第三章 監察范圍和管轄研究
第一節 監察對象和范圍
監察法第十五條規定：“監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察:(一)中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人 民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員,以及參照 《中華人民共和國公務員法》管理的人員;(二)法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員;(三)國有企業管理人員;(四)公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員;(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員;(六)其他依法履行公職的人員。”規定本條的主要目的是用法律的形式把國家監察對所有行使公權力公職人員的全覆蓋固定下來。
一、對所有公職人員監察全覆蓋的政治意旨
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，必須以規范和約束公權力為重點，加大監督力度。我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。公權力是國家權力或公共權力的總稱，是法律法規規定的特定主體基于維護公共利益的目的對公共事務管理行使的強制性支配力量。馬克思、恩格斯指出，一切公職人員必須“在公眾監督之下進行工作”，這樣“能可靠地防止人們去追求升官發財”和“追求自己的特殊利益”。列寧在《國家與革命》中指出：“對一切公職人員毫無例外地實行全面選舉制并可以隨時撤換，把他們的薪金減低到普通‘工人工資’的水平。”馬克思主義經典作家都強調，公職人員手中的權力不是私有物，而是人民給予的職責，要利用手中的權力為人民服務，當人民的勤務員，都是“人民公仆”。監察對象的范圍，是所有行使公權力的公職人員。公職人員在國家的經濟、政治和社會生活中行使公共職權、履行公共職責等。判斷一個人是不是公職人員，關鍵看他是不是行使公權力、履行公務，而不是看他是否有公職。
以零容忍態度懲治腐敗是中國共產黨鮮明的政治立場，是黨心民心所向，必須始終堅持在黨中央統一領導下推進。當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，與黨風廉政建設和反腐敗斗爭的要求相比，以前行政監察體制機制存在著監察范圍過窄的突出問題。國家監察體制改革之前，黨內監督已經實現全覆蓋，而依照行政監察法的規定，行政監察對象主要是行政機關及其工作人員，還沒有做到對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。在我國，黨管干部是堅持黨的領導的重要原則。作為執政黨，我們黨不僅管干部的培養、提拔、使用，還必須對干部進行教育、管理、監督，必須對違紀違法的干部作出處理，對黨員干部和其他公職人員的腐敗行為進行查處。監察法確定的監察對象，符合我國的政治體制和文化特征，體現制度的針對性和操作性。
二、對所有公職人員監察全覆蓋的基本內涵
（一）公務員和參公管理人員
公務員和參公管理人員是監察對象中的關鍵和重點。根據公務員法的規定，公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。主要包括8類：
1.中國共產黨機關公務員。包括：（1）中央和地方各級黨委、紀律檢查委員會的領導人員；（2）中央和地方各級黨委工作部門、辦事機構和派出機構的工作人員；（3）中央和地方各級紀律檢查委員會機關和派出機構的工作人員；（4）街道、鄉、鎮黨委機關的工作人員。
2.人民代表大會及其常務委員會機關公務員。包括：（1）縣級以上各級人民代表大會常務委員會領導人員，鄉、鎮人民代表大會主席、副主席；（2）縣級以上各級人民代表大會常務委員會工作機構和辦事機構的工作人員；（3）各級人民代表大會專門委員會辦事機構的工作人員。
3.人民政府公務員。包括：（1）各級人民政府的領導人員；（2）縣級以上各級人民政府工作部門和派出機構的工作人員；（3）鄉、鎮人民政府機關的工作人員。
4.監察委員會公務員。包括：（1）各級監察委員會的組成人員；（2）各級監察委員會內設機構和派出監察機構的工作人員，派出的監察專員等。
5.人民法院公務員。包括：（1）最高人民法院和地方各級人民法院的法官、審判輔助人員；（2）最高人民法院和地方各級人民法院的司法行政人員等。
6.人民檢察院公務員。包括：（1）最高人民檢察院和地方各級人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員；（2）最高人民檢察院和地方各級人民檢察院的司法行政人員等。
7.中國人民政治協商會議各級委員會機關公務員。包括：（1）中國人民政治協商會議各級委員會的領導人員；（2）中國人民政治協商會議各級委員會工作機構的工作人員。
8.民主黨派機關和工商業聯合會機關公務員。包括中國國民黨革命委員會中央和地方各級委員會，中國民主同盟中央和地方各級委員會，中國民主建國會中央和地方各級委員會，中國民主促進會中央和地方各級委員會，中國農工民主黨中央和地方各級委員會，中國致公黨中央和地方各級委員會，九三學社中央和地方各級委員會，臺灣民主自治同盟中央和地方各級委員會的公務員，以及中華全國工商業聯合會和地方各級工商聯等單位的公務員。
公務員身份的確定，有一套嚴格的法定程序，只有經過有關機關審核、審批及備案等程序，登記、錄用或者調任為公務員后，方可確定為公務員。
參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員，是指根據公務員法規定，法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照公務員法進行管理的人員。比如，中國證券監督管理委員會，就是參照公務員法管理的事業單位。列入參照公務員法管理范圍，應當嚴格按照規定的條件、程序和權限進行審批。
（二）依法受委托管理公共事務的人員
監察法規定的法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，主要是指除參公管理以外的其他管理公共事務的事業單位，比如疾控中心等的工作人員。在我國，事業單位人數多，分布廣，由于歷史和國情等原因，在一些地方和領域，法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的事業單位工作人員，其數量甚至大于公務員的數量。由于這些人員也行使公權力，為實現國家監察全覆蓋，有必要將其納入監察對象范圍，由監察機關對其監督、調查、處置。
（三）國有企業管理人員
根據有關規定和實踐需要，作為監察對象的國有企業管理人員，主要是國有獨資企業、國有控股企業（含國有獨資金融企業和國有控股金融企業）及其分支機構的領導班子成員，包括設董事會的企業中由國有股權代表出任的董事長、副董事長、董事，總經理、副總經理，黨委書記、副書記、紀委書記，工會主席等；未設董事會的企業的總經理（總裁）、副總經理（副總裁），黨委書記、副書記、紀委書記，工會主席等。此外，對國有資產負有經營管理責任的國有企業中層和基層管理人員，包括部門經理、部門副經理、總監、副總監、車間負責人等；在管理、監督國有財產等重要崗位上工作的人員，包括會計、出納人員等；國有企業所屬事業單位領導人員，國有資本參股企業和金融機構中對國有資產負有經營管理責任的人員，也應當理解為國有企業管理人員的范疇，涉嫌職務違法和職務犯罪的，監察機關可以依法調查。
（四）公辦事業單位中從事管理的人員。
作為監察對象的公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員，主要是該單位及其分支機構的領導班子成員，以及該單位及其分支機構中的國家工作人員，比如，公辦學校的校長、副校長，科研院所的院長、所長，公立醫院的院長、副院長等。
公辦教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位及其分支機構中層和基層管理人員，包括管理崗六級以上職員，從事與職權相聯系的管理事務的其他職員；在管理、監督國有財產等重要崗位上工作的人員，包括會計、出納人員，采購、基建部門人員涉嫌職務違法和職務犯罪，監察機關可以依法調查。此外，臨時從事與職權相聯系的管理事務，包括依法組建的評標委員會、競爭性談判采購中談判小組、詢價采購中詢價小組的組成人員，在招標、政府采購等事項的評標或者采購活動中，利用職權實施的職務違法和職務犯罪行為，監察機關也可以依法調查。
（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員
作為監察對象的基層群眾性自治組織中從事管理的人員，包括村民委員會、居民委員會的主任、副主任和委員，以及其他受委托從事管理的人員。根據有關法律和立法解釋，這里的“從事管理”，主要是指：（1）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（2）社會捐助公益事業款物的管理；（3）國有土地的經營和管理；（4）土地征用補償費用的管理；（5）代征、代繳稅款；（6）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（7）協助人民政府等國家機關在基層群眾性自治組織中從事的其他管理工作。
(六)其他依法履行公職的人員
為了防止出現對監察對象列舉不全的情況，避免掛一漏萬，監察法設定了這個兜底條款。但是對于“其他依法履行公職的人員”不能無限制地擴大解釋，判斷一個“履行公職的人員”是否屬于監察對象的標準，主要是其是否行使公權力，所涉嫌的職務違法或者職務犯罪是否損害了公權力的廉潔性。
需要注意的是，公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中具體哪些人員屬于從事管理的人員，需要隨著實踐的發展，不斷完善。
三、對公職人員和有關人員的概念辨析
監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察,將“公職人員”和“有關人員”納入監察范疇,體現了在新的國家監察制度下，監察機關對所有行使公權力的公職人員均實施監察，實現監察對象的全覆蓋。我們可以從以下方面把握公職人員和有關人員的概念。
（一）公職人員的含義與特點
由于世界各國歷史、傳統、政治、經濟等因素的不同，對公職人員的定義、稱呼與范圍的確定也不同。目前對公職人員的稱呼，有“文官”、“公務員”、“公務人員”“公共職員”、“公共雇員”等：文官（the Civil Official）主要在行政組織的專著、譯介中使用，意識形態色彩淡化，體現公共官僚含義；公務員（the Civil Servant）的定義與范疇，其實質包含公共職員（the Public Servant）或者公共雇員(the Public Employee)，但是按照職業、職務分類的不同，其調整的法律規定也不相同。公職人員是具體行使公共權力的人員，與“公職”緊密相連，是與作為公權力的機關發生法律關系的人員的統稱。因此，所謂公職人員，就是指從事公共性事務、提供公共性服務、履行公共性職能的人員。例如記者為“履行社會輿論監督職能，行使對國家公共事務的管理監督權力，屬于國有事業單位中從事公務人員”。而律師、稅務咨詢代理人員等，屬于為社會提供中介服務的人員，這類人從事的代理咨詢等活動，“是一種服務性質的勞務活動而非公務”。
顯然，公職人員在性質上具有權力性或公務性和管理性，與一定的權力職務緊密相聯，是一種行使國家權力或者公共權力的人員，表現為領導、組織、監管、主管等管理性質活動。其核心或者本質特征是從事公務。所謂從事公務，是指代表國家對公共事務所進行的組織、領導、管理和監督等活動。對于從事公務的理解，在《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》中指出:“從事公務,是指代表國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體等履行組織、領導、監督、管理等職責。公務主要表現為與職權相聯系的公共事務以及監督、管理國有財產的職務活動。如國家機關工作人員依法履行職責,國有公司的董事、經理、監事、會計、出納人員等管理、監督國有財產等活動,屬于從事公務。那些不具備職權內容的勞務活動、技術服務工作,如售貨員、售票員等所從事的工作,一般不認為是公務。”
公職人員具有以下特征:一是代表性。即從事公共事務的管理不是代表個人，而是代表國家在行使管理職權。從事公務在具體形式上是代表國家機關、國有企事業單位、人民團體等,以國家機關、國有企事業單位、人民團體等國有單位的名義從事的活動。從事公務的本質，是國家利益或者社會公共利益體現。二是公務性。公務性是公職人員的主要特征。公職人員的具體行為是對國家和公共事務的組織、領導或者監督的公務行為。它與勞務存在區別。勞務是“直接從事物質生產或者社會服務性的活動”，主要依靠主體提供體力勞動或者技術服務實現勞動力的價值。勞務是職業責任的一種履行行為,并非屬于一種權力行為。勞務不具有組織、領導、監督等管理性特征,不具有公務性的管理內容。而公職人員的公務管理活動, 具體表現為在國家機關、國有企事業單位，公共組織、科研單位，基層群眾自治組織等國家和社會組織中，從事組織、領導、監督、管理的行為。三是法定性。公職人員履職具有法定性。國家機關工作人員、國有企業管理人員既可是法律規定或者法律授權，也可以由國家機關依法依規委派委托，其公職人員的身份僅限于在職期間。因此，已經離職或者離退休或者被開除公職的人員，不再具有公職人員身份。但是上述人員利用擔任公職形成的職務影響或者擔任公職人員期間實施的職務違法或者職務犯罪行為的，應當視為公職人員。
（二）有關人員的范圍界定
為了實現監察范圍的全覆蓋，《監察法》首次將“有關人員”納入監察范圍。那么“有關人員”的含義是指，按照國家法律或者國家機關委托在公共組織、集體事務組織中從事管理公共事務、集體事務的人員，或者具有執法權力的國家機關、事業單位聘任從事公務的人員，這些人員雖然不具有國家公職人員身份，但根據其履行職責的情況，應當納入監察范圍。具體包括：一是監察法第十五條第（二）、（五）、（六）中規定的人員，即：“法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員和其他依法履行公職的人員。”二是由具有執法權力的國家機關、事業單位聘任從事公務的人員。根據立法和司法解釋以及司法實踐下列人員也屬于“有關人員”：（1）正在履行代表職責的各級人民代表大會代表和各級政協委員；（2）協助人民政府從事搶險、救災、救濟、移民、優撫、扶貧、防汛款物的管理工作；從事社會捐助公益事業款物的管理工作；從事國有土地的經營和管理，土地征用補償費用的管理，代征、代繳稅款工作；從事計劃生育、戶籍、征兵工作和從事的其他行政管理工作的基層組織人員；（3）在人民法院依法履行審判職責的人民陪審員；公安機關委托履行監管職責的人員和委派承擔監管職責的獄醫；（4）國家機關委托從事行政執法活動的事業編制人員，國家機關和企事業單位返聘從事公職或者管理的人員；（5）依法履行職責的紅十字會工作人員。
四、對所有公職人員監察全覆蓋的制度特色
(一)國家政治制度
我國是中國共產黨領導的，各民主黨派合作的政治體制。憲法序言明確宣告：“在長期的革命和建設過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的”廣泛的愛國統一戰線。共產黨是執政黨，各民主黨派是參政黨，人民政協是有廣泛代表性的統一戰線組織，是中國特有的政治制度。因此，政黨機關、政協機關及其工作人員參與國家政治、經濟、文化和社會事務，肯定應當作為監察范圍，才能適應“治國必先治黨，治黨務必從嚴”時代要求。與之政黨制度配套的權力機關、行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關、軍隊中從事公務的人員，顯然也應毫無例外地納入監察范圍。對于監察機關的自身監督，是社會各界關心的熱點問題。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。深化國家監察體制改革的目的，就是完善黨和國家的自我監督。監察機關的公職人員理應屬于監察范圍。
基于我國政治制度的特殊性，人民團體和社會團體是“當代中國政治生活的重要組成部分，大多帶有準官方性質”。根據國務院《社會團體登記管理條列》第三條規定：“成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意。”因此，社會團體實際附屬在業務主管部門之下。根據統計我國現有全國性的社會團體2000個，其中使用行政編制，有國家財政撥款的社會團體約200個，其中包括中華全國總工會、中國共產主義青年團、中華婦女聯合會在內。社會團體包括：人民團體；社會公益團體，如中國福利會、殘疾基金會；文藝工作者團體，如文學藝術工作者聯合會、戲劇工作者協會、美術工作者協會；學術研究團體，如自然科學工作者協會、經濟學會；宗教團體，如基督教、天主教、佛教協會等。人民團體在我國是一個政治性質的概念，現行憲法明確確認人民團體屬于廣泛愛國統一戰線的成員之一。《中國人民政治協商會議章程》第二十條第一款規定，中國人民政治協商會議的組成包括人民團體在內。目前參加全國政協的人民團體有八大人民團體：中華全國總工會、中國共產主義青年團、中華婦女聯合會、中國科學技術協會、中華全國歸國華僑聯合會、中華全國臺灣同胞聯誼會、中華全國青年聯合會、中華全國工商業聯合會。
此外，我國還有中國文聯、中國科協、全國僑聯、中國作協、中國法學會、對外友協、貿促會、中國殘聯、宋慶齡基金會、中國記協、全國臺聯、黃埔軍校同學會、外交學會、中國紅十字總會、中國職工思想政治工作研究會、歐美同學會等16個社會團體。這些社會團體在機構編制和領導職數由中央機構編制部門直接確定，雖為非政府性組織，但在很大程度上行使部分政府職能，在我國代表著黨和政府的形象。這些社團組織，從上至下在全國范圍內均分設了相應的分支機構。基于此，不管是上述團體的總部，還是在地方設立的分支機構，其性質和工作職能相同。因此，基于上述社會團體和人民團體的特殊政治地位和管理機制，上述人員的公務行為是否廉潔，足以影響我們的政治制度，因此上述人員應當納入監察范圍。對于沒有行政編制或財政撥款的社會團體，以及不屬于政協組成團體的其他社會團體和人民團體，即純粹的民間社團組織，則不屬于監察范圍。
（二）國家經濟制度
憲法明確規定，公有制是我國的經濟基礎，私營經濟和個體經濟是公有經濟的補充。因此，我國的經濟體系，幾乎按照所有制形式將公司、企業劃分為全民所有制、集體所有制和私有制。對于集體所有制和私有制中的人員，如果沒有委派的情況下，一般不存在監察的問題，監察范圍主要涉及全民所有制企業和公司。全民所有制的企業、公司，按照國家規定屬于國有企業或者公司，一般是有中央或者地方一個財政主體或者一個國家企事業單位設立的，利用全民所有制財產從事生產經營的企業或者公司。但是，隨著國有企業改制,公司股份制改造,國有事業單位轉型的不斷出現，人事管理制度發生了一系列變化。而且現代國有企業規模大、組織結構和組織形式多樣化，監察委員會既無可能，也無必要對所有國企工作人員進行監察，而應當主要針對國有企業和公司中的管理人員這一“關鍵少數”展開監察。因為國有企業和公司的管理人員，依法享有管理國有企業和公司的權力，其實質是對國有資產進行管理、配置，因此屬于國家監察的對象。
目前對于國有獨資企業屬于監察范圍沒有爭議，關鍵是對于國有控股、參股公司是否納入監察范圍存在不同的看法。根據司法實踐的情況看，最高人民法院于2001年5月23日下發的《關于在國有資本控股、參股股份有限公司中從事管理的人員利用職務便利非法占有本公司財物如何定罪問題的批復》規定：在國有資本控股、參股股份有限公司中從事管理的人員，除受國家機關、國有公司、企業、事業單位委派從事公務的以外，不屬于國家工作人員。最高人民法院印發的《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》第一條第（二）項規定：“國家機關、國有公司、企業、事業單位委派在國有控股或者參股的股份有限公司從事組織、領導、監督、管理等工作的人員，應當以國家工作人員論：國有公司、企業改制為股份有限公司后原國有公司、企業的工作人員和股份有限公司新任命的人員中，除代表國有投資主體行使監督、管理職權的人外不以國家工作人員論。”《最高人民法院關于如何認定國有控股、參股股份有限公司中的國有公司、企業人員的解釋》規定：國有公司、企業委派到國有控股、參股公司從事公務的人員，以國有公司、企業人員論。上述司法解釋，順應了我國經濟改革的形勢需要，解決了司法實踐中對于國家工作人員的認定的困境，并已經被社會和人民群眾所接受，故凡屬于上述解釋界定的國家工作人員，實際均屬于監察范圍。
（三）公務員法規定
2010年修改《行政監察法》時，當時爭論的焦點是否應當將監察對象范圍擴大到《公務員法》規定的范圍。但是最終沒有與公務員的范圍進行銜接，也未實現以職權和公務的標準確定監察的對象，即使屬于公務員的政協、檢察等機關人員仍然不屬于監察范圍內。顯然，行政監察法只是限于行政系統內部的全體部門，無法全面覆蓋所有國家機關及其公務員，而黨內紀檢監督難以覆蓋黨外公務員，檢察院的法律監督“限于現實因素難以發揮應有作用”。因此，監察體制改革后，監察法的監察范圍在原有行政監察范圍的基礎上必然有所突破，做到與《公務員法》的范圍相銜接，否則難以據此“破解黨紀難審非黨員公務人員、監察難查非政府公職人員的難題”，形成全面覆蓋國家機關及公職人員的國家監督體系。《〈中華人民共和國公務員法〉實施方案》第二條規定公務員法的實施范圍為：（一）中國共產黨各級機關；（二）各級人民代表大會及其常務委員會機關；（三）各級行政機關；（四）中國人民政治協商會議各級委員會機關；（五）各級審判機關；（六）各級檢察機關；（七）各民主黨派和工商聯的各級機關。具體為：“凡納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利、依法履行公職的公務員，包括黨內機關、人大、政府、政協、法院、檢察院、民主黨派、部分社會團體機關的公職人員，均受其監督。”“《行政監察法》修改為《國家監察法》，擴大監察對象，將監察對象擴大到所有公共權力機關及其公務人員，實現監察對象全覆蓋。”
（四）事業單位性質
根據《事業單位登記管理暫行條例》第二條規定：“本條例所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”被授權的事業單位工作人員是否均屬于監察范圍？按照權責一致的原則，對于納入財政供養體系的人員，不管是公立學校、醫院（有些醫院屬于財政差額撥款單位）還是科研機構，由于國家財政供養或者國家投資、撥款的存在，這些單位人員在人民群眾中，代表著黨和政府從事醫療、衛生和文化等事業，直接影響黨和政府在人民群眾的形象，故監察法將上述事業單位從事管理的人員均納入監察范圍。但是要注意下列兩類人員的情況：
一是工勤人員。勞動部辦公廳《<關于臨時工問題的請示>的復函》中規定，“所謂工勤人員，是指在國家機關、事業單位、社會團體里面，那些不參照公務員編制的員工。”同時規定對工勤人員應當按照《勞動法》簽訂的勞動合同實施管理，因此工勤人員與臨時工、合同工不一樣。從工作性質上來看，“工勤人員更多從事服務類工作，而未參與公權力對社會的管理，因此可不進入監察對象序列中。”但是如果工勤人員在單位具體從事行政管理工作，即從事公務，那么應列入監察范圍。
二是臨聘人員。目前各地城管、公安、交警、房管等行政機關，包括法院和檢察機關，由于受編制等因素的制約聘請了大量臨聘人員，通過簽訂了聘用合同方式協助從事相應的行政或法律事務。臨聘人員在機關中既非公務員，也不屬于工勤人員，但由機關發放工資和福利。這類人員具有下列特點：1、從從事的職責看，他們從事的是公共事務管理等工作，即屬于公務的范疇。且與行政機關簽訂有聘用合同，對工作職責和范圍由合同約定，具有委托的性質。2、從薪酬來源看，屬于國家機關，即財政資金供養的人員。3、從服務對象看，大多是直接或者與機關工作人員一起行使職責，在人民群眾中他們就是機關的一份子，這些人員的廉政、勤政影響著黨和政府的形象。基于上述特點，從事公務性質的臨聘人員應當納入監察范圍，對從事勞務的臨聘人員，則不屬于監察范圍。
（五）現實社會狀況
在監察委改革試點期間，山西省將原由公安機關管轄的國有公司、企業、事業單位人員行賄受賄、失職瀆職以及村民委員會等基層組織人員貪污賄賂、職務侵占等罪名調整為監委管轄;浙江省將“國家機關、事業單位、國有企業委派到其他單位從事公務的人員”納入監察范圍。這些試點成果，基于我國社會的現實狀況，在《監察法》中予以吸收和轉化。另外，當前我國存在一些其他履行公職行為的情況，這些情況主要包括：1、授權、委托類人員。“授權和委托類”監察對象源自我國大量存在的授權行政和委托行政的現實狀況。授權類，是按照行政法規定，直接由法律授權行使職權，且接受授權主體只能是機關或社會組織，不包括個人；而委托的受托方既可以是機關或組織，也可以是公民個人。具有法律、法規授權或國家行政機關依法委托的公共事務管理職能，則無論其工作人員是否由國家行政機關任命，只要其從事公務，便應屬于監察范圍。對于“委托”的認定，《刑法》第三百八十二條第二款規定：“受國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體委托管理、經營國有財產的人員，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有國有財物的，以貪污論。”委托屬于上述單位以平等主體身份就國有財產的管理、經營與被委托者達成的協議，受托前后受托人與委托單位之間都不存在行政上隸屬關系，但在委托期間，委托單位與被委托人之間可能形成了一種監督關系。它與刑法第九十三條規定的“委派”型國家工作人員類型存在區別。委派的實質是任命，具有一定的行政性，委派方與被委派者間存在行政隸屬性和服從性，雙方關系不平等。但是 “委托”“委派”的共同特征均是從事公務。事實上，“委托”“委派”區別就在于從事公務的來源不同：“委派”來源于國家機關、國有單位的任命、指派、提名、批準；而“委托”來源于承包、租賃合同及臨時聘用等。基于此，對受委托在“管理公共事務的組織中從事公務的人員”，應當納入監察范圍。2、群眾自治組織人員。《憲法》第一百一十一條規定，群眾自治組織包括城市地區的居民委員會和農村地區的村民委員會。居民委會和村民委員會在法律上雖為群眾自治性組織，但不僅憲法對此有專條的規定，并有相應的組織法規范其活動。實踐中居民委員會和村民委員會均從事了大量街道和鄉鎮交辦的公共管理事務，其職務具有公共屬性，其工作人員也由街道和鄉鎮以文件任命，為當地國家政權倚重，受街道和鄉鎮監督管理。現實中很難區分他們的工作，哪些屬于國家機關交辦事務，哪些屬于群眾自治性事務。因此，基于這些人員工作性質，對于居委會、村民委員會中從事管理事務的主任、副主任、委員等均要接受監察，納入監察范圍。但是基層群眾性自治組織中，均有對應的黨組織，包括支部書記、支部委員等人員。而群眾性自治組織從事的管理工作，對內均要接受對應組織的領導，在具體自治事務管理中，往往要經過黨組織的討論決定。因此，對于基層群眾自治組織中黨組織從事管理的人員，也應納入監察范圍。否則，容易造成決策者、指揮者和組織者不受監察的怪象。3、其他依法履行公職的人員。監察法對于能夠明確規定的五類人員外，對于其他依法履行公職的人員則采取兜底的方式規定。對于其他依法履行公職的人員，應當注意把握兩個特征：一是被認定為公職人員是因為特定條件下行使了公共權力管理職能；二是必須是依照法律履行公務。根據上述特征，綜合現實社會中的情況，其他依法履行公職的人員包括：一是各級人民代表大會代表和各級政協委員在履行公務過程時的代表（并非所有代表均是，僅指履行公務時的代表）；二是在人民法院依法履行審判職責的人民陪審員，受公安機關委托履行監管職責的人員和委派承擔監管職責的獄醫；三是國家機關和企事業單位返聘從事公職或者管理的人員。四是依法履行職責的紅十字會工作人員。對于公職人員離職或者退休后，一些人員仍然被原來單位返聘從事公務或者管理的人員，基于對其職務廉潔性要求，顯然屬于監察范圍。
第二節 監察管轄原則
監察法第十六條規定: “各級監察機關按照管理權限管轄本轄區內本法第十五條規定的人員所涉監察事項。上級監察機關可以辦理下一級監察機關管轄范圍內的監察事項,必要時也可以辦理所轄各級監察機關管轄范圍內的監察事項。監察機關之間對監察事項的管轄有爭議的,由其共同的上級監察機關確定。”本規定的主要目的是明確各級監察機關辦理監察事項的職權分工。
一、監察機關管轄原則的基本內涵
監察機關各司其職、各盡其責的前提是責任清晰。對監察機關的管轄范圍作明確規定，既可以有效避免爭執或推諉，又有利于有關單位和個人按照監察機關的管轄范圍提供問題線索，充分發揮人民群眾反腐敗的積極性。同時，對提級管轄和管轄爭議解決方式做出規定，可以增強監察工作的機動性、實效性，做到原則性與靈活性相結合。監察機關管轄原則包括:
一般管轄。監察委員會實行的是級別管轄與地域管轄相結合的原則，各級監察委員會按照干部管理權限對本轄區內的監察對象依法進行監察。本條中“按照管理權限”指的是按照干部管理權限，比如，國家監察委員會管轄中管干部所涉監察事項，省級監委管轄本省省管干部所涉監察事項等。對于監察法第十五條第五項規定的“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，其所涉監察事項由其所在的縣級監察委員會管轄，縣級監察委員會向其所在街道、鄉鎮派出監察機構、監察專員的，派出的監察機構、監察專員可以直接管轄。
提級管轄。提級管轄是對分級管轄制度的必要補充，便于處理一些難度較大的監察事項。上級監察機關首先要按照一般管轄的分工，管好自己管轄范圍內的監察事項，如果按規定應由下級監察機關管轄的事項，上級監察機關也都去辦理，管得過多，不僅管不過來，也不可能管好，不利于發揮下級監察機關工作的主動性和積極性，影響監察工作有序、正常開展。上級監察機關辦理下級監察機關管轄范圍內的監察事項，從實踐來看主要限于以下幾種情況：（1）上級監察機關認為在其所轄地區有重大影響的監察事項；（2）上級監察機關認為下級監察機關不便辦理的重要復雜的監察事項，以及下級監察機關辦理可能會影響公正處理的監察事項；（3）領導機關指定由上級監察機關直接辦理的監察事項。
爭議管轄。指對于同一監察事項，有兩個或者兩個以上監察機關都認為自己具有或者不具有管轄權而發生的爭議。兩個或者兩個以上監察機關發生管轄爭議之后，應報請它們的共同上級監察機關，由該上級監察機關確定由哪一個監察機關管轄。“共同的上級監察機關”，是指同發生管轄爭議的兩個或者兩個以上監察機關均有領導與被領導關系的上級監察機關。這一規定的基礎是隸屬關系，比如，同一省的兩個地市監察委員會的共同上級監察機關，是該省監察委員會；兩個縣級監察委員會，如分屬同一省內的兩個不同地市，其共同的上級監察機關還是該省監察委員會。
需要注意的是，監察機關在工作實踐中，既不能越權辦理不屬于自己管轄的監察事項，也不能放棄職守把自己管轄的監察事項推出不管。如果不能依法確定某個監察事項是否屬于自己的管轄范圍，要及時請示上級監察機關予以明確。
二、監察機關管轄原則的法理分析
(一) 監察機關按照管理權限管轄本轄區內監察事項
各級監察機關按照管理權限管轄本轄區內監察法第十五條規定的人員所涉監察事項，是對監察機關管轄原則的一般規定。管轄在現代漢語中是指對人員、事務、區域、案件等管理、統轄。國家監察法中的管轄則指各級監察機關受理調查監察事項的工作分工,即監察事項具體由哪一級監察機關負責立案調查的權力。它與刑事訴訟中的管轄存在區別，刑事訴訟中的管轄一般分為立案管轄和審判管轄。立案管轄是指公安機關、人民檢察院和人民法院等機關立案受理刑事案件的分工。審判管轄,一般是指各級人民法院受理一審刑事案件的具體分工。審判管轄包括級別管轄、地域管轄、專門管轄和指定管轄等。
監察管轄是賦予監察機關對案件管理權的重要制度，所謂“無管轄權則無辦案權”。它是各級監察機關按照管理權限對監察事項（又可簡稱監察案件）實施調查權的前提和依據。管轄的前提要考慮兩個因素：一是監察范圍因素；二是監察事項因素。監察范圍因素，是對象的因素，即各級監察機關可以實施監察的具體人員范圍。監察事項因素，是指各級監察機關可以對那些監察事項實施調查。根據管轄來源和性質的不同，可以將監察管轄分為一般管轄、選擇管轄、指定管轄和移送管轄。按照管轄的人員與事項不同，可以分成對人的管轄和對事的管轄。對人的管轄，就是監察法監察范圍中規定的人員，即本法第十五條規定的人員。對事的管轄，分成三項，即一是公職人員的依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況；二是公職人員的職務違法情況；三是公職人員職務犯罪情況。按照程序正義理念，管轄是程序正義的一部分，可以保證監察權調查程序啟動、監察資源配置、辦案效率提高乃至促進監察案件實體公正等功能。相對與職務違法、職務犯罪調查而言，各級監察機關管轄的監察事項與刑事訴訟法管轄存在一定的關聯性。因為，按照監察法的規定，職務犯罪案件監察機關具有調查權力，顯然原來由人民檢察院偵查的職務犯罪案件，依法轉由監察機關調查。但是對于職務犯罪案件進入司法程序后，涉及的起訴管轄、審判管轄，并非監察法規定的監察案件管轄。
(二)上級監察機關可以辦理下一級和所轄各級監察機關管轄的監察事項
上級監察機關可以辦理下一級監察機關管轄范圍內的監察事項，必要時也可以辦理所轄各級監察機關管轄范圍內的監察事項，這是對監察機關選擇管轄的規定。為了加強上級監察機關對下級監察機關的監督，監察法賦予上級監察機關管轄下級監察機關管轄的案件。由于各級監察機關實行的是垂直領導體制，因此上級監察機關對下級監察機關具有直接指揮權力，有權監督、指揮下級監察機關調查的案件，上級監察機關也可以自行處理指揮監督下級監察機關的案件。顯然，監察法規定上級監察機關對下級監察機關管轄的案件，可以不受一般管轄的限制與約束，具有選擇管轄的權力。即上級監察機關可以辦理下一級監察機關，必要時對轄區內所有各級監察機關管轄范圍內的監察事項管轄。上級監察機關可以管轄下一級，也可以跨級管轄，甚至跨兩級三級管轄。
實踐中“必要的時候”主要有：1、下級監察機關對案件查辦不力；2、不便管轄，遇到來自外部的嚴重壓力和干擾，影響案件的公正管轄等情形；3、案情重大、復雜或者案件涉及面廣、社會影響大；4、有權管轄的監察機關出現主要負責人回避等。當上級監察機關認為有必要管轄下級監察機關管轄的監察事項時，應當向下級監察機關下達改變管轄決定書。選擇管轄可以加強上級監察機關對下級監察機關辦理案件的監督和支持，對下級監察機關案件辦理中遇到阻力不便辦理或者辦理不力時，上級監察機關可以突破一般管轄原則，將案件交由自己辦理，從而加強案件辦理力度，促使案件順利辦結。
(三)管轄有爭議的監察事項共同的上級監察機關確定
監察機關之間對監察事項的管轄有爭議的,由其共同的上級監察機關確定，這是對監察機關爭議管轄的規定。由于監察事項和監察對象的復雜性，監察管轄有時存在交叉、重疊或者管轄模糊的情況。為了保證各級監察機關正確履職，防止因各種原因，發生爭持管轄，或者推諉管轄的現象。監察法規定了監察管轄爭議的處置原則，即上級確定管轄爭議原則。當監察事項存在管轄爭議時，相應的監察機關應當就爭議的監察事項提交共同的上級監察機關確定，才能行使管轄權力。如果管轄爭議產生在跨省的相關監察機關之間，則應提交國家監察委員會直接確定。
監察機關的一般管轄、選擇管轄和爭議管轄，一是有利于實施監督、調查、處置權力的具體化和規范化。管轄的明確可以充分調動和發揮各級監察機關應有的作用。根據監察法的規定，監察機關的案件管轄一般會考慮人員情況、地域情況和案件不同性質等情況，這樣可以充分發揮各級監察機關的力量，保證監察案件及時、準確查處。二是有利于明確監察機關的權力,強化監察機關的責任。明確監察管轄，可以使各級監察機關能夠切實履行監督、調查和處置責任，及時、準確的行使監察權力，防止推諉和疏于履職的情況，確保各級監察機關恪盡職守、各司其職。三是有利于對監察事項具體分工的落實。明確監察管轄，可以有利于其他國家機關、社會團體和社會大眾向有管轄權的監察機關檢舉和舉報職務違法、職務犯罪行為，接受他們的監督，以維護國家利益、公共利益和公民的合法權益。四是各級監察機關辦案質量和辦案效率的保證。監察機關案件質量的首要體現就是案件具有管轄權，如果案件沒有管轄權，顯然監察案件的質量是無法談起。效率是“以最少的資源投入取得最大的回報”，管轄的規定可以提高辦案效率，其機理在于當監察案件管轄不明或管轄存在爭議等管轄原因時，會影響監察事項的立案查處，也會影響辦案周期。此外，通過上級監察機關的選擇管轄和爭議管轄，合理控制和使用各級監察機關的監察資源，發揮各級監察機關的力量，從而大大便利辦案和提高辦案效果。
第三節 指定管轄和報請提級管轄
監察法第十七條規定: “上級監察機關可以將其所管轄的監察事項指定下級監察機關管轄,也可以將下級監察機關有管轄權的監察事項指定給其他監察機關管轄。監察機關認為所管轄的監察事項重大、復雜,需要由上級監察機關管轄的,可以報請上級監察機關管轄。”本條的主要目的是對監察事項的一般管轄原則做出補充，使監察事項能夠實事求是、高效地得到辦理。
一、指定管轄和報請提級管轄的基本內涵
“指定管轄”，是指根據上級監察機關的指定而確定監察事項的管轄機關。一方面，對于原本屬于自己所管轄的監察事項，上級監察機關可以將其指定給所轄的下級監察機關管轄。比如，省級監察委員會可以將自己管轄的監察事項指定本省內的某個市級監察委員會管轄。規定指定管轄，體現了上級監察機關對下級監察機關的領導，同時也能夠增強工作靈活性。進行指定管轄的主要原因是根據工作需要，在指定時上級監察機關要予以通盤考慮。比如，上級監察機關的工作任務比較飽滿，而下級監察機關的人員和能力又足以承擔移交給其辦理的監察事項，為盡快保質保量完成工作任務，上級監察機關可以將其所管轄的監察事項指定下級監察機關管轄。另一方面，上級監察機關可以將下級監察機關有管轄權的監察事項指定給自己所轄的其他監察機關管轄。一般適用于以下情況：（1）地域管轄不明的監察事項。比如，涉嫌職務違法犯罪行為由分屬兩個或者兩個以上行政區域的監察對象共同所為，可以由上級監察機關指定其中一個下級監察機關將有管轄權的監察對象的涉嫌職務違法犯罪行為交由另一個下級監察機關管轄。（2）由于各種原因，原來有管轄權的監察機關不適宜或者不能辦理某監察事項。比如，為了排除干擾，上級監察機關可以指定該監察機關將該監察事項交由其他監察機關辦理，以保證監察事項能夠得到正確、及時處理。
“報請提級管轄”，是指監察機關因法定事由可以報請上級監察機關管轄原本屬于自己管轄的監察事項。監察機關應當按照一般管轄的分工，盡全力管好自己管轄范圍內的監察事項。但是，當監察機關考慮到所在地方的實際情況，以及本機關的地位、能力，認為所管轄的監察事項實屬重大、復雜，而盡自己力量不能或者不適宜管轄的，可以報請上級監察機關管轄。從實踐來看主要包括以下幾種情況：（1）監察機關認為有重大影響、由上級監察機關辦理更為適宜的監察事項；（2）監察機關不便辦理的重大、復雜監察事項，以及自己辦理可能會影響公正處理的監察事項；（3）因其他原因需要由上級監察機關管轄的重大、復雜監察事項。
需要注意的是，上級監察機關進行指定管轄，要根據辦理監察事項的實際需要和下級監察機關的辦理能力等因素確定，不能把自己管轄的監察事項一概指定下級監察機關管轄，當“甩手掌柜”；也不能不顧實際情況進行指定，造成下級監察機關工作上的混亂，影響監察實效。
二、指定管轄和報請提級管轄的法理分析
(一) 指定管轄的法理分析
上級監察機關可以將其所管轄的監察事項指定下級監察機關管轄,也可以將下級監察機關有管轄權的監察事項指定給其他監察機關管轄。這是對監察機關指定管轄原則的規定。為了確保各級監察機關及時、準確辦理案件，監察法設立了管轄轉移規定，以通過“最優管轄”的方式，即以最便利和最有可能辦結案件的情況下確定案件的具體管轄，實現監察效力的高效運行。
指定管轄是指上級監察機關依據職權和案件性質，將自己管轄的案件，或者所轄下級監察機關管轄的監察事項指定下級其他監察機關辦理。指定管轄實質是賦予上級監察機關在一定情況下變更或者確定案件管轄的機動權，其主要目的在于：合理平衡監察資源，充分調動監察力量，實現監察職能高效發揮和監察范圍的全覆蓋。其內在機理是基于上下級監察機關垂直領導的緣故，上級監察機關領導下級監察機關，下級監察機關對上級監察機關負責。
根據監察法第十七條的規定，指定管轄有兩種情況：一是上級監察機關將自己管轄的監察事項指定下級監察機關管轄。監察法第十七條第一款規定，上級監察機關將屬于自己監察的事項指定下級監察機關管轄。由上級監察機關工作的重心和任務的不同，可能存在將一些本應屬于自己辦理的監察事項， 指定下級監察機關辦理。之所以將自己的管轄的監察事項指定下級辦理，并非上級監察機關推諉管轄，而是基于這一類案件案情簡單、調查難度不大，或者由下級監察機關辦理，更便利于調查的順利進行，或者更可能產生良好辦案效果。同時也是上級監察機關合理調配監察工作任務，發揮監察整體力量的有效方式。二是上級監察機關將下級監察機關管轄的監察事項指定其他監察機關管轄。這種指定管轄，實踐中又稱異地管轄。異地管轄的原因在于監察事項需要異地管轄才能確保公正、公平，實現程序正義與實體正義的統一。這些情形主要有：監察事項在當地或者一定區域內有重大社會影響；監察對象屬于當地黨政主要負責人，或者下級監察機關不宜或者不便行使管轄的案件，如下級監察機關主要負責人需要回避的案件，下級監察機關管轄的監察事項受到地方嚴重干擾等情況。為了保證監察機關及時、有效地行使監察職責，上級監察機關將下級監察機關管轄的監察事項指定其他監察機關管轄。上級監察機關包括：直接的上級監察機關和跨級的上級監察機關，乃至到國家監察委員會。指定的其他監察機關可以是所轄的下級監察機關，也可以是跨地區、跨省指定到全省乃至全國其他監察機關，包括平級的監察機關。
指定管轄與上級監察機關確定管轄爭議有區別。監察法第十六條第三款規定，“監察機關之間對監察事項的管轄有爭議的,由其共同的上級監察機關確定”。 監察法第十六條第三款規定的是管轄爭議的確定，并非屬于指定管轄。兩者不僅管轄轉移的事由不同，而且接受管轄的監察機關也不同。管轄爭議的確定，是共同的上級監察機關可能將監察事項確定給有管轄權的下級監察機關，也可能確定給沒有管轄權的下級監察機關。而指定管轄，僅包括將有管轄權的下級監察機關的監察事項指定給沒有管轄權的其他監察機關，其他監察機關不限于是下級，還包括是平級。管轄爭議是因為監察機關就監察事項的管轄產生分歧，或者由于個別情況法律規定不明確導致管轄爭議，從而出現相互推諉管轄或者多個監察機關爭先管轄。 “管轄不明的監察事項”，主要是指監察事項在法律中沒有明確規定和監察事項應由誰管轄存在爭議。
上級監察機關在對職務犯罪調查的指定管轄時，還應注意和人民法院審判管轄相對應。監察機關在立案調查職務犯罪案件異地管轄時，需要預先考慮在異地起訴、審判的實際情況，并應當在移送審查起訴前，與檢察機關和人民法院協商指定審判管轄。確保指定管轄的職務犯罪案件，既能適應監察機關調查活動的需要，又能與人民法院的審判管轄相對應。這類職務犯罪案件主要包括：重大貪污賄賂案件的管轄和重大瀆職案件的管轄。
(二)報請提級管轄的法理分析
監察機關認為所管轄的監察事項重大、復雜,需要由上級監察機關管轄的,可以報請上級監察機關管轄。這是對監察機關報請提級管轄原則的規定。監察法規定的報請提級管轄是指下級監察機關認為管轄的監察事項重大、復雜，報請將該監察事項移送上級監察機關管轄的情形。它與人民法院審判管轄中的移送管轄存在區別。審判管轄中的移送管轄包括沒有管轄權的人民法院將案件移送給有管轄權的人民法院審判，也包括有管轄權的人民法院將案件移送最先受理或者最便利審判的人民法院。而監察法規定的報請提級管轄，具有提級管轄的性質，是具有管轄權的下級監察機關將監察事項請求移送上級監察機關的情形。一般而言，下級監察機關請求將監察事項移送上一級監察機關管轄需要滿足以下條件：
一是請求移送的監察機關只能是下級監察機關。下級監察機關可以將自己管轄監察事項，涉及重大復雜的請求移送上級監察機關管轄。
二是接受的移送的上級監察機關不限于直接的上級監察機關，包括跨級的上級監察機關。但是一般情況下，上級監察機關在接受下級監察機關移送的監察事項后，不得再以重大、復雜為由，再請求將該監察事項向上級監察機關移送。因此只能是在沒有確定接受移送的情況下，通過呈報的方式，請求跨級移送管轄。
三是移送管轄的監察事項只限于重大、復雜。“重大復雜”，一般是指監察事項的性質難以判斷認定或監察事項在一定范圍內具有重大影響，或者監察事項涉及的監察對象需要提級管轄才能突破的監察事項。
下級監察機關對于認為案情重大、復雜的監察事項，報請上級監察機關管轄，應當在案件立案后的一定時間內書面請求移送。上級監察機關應當在接到移送申請后應當迅速作出決定，以免延誤案件辦理。上級監察機關如不同意移送的，應當要求該下級監察機關繼續行使調查權；同意移送的，下達同意移送決定書。下級監察機關接到上級監察機關同意移送決定書后，應當將已有的案件材料移送上級監察機關。
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