作者吳建雄，中國反腐敗司法研究中心主任，湖南省法學會法治反腐研究會會長，湘潭大學紀檢監察研究院院長。文章來源于《中國黨政干部論壇》2023年第10期

《中央反腐敗協調小組工作規劃（2023—2027年）》統籌反腐敗斗爭國際國內兩個戰場，對深化反腐敗國際合作作出部署，明確了一體構建追逃防逃追贓機制、加大跨境腐敗治理力度等目標任務。習近平總書記在第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上再次重申建設“廉潔之路”。這是黨中央在反腐敗斗爭領域統籌推進國內法治和國外法治的重要舉措，蘊含維護國家主權安全、實現高水平對外開放、推進全面從嚴治黨向縱深發展的內在邏輯，為深化反腐敗斗爭國際合作、織緊織密反腐敗涉外法律“天網”提供了方向指引和基本遵循。

一、統籌反腐敗斗爭“兩個戰場”的現實必要性和緊迫性

貫徹落實一體推進“三不腐”戰略的必然要求。習近平總書記提出“用‘全周期管理方式’一體推進‘三不腐’”的科學論斷，為統籌反腐敗斗爭“兩個戰場”提供了路徑指引。只有統籌國內反腐和國際反腐，才能形成一體推進“三不腐”的工作閉環。從查辦的案件看，反腐敗涉外因素越來越多，境內腐敗與境外腐敗交織，職務犯罪案件不少都涉及境外取證、追逃追贓事項，有的境內辦事、境外收錢，有的跨境轉移贓款等。這就告訴我們，國內反腐戰場與國際反腐戰場是一個統一整體，如果只重視國內戰場而忽視國際戰場，反腐敗斗爭成果就不可能鞏固，一體推進“三不腐”的戰略目標就難以實現。黨的十八大以來，中國政府堅定不移反對腐敗的意愿和意志，向國際社會宣示了加強反腐敗國際合作、積極尋求國際反腐敗新秩序的鮮明態度，始終將廉潔視為共建“一帶一路”的道德“底線”和法律“紅線”，基于全球推進反腐敗國際合作面臨的突出問題，在聯合國大會特別提出的“四項主張”，為深化反腐敗國際合作提供了有利的環境和條件。強化反腐敗國內國際統籌聯動，不僅彰顯中國共產黨堅定不移推進反腐敗國際合作的政治承諾，而且充分體現中國共產黨打贏反腐敗攻堅戰、持久戰的堅強決心。

統籌國內法治與涉外法治的重要支點。作為習近平法治思想的重要內容，統籌國內法治與涉外法治，必然要統籌反腐敗斗爭國內國際“兩個戰場”。當今世界，跨境腐敗已經成為國際社會廣泛關注的問題，但國際反腐敗秩序環境不容樂觀。特別是西方國家政治壁壘、文化差異、制度瓶頸、長臂管轄等因素長期制約和影響著國際反腐敗的深度合作與融合。特別是以美國為首的西方國家打著民主旗號，以意識形態劃線，行拉幫結伙搞小圈子之實；打著法治旗號濫施長臂管轄，行踐踏國際法之實；大搞反腐敗執法合作小圈子，庇護腐敗犯罪，貪圖不義之財，成為腐敗分子的避罪天堂。統籌國內法治與涉外法治，就要統籌推進國內反腐和涉外反腐，完善反腐敗涉外法規，構建反腐敗涉外法律法規體系。進一步強化反海外腐敗犯罪法律在國外的規制效力，合理擴充海外法律管轄權，解決現有涉外法律資源滯后于打擊跨境腐敗司法實踐的問題；通過反海外腐敗犯罪法律規范對國內企業的規制，增強企業的反海外腐敗合規意識，降低企業海外腐敗犯罪的合規風險，提高我國跨境企業法治化管理的能力和水平。

貫徹新發展理念、實現高水平對外開放的政治保障。擴大高水平對外開放，推動制度型開放，以高水平開放促進深層次改革、推動高質量發展，是適應經濟全球化新趨勢、準確判斷國際形勢新變化、深刻把握國內改革發展新要求作出的重大戰略部署。迎接經濟全球化實施“走出去”戰略，有助于中國企業在國際分工體系中占據有利地位。跨境企業已成為經濟全球化的重要驅動力量，也是各國對外經濟合作交流、參與國際市場競爭、全球化生產和資源配置的重要載體。隨著我國對外開放的全面深入，中國部分“走出去”企業已登上經濟全球化的國際大舞臺，逐漸融入世界經濟發展的新格局當中。由于國際市場競爭環境的復雜性、西方國家經濟政策和外資政策的多變性、政治壁壘的梗阻以及資源瓶頸的凸顯、產業結構的重置等因素的存在，直接導致我國“走出去”企業與其他國家的貿易摩擦日益增多，從而倒逼“走出去”企業改善企業國際形象、履行更多社會責任、打造企業品牌、全面提升企業軟實力，以提升企業國際化治理能力和水平。

二、新時代跨境反腐工作的新進展新成效

反腐敗涉外法規建設穩步推進。黨的十八大以來，我國積極參與聯合國、二十國集團、亞太經合組織、金磚國家等多邊框架下的反腐敗合作，與28個國家新締結引渡條約、司法協助條約、資產返還與分享協定等43項，國家監委與10個國家反腐敗執法機構和國際組織簽訂合作協議11項，初步構建起覆蓋各大洲和重點國家的反腐敗執法合作網絡；推出《“一帶一路”廉潔建設高級原則》；通過修改刑事訴訟法，制定引渡法、國際刑事司法協助法、反洗錢法、監察法等法律，構建了我國反腐敗國際追逃追贓的基本法律框架。比如，刑事訴訟法規定了刑事司法協助原則，確立“刑事缺席審判程序”“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序”。這兩個特別程序分別對應國際追逃和國際追贓，是反腐敗國際追逃追贓的重要法律武器。而監察法及其實施條例，在其“反腐敗國際合作”一章中，明確了國家監察委員會在組織反腐敗條約實施以及追逃追贓防逃中的組織協調等職責，反腐敗國際追逃追贓法律規范體系漸趨完備。 

制度優勢為涉外腐敗治理賦能提效。2014年，我國擔任亞太經合組織反腐敗工作組主席期間，推動設立反腐敗執法合作網絡，推進亞太地區追逃追贓務實合作。據統計，2014年至2020年6月，我國共從120多個國家和地區追回外逃人員7831人，包括黨員和國家工作人員2075人、“紅通人員”348人、“百名紅通人員”60人，追回贓款196.54億元。其中，國家監委成立以來，共追回外逃人員3848人，包括黨員和國家工作人員1306人、“紅通人員”116人、“百名紅通人員”8人，追回贓款99.11億元，追回人數、追贓金額同比均大幅增長。“天網2021”行動追回外逃人員1273人，其中“紅通人員”22人、監察對象318人，追回贓款167.4億元。“天網”行動有效策應了國內“打虎拍蠅”，形成反腐敗斗爭壓倒性勝利閉環。

反腐敗涉外法治職能進一步強化。中央反腐敗協調小組“國際追逃追贓辦公室”更名為“國際追逃追贓和跨境腐敗治理工作辦公室”，并進一步明確了各職能部門反腐敗國際追逃追贓和跨境腐敗治理的職責。其中，中央紀委國家監委牽頭開展職務犯罪國際追逃追贓專項行動，公安部開展“獵狐”專項行動，中國人民銀行會同公安部開展預防、打擊利用離岸公司和地下錢莊向境外轉移贓款專項行動，最高人民法院會同最高人民檢察院開展犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件追贓專項行動，中央組織部會同公安部等開展違規辦理和持有證件專項治理等工作。這一新的跨境反腐敗工作格局，無疑為加大跨境腐敗治理力度，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐戰略目標提供了組織機制保障。

三、當前統籌反腐敗斗爭“兩個戰場”面臨的實踐難題

習近平總書記在十九屆中央紀委六次全會上強調，腐敗和反腐敗較量還在激烈進行，并用“四個任重道遠”概括反腐敗斗爭新的階段性特征。涉外反腐敗治理作為反腐敗斗爭的重要組成部分，雖取得顯著成效，但依然任重道遠。從統籌反腐敗斗爭“兩個戰場”的視角看，涉外反腐還存在一系列亟待解決的實踐問題。

反腐敗跨境治理存在制度“短板”。從司法協助的主體看，國際刑事司法協助法第1章第6條規定了我國國際刑事司法協助的主管部門和辦案機關。筆者認為，規定對“主管機關”表述較為宏觀，并未作出細化的規定，尤其是司法機關、偵查機關、監察機關及相關主體之間在國際刑事司法協助中的具體分工問題、權力界限問題還需進一步厘清。從司法協助法與其他法律的銜接看，國際刑事司法協助法與監察法、刑事訴訟法在法法銜接機制上有待健全。如監察機關、公安機關、檢察機關、司法機關、安全機關、外交等各部門在國際刑事司法協助中的地位、職責和具體分工如何明確，具體辦理案件中如何進行緊密和有效銜接，如何建立統籌協調機制等現實問題仍未解決。又如，監察法關于反腐敗國際合作的內容中只有引渡的表述，沒有遣返和勸返的規定，而刑事司法協助法也未明確遣返附帶追贓的規定。從缺席審判程序的運用看，由于刑事缺席審判程序還涉及境外的犯罪嫌疑人、被告人實際送達或者實際送達弱化等問題，缺席審判程序建立后，如何保障在具體操作過程中不被濫用，以及在操作中如何防止其使用范圍擴大并充分保障被告人權利等，沒有明確規定。基于此種情形，無論是監察機關還是公安機關，在移送檢察機關決定是不是缺席審判的時候，應當對證據標準嚴格把握，從而使刑事訴訟程序的公正性得到更好保證。

西方反腐敗執法演變為打擊中國企業手段。美國當局通過加強《反海外腐敗法》（FCPA）在美國以外地區的執法活動，從制度設置和執法適用兩方面對《反海外腐敗法》的管轄權進行擴張。如2012年11月14日，美國司法部和美國證券交易委員會聯合公布《〈反海外腐敗法〉信息指引》，實質性擴大了《反海外腐敗法》的適用范圍。2017年美國當局聲明要將非美國公司作為《反海外腐敗法》執法的首要對象。除歐洲企業外，中國也是執法監管的重點地區，涉案數量僅次于伊拉克和尼日利亞，排名第三位。另根據有關消息，2019年美國《反海外腐敗法》案件超半數與中國有關。在合規和幾宗重大執法案件方面屢次涉及我國公司，共有14家公司被處罰，其罰金總額高達29億美金。此外，對個人的執法案例明顯增加，史無前例地出現了31件個人處罰案件，其中美國司法部的數量為25件，另有14人處于被美國司法部起訴階段，這些數字都無疑打破了FCPA的歷史記錄，意味著FCPA所處罰的案例中有接近60%的腐敗案件是發生在中國或和中國有關。可見，美國《反海外腐敗法》是不斷通過制度構建和執法手段來強化其海外管轄權，以權力的擴張來打擊競爭對手，擴大其國際影響。

反腐敗國際合作領域制度障礙亟須破解。我國雖然在反腐敗國際領域取得了一系列制度成果，跨境腐敗的懲治和預防機制體制逐步健全并取得積極進展，但由于反腐敗國際合作涉及國家與國家、國家與國際組織、國內法與國外法以及國際條約之間的復雜關系，其間更是摻雜政治制度、價值觀念、經濟利益以及具體法律制度方面的差異和矛盾，特別是一些西方國家普遍帶有嚴重政治偏見，質疑我國監察和司法體制，在對待打擊腐敗問題上奉行雙重標準，在合作執法上設置重重障礙，成為嚴重制約我國開展國際合作的“瓶頸”，這直接導致我國在國際刑事司法協助中的被動和無力。例如，我國在違法所得沒收程序上，由于證明標準過高、涉及的腐敗資產分享未形成制度性規范、外國刑事沒收裁決的承認和執行制度缺失等，常常造成我國與資產流入國經濟利益上的沖突。加上國家監委履行引渡、刑事司法協助、資產追回等法定職責的配套制度還不健全，導致執法合作困難重重，無法順利實現。又比如，由于不同社會制度與司法制度間的差異，多數國家尚未達成一些具體且有普遍約束力的協議，持續化、長久化的制度保障還未形成，等等。這些涉及跨國公司商業賄賂犯罪的情況，調查取證難度大，單靠某一經濟體司法機關或者單一力量很難實現。


四、構建反腐敗涉外法律法規體系，統籌反腐敗斗爭“兩個戰場”

習近平總書記在十九屆中央政治局第四十次集體學習時強調：“要完善黨內法規體系、國家法律體系，加快完善反腐敗涉外法律法規。”黨的二十大報告、二十屆中央紀委二次全會、《中央反腐敗協調小組工作規劃（2023—2027年）》均對“深化反腐敗國際合作”作出重要部署。這為統籌反腐敗斗爭“兩個戰場”指明了方向，提供了根本遵循。加快構建反腐敗涉外法律法規體系，是統籌反腐敗斗爭“兩個戰場”的重中之重，應當堅持問題導向，在創制懲治跨境腐敗的專門法律、建立健全跨境企業廉潔合規制度、一體推進追逃追贓防逃機制建設、健全反腐敗國際執法合作和司法協助制度等方面下功夫。

創制懲治跨境腐敗的專門法律。從近年來查辦的腐敗案件看，反腐敗涉外因素越來越多，境內腐敗與境外腐敗交織，職務犯罪案件不少都涉及境外取證、追逃追贓事項，有的境內辦事、境外收錢，有的跨境轉移贓款。但我們查辦跨境腐敗案件的法律資源卻相對短缺，亟須創制懲治跨境腐敗的專門法律，立足現有法律規定，參照國際公約和國際主流做法，明確跨境腐敗的定義、范圍、罪名和入罪標準，規范對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪和單位行賄罪的適用對象、標準和條件，依法懲治境外投資經營中的失職瀆職、貪污賄賂、利益輸送、賄賂外國公職人員等行為。同時，規定一定的豁免、減輕處罰情形。通過反腐敗涉外立法，進一步暢通反腐敗國際執法合作的手段和渠道，豐富辦理涉外案件的法律工具，向國際社會彰顯我國懲治腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍的鮮明立場和堅定決心。

建立健全跨境企業廉潔合規制度。近年來，我國對外投資規模多年位居全球第二，2020年首次超過美國成為全球第一，企業境外資產總額達到7.9萬億美元。隨著我國不斷擴大對外開放，“走出去”企業規模和對外投資體量會越來越大。在國際競爭中“走捷徑”、搞灰色地帶，可能會獲得短期經濟利益，但從長遠看無異于飲鴆止渴，最終要吃大虧，甚至帶來滅頂之災。與西方國家相比，我國企業整體上“走出去”時間不長、經驗不足、風險意識不強，導致跨境腐敗風險突出，亟須建立健全跨境企業廉潔合規制度，規定我國“走出去”企業和在華跨國企業的廉潔合規義務，明確企業預防腐敗責任，完善會計、內控、審計等內部治理制度。健全從寬處罰制度，對主動舉報境外賄賂行為，配合調查取證、積極退賠挽損、有效堵塞制度漏洞、改善廉潔合規內控機制的企業，可以附條件從輕、減輕或免除處罰。建立企業廉潔合規評價體系，逐步提高企業的內生性預防腐敗能力，把企業從治理對象變為治理主體。確保企業成為“一帶一路”的形象大使。

一體推進追逃追贓防逃機制建設。追逃追贓必須打磨依法追逃的斗爭技巧，在依規依紀依法上下功夫，嚴格按照規定權限、規則、程序開展工作，確保程序合法和證據有效。切實履行好監察法、國際刑事司法協助法賦予監察機關的職責，運用好違法所得沒收程序和缺席審判制度。針對追逃追贓工作政治性、法律性、涉外性、技巧性強的特點，注重打造一支政治過硬、本領高強的專業化“追兵”，提高開展國際執法合作和司法協助的本領。追逃追贓的天羅地網已經撒下，防逃的堤壩正在加固筑牢。聚焦重點，將監督關口前移，在審查調查工作中嵌入防逃程序，在初核階段做好防逃預案、用好邊控措施，建立防逃預警機制。此外，將國企、金融機構、基層自治組織等單位的新增監察對象全部納入防逃范圍，實現防逃全覆蓋。對出逃高發領域，完善相關管理制度，嚴格護照管理和出入境審批、報備機制，建立應急快速報告和聯動機制。

健全反腐敗國際執法合作和司法協助制度。結合近年來辦理國際追逃追贓和跨境腐敗案件實踐，對職務犯罪案件適用違法所得沒收程序、缺席審判程序的證據標準、文書送達等問題作出細化規定，推動建立與外國互相承認和執行沒收判決的制度性安排。對無正當理由拒不配合我國辦理國際追逃追贓和跨境腐敗案件的境內外機構、個人，明確相應的限制或反制措施。加強反洗錢監測預警，有效打擊跨境資金違法流動，堅決懲治涉腐洗錢犯罪。落實自洗錢犯罪、認罪認罰制度。推動自洗錢犯罪、認罪認罰從寬制度充分落實，促使外逃人員回國投案、配合調查、主動退贓。《中華人民共和國監察法》進一步明確了反腐敗國際合作主管部門負責對內統籌協調各職能部門收集信息、發布政策、提供指引、加強監督，對外牽頭開展聯合調查、情報交換、資產分享等反腐敗國際合作職責，其他相關部門按職責做好工作，推動跨境腐敗治理高質量發展。