法》所確立的法律保留和法律優(yōu)位原則予以綜合考量。

第四，解決好當(dāng)前監(jiān)察法規(guī)范系統(tǒng)化不夠問題。隨著監(jiān)察法規(guī)范體系的持續(xù)發(fā)展，監(jiān)察法規(guī)范存在一定的碎片化，監(jiān)察法規(guī)范之間存在不一致，監(jiān)察法規(guī)范與整體法體系之間存在張力等問題逐漸顯現(xiàn)。例如，有關(guān)監(jiān)察程序的規(guī)定分散于《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實施條例》之中，監(jiān)察立法與《刑事訴訟法》等相關(guān)規(guī)定存在差異，等等。因此，有必要進(jìn)一步明確監(jiān)察法規(guī)范體系的效力位階并建立法律沖突解決機(jī)制，建立定期清理制度并強(qiáng)化備案審查等，以確保監(jiān)察權(quán)在法治軌道上運行的有序性、有效性。

（二）堅持全周期管理理念，實現(xiàn)預(yù)防和懲治腐敗一體推進(jìn)

習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局笫四十次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，必須用“全周期管理”方式，推動各項措施在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進(jìn)、在工作成效上相得益彰。采用“全周期管理”方式推進(jìn)反腐敗斗爭，為我們?nèi)娲蜈A反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)提供了新的指引，也為構(gòu)建反腐敗制度體系提供了理念遵循。具體而言，以“全周期管理”為理念構(gòu)建反腐敗制度體系，就是要把懲治和預(yù)防腐敗視為一個動態(tài)發(fā)展的有機(jī)生命體，通過強(qiáng)化從源頭到末梢的全流程、全要素、全方位制度規(guī)范，為增強(qiáng)“三不腐”的關(guān)聯(lián)性、耦合性、協(xié)同性提供制度保障。

首先，反腐敗國家立法必須精準(zhǔn)分析腐敗產(chǎn)生的土壤和條件，正視腐敗產(chǎn)生的根本原因和內(nèi)在機(jī)理，以及權(quán)力配置、運行、監(jiān)督過程中可能存在的制度性漏洞，從而有效預(yù)防權(quán)力濫用和腐敗行為的產(chǎn)生。新時代新征程，提出“腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件”，反映出黨中央始終強(qiáng)調(diào)深究腐敗問題內(nèi)在的、本質(zhì)的客觀規(guī)律，重視腐敗治理的“預(yù)懲協(xié)同”。因此，面對新形勢下腐敗問題的新特點、新趨勢，反腐敗國家立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步“完善懲治新型腐敗和隱性腐敗制度，建立腐敗預(yù)警懲治聯(lián)動機(jī)制，有效應(yīng)對腐敗手段隱形變異”；鼓勵和保障公民參與反腐敗斗爭，制定專門的“舉報人保護(hù)條例”，解決當(dāng)前對檢舉控告腐敗情形、提供腐敗問題線索人員的保護(hù)力度不夠、保護(hù)規(guī)范分散、保護(hù)主體職責(zé)不明等問題；制定“廉政教育條例”，通過教育和宣傳提高公民的法治意識和反腐敗意識，形成崇德尚廉的良好氛圍。

其次，在強(qiáng)化反腐敗法律體系懲治功能的同時，做到“嚴(yán)管”與“厚愛”相結(jié)合，實現(xiàn)政治效果、法律效果、社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。一是提高反腐敗立法的針對性和可操作性。從中央紀(jì)委國家監(jiān)委公布的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)將追責(zé)問責(zé)的精準(zhǔn)化、規(guī)范化等問題納入重點考量內(nèi)容，說明監(jiān)察法治的質(zhì)量要求進(jìn)一步提升。二是充分發(fā)揮監(jiān)察法治保障人權(quán)的功能，將監(jiān)察對象享有的人身權(quán)、知情權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)、申請復(fù)審復(fù)核權(quán)等法定權(quán)利與監(jiān)察法規(guī)范相銜接。三是“建立容錯糾錯機(jī)制，嚴(yán)格落實‘三個區(qū)分開來’，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤，促進(jìn)他們創(chuàng)造性開展工作”，確保“嚴(yán)管”與“厚愛”同向發(fā)力。目前，涉及容錯機(jī)制的黨內(nèi)法規(guī)相對比較完善，《紀(jì)律處分條例》在修訂時也進(jìn)一步完善了免予、不予黨紀(jì)處分，以及不追究黨紀(jì)責(zé)任等相關(guān)規(guī)定。相較而言，反腐敗法律體系還需完善政務(wù)處分及其他法律責(zé)任方面的銜接性配套制度，以精準(zhǔn)落實“三個區(qū)分開來”的要求。

最后，針對公職人員的倫理道德建設(shè)，建議研究制定“公職人員倫理道德法”，明確公職人員的道德行為準(zhǔn)則，規(guī)范公職人員的行為，促進(jìn)公職人員樹立良好的職業(yè)道德觀念。

（三）打造現(xiàn)代化制度體系，實現(xiàn)數(shù)字賦能法治反腐

黨的二十大報告指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開局起步的主要目標(biāo)任務(wù)之一，就是“中國特色社會主義法治體系更加完善”，要“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”。這對反腐敗法律體系建設(shè)提出了現(xiàn)代化制度建設(shè)的數(shù)量增長和質(zhì)的飛躍的雙重要求。第一，圍繞腐敗的成因、類型與規(guī)制，解決法治反腐對反腐敗制度體系建設(shè)的針對性、導(dǎo)向性、指引性需求。《監(jiān)察法》修訂應(yīng)當(dāng)以我國本土資源為基礎(chǔ)，圍繞腐敗產(chǎn)生的土壤與條件，科學(xué)界定“腐敗”的概念、行為模式、法益侵害評價標(biāo)準(zhǔn)等，防止法治反腐的目標(biāo)偏離和靶向錯位。在反腐敗法律體系頂層設(shè)計上，圍繞反腐敗權(quán)力系統(tǒng)配置各類立法要素，形成符合腐敗治理規(guī)律的開放、融貫、發(fā)展的現(xiàn)代化制度體系。

第二，實現(xiàn)反腐敗法律規(guī)范體系的科學(xué)和諧統(tǒng)一。一國的法律秩序體現(xiàn)為不同效力層級的諸多規(guī)范等級體系，高位階規(guī)范往往是低位階規(guī)范的制定依據(jù)，低位階規(guī)范不得與高位階規(guī)范相沖突，從而形成法律秩序的統(tǒng)一體。因此，有必要制定專門的法律適用條款，對反腐敗制度體系的構(gòu)成、效力位階及法律沖突等問題作出更為明確和系統(tǒng)化的規(guī)定，以確保其有效運行和良好實施。尤其是要解決監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間的效力位階問題，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查范圍，以及不同級別監(jiān)察機(jī)關(guān)制定反腐敗相關(guān)規(guī)范的權(quán)限問題等。

第三，在反腐敗國家立法中體現(xiàn)數(shù)字化保障，以數(shù)字賦能法治反腐。中央紀(jì)委國家監(jiān)委已制定紀(jì)檢監(jiān)察信息化建設(shè)五年規(guī)劃，地方實踐中也已出現(xiàn)“建立數(shù)據(jù)庫整合分析財政、審計、信訪等部門數(shù)據(jù)資料，運用大數(shù)據(jù)與人工智能發(fā)現(xiàn)問題的嘗試”。因此，隨著信息革命和數(shù)字化浪潮涌動，推進(jìn)反腐敗國家立法工作，必須要強(qiáng)化數(shù)字化要求。一是制定數(shù)字反腐新制度。有必要基于《保守國家秘密法》《個人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)，明確規(guī)定利用數(shù)字技術(shù)預(yù)防腐敗的相關(guān)制度內(nèi)容，解決腐敗數(shù)據(jù)來源和使用的合法性、規(guī)范性問題，以及數(shù)字化時代信息自決和個人隱私保護(hù)等難題。二是完善傳統(tǒng)反腐敗制度體系，以應(yīng)對數(shù)字化時代帶來的新挑戰(zhàn)。例如，針對用加密資產(chǎn)行賄是否構(gòu)成行賄罪和受賄罪，“數(shù)據(jù)”是否構(gòu)成行賄受賄的手段等，可以考慮以刑法司法解釋的方式規(guī)定加密資產(chǎn)、數(shù)字錢包、網(wǎng)絡(luò)禮品等內(nèi)容，界定虛擬貨幣、數(shù)字貨幣等相關(guān)資產(chǎn)的法律地位。

來源：《中國紀(jì)檢監(jiān)察研究》2024年第3期

作者： 曹鎏 中國政法大學(xué)法治政府研究院副院長、教授、博士生導(dǎo)師