國(guó)家監(jiān)察制度有著深厚的歷史和文化淵源，中國(guó)古代監(jiān)察制度、中國(guó)近代監(jiān)察制度的歷史和文化沿革，特別是革命根據(jù)地監(jiān)察制度和革命文化的形成和發(fā)展，為中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)察制度的確立奠定了堅(jiān)實(shí)的歷史基礎(chǔ)，世界各國(guó)監(jiān)察制度的形成與發(fā)展，為國(guó)家監(jiān)察制度的堅(jiān)持和完善提供了可資借鑒。

第一節(jié)  中國(guó)古代監(jiān)察制度

古代監(jiān)察制度是封建政治制度的重要組成部分，歷史悠久，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。歷代王朝建立監(jiān)察制度，其原因是多方面的。中央集權(quán)的制度初步形成時(shí)，君主掌握著國(guó)家的軍政大權(quán)，由于建立了龐大的官僚機(jī)構(gòu)和全面地推行郡縣制，便產(chǎn)生了種種政治的需要：需要對(duì)君主任命的內(nèi)外官僚進(jìn)行嚴(yán)密的控制，以確保他們對(duì)君主本人的忠誠(chéng)；需要確保中央和地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的工作效率，同時(shí)防止出現(xiàn)違法亂紀(jì)的行為；需要確保中央對(duì)地方郡縣的控制，以維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。在這種情況下，監(jiān)察制度遂應(yīng)運(yùn)而生。可以說(shuō)，監(jiān)察制度是中央集權(quán)國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的制衡器，它具有制衡、監(jiān)察、治吏、彈劾、懲戒與教育的效能。通過(guò)研究中國(guó)古代監(jiān)察制度產(chǎn)生、發(fā)展和演變的規(guī)律，總結(jié)其本質(zhì)特征與歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的現(xiàn)代監(jiān)察制度具有重要的借鑒意義。

一、古代監(jiān)察制度的啟蒙與形成
（一）監(jiān)察制度的啟蒙
我國(guó)早在先秦時(shí)期的奴隸制國(guó)家階段，就已經(jīng)產(chǎn)生了最初的監(jiān)察因素。類(lèi)似監(jiān)察的職能是伴隨著國(guó)家機(jī)器的產(chǎn)生而萌發(fā)的。“監(jiān)”字在甲骨文和金文中均有出現(xiàn)。“監(jiān)” 為會(huì)意字，像人在水盤(pán)里照看自己的容顏，故“監(jiān)”的本義是察看。監(jiān)察與“法”是相伴而生的。《說(shuō)文解字》對(duì)“法”的解釋云：“灋，刑也，平之如水，從水。廌所以觸不直者去之。”“廌”就是獬豸，后世專(zhuān)任監(jiān)察職責(zé)的御史所佩戴的冠即稱(chēng)為“獬豸冠”。可見(jiàn)監(jiān)察與司法是緊密相連的，在法律的最初范疇中即反映了司法監(jiān)察的意義。
在殷墟的卜辭中發(fā)現(xiàn)有“東吏來(lái)”、“乃令西吏”等記載，據(jù)此認(rèn)為商代的職官中有“東吏”、“西吏”之設(shè)。陳夢(mèng)家先生考釋說(shuō)，卜辭中的“東吏”、“西吏”等，“當(dāng)指派至于東或于西的使者”，也即是指商王派遣至東西兩個(gè)方面的大使，兼有駐防和監(jiān)察東西方國(guó)的職責(zé)。
西周的職官中也有“大宰”、“小宰”之設(shè)。大宰掌邦之六典、八法、八則，以佐王治邦國(guó)。從“八法”、“八則”的內(nèi)容看，大宰負(fù)有監(jiān)察的職責(zé)，但其具體的監(jiān)察工作則由大宰的副手小宰掌管。《周禮·天官》記載小宰的職責(zé)：“掌建邦之宮刑，以治王宮之政令，凡宮之糾禁。掌邦之六典、八法、八則之貳，以逆邦國(guó)、都鄙、官府之治。”鄭玄注：“宮刑，在王宮中者之刑。建，明布告之。糾猶割也，察也，若今御史中丞。”賈公彥疏：“既言糾，謂糾舉其非。事已發(fā)者，依法斷割之；事未發(fā)者，審察之。”云“若御史中丞”者，賈疏引應(yīng)劭云：“秩千石，朝會(huì)獨(dú)坐，副貳御史大夫，內(nèi)掌蘭臺(tái)圖籍，外督刺史，糾察百寮。”
可以認(rèn)為商代的東吏、西吏，西周的大宰、小宰等，其職權(quán)已經(jīng)或多或少地涉及到監(jiān)察官的職權(quán)，但這只是后世御史所掌龐雜職權(quán)中的一個(gè)次要部分。我們可以把這視作監(jiān)察因素的萌芽，卻不能視作監(jiān)察制度的出現(xiàn)，況且，遒人、東吏、西吏、小宰、宰夫等并沒(méi)有發(fā)展成為后世的監(jiān)察官。嚴(yán)格意義上的監(jiān)察制度是封建社會(huì)才出現(xiàn)的。而且，它的產(chǎn)生、發(fā)展、演變與中國(guó)封建社會(huì)的特定歷史階段相適應(yīng)，或者說(shuō)基本上同步發(fā)展。
（二）監(jiān)察制度的形成
戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，隨著封建制度的最初出現(xiàn)，監(jiān)察制度開(kāi)始萌芽。史載韓、趙、魏、秦、齊等國(guó)均設(shè)置了御史。當(dāng)時(shí)的御史職掌較為復(fù)雜，已經(jīng)擔(dān)負(fù)記事糾察的職責(zé)。其中，魏、韓、秦等國(guó)還在地方設(shè)置監(jiān)縣御史。《戰(zhàn)國(guó)策·韓策三》“安邑之御史死”條記載：原駐安邑的御史死了，邑人向王請(qǐng)示，王說(shuō)地方設(shè)置御史的法令是固有的，本王不能違背法令，于是向安邑派駐新的御史。鮑彪在該條注釋中引用呂祖謙《大事記》說(shuō)：“六國(guó)已遣御史監(jiān)掌矣，非獨(dú)秦也。”可見(jiàn)，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期各國(guó)都向地方派駐御史，以監(jiān)督地方官員為主要職責(zé)。
公元前221年，秦始皇統(tǒng)一天下，建立起我國(guó)歷史上第一個(gè)統(tǒng)一的專(zhuān)制主義的中央集權(quán)國(guó)家——秦朝。為了鞏固統(tǒng)治，在歷史上第一次正式創(chuàng)建監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察制度。秦朝中央設(shè)立御史大夫寺，也稱(chēng)御史府。其長(zhǎng)官為御史大夫，較之戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的御史，增加了“大夫”的頭銜，其地位顯然大大提高，僅次于丞相，與丞相、太尉同列三公。御史大夫的職掌比較復(fù)雜，如掌文書(shū)檔案、群臣章奏，下達(dá)皇帝詔令，在皇帝身邊記事，協(xié)助丞相處理全國(guó)政務(wù)等等，但他又同時(shí)職掌“典正法度”，負(fù)有監(jiān)察百官之責(zé)，這是御史大夫區(qū)別于其他朝廷重臣的獨(dú)特之處。云夢(mèng)秦簡(jiǎn)即有“歲讎辟律于御史”之文，是說(shuō)掌管刑辟的最高長(zhǎng)官廷尉每年都必須去御史府核對(duì)刑律，說(shuō)明御史府負(fù)有監(jiān)督法律法令實(shí)施之責(zé)。
秦朝在地方則設(shè)置監(jiān)郡御史，稱(chēng)為監(jiān)御史。《漢書(shū)·百官公卿表》說(shuō)：“監(jiān)御史，秦官，掌監(jiān)郡。”設(shè)置監(jiān)御史監(jiān)郡，這是對(duì)戰(zhàn)國(guó)時(shí)期在地方設(shè)置監(jiān)縣御史制度的繼承和發(fā)展。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期地方只在縣一級(jí)設(shè)置了御史監(jiān)縣，而秦統(tǒng)一后地方則只在郡一級(jí)設(shè)置了御史監(jiān)郡。
秦亡后，西漢繼起。“漢承秦制”，基本上繼承了秦朝的制度，而又有所發(fā)展，在監(jiān)察制度上也是如此。西漢在中央仍置御史大夫，也稱(chēng)御史大夫之署為御史府。御史大夫仍為副丞相，地位高崇，職大權(quán)重。御史大夫作為副丞相，一方面輔佐丞相統(tǒng)理天下政務(wù)，另一方面又是御史府的最高長(zhǎng)官，具有承風(fēng)化、典法度、執(zhí)法以監(jiān)臨百官的職掌，顯然握有監(jiān)察、彈劾百官的大權(quán)。這種權(quán)力有時(shí)甚至還超越于丞相之上。御史大夫?qū)τ谪┫嗉容o佐，又起制約作用。故當(dāng)時(shí)不僅稱(chēng)御史大夫?yàn)楦必┫啵野沿┫喔陀犯⒎Q(chēng)為“兩府”。御史大夫之下主要的屬官有御史中丞、御史丞及御史數(shù)十人。其中御史中丞“專(zhuān)掌糾劾”。御史“掌察舉非法”，“有違失劾舉之”，專(zhuān)職監(jiān)察的功能非常明顯。西漢王朝對(duì)地方的監(jiān)察得到顯著加強(qiáng)。漢武帝元封五年（公元前106年），分全國(guó)為13個(gè)監(jiān)察區(qū)，置13州部刺史，掌奉詔六條察州。刺史根據(jù)漢武帝手訂的六條，對(duì)部?jī)?nèi)所屬郡國(guó)地區(qū)進(jìn)行監(jiān)察。這六條屬于最早的地方監(jiān)察制度規(guī)。西漢末年，中國(guó)古代的監(jiān)察制度進(jìn)入它的第一個(gè)大調(diào)整期，發(fā)生了一大嬗變：御史大夫與御史中丞分離，御史大夫轉(zhuǎn)為大司空，而中丞成為御史臺(tái)率。這種分離的結(jié)果是，出現(xiàn)了以專(zhuān)職監(jiān)察官為首腦的專(zhuān)門(mén)監(jiān)察機(jī)關(guān)——御史臺(tái)。從此，御史大夫成為與監(jiān)察無(wú)涉的專(zhuān)職行政官，御史中丞出任新的御史臺(tái)的長(zhǎng)官。

魏晉南北朝時(shí)期屬于封建亂世，國(guó)家分裂，戰(zhàn)亂頻仍。但各王朝的封建統(tǒng)治者為了鞏固政權(quán)，在動(dòng)亂中求得生存和發(fā)展，往往比較重視政治制度的建設(shè)。因此這一時(shí)期的監(jiān)察制度不僅沒(méi)有因王朝的不斷更替而廢棄，反而在動(dòng)蕩中有所發(fā)展。御史臺(tái)在西漢末年的大調(diào)整后，雖然已成為獨(dú)立的專(zhuān)職的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，但在名義上仍隸屬于少府。至東晉初，御史臺(tái)脫離少府，成為完全獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。最突出的是監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)擴(kuò)大，而以?xún)蓵x的司法監(jiān)察較為典型。西晉曾設(shè)置黃沙獄治書(shū)侍御史，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)察審理皇帝詔令的大案，并監(jiān)察廷尉的審判活動(dòng)。這種設(shè)置雖然只是曇花一現(xiàn)，但對(duì)唐以后的御史制度影響很大。

二、古代監(jiān)察制度的成熟與發(fā)展
（一）唐宋監(jiān)察制度的成熟
唐代的御史監(jiān)察制度在中國(guó)古代的監(jiān)察制度史上占有十分重要的地位。自秦王朝設(shè)立御史監(jiān)察制度，發(fā)展至唐朝，已進(jìn)入此項(xiàng)制度的成熟期。日本學(xué)者池田溫對(duì)唐代的御史制度評(píng)價(jià)頗高：“中國(guó)傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)的顯著特征之一，是監(jiān)察制度的發(fā)達(dá)。漢代以來(lái)御史制的發(fā)展構(gòu)成了監(jiān)察制度的核心，而唐代御史臺(tái)的組織和功能，則可視為完善了的、典型的監(jiān)察制度。”唐朝御史監(jiān)察制度的成熟與完備主要體現(xiàn)在三方面：一是監(jiān)察組織體制健全、分工明確。行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)察權(quán)歸于御史臺(tái)，并且將御史分為三類(lèi)，分別隸屬于臺(tái)院、殿院、察院，創(chuàng)造性地設(shè)置一臺(tái)三院制，“從而使監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體組織模式御史臺(tái)模式由初期階段發(fā)展到成熟的一臺(tái)三院制階段，以后歷宋遼金而至于元，基本上維持了一臺(tái)三院制的組織形式。”二是監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)廣泛，御史能相對(duì)獨(dú)立地行使監(jiān)察權(quán)，范圍涉及政治、經(jīng)濟(jì)、司法、軍事等領(lǐng)域。御史職權(quán)的運(yùn)作以皇權(quán)為背景，權(quán)力極大，但并非毫無(wú)節(jié)制，它必須尋求法律上的依據(jù)，以顯示權(quán)力發(fā)生效力的正當(dāng)性與合理性，故唐代的律令制度為御史職權(quán)的運(yùn)作奠定了法制基礎(chǔ)。御史臺(tái)是重要的司法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對(duì)大理寺、刑部的司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。大理寺、刑部審理的案件，須申報(bào)臺(tái)司審核，若審判不當(dāng)，御史有權(quán)提出異議并可彈劾違法的司法官員。察院的監(jiān)察御史必須定期巡查京城和地方的監(jiān)獄，以便發(fā)現(xiàn)冤案，改善獄政狀況。并可推鞫地方衙門(mén)的獄案，監(jiān)察地方司法。京畿地區(qū)的罪犯被執(zhí)行死刑時(shí)，御史臺(tái)派遣監(jiān)察御史親臨現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)決，這是御史對(duì)死刑執(zhí)行的監(jiān)察。三是重視御史的選任。唐朝以法律治理天下，尤重風(fēng)憲官。御史的選拔，要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的錄用程序，由吏部、御史臺(tái)長(zhǎng)官、宰相三方審議之后，最終由皇帝敕授。御史須精通法律、剛正無(wú)私、德才兼?zhèn)洹Ｓ放_(tái)為整飭吏治、弘揚(yáng)正氣的綱紀(jì)之地，在唐人的文章里屢有精彩描述：“棲烏之府，地凜冽而風(fēng)生；避馬之臺(tái)，氣威棱而霜?jiǎng)印图榧矏海瑢?shí)籍嚴(yán)明；肅政彈非，誠(chéng)宜允列……御史推核，受委非輕；有罪必繩，無(wú)幽不察。神羊竦角，必觸邪人；隼鷙驚飛，先驅(qū)惡鳥(niǎo)。”
宋代的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)沿襲唐的一臺(tái)三院制。御史臺(tái)官制到神宗元豐年間才確定人員，劃分職責(zé)，御史編制共十人，員額規(guī)模比唐代減少。其中監(jiān)察御史權(quán)威更加顯赫，注重行使監(jiān)察百官的職能。《宋史·職官四》說(shuō)：“臺(tái)官職在繩愆糾謬。自宰臣至百官，三省至百司，不循法守，有罪當(dāng)劾。”在司法監(jiān)察方面，中央法司大理寺與刑部從受理案件到判決執(zhí)行的全過(guò)程，都受到御史臺(tái)的監(jiān)察，尤其是大案要案，更成為監(jiān)察重點(diǎn)。并且御史負(fù)有監(jiān)察官員道德品行和紀(jì)律的職責(zé)。御史監(jiān)察獄政同樣是司法監(jiān)察的重要方面，刑部必須定期向御史臺(tái)奏報(bào)斷案數(shù)量、留滯未斷案件以及獄政情況。中央為強(qiáng)化對(duì)地方的監(jiān)察，除設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司等監(jiān)司職掌監(jiān)察外，還臨時(shí)遣使巡按地方。中央特使的主要職責(zé)有兩項(xiàng)：一是審理地方疑案、要案；二是監(jiān)察地方官的其他司法活動(dòng)。地方官員有貪贓枉法等違法失職行為，就可以對(duì)其彈劾治罪。宋代的刑訊制度比唐代規(guī)定更全面，監(jiān)督防范更加嚴(yán)密，因此宋代的酷吏數(shù)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于唐代。宋代司法官吏刑訊罪囚，需向本處長(zhǎng)官申請(qǐng)，并由長(zhǎng)官指揮監(jiān)督。涉及官吏犯罪的案件，監(jiān)察官甚至可以直接參預(yù)刑訊。宋代重視監(jiān)督刑訊工具的施用，如果使用非法刑具進(jìn)行逼供，將受到嚴(yán)懲。宋太宗雍熙年間，王元吉被誣毒母案中，開(kāi)封左軍巡卒以極其慘毒的“鼠彈箏”刑訊王元吉，后來(lái)太宗令用此刑懲罰獄卒，“宛轉(zhuǎn)號(hào)叫求速死”。宋真宗下令毀棄所有非法刑具，并由監(jiān)司督察，“應(yīng)有非法訊囚之具，一切毀棄，提點(diǎn)刑獄司察之。”南宋高宗紹興十一年（1141年）四月詔：“訊囚非法之具并行毀棄，尚或違戾，委御史臺(tái)彈劾以聞。”不毀棄非法刑具或仍使用非法刑具訊囚的官吏，將受到監(jiān)察官的彈劾。紹興十二年（1142年），“御史臺(tái)點(diǎn)檢錢(qián)塘、仁和縣獄具，錢(qián)塘大杖，一多五錢(qián)半，仁和枷，一多一斤，一輕半斤。詔縣官各降一官。”御史監(jiān)察發(fā)現(xiàn)地方官府刑具不符合法律規(guī)定，縣官受降職處分。
（二）元明清監(jiān)察制度的加強(qiáng)
元代的監(jiān)察制度得以加強(qiáng)。作為專(zhuān)門(mén)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的御史臺(tái)與總政務(wù)的中書(shū)省、掌軍權(quán)的樞密院地位并駕齊驅(qū)，一起構(gòu)成元朝主體中央機(jī)構(gòu)。元世祖忽必烈曾說(shuō)：“中書(shū)朕左手，樞密朕右手，御史臺(tái)是朕醫(yī)兩手的。”可見(jiàn)當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者對(duì)監(jiān)察職能的重視，以及御史臺(tái)與御史地位的提高。元朝地域遼闊，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置有所創(chuàng)新，建立行御史臺(tái)，實(shí)行大區(qū)監(jiān)察體制。行御史臺(tái)受制于中央御史臺(tái)，是它的分支機(jī)構(gòu)。在監(jiān)察職能分工上，中央御史臺(tái)監(jiān)察中書(shū)省和鄰近的幾個(gè)行中書(shū)省；行御史臺(tái)監(jiān)察地方其它行省。又在行臺(tái)之下設(shè)置二十二道肅政廉訪司，監(jiān)察行省之下各路、府、州、縣。這樣就形成了以御史臺(tái)為監(jiān)察中樞、行御史臺(tái)及各道憲司為地方監(jiān)察主體的嚴(yán)密的監(jiān)察體系，從中央到地方無(wú)所不察。明確規(guī)定監(jiān)察官有糾彈官吏違法權(quán)、考核官吏權(quán)、監(jiān)督銓選權(quán)、監(jiān)督軍事權(quán)、監(jiān)督司法權(quán)等權(quán)責(zé)。其中，元代的司法監(jiān)察較前代更為完善，主要表現(xiàn)在制定較為成熟的監(jiān)察制度規(guī)，使司法監(jiān)察有明確的監(jiān)察制度規(guī)可依，并且區(qū)分司法監(jiān)察與司法審判的權(quán)限。據(jù)《元典章》記載，元世祖至元五年（1268年），制定御史臺(tái)綱36條，稱(chēng)為《設(shè)立憲臺(tái)格例》。至元十四年（1277年），制定行御史臺(tái)的職能條例30條，稱(chēng)為《行臺(tái)體察等例》，后又陸續(xù)制定一批監(jiān)察制度規(guī)。從以上的監(jiān)察制度規(guī)中可以看出，監(jiān)察機(jī)關(guān)司法監(jiān)察的職能更加突出：一是糾正理斷不當(dāng)?shù)腻e(cuò)案假案；二是糾察違法拘禁、拷訊之事；三是復(fù)審重大案件或死刑案件；四是監(jiān)督審案回避制度的執(zhí)行；五是監(jiān)督司法保密制度的執(zhí)行。監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督糾察司法人員的執(zhí)法情況，對(duì)案件本身只是具有一定限度的復(fù)審權(quán)和檢查權(quán)，這與唐宋司法和監(jiān)察權(quán)嚴(yán)重混淆的狀況相比是一大進(jìn)步。
明朝通過(guò)廢中書(shū)省，提升六部地位，改御史臺(tái)為都察院，將君主專(zhuān)制推向極端，監(jiān)察制度較前代更完備、更嚴(yán)密。都御史有相當(dāng)廣泛的司法監(jiān)察權(quán)，其職能主要體現(xiàn)在復(fù)核直隸及各省職官犯罪案件，復(fù)核京師、直隸及各省斬絞監(jiān)候案件。都察院監(jiān)察司法判決的處理方式有三種：一是如判決依律允當(dāng)，則批復(fù)并上奏得旨執(zhí)行判決；二是如案情審查不明，故意或過(guò)失出入人罪，則駁回改正再問(wèn)；三是如初審法官明顯故出入人罪且情節(jié)特別嚴(yán)重，上奏并追究原問(wèn)官吏責(zé)任。監(jiān)察御史是都察院直接行使監(jiān)察權(quán)的專(zhuān)職監(jiān)察官，監(jiān)察御史在組織上隸屬都察院，但在行使監(jiān)察職能的過(guò)程中，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，可以不受長(zhǎng)官干涉，有事可以直接單獨(dú)上奏。監(jiān)察御史與都御史同為皇帝耳目之官，可以互相監(jiān)察。明代對(duì)地方的司法監(jiān)察是多層次的。全國(guó)分為13道，監(jiān)察御史代天子巡察地方事務(wù)，無(wú)所不察，“而巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專(zhuān)，大事奏裁，小事立斷。按臨所至，必先審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辯之。”在洪武九年（1376年）的官制改革中又設(shè)置按察司，作為明代省級(jí)的監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。對(duì)地方司法的監(jiān)察，是按察司的重要職責(zé)之一。按察司與巡按御史的職責(zé)相似，都注重對(duì)地方官吏司法活動(dòng)的監(jiān)察，兩者各屬不同的系統(tǒng)，各自相對(duì)獨(dú)立地行使對(duì)地方的監(jiān)察權(quán)，且可相互糾舉，但巡按御史代表中央監(jiān)察地方，地位權(quán)力稍高于按察司。明代監(jiān)察的矛頭直指犯罪官吏，充分實(shí)踐了“明主治吏不治民”的治國(guó)理論。
清都察院大體依照明制。雖然其機(jī)構(gòu)與職官設(shè)置與明制有異，但在監(jiān)察職能方面大同小異，主要有建議國(guó)政、監(jiān)察行政、彈劾官吏、財(cái)政審計(jì)、鞫審重案、考核官吏、糾察禁令等職權(quán)。都察院所屬機(jī)構(gòu)有15道監(jiān)察御史、六科給事中及五城察院。都察院最高長(zhǎng)官稱(chēng)左都御史，其職責(zé)“掌察核官常，參維綱紀(jì)。率科道官矢言職，率京畿道糾失檢奸，并豫參朝廷大議。凡重辟，會(huì)刑部、大理寺定讞。祭祀、朝會(huì)、經(jīng)筳、臨雍，執(zhí)法糾不如儀者”。右都御史為地方總督兼銜，右副都御史為地方巡撫兼銜，并不在京城任職。對(duì)于地方監(jiān)察，清承明制，按行省劃分設(shè)置15道監(jiān)察御史，對(duì)地方實(shí)行分道監(jiān)察，各道設(shè)掌印監(jiān)察御史滿(mǎn)、漢各1人。據(jù)《清史稿·職官二》載，15道監(jiān)察御史“掌彈舉官邪，敷陳治道，各核本省刑名。其祭祀監(jiān)禮、侍班糾儀，科道同之”。《皇朝文獻(xiàn)通考》對(duì)監(jiān)察御史職掌有更詳細(xì)的記載：“監(jiān)察御史掌糾察內(nèi)外百司之官邪。在內(nèi)：刷卷，巡視京營(yíng)，監(jiān)文武鄉(xiāng)會(huì)試，稽察部院諸司；在外：巡鹽、巡漕、巡倉(cāng)等，及提督學(xué)政。各以其事專(zhuān)糾察。朝會(huì)糾儀，祭祀監(jiān)禮，有大事集闕廷預(yù)議焉。”清代把京城分為中、東、西、南、北五城，都察院分派御史巡城，每城設(shè)巡城御史衙門(mén)，統(tǒng)稱(chēng)為“五城察院”。其長(zhǎng)官為巡城御史，負(fù)責(zé)巡視維護(hù)京城治安，負(fù)責(zé)審理轄區(qū)內(nèi)人命和盜竊等案件，緝捕盜賊等事。總之，清朝的監(jiān)察機(jī)構(gòu)繼承和發(fā)展了秦漢以來(lái)御史的職權(quán)，同時(shí)清代比前朝更重視監(jiān)察制度規(guī)的制定，先后制定《欽定臺(tái)規(guī)》與《都察院則例》兩部完整的監(jiān)察制度典，系統(tǒng)地展示了清代監(jiān)察制度的全貌。

第二節(jié)  中華民國(guó)監(jiān)察制度

1911年辛亥革命爆發(fā)后，革命黨人迅速成立了湖北軍政府，1912年1月1日前代行中華民國(guó)中央臨時(shí)政府的職權(quán)。1912年1月1日，中華民國(guó)臨時(shí)政府在南京宣告成立，各省代表推舉孫中山為臨時(shí)大總統(tǒng)，民國(guó)正式建立。后以袁世凱為首的晚清北洋軍閥在政治格局中占據(jù)主導(dǎo)地位，1913年10月6日袁世凱當(dāng)選中華民國(guó)首任正式大總統(tǒng)，形成北洋政府。北洋政府分崩離析后，政局動(dòng)蕩不安。1926年蔣介石繼承孫中山遺志領(lǐng)導(dǎo)國(guó)民北伐，意欲統(tǒng)一中國(guó)。1928年6月，國(guó)民黨軍隊(duì)進(jìn)入北京，結(jié)束了北洋政府對(duì)中國(guó)的統(tǒng)治。同年12月“東北易幟”，國(guó)民政府從形式上統(tǒng)一中國(guó)，蔣介石成為繼孫中山之后的國(guó)民黨領(lǐng)袖。統(tǒng)一之后，民國(guó)進(jìn)入所謂的“黃金十年”建設(shè)時(shí)期。1937年抗戰(zhàn)全面爆發(fā)，中國(guó)成為反法西斯同盟國(guó)，1945年日本無(wú)條件投降。1949年國(guó)民黨敗退，民國(guó)時(shí)期結(jié)束。

一、民國(guó)監(jiān)察制度基本理論
辛亥革命中走向歷史舞臺(tái)的資產(chǎn)階級(jí)革命派成為救國(guó)救民的領(lǐng)導(dǎo)者，他們掌握著大量有關(guān)西方憲政的知識(shí)，為了宣示與舊統(tǒng)治者之不同，且與業(yè)已失敗的資產(chǎn)階級(jí)改良派亦有不同，便采取更加徹底的革命手段，采納更加接近于西方的政治理論作為建立中華民國(guó)的理論基礎(chǔ)。
孫中山先生之思想指導(dǎo)了資產(chǎn)階級(jí)民主革命，并對(duì)此后的民國(guó)政治歷史產(chǎn)生了深遠(yuǎn)和巨大的影響，其思想可以概括為“三民主義”和“五權(quán)憲法”。其中，“五權(quán)憲法”的思想改變了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)政治權(quán)力的架構(gòu)。于立法、司法、行政三權(quán)之外，令監(jiān)察、考試二權(quán)獨(dú)立，合為五權(quán)。五權(quán)分別由立法、行政、司法、考試、監(jiān)察五院獨(dú)立行使。五院中的“監(jiān)察院”，是孫中山在總結(jié)歐美各國(guó)監(jiān)察立法司法實(shí)踐后構(gòu)想的最為得意的一套專(zhuān)職監(jiān)察機(jī)關(guān)。孫中山中西合璧的憲法思想，既有西方憲法文化的內(nèi)涵，更存中國(guó)傳統(tǒng)政治文明的深厚積淀。在孫中山看來(lái)，中國(guó)歷史悠久的御史監(jiān)察制度是中國(guó)政治文明的可取之處，能夠發(fā)揮修正西方權(quán)力分治理論中固有缺憾的作用。

孫中山設(shè)想的監(jiān)察權(quán)有以下要點(diǎn)：一是他認(rèn)為監(jiān)察權(quán)必須以接受人民監(jiān)督為前提，監(jiān)察權(quán)的設(shè)立目的并不在于分權(quán)，而在于限制權(quán)力；二是監(jiān)察權(quán)應(yīng)獨(dú)立，與立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、考試權(quán)并列于憲法之中，并且在制度上與此四權(quán)形成制衡；三是監(jiān)察院作為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，應(yīng)享有彈劾權(quán)。但是民國(guó)初期的監(jiān)察實(shí)踐，并沒(méi)有完全按照孫中山“五權(quán)憲法”設(shè)計(jì)的方案執(zhí)行。

二、民國(guó)初期監(jiān)察制度
從辛亥革命后民國(guó)建立到1927年4月南京國(guó)民政府成立，這一階段被稱(chēng)為民國(guó)初期。民國(guó)初期的監(jiān)察制度，主要有湖北軍政府監(jiān)察制度、南京臨時(shí)政府監(jiān)察制度、北京政府（北洋政府）監(jiān)察制度。
（一）湖北軍政府與南京臨時(shí)政府監(jiān)察制度
1.湖北軍政府監(jiān)察制度。辛亥革命爆發(fā)以后，革命黨人迅速成立了湖北軍政府。1912年1月1日前，它代行中華民國(guó)中央臨時(shí)政府的職權(quán)。湖北軍政府在短期內(nèi)建立起一定的組織制度，其中包括監(jiān)察制度。湖北軍政府之初實(shí)行稽查員制度，顯現(xiàn)出該政府監(jiān)察制度的雛形。不久后，在稽查員制度的基礎(chǔ)上，依據(jù)《鄂軍政府總監(jiān)察處暫行簡(jiǎn)章》成立了總監(jiān)察處。總監(jiān)察處成為湖北軍政府的最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其建立也標(biāo)志著中華民國(guó)監(jiān)察制度的肇始。1911年11月，湖北軍政府頒布具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中華民國(guó)鄂州約法》，采取西方議會(huì)監(jiān)察的制度。該約法對(duì)議會(huì)監(jiān)察權(quán)作出了詳細(xì)的規(guī)定，但實(shí)際上卻并未真正實(shí)施。
2.南京臨時(shí)政府監(jiān)察制度。1912年1月1日，中華民國(guó)臨時(shí)政府在南京宣告成立，孫中山就任臨時(shí)大總統(tǒng)。次日，修訂后的《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》（簡(jiǎn)稱(chēng)《組織大綱》）頒布。1912年3月11日頒布的《中國(guó)民國(guó)臨時(shí)約法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《臨時(shí)約法》），沿用了《組織大綱》確立的三權(quán)分立的體制。《臨時(shí)約法》賦予了參議院廣泛的監(jiān)督權(quán)，主要包括質(zhì)問(wèn)權(quán)、查辦權(quán)、彈劾權(quán)。此外，參議院對(duì)參議員的懲戒權(quán)也可以算作監(jiān)察的一種。這種模仿西方的議會(huì)監(jiān)察制度改變了人們對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)察制度的認(rèn)識(shí)。中華民國(guó)臨時(shí)政府時(shí)期的議會(huì)監(jiān)察制度，是中國(guó)監(jiān)察史上第一次細(xì)化改革，是一次里程碑式的嘗試。然而，最終由于袁世凱的篡權(quán)，議會(huì)監(jiān)察制度并沒(méi)有真正地貫徹落實(shí)下去，新的監(jiān)察制度也尚未全面建立。南京臨時(shí)政府時(shí)期，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取有效措施，相繼查處了一批有影響力的案件，如：“國(guó)民控告官署”第一案、彈劾司法部次長(zhǎng)呂志伊違法案子。
（二）北京政府（北洋政府）時(shí)期的監(jiān)察制度
這一時(shí)期屬于“城頭變幻大王旗”的動(dòng)蕩時(shí)期。就該時(shí)期的監(jiān)察制度而言，平政院的建立及運(yùn)行具有代表性。民國(guó)北洋政府成立以后，于1914年3月31日公布了《平政院編制令》，規(guī)定了平政院之組織與職權(quán)。平政院直接隸屬于大總統(tǒng)，其職能主要有二：一是審理行政訴訟案件，二是審理糾彈案件。1914年6月，北洋政府依據(jù)該法令在北京設(shè)平政院。在裁撤都察院以后，依據(jù)《平政院編制令》，都察院的糾彈職能被并入平政院，在平政院下設(shè)立了肅政廳。肅政廳獨(dú)立于平政院各行政審判庭，直接對(duì)大總統(tǒng)負(fù)責(zé)，專(zhuān)司官吏違法糾彈，承擔(dān)糾彈違法違紀(jì)官吏、提起行政訴訟并監(jiān)督平政院的職能。肅政廳被認(rèn)為是中國(guó)古代御史監(jiān)察制度的延續(xù)。將肅政廳納入平政院的框架之內(nèi)，在民國(guó)初期特殊的政治背景下，肩負(fù)受理行政訴訟和糾舉彈劾官吏的雙重使命，集行政審判和懲戒行政官吏的職能為一體，這種做法的實(shí)質(zhì)是在引進(jìn)西方行政訴訟制度、行政立法的同時(shí)，又兼顧糅合中國(guó)歷來(lái)重視吏治的傳統(tǒng)，使得平政院兼具近代行政審判職能與傳統(tǒng)監(jiān)察職能。民初平政院的建立與運(yùn)行，是中國(guó)從傳統(tǒng)監(jiān)察向近代監(jiān)察轉(zhuǎn)型時(shí)期的重要實(shí)踐。此外，北京政府（北洋政府）還建立了文官懲戒制度，設(shè)立文官懲戒委員會(huì)以管理監(jiān)察官吏，也設(shè)立了審計(jì)院行使全國(guó)財(cái)政監(jiān)察職能。

北京政府（北洋政府）時(shí)期的監(jiān)察制度是中國(guó)監(jiān)察制度近代化過(guò)程中的重要一環(huán)。這一時(shí)期的監(jiān)察制度作了一種接納與改良并舉額嘗試，初步建立了近代監(jiān)察的基本理念與制度框架。此后，中華民國(guó)的監(jiān)察理論與實(shí)踐雖多有損益，但均以此為基礎(chǔ)。在該時(shí)期，最引人注目的制度建設(shè)，當(dāng)屬平政院的設(shè)立。平政院的設(shè)立標(biāo)志著二元行政訴訟模式在中國(guó)的首次嘗試，同時(shí)還使一種中西合璧的制度力量付諸現(xiàn)實(shí)。平政院是西方分權(quán)思想在中國(guó)傳播的結(jié)果，而平政院中設(shè)立肅政廳又是中國(guó)傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度的改良和繼續(xù)。以平政院為核心的監(jiān)察模式，是中國(guó)法制創(chuàng)造性地學(xué)習(xí)西方的成果，是依法治吏的全新嘗試，值得稱(chēng)道。

三、南京國(guó)民政府監(jiān)察制度
1927年4月南京國(guó)民政府建立，中華民國(guó)大體上進(jìn)入南京國(guó)民政府時(shí)期。南京國(guó)民政府是以孫中山《國(guó)民政府建國(guó)大綱》為基礎(chǔ)而建立的。1947年《中華民國(guó)憲法》頒布實(shí)施，即“行憲”前國(guó)民政府為“一府五院委員會(huì)制”，此后則是“一府五院的內(nèi)閣制”。監(jiān)察院正是五院之一。南京國(guó)民政府的監(jiān)察院與中國(guó)古代監(jiān)察制度密切相關(guān)。孫中山認(rèn)為，在西方政治構(gòu)架的三權(quán)之外還應(yīng)當(dāng)有監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)，將中國(guó)古代最為推崇的兩大成功設(shè)計(jì)融入現(xiàn)代政治架構(gòu)，可以使國(guó)民政府憲政制度傳承中國(guó)古代制度又超越西方國(guó)家。總體上看，南京國(guó)民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)比較廣泛，主要有：彈劾權(quán)、審計(jì)權(quán)、同意權(quán)、糾舉權(quán)、糾正權(quán)、監(jiān)試權(quán)、巡察權(quán)、調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、立法權(quán)等。這一時(shí)期的監(jiān)察制度從體制上而言，分為中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)和地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)。
（一）中央和地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)
關(guān)于中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)。監(jiān)察院是南京國(guó)民政府名義上的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)民黨實(shí)行“以黨治國(guó)”。依照1929年3月27日修訂通過(guò)的《中國(guó)國(guó)民黨總章》，國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)“稽核中央政府之施政方針及政績(jī)是否根據(jù)本黨政綱及政策”,并“依照本黨紀(jì)律，決定各級(jí)黨部或黨員違背紀(jì)律之處分”，這就導(dǎo)致對(duì)中央政府施政方針及施政情況的監(jiān)察權(quán)實(shí)質(zhì)上屬于國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察院的職權(quán)僅限于彈劾和審計(jì)權(quán)，對(duì)政府施政的監(jiān)察是不完整的。監(jiān)察院履行的職責(zé)，主要有彈劾、審計(jì)、調(diào)查、糾舉、建議、監(jiān)視等六項(xiàng)職能責(zé)任。
關(guān)于地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)。南京國(guó)民政府在中央設(shè)立監(jiān)察院外，還將全國(guó)劃分為若干監(jiān)察區(qū)，設(shè)立監(jiān)察使署，實(shí)行分區(qū)監(jiān)察制度，代中央行使監(jiān)察權(quán)。在論述設(shè)立分區(qū)監(jiān)察的必要性時(shí)，監(jiān)察院指出“中國(guó)自有監(jiān)察制度以來(lái)，其特點(diǎn)即在一面使監(jiān)察權(quán)力統(tǒng)一集中，一面使監(jiān)察權(quán)力內(nèi)外兼顧。分科分道，監(jiān)郡出巡，即為內(nèi)外并重之前例。”1928年10月，國(guó)民黨中央政治會(huì)議通過(guò)《監(jiān)察院組織法》，規(guī)定：“監(jiān)察院得提請(qǐng)國(guó)民政府簡(jiǎn)派監(jiān)察使，分赴各監(jiān)察區(qū)，行使彈劾權(quán)。”這是監(jiān)察機(jī)關(guān)在全國(guó)設(shè)立監(jiān)察分區(qū)的法律依據(jù)。監(jiān)察使署的設(shè)置仿行了清朝傳統(tǒng)的監(jiān)察科道區(qū)域劃分，即“仿照前清督察院十五道監(jiān)察御史之制，參酌國(guó)內(nèi)現(xiàn)情，定為十四監(jiān)察區(qū)”。之后的《監(jiān)察使巡回監(jiān)察規(guī)程》對(duì)分區(qū)監(jiān)察使署的劃定與實(shí)施進(jìn)行了具體的規(guī)定。監(jiān)察使署為監(jiān)察院派駐地方的工作機(jī)構(gòu)，監(jiān)察使代表中央政府行使監(jiān)察權(quán)，擁有視察、調(diào)查、彈劾、糾舉、建議等具體職責(zé)。
（二）基本考量
孫中山先生精心設(shè)計(jì)的監(jiān)察制度在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)巨大反差。在民國(guó)時(shí)期，國(guó)家內(nèi)部政治從未進(jìn)行有效整合，各地軍閥割據(jù)、中央政府實(shí)際可控制的地區(qū)不多。國(guó)家外部租界尚未全部收回，國(guó)際勢(shì)力還很強(qiáng)大。一個(gè)統(tǒng)一而強(qiáng)有力的現(xiàn)代民族國(guó)家處于維形之中。在這種大環(huán)境下，作為五種獨(dú)立行使的治權(quán)之一的監(jiān)察權(quán)，其實(shí)際運(yùn)行效果就可想而知了。隨著孫中山先生對(duì)革命現(xiàn)實(shí)以及國(guó)情認(rèn)識(shí)的變化，在監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行之上又多加了一權(quán)，即國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議以及后來(lái)逐漸演變而成的國(guó)防最高委員會(huì)。就實(shí)然情況而言，南京國(guó)民政府監(jiān)察權(quán)的實(shí)踐與理論差距很大。
一是監(jiān)察委員制未有實(shí)效。一切監(jiān)察程序均由監(jiān)察委員自主進(jìn)行，監(jiān)察委員發(fā)現(xiàn)官史違法失職時(shí)可單獨(dú)提出彈劾。彈劾案提出后，按照全院監(jiān)察委員事先排定的次序，由輪值的三名監(jiān)察委員集體審查。如三名監(jiān)察委員中的兩名認(rèn)為應(yīng)交付懲戒，被彈劾人便被按照其不同官級(jí)移送給不同的懲戒機(jī)關(guān)。如審查結(jié)果認(rèn)為不必交付懲戒而原先提出彈劾案的監(jiān)察委員堅(jiān)持原意時(shí)，該彈劾案將由按照次序輪值的其他五名監(jiān)察委員進(jìn)行再審查，再審查的結(jié)論是最終結(jié)論。在收到人民對(duì)官員違法失職行為的投訴時(shí)，由輪值的監(jiān)察委員對(duì)投訴狀提出處理意見(jiàn)，再交由其他輪值委員審查。監(jiān)察院以監(jiān)察委員彈劾調(diào)查為主，院長(zhǎng)也無(wú)法對(duì)委員下達(dá)命令。委員會(huì)制利弊各半:一方面，監(jiān)察委員獨(dú)立，對(duì)調(diào)查官員和辦案有自主權(quán)，有利于反腐;另一方面，監(jiān)察委員并非民選，而是官僚系統(tǒng)自身成員。此外，三名委員可啟動(dòng)對(duì)官員的調(diào)查彈劾，權(quán)力行使不當(dāng)也會(huì)產(chǎn)生不好的影響。
二是監(jiān)察院會(huì)議形同虛設(shè)。監(jiān)察院會(huì)議規(guī)則規(guī)定，監(jiān)察院會(huì)議每月至少舉行一次。監(jiān)察院在1931年2月至7月間曾舉行會(huì)議十四次，也是因?yàn)楸O(jiān)察院運(yùn)作伊始，各委員滿(mǎn)懷熱情。但隨著時(shí)間推移，監(jiān)察委員認(rèn)識(shí)到監(jiān)察院并無(wú)實(shí)權(quán)，打得了蒼蠅打不了老虎，逐漸也喪失熱情。1932年一年內(nèi)共開(kāi)會(huì)六次，1933年1月到1936年7月僅開(kāi)會(huì)五次，1936年8月到1942年只開(kāi)會(huì)四次，平均下來(lái)一個(gè)月開(kāi)不了一次會(huì)議，出席人數(shù)也越來(lái)越少，甚至達(dá)不到法定人數(shù)。

第三節(jié)  革命根據(jù)地監(jiān)察制度

一、根據(jù)地監(jiān)察制度的確立

第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期（土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期），一般是指1927年南昌起義至1937年全民族抗戰(zhàn)爆發(fā)的十年。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)工農(nóng)革命群眾先后發(fā)動(dòng)了南昌起義、廣州起義和秋收起義等一系列武裝起義，推翻地主資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治，發(fā)動(dòng)與組織工農(nóng)群眾，沒(méi)有剝削階級(jí)的土地菜場(chǎng)，廢除封建土地制度，保護(hù)中小工商業(yè)者，并在這個(gè)基礎(chǔ)上建立工農(nóng)民主政權(quán)，即蘇維埃政權(quán)。中華蘇維埃政權(quán)先后制定了一系列法律、法規(guī)，如《工農(nóng)檢查部的組織條例》《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》《中華蘇維埃共和國(guó)地方蘇維埃暫行組織法（草案）》《工農(nóng)檢察部控告局的組織綱要》《輕騎隊(duì)的組織與工作大綱》《政府工作人員獎(jiǎng)懲條例》等，其中包含了一些規(guī)范政府機(jī)關(guān)及工作人員的行政檢查（監(jiān)察）法律、法令。開(kāi)啟了工農(nóng)民主政權(quán)監(jiān)察制度與法制的建設(shè)。

二、根據(jù)地監(jiān)察制度實(shí)施
（一）大革命時(shí)期的監(jiān)察制度
早在大革命時(shí)期，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)運(yùn)動(dòng)中就出現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的雛形。1925年省港大罷工中成立了省港罷工委員會(huì)，該委員會(huì)下設(shè)的糾察隊(duì)委員會(huì)和騎船隊(duì)就具有監(jiān)察機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。糾察隊(duì)的任務(wù)是：維持秩序，截留糧食，嚴(yán)拿走狗，拘捕工賊，查緝仇貨等；騎船隊(duì)的任務(wù)是：奉省港罷工委員會(huì)命令，隨時(shí)派員往各船監(jiān)視其行動(dòng)。此外，委員會(huì)還設(shè)審計(jì)局，并于1926年3月29日通過(guò)《審計(jì)局組織法》，審計(jì)局有權(quán)審計(jì)省港罷工委員會(huì)以下各機(jī)關(guān)所有的經(jīng)費(fèi)。
（二）中華蘇維埃共和國(guó)的監(jiān)察制度
1931年11月，中央執(zhí)行委員會(huì)第一次全體會(huì)議通過(guò)的《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》中，明確規(guī)定設(shè)立工農(nóng)檢察部，省級(jí)工農(nóng)檢察部設(shè)正、副部長(zhǎng)各一人，縣級(jí)設(shè)工農(nóng)檢察部長(zhǎng)一人。其任務(wù)為：“設(shè)立控告局以接收工農(nóng)的控告事件。同時(shí)，委托忠實(shí)可靠的工農(nóng)干部，代收工農(nóng)群眾的控告事宜。并且在各地方掛控告箱，使工農(nóng)群眾投提意見(jiàn)書(shū)。此外，還可以組織工農(nóng)群眾的突擊隊(duì)，突然地去檢查某機(jī)關(guān)的工作，以揭破官僚主義者與腐化分子的假面具，還可以組織群眾法庭以審判犯法的官僚腐化分子。”
（三）抗日民主政權(quán)的監(jiān)察制度
由于各開(kāi)日根據(jù)地創(chuàng)立的時(shí)間、方式不盡一致，在地域上各自具有相當(dāng)大的獨(dú)立性，各個(gè)抗日根據(jù)根據(jù)地的行政體制、行政組織的設(shè)置不完全一樣。這一時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)政府參議會(huì)的監(jiān)察制度具有一定的代表性。
由于在特殊的歷史時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)并未在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，行政監(jiān)督權(quán)力處于分散行使的狀態(tài)。邊區(qū)政府內(nèi)部設(shè)立的“巡視團(tuán)”與財(cái)政廳、審計(jì)處設(shè)立的“巡視員”，多少有些以專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)察的意味。隨著國(guó)內(nèi)革命形勢(shì)的發(fā)展，蘇維埃工農(nóng)民主政權(quán)完成了逐漸向抗日民主政權(quán)的全面轉(zhuǎn)型。政權(quán)性質(zhì)的變化使得陜甘寧邊區(qū)政府監(jiān)察制度由參議會(huì)監(jiān)察制替代了中央蘇區(qū)的工農(nóng)檢察制度。陜甘寧邊區(qū)在整個(gè)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，由于處于特殊的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境，并未設(shè)立“專(zhuān)門(mén)監(jiān)督形式之一的監(jiān)察監(jiān)督”，監(jiān)察職能由參議會(huì)代為行使。
參議會(huì)監(jiān)察制，即權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府施行的監(jiān)督。參議會(huì)的監(jiān)察，是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府施行的監(jiān)察。監(jiān)察的主要內(nèi)容是：監(jiān)督和檢查政府執(zhí)行參議會(huì)決議的情況，監(jiān)察和糾舉政府行政司法機(jī)關(guān)的公務(wù)人員。邊區(qū)參議會(huì)監(jiān)察的職權(quán)是：罷免邊區(qū)政府的正副主席、政府委員、區(qū)高等法院院長(zhǎng)；監(jiān)察及彈劾邊區(qū)各級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)之公務(wù)人員；督促及檢查邊區(qū)政府執(zhí)行參議會(huì)決議之事項(xiàng)。縣（市）鄉(xiāng)均設(shè)參議會(huì)，都有同上相應(yīng)的監(jiān)察職權(quán)。
（四）解放區(qū)人民民主政權(quán)的監(jiān)察制度
隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)展，各解放區(qū)逐漸連成一片，形成了華北、東北、華東、中原、西北等幾大行政區(qū)，并建立起了相應(yīng)的大行政區(qū)民主政府。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期解放區(qū)的監(jiān)察工作，以華北人民政府的成立（1948年8月）為標(biāo)志，大體可分為兩個(gè)階段：華北人民政府成立以前，各地區(qū)的監(jiān)察工作與抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的監(jiān)察工作基本上相同；華北人民政府建立以后，成立了華北人民監(jiān)察院，開(kāi)展了由監(jiān)察機(jī)關(guān)主持的專(zhuān)職監(jiān)察工作。換而言之，“華北人民監(jiān)察院的建立，揭開(kāi)了解放區(qū)人民監(jiān)察制度建設(shè)的新篇章”。
華北人民監(jiān)察院是華北人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)的部門(mén)之一，其任務(wù)和職權(quán)：“檢查、檢舉并決議處分各級(jí)行政人員、司法人員、公營(yíng)企業(yè)人員之違法失職、貪污浪費(fèi)及其他違反政策、損害人民利益之行為，并接受人民對(duì)上述人員的控訴。人民監(jiān)察院人員為行使職權(quán)，得向有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查；各該有機(jī)關(guān)，必須接受檢查，提供必要之材料。人民監(jiān)察院有關(guān)處分的決議，須交法院審判者，得提請(qǐng)法院審理之；須交各行政機(jī)關(guān)執(zhí)行者，得提請(qǐng)主席批交各有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理之。”

監(jiān)察院為聯(lián)系工農(nóng)，推動(dòng)廣大群眾監(jiān)督與檢查自己的政權(quán)，在各部門(mén)建設(shè)工作中能及時(shí)糾正錯(cuò)誤，發(fā)揚(yáng)優(yōu)點(diǎn)，以鞏固國(guó)家紀(jì)律，改進(jìn)機(jī)關(guān)工作為原則，特設(shè)立通訊檢查員，廣泛收集各種情況。監(jiān)察院還會(huì)派出工作組到各地進(jìn)行巡視，對(duì)違法失職人員進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)違紀(jì)者提出處理意見(jiàn)。

三、根據(jù)地監(jiān)察制度意義
新民主主義革命時(shí)期的監(jiān)察制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命根據(jù)地創(chuàng)建的專(zhuān)門(mén)行使監(jiān)察職權(quán)、依法對(duì)行政機(jī)關(guān)及其他公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督檢察的制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨為創(chuàng)建新型國(guó)家和新型法制所進(jìn)行的制度嘗試和安排。革命根據(jù)地時(shí)期的法律制度是我國(guó)社會(huì)注意法律制度的源頭，如張希坡教授在其專(zhuān)著《革命根據(jù)地法制史》中說(shuō)的：“我國(guó)社會(huì)主義的政治法律制度，都是自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，在革命根據(jù)地進(jìn)行政權(quán)建設(shè)和法制建設(shè)的長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。”相關(guān)內(nèi)容論者頗多，茲不贅舉。
從新民主主義革命時(shí)期監(jiān)察制度的實(shí)踐看，中國(guó)共產(chǎn)黨為了清除和杜絕蘇區(qū)黨和政權(quán)中的官僚主義、腐敗等現(xiàn)象，借鑒蘇聯(lián)監(jiān)察制度經(jīng)驗(yàn)，在中央革命根據(jù)地建立了一套系統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并在中央革命根據(jù)地開(kāi)展了黨的歷史上第一次較大規(guī)模的反官僚主義、反貪污、反腐敗運(yùn)動(dòng)，從而使紅色政權(quán)成為一個(gè)廉潔奉公、全心全意為人民服務(wù)的政權(quán)，贏得了根據(jù)地人民的衷心擁護(hù)。中央革命根據(jù)地監(jiān)察機(jī)構(gòu)的運(yùn)作及其反腐敗斗爭(zhēng)，對(duì)我們今天的監(jiān)察體制改革和廉政建設(shè)具有重要的借鑒意義。因此，認(rèn)真研究和總結(jié)革命根據(jù)地時(shí)期的監(jiān)察制度與法制，是中國(guó)特色的社會(huì)主義制度研究的重要使命。

第四節(jié)  各國(guó)監(jiān)察制度與發(fā)展

監(jiān)察模式是對(duì)各類(lèi)監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)方式、職能職權(quán)、方式手段、運(yùn)行機(jī)制等運(yùn)作規(guī)律的總結(jié)。監(jiān)察模式突出強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察職責(zé)時(shí)的形式規(guī)律。深入了解與研究各類(lèi)監(jiān)察模式，掌握其一般規(guī)律，有利于我們對(duì)照與吸取其中有益的經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)如今，國(guó)際上通行的監(jiān)察模式主要有以下四種：代議機(jī)關(guān)監(jiān)察專(zhuān)員模式、內(nèi)部行政監(jiān)察模式、司法監(jiān)察模式、監(jiān)審合一模式。此四類(lèi)模式雖然不能涵蓋國(guó)際上所有的監(jiān)察類(lèi)型，但其被當(dāng)今國(guó)際大多數(shù)國(guó)家采用，且代表了未來(lái)監(jiān)察模式發(fā)展的大體方向。當(dāng)然，許多民主和法制相對(duì)健全的國(guó)家不只存在一種監(jiān)察模式，而是幾種監(jiān)察模式共同發(fā)展、共同促進(jìn)政府的勤政廉政建設(shè)。

一、代議機(jī)關(guān)監(jiān)察專(zhuān)員制度
行政監(jiān)察專(zhuān)員模式是全球各類(lèi)監(jiān)察模式中影響最大、適用范圍最廣的一種。行政監(jiān)察專(zhuān)員源于瑞典的Ombudsman一詞，原指征收負(fù)罪人罰款施于受害人的代理，后來(lái)用于形容一個(gè)代表他人或保護(hù)他人利益的人。在英語(yǔ)國(guó)家中，人們傾向于將該詞稱(chēng)作“監(jiān)察專(zhuān)員”或“督察專(zhuān)員”。1809年，瑞典通過(guò)第一部憲法性文件《政府組織法》后，瑞典議會(huì)任命了一位公共官員，代表議會(huì)來(lái)監(jiān)督政府官員，調(diào)查公民對(duì)法院和公共行政的投訴，這是議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的開(kāi)始。從設(shè)有監(jiān)察專(zhuān)員的國(guó)家的情況來(lái)看，在監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法辦事方面，它既不同于由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部采取的行政復(fù)議制度，也不同于由審判機(jī)關(guān)實(shí)行的行政訴訟制度或違憲審查制度，更不是議會(huì)本身對(duì)行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的直接監(jiān)督，而是一種由議會(huì)授權(quán)、獨(dú)立開(kāi)展活動(dòng)并依法依程序開(kāi)展調(diào)查的方式及其必需配套的職位、機(jī)構(gòu)和救濟(jì)方式。監(jiān)察專(zhuān)員協(xié)助議會(huì)監(jiān)督行政、司法，審查二者的合法性、合理性問(wèn)題，同時(shí)受理弊政投訴。簡(jiǎn)言之，監(jiān)察專(zhuān)員的功能在于監(jiān)察政府行為，保護(hù)公民權(quán)益，改善公共行政。
到目前為止，已有超過(guò)120個(gè)國(guó)家設(shè)立了國(guó)家級(jí)或州、省級(jí)監(jiān)察專(zhuān)員機(jī)構(gòu)。以時(shí)間為劃分標(biāo)準(zhǔn)，行政監(jiān)察專(zhuān)員制度在世界范圍內(nèi)的傳播可以分為三大階段。第一階段為20世紀(jì)六十年代之前，其在斯堪的那維亞地區(qū)的推廣，如丹麥、芬蘭、挪威等國(guó)；第二階段為六十、七十年代，其在英語(yǔ)國(guó)家和西歐其他國(guó)家中的流行，如新西蘭、英國(guó)、加拿大、美國(guó)、澳大利亞、法國(guó)、荷蘭、愛(ài)爾蘭、奧地利、瑞士、西班牙、葡萄牙、意大利等諸多國(guó)家；第三階段為近三十年來(lái)，其在亞洲、非洲乃至南美洲的廣大發(fā)展中國(guó)家和各行業(yè)中被普遍采用。至今，行政監(jiān)察專(zhuān)員已經(jīng)成為法治和民主的助推器，防止專(zhuān)制的工具。不過(guò)，大部分國(guó)家在效仿瑞典時(shí)并沒(méi)有生搬硬套，各國(guó)設(shè)立監(jiān)察專(zhuān)員的出發(fā)點(diǎn)、職責(zé)范圍各有差異。因此，我們以列舉的方式，分別對(duì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的發(fā)源地——瑞典議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員、頗具特色的英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員以及唯一的跨國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)——?dú)W盟行政監(jiān)察專(zhuān)員署的情況進(jìn)行了解。
（一）瑞典議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員
瑞典 1974 年《憲法》第二章第6條規(guī)定：“議會(huì)選舉議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員一人或數(shù)人，根據(jù)議會(huì)的訓(xùn)令，監(jiān)督法律、法令在公共事務(wù)中的執(zhí)行情況。”目前，瑞典的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員公署由4名議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員組成，每屆任期4年，可連任兩屆。在4名監(jiān)察專(zhuān)員中，1人為首席監(jiān)察專(zhuān)員，是議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員公署的負(fù)責(zé)人，決定公署的主要活動(dòng)，負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)工作；4名監(jiān)察專(zhuān)員由秘書(shū)處輔助，各自獨(dú)立開(kāi)展工作。盡管普通監(jiān)察專(zhuān)員在開(kāi)展調(diào)查、審理前須征求首席監(jiān)察專(zhuān)員的意見(jiàn)，但其在具體履行公務(wù)時(shí)依然獨(dú)立行使職權(quán)。
1975年《政府組織法》規(guī)定：“行政監(jiān)察專(zhuān)員必須由精通法律且為人正直、堪為楷模的公民擔(dān)任。”實(shí)踐中，行政監(jiān)察專(zhuān)員往往從最高法院和最高行政法院中的優(yōu)秀法官中挑選。
在瑞典，監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)督對(duì)象，主要是國(guó)家和地方的權(quán)力機(jī)構(gòu)及其中的官員、公共企業(yè)的官員、中尉以上的軍官。監(jiān)督對(duì)象不包括議員、議會(huì)機(jī)構(gòu)成員、銀行官員、中央政府及其各部大臣、司法總長(zhǎng)、地方?jīng)Q策機(jī)構(gòu)人員。
議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員分別收受和處理一切控告國(guó)家機(jī)關(guān)（包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)）和企事業(yè)單位及其工作人員（包括文官、軍官、經(jīng)理人員）的申訴案件，也可以主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題去處理。總的來(lái)說(shuō)，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的主要職權(quán)是：接受公民申訴和控告、立案調(diào)查和案件處理（包括調(diào)查、建議、批評(píng)、起訴）。在瑞典，為了保證行政監(jiān)察專(zhuān)員獨(dú)立性與權(quán)威性，議會(huì)賦予行政監(jiān)察專(zhuān)員調(diào)查權(quán)。有關(guān)當(dāng)局的全部文件和記錄都應(yīng)當(dāng)提供給監(jiān)察專(zhuān)員，即使這些文件和記錄是保密的，并且不能以任何其他方式獲得。監(jiān)察專(zhuān)員的建議權(quán)不具有強(qiáng)制力，監(jiān)察專(zhuān)員在結(jié)束案件調(diào)查后，可以對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)提出書(shū)面的糾正錯(cuò)誤的建議和批評(píng)。批評(píng)權(quán)是監(jiān)察專(zhuān)員常用的權(quán)力，如果監(jiān)察對(duì)象不接受批評(píng)，監(jiān)察專(zhuān)員可在報(bào)紙雜志上點(diǎn)名批評(píng)。起訴權(quán)是監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)審查結(jié)果能采取的最嚴(yán)厲的處理措施。監(jiān)察專(zhuān)員受理申訴和審查中，若發(fā)現(xiàn)官員或公共機(jī)構(gòu)的雇員涉嫌違法犯罪，可通報(bào)有關(guān)部門(mén)予以處分，敦促官員解職或暫時(shí)離職，對(duì)于重大違法行為，監(jiān)察專(zhuān)員可以行使起訴權(quán)。
（二）英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員
英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員由首相提名，女王任命，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。這既保障行政監(jiān)察專(zhuān)員獨(dú)立性，又便于開(kāi)展調(diào)查工作，但也有可能危及其獨(dú)立性。根據(jù)英國(guó)《議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員法》（1967年頒布，1988年修訂），監(jiān)察專(zhuān)員不得出任上、下議員和北愛(ài)爾蘭下院議員，其專(zhuān)門(mén)代表女王與政府調(diào)查弊政行為。在英國(guó)，監(jiān)察專(zhuān)員一經(jīng)任命，就成為行政裁判委員會(huì)的當(dāng)然成員，除非其主動(dòng)請(qǐng)求免職或遭議會(huì)兩院彈劾，監(jiān)察專(zhuān)員將終身任職，直到年滿(mǎn)65歲退休。
英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員的辦公機(jī)構(gòu)為議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員公署，主要職能是代表或輔助議會(huì)監(jiān)察中央各部的不良行政行為。但下列對(duì)象不在議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員調(diào)查范圍之內(nèi)：（1）不代表英王活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)。（2）由法院和行政裁判所所管轄的案件。若情況特殊，議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員可以受理向其申訴的原屬法院和行政裁判所管轄范圍的案件。（3）英國(guó)《議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員法》附表（三）中所列不能由議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員調(diào)查的事項(xiàng)等。
具體說(shuō)來(lái)，英國(guó)監(jiān)察專(zhuān)員擁有受理由議員轉(zhuǎn)來(lái)的公民對(duì)中央政府各部門(mén)及公務(wù)員的不良行政行為而使其權(quán)益受侵害的申訴，擁有對(duì)某些具體行政行為的控訴權(quán)；擁有案件調(diào)查權(quán)和向議會(huì)、政府有關(guān)部門(mén)提出處理不良行政行為參考意見(jiàn)的權(quán)力，但監(jiān)察專(zhuān)員沒(méi)有直接的裁決權(quán)。就具體的監(jiān)察活動(dòng)而言，當(dāng)行政監(jiān)察專(zhuān)員確定對(duì)某一申訴進(jìn)行調(diào)查后，首先向有關(guān)部門(mén)的最高官員，或向指控書(shū)所指控的侵權(quán)行為的實(shí)施者或者授權(quán)實(shí)施者，表明對(duì)指控書(shū)列舉的事項(xiàng)進(jìn)行說(shuō)明和辯護(hù)的權(quán)利和時(shí)間。其次，有權(quán)要求有關(guān)部門(mén)的大臣或常務(wù)次官及其他相關(guān)人員提供必要的情況、文件、資料等，有權(quán)要求有關(guān)證人出庭并加以詢(xún)問(wèn)。
（三）歐盟行政監(jiān)察專(zhuān)員
監(jiān)察專(zhuān)員制度在全球范圍內(nèi)的推廣，促進(jìn)了行政監(jiān)察領(lǐng)域的國(guó)際交流。1978年，國(guó)際監(jiān)察專(zhuān)員協(xié)會(huì)成立，各大洲也相繼成立地區(qū)監(jiān)察專(zhuān)員協(xié)會(huì)。1993年，歐盟設(shè)立行政監(jiān)察專(zhuān)員署，受理歐盟公民對(duì)官員的投訴，成為第一個(gè)跨國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。歐盟監(jiān)察專(zhuān)員制度也是世界上唯一的超國(guó)家監(jiān)察專(zhuān)員制度。
按照規(guī)定，監(jiān)察專(zhuān)員必須為歐洲公民，應(yīng)具備在本國(guó)最高司法機(jī)關(guān)任職的條件，能勝任職位要求，保持獨(dú)立性。其地位級(jí)別相當(dāng)于歐洲法院大法官。監(jiān)察專(zhuān)員由歐洲議會(huì)選舉產(chǎn)生，向議會(huì)報(bào)告工作，任期也由議會(huì)決定，可連選連任，一般不會(huì)解職，除非個(gè)人提出辭職，或不能再勝任工作，或犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤。監(jiān)察專(zhuān)員必須以歐洲整體利益和公民利益為重，完全獨(dú)立履行職責(zé)，不得尋求或聽(tīng)從任何政府、機(jī)構(gòu)的指示，不得擔(dān)任其他政治或行政上的職務(wù)。監(jiān)察專(zhuān)員犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤時(shí)，經(jīng)議會(huì)要求，由歐洲法院將其罷免。
據(jù)《歐盟監(jiān)察專(zhuān)員法》（1995年）及其實(shí)施細(xì)則（1996年）有關(guān)規(guī)定，歐盟監(jiān)察專(zhuān)員的主要職權(quán)是在歐洲聯(lián)盟條約框架內(nèi)、歐洲法院和初審法院司法職能之外，發(fā)現(xiàn)歐盟機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)行政行為并提出建議使其終止，且有權(quán)對(duì)不能直接終止的投訴案件進(jìn)行調(diào)查。
歐盟監(jiān)察專(zhuān)員的管轄范圍包括：歐洲理事會(huì)、歐洲部長(zhǎng)理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲法院和初審法院（僅限于行政事務(wù)）、歐洲審計(jì)院、經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)和各地區(qū)委員會(huì)、歐洲中央銀行和歐洲投資銀行，以及其他歐盟附屬機(jī)構(gòu)。監(jiān)察專(zhuān)員也受理公民關(guān)于歐洲機(jī)構(gòu)不良行政行為的投訴。任何歐洲公民、在各成員國(guó)居住的自然人和注冊(cè)法人均可向監(jiān)察專(zhuān)員投訴。這種投訴可直接進(jìn)行也可以通過(guò)議員轉(zhuǎn)交。法院的審判、法院已受理的案件、涉及勞資關(guān)系且可通過(guò)內(nèi)部渠道解決的案件，監(jiān)察專(zhuān)員不予受理。監(jiān)察專(zhuān)員還可以實(shí)施主動(dòng)監(jiān)察，對(duì)新聞媒體曝光的不良行政事件進(jìn)行追蹤調(diào)查。
除以上三種監(jiān)察專(zhuān)員的職責(zé)以外，有些國(guó)家的地方政府，監(jiān)察專(zhuān)員的自主權(quán)更大些，職責(zé)范圍也更廣。如澳大利亞，新南威爾士監(jiān)察專(zhuān)員依其專(zhuān)員法的授權(quán)，不僅可以構(gòu)架起一個(gè)由副監(jiān)察專(zhuān)員、助理監(jiān)察專(zhuān)員、監(jiān)察專(zhuān)員特派員等組成的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，而且可直接將問(wèn)題提交有關(guān)行政首長(zhǎng)或部長(zhǎng)，建議對(duì)犯有錯(cuò)誤的官員予以撤職、罷免或其他處罰；也有權(quán)將任何因自己的決定所引發(fā)的法律問(wèn)題移送給行政審判庭評(píng)判。

總地來(lái)看，監(jiān)察專(zhuān)員職責(zé)范圍雖然較為廣泛，但主要還是涉及行政的疏忽、過(guò)失、不公平、不合理等職業(yè)操守的問(wèn)題。行政監(jiān)察專(zhuān)員這一監(jiān)察模式在全球各地的運(yùn)作中打破了文化傳統(tǒng)、政治體制和經(jīng)濟(jì)文化水平的限制，呈現(xiàn)欣欣向榮的發(fā)展趨勢(shì)。

二、政府內(nèi)部行政監(jiān)察制度
世界上許多國(guó)家采取在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的模式，來(lái)達(dá)到行政監(jiān)察的目的。此模式屬于政府內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制，是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律法規(guī)的行為與作出的決定進(jìn)行監(jiān)督，也可查處對(duì)公務(wù)員的違法亂紀(jì)行為，促進(jìn)政府行政效率的提高。這些監(jiān)察機(jī)構(gòu)由于所處國(guó)家國(guó)情不同，有的是司（局）級(jí)，有的為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。采用此模式的國(guó)家主要有美國(guó)、日本、埃及、朝鮮、越南、俄羅斯、蘇丹、突尼斯、委內(nèi)瑞拉等。最為典型是美國(guó)、日本以及埃及這三個(gè)國(guó)家的行政監(jiān)察制度。
（一）美國(guó)監(jiān)察長(zhǎng)制度
美國(guó)是一個(gè)多民族融合的國(guó)家，具有“民族的熔爐”之稱(chēng)。17-18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命及多民族的進(jìn)一步融合，使美國(guó)更容易接受新的政治觀念和憲政體制。另外，因美國(guó)歷史較短，受封建傳統(tǒng)和文化影響較弱，保守勢(shì)力及君權(quán)意識(shí)相對(duì)薄弱，同時(shí)又深受權(quán)力制約理論的影響。以上種種因素決定了美國(guó)不能采取君主專(zhuān)制制度或英國(guó)式的君主立憲制度，只能釆取共和制政體形式。最終美國(guó)實(shí)施總統(tǒng)制。之后總統(tǒng)制被現(xiàn)代立憲體制所釆用，與內(nèi)閣制一樣都成為資本義國(guó)家憲政體制的主要形式。美國(guó)的行政權(quán)、立法權(quán)與司法權(quán)相分離又相互制衡，是實(shí)施三權(quán)分立制度最典型的國(guó)家。
監(jiān)察長(zhǎng)的概念對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)并不新奇，早在美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間，美國(guó)便出現(xiàn)了監(jiān)察長(zhǎng)一職，其職責(zé)主要是管理盜竊和侵占公款的罪行。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后，該職位及職能便被廢除。監(jiān)察長(zhǎng)辦公室的設(shè)立有其歷史背景，一定意義上是一種權(quán)力控制與制約的體現(xiàn)。20世紀(jì)70年代美國(guó)農(nóng)業(yè)部官員彼拉素·戴斯詐騙案發(fā)生，美國(guó)政府損失慘重，折射出當(dāng)時(shí)政府財(cái)政權(quán)力不斷擴(kuò)張但制約權(quán)力的機(jī)構(gòu)卻沒(méi)有改變的現(xiàn)實(shí)。而政府機(jī)關(guān)的受賄、欺詐、浪費(fèi)、權(quán)力濫用事件層出不窮，破壞了經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，公民對(duì)政府日益不滿(mǎn)，政府的信譽(yù)逐漸下降。鑒于此，卡特總統(tǒng)于1978年簽署了《監(jiān)察長(zhǎng)法案》，美國(guó)在政府12個(gè)重要部門(mén)設(shè)立監(jiān)察長(zhǎng)辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)監(jiān)察處），監(jiān)察長(zhǎng)辦公室設(shè)在政府內(nèi)部各部門(mén)、署、局內(nèi)，為政府內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)政府各部門(mén)的財(cái)政進(jìn)行審核及調(diào)查工作。
從1978年《監(jiān)察長(zhǎng)法案》頒布至1988年，十年間，美國(guó)監(jiān)察長(zhǎng)辦事處逐漸成為各部的常設(shè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)《監(jiān)察長(zhǎng)法案》第3條規(guī)定：“監(jiān)察長(zhǎng)應(yīng)由總統(tǒng)根據(jù)參議院的建議和同意任命。”監(jiān)察長(zhǎng)對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)并向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)報(bào)告工作，同時(shí)還須接受議員的質(zhì)詢(xún)。美國(guó)州以下地方政府的監(jiān)察長(zhǎng)由行政首長(zhǎng)提名，議會(huì)審議通過(guò)，每屆任期4年。監(jiān)察長(zhǎng)每半年向國(guó)會(huì)遞交一份監(jiān)察報(bào)告，使國(guó)會(huì)充分而及時(shí)地了解聯(lián)邦政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)的活動(dòng)、存在的問(wèn)題以及項(xiàng)目實(shí)施情況，由此成為國(guó)會(huì)監(jiān)督政府的“看門(mén)狗”。
監(jiān)察長(zhǎng)所在的部門(mén)負(fù)責(zé)兩方面職能：一是對(duì)財(cái)政的公共計(jì)劃支出進(jìn)行審核，防止出現(xiàn)侵吞、訛詐及浪費(fèi)現(xiàn)象；二是對(duì)發(fā)現(xiàn)的各種不合理、不合法的財(cái)政支出進(jìn)行調(diào)查取證，并提出相應(yīng)改進(jìn)建議。[ 李秀峰：《廉政體系的國(guó)際比較》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第38頁(yè)。]監(jiān)察長(zhǎng)有權(quán)對(duì)政府公務(wù)員、幕僚以及與政府有交往的企業(yè)享有調(diào)查權(quán)，由此可見(jiàn)，其監(jiān)察范圍很廣泛。監(jiān)察長(zhǎng)工作措施主要為以下6個(gè)方面：一是制定監(jiān)察計(jì)劃；二是跟蹤監(jiān)察；三是接受舉報(bào)和控告；四是案件調(diào)查；五是提交報(bào)告；六是根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行處理。
此外，美國(guó)還有一個(gè)重要的內(nèi)部行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)是政府道德署。美國(guó)政府道德署于1978年根據(jù)卡特政府頒布的《政府道德法》設(shè)立，是聯(lián)邦政府部門(mén)廉政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)制定聯(lián)邦政府的廉政政策、法規(guī)和培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)聯(lián)邦政府行政部門(mén)的廉政工作提供指導(dǎo)方針，幫助落實(shí)聯(lián)邦政府法規(guī)要求和總統(tǒng)的廉政命令。其具體職責(zé)有6項(xiàng)：一是制定行政部門(mén)關(guān)于利益沖突、離職后行為限制、道德行為準(zhǔn)則、財(cái)產(chǎn)申報(bào)等法規(guī)制度；二是對(duì)總統(tǒng)提名任用的行政官員進(jìn)行資格審查，管理高級(jí)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)；三是宣傳道德行為準(zhǔn)則，制定并協(xié)助各行政部門(mén)實(shí)施廉政教育培訓(xùn)計(jì)劃；四是指導(dǎo)廉政法規(guī)的實(shí)施，解釋法規(guī)條文；五是監(jiān)督檢査廉政法規(guī)的落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)違反利益沖突法規(guī)的案件交由司法部查處；六是評(píng)估廉政法規(guī)，有權(quán)建議制定新的法規(guī)或?qū)ΜF(xiàn)有法規(guī)提出修改意見(jiàn)。
（二）埃及行政監(jiān)察制度
1971年9月11日，埃及通過(guò)憲法并確立總統(tǒng)共和制政治體制。埃及的監(jiān)督體系大致由3部分組成：一為立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，指埃及人民議會(huì)及其下設(shè)的各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、中央審計(jì)院、投訴局，它們負(fù)責(zé)對(duì)政府各部門(mén)及其人員進(jìn)行監(jiān)督；二是司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要指法院、檢察院、行政法院、行政檢察院的反貪污局，它們負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家各部門(mén)、社會(huì)組織和團(tuán)體、企業(yè)及其人員、公民個(gè)人的監(jiān)督；三是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，主要包括行政監(jiān)察署、內(nèi)政部和中央組織管理局等。三類(lèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互聯(lián)系和制約，分工明確，相互合作，在埃及監(jiān)督體系中發(fā)揮著重要作用。
埃及行政監(jiān)察署始建于1958年，成立之初只是行政檢察院的一個(gè)下屬部門(mén)。隨著1964年《關(guān)于組建行政監(jiān)察署的第54號(hào)法令》的頒布，埃及建立了獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，1980年該機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)，1982年又恢復(fù)組建。如今，行政監(jiān)察署由政府總理直接領(lǐng)導(dǎo)，向總理負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，受總統(tǒng)、總理委托行使職權(quán)。監(jiān)察官員全部由監(jiān)察署直接派出，完全垂直領(lǐng)導(dǎo)。埃及根據(jù)人口和地域大小在地方26個(gè)省劃分了10多個(gè)監(jiān)察區(qū)，每個(gè)區(qū)監(jiān)察管轄若干個(gè)省，每個(gè)省設(shè)立監(jiān)察官辦公室。
（三）日本行政監(jiān)察制度
日本監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立始于“二戰(zhàn)”后期。1947年中央行政監(jiān)察委員會(huì)的建立，標(biāo)志著日本行政監(jiān)察工作的開(kāi)始。彼時(shí)，日本負(fù)責(zé)政府綜合行政管理和監(jiān)督的部門(mén)叫總務(wù)廳。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，日本設(shè)立行政監(jiān)察局、地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及人事院和各類(lèi)行政審議會(huì)等，實(shí)施行政監(jiān)察與監(jiān)督。行政監(jiān)察局是當(dāng)時(shí)日本最高行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，為總務(wù)廳所屬機(jī)構(gòu)之一。行政監(jiān)察局的職能和任務(wù)是經(jīng)過(guò)前期調(diào)查，指出政府各職能部門(mén)需要改善的問(wèn)題，對(duì)政府制定的政策及其實(shí)施的效果進(jìn)行評(píng)估，提出改革和改善行政管理的措施，其特點(diǎn)是監(jiān)察事而不監(jiān)察人。監(jiān)察官由內(nèi)閣總理大臣從有學(xué)識(shí)和富有經(jīng)驗(yàn)的人士中選擇任命，分管本內(nèi)閣各省、各廳的監(jiān)察事務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，日本的監(jiān)督機(jī)構(gòu)也在不斷發(fā)展變革。2001年，日本進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)改革，把總務(wù)廳、郵政省、自治省合并起來(lái)統(tǒng)稱(chēng)為總務(wù)省，將原來(lái)設(shè)立在總務(wù)廳之下的行政監(jiān)察局改名為總務(wù)省行政評(píng)價(jià)局。
當(dāng)前，日本行政監(jiān)察層次較清晰，除了總務(wù)省行政評(píng)價(jià)局負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督外，日本的一些地方政府也設(shè)有監(jiān)察機(jī)構(gòu)即監(jiān)察委員會(huì)。這些監(jiān)察委員會(huì)既對(duì)行政機(jī)關(guān)落實(shí)工作任務(wù)和目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。如東京的監(jiān)察委員會(huì)，是專(zhuān)門(mén)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)。專(zhuān)職監(jiān)察機(jī)關(guān)的建立可以更好地保證行政監(jiān)察的客觀性和公正性。總之，日本的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)“從中央到地方設(shè)立行政評(píng)價(jià)局、人事院、行政審議會(huì)等機(jī)構(gòu)，從不同方面對(duì)行政機(jī)關(guān)和工作人員進(jìn)行監(jiān)督。”[ 田雅琴：《日本行政監(jiān)察制度管窺》，載《中國(guó)監(jiān)察》2005年第8期。]日本行政監(jiān)察制度是為了加強(qiáng)國(guó)家行政管理、提高行政效率而建立發(fā)展起來(lái)的，它是政府內(nèi)部自省、自律機(jī)制的體現(xiàn)，是科學(xué)行政管理的一個(gè)重要組成部分。

綜上我們可以看出，政府內(nèi)設(shè)專(zhuān)門(mén)監(jiān)察機(jī)構(gòu)模式的優(yōu)勢(shì)在于：監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置于政府內(nèi)部，相對(duì)熟悉政府的運(yùn)作，便于其監(jiān)察工作的開(kāi)展。不利之處在于：一些國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)如果缺少相應(yīng)的獨(dú)立性與權(quán)威性，容易受制于政府，產(chǎn)生“官官相護(hù)”的弊端，使監(jiān)察流于形式。

三、監(jiān)審合一監(jiān)察制度
行政監(jiān)察與財(cái)務(wù)監(jiān)督是一個(gè)有機(jī)的整體。對(duì)一個(gè)單位實(shí)施監(jiān)察，必然涉及其執(zhí)行法律、行政運(yùn)作、人事管理、資財(cái)使用、工作績(jī)效等情況。國(guó)家公職人員的各種違紀(jì)違法行為多涉及錢(qián)財(cái)，查辦案件離不開(kāi)財(cái)務(wù)審計(jì)，因此，一些國(guó)家將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與財(cái)務(wù)審計(jì)機(jī)關(guān)合一。這是一種類(lèi)似于集我國(guó)監(jiān)察委、審計(jì)署和財(cái)政部部分職能為一體設(shè)立的監(jiān)審合一的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在國(guó)際上較為流行，并成為一種發(fā)展趨勢(shì)。此類(lèi)監(jiān)察機(jī)構(gòu)除個(gè)別屬于政府外，絕大多數(shù)為向議會(huì)報(bào)告工作的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。它們享有很高的法律地位，在一些國(guó)家被列為立法、行政、司法之后的“第四權(quán)力機(jī)關(guān)”。
實(shí)行監(jiān)審合一監(jiān)察體制的國(guó)家有韓國(guó)、蒙古、波蘭、捷克、智利、秘魯、巴西、斯洛伐克、阿爾巴尼亞、墨西哥、芬蘭等。現(xiàn)舉代表性的墨西哥、波蘭、韓國(guó)為例，窺其一二。
（一）韓國(guó)監(jiān)察院
韓國(guó)歷史上沿襲中國(guó)封建社會(huì)的監(jiān)察御史制度。1948年韓國(guó)擺脫日本的統(tǒng)治后，曾設(shè)立審計(jì)院和監(jiān)察委員會(huì)。由于審計(jì)和監(jiān)察工作關(guān)系十分密切，為了提高工作效率，1963年，韓國(guó)根據(jù)《監(jiān)察委員會(huì)法》的規(guī)定，將監(jiān)察委員會(huì)和審計(jì)院合并，設(shè)立了監(jiān)察院。監(jiān)察院作為韓國(guó)最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，獨(dú)立于議會(huì)和政府，只受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。《韓國(guó)監(jiān)察院法》第3條規(guī)定：“監(jiān)察院由包括監(jiān)察院院長(zhǎng)在內(nèi)的七名監(jiān)察委員參加的監(jiān)察委員會(huì)和事務(wù)處組成。”第4條規(guī)定：“院長(zhǎng)經(jīng)國(guó)會(huì)同意，由總統(tǒng)任命。”而普通監(jiān)察委員則由院長(zhǎng)提名，總統(tǒng)任命，任期為4年。監(jiān)察院在政府部門(mén)、地方自治區(qū)等設(shè)有內(nèi)部監(jiān)審機(jī)構(gòu)，它們要向監(jiān)察院報(bào)告監(jiān)察結(jié)果，接受監(jiān)察院的工作指導(dǎo)。
根據(jù)韓國(guó)《憲法》規(guī)定，監(jiān)察院的主要任務(wù)是審計(jì)國(guó)家決算及受?chē)?guó)家與法律約束的團(tuán)體的財(cái)務(wù)， 監(jiān)察國(guó)家行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員履行職務(wù)的情況，以及揭露公職人員違法違紀(jì)問(wèn)題。此外，監(jiān)察院還監(jiān)察議會(huì)和司法機(jī)關(guān)、國(guó)家安全部門(mén)、國(guó)家部分投資的企業(yè)以及軍隊(duì)中的高級(jí)軍官。韓國(guó)監(jiān)察院是一個(gè)特殊的單位，工作人員經(jīng)過(guò)精心挑選錄用，管理嚴(yán)格，待遇優(yōu)厚，工資比其他部門(mén)高一級(jí)。部門(mén)資金充足，辦公條件優(yōu)越，以此保證監(jiān)察院所承擔(dān)的重任能順利完成。
韓國(guó)《監(jiān)察院法》第24條規(guī)定了監(jiān)察院的監(jiān)察范圍，主要包括下列具體事項(xiàng)：（1）依照政府組織法和其他法律而設(shè)置的行政機(jī)關(guān)的事務(wù)和其所屬公務(wù)員職責(zé)；（2）地方自治團(tuán)體事務(wù)和其所屬的地方公務(wù)員職責(zé)；（3）符合《監(jiān)察院法》第22條第1款第3項(xiàng)和第23條第7款規(guī)定的事務(wù)及人員，可成為監(jiān)察對(duì)象的會(huì)計(jì)事務(wù)，與監(jiān)察事務(wù)有直接聯(lián)系的公務(wù)員職責(zé)；（4）其他法令規(guī)定具有公務(wù)員身份的準(zhǔn)公務(wù)員職責(zé)。
韓國(guó)監(jiān)察院進(jìn)行監(jiān)察的方式主要是要求監(jiān)察對(duì)象提交賬簿及其他的有關(guān)文件，必要時(shí)可以開(kāi)展巡回監(jiān)察。有權(quán)凍結(jié)監(jiān)察對(duì)象的倉(cāng)庫(kù)、物品等。監(jiān)察院根據(jù)監(jiān)察結(jié)果，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象有違法行為時(shí)，有權(quán)移交司法部門(mén)處理；發(fā)現(xiàn)法律或行政工作有問(wèn)題時(shí)，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出修改建議或者改進(jìn)行政工作的具體措施。
（二）墨西哥監(jiān)察部
墨西哥監(jiān)察部也是監(jiān)審合一監(jiān)察模式的典型代表，它集公務(wù)員監(jiān)督、行政監(jiān)察、財(cái)務(wù)審計(jì)、企業(yè)監(jiān)督于一身。監(jiān)察部隸屬于墨西哥聯(lián)邦政府序列，向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。國(guó)家監(jiān)察部由A部和B部組成，各由一位副部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。A部主管行政監(jiān)察，B部主管財(cái)務(wù)審計(jì)，兩部通力合作，B部將審計(jì)結(jié)果報(bào)A部后，A部酌情進(jìn)行處理。監(jiān)察部在其他委部派駐代表，代表監(jiān)察部實(shí)施監(jiān)督檢查。同時(shí)還任命巡視員，專(zhuān)門(mén)監(jiān)督國(guó)營(yíng)企業(yè)收支情況和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。墨西哥政府在地方各州也設(shè)立了類(lèi)似的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。
墨西哥監(jiān)察部擁有較大的監(jiān)察職權(quán)和管轄范圍，可以說(shuō)包羅萬(wàn)象，覆蓋全國(guó)，歸納起來(lái)有五大事項(xiàng)：（1）監(jiān)督公務(wù)員公正廉潔地行使職責(zé)。墨西哥1983年頒布《墨西哥聯(lián)邦政府工作人員職責(zé)法》，明確規(guī)定了政府各部的職能，并對(duì)政府工作人員的行政行為、法律行為、道德行為提出具體要求。監(jiān)察部依據(jù)該法實(shí)施監(jiān)督，對(duì)違反職責(zé)的官員進(jìn)行直接查處，可給予警告、罰款、停職、撤職等處分。（2）主管政府精減機(jī)構(gòu)工作。墨西哥自上世紀(jì)八十年代末開(kāi)始精減機(jī)構(gòu)，試圖解決人浮于事、效率低下等問(wèn)題。監(jiān)察部負(fù)責(zé)政府各部精減機(jī)構(gòu)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。各部根據(jù)監(jiān)察部制訂的準(zhǔn)則提出具體實(shí)施方案，實(shí)施結(jié)果報(bào)監(jiān)察部匯總上呈總統(tǒng)。（3）審查政府部門(mén)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支情況。政府各部門(mén)和國(guó)營(yíng)企業(yè)每年要向監(jiān)察部上報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，監(jiān)察部進(jìn)行跟蹤監(jiān)察。各單位出售資產(chǎn)（包括中小企業(yè)）要公開(kāi)拍賣(mài)，監(jiān)察部派人參與并監(jiān)督資金收付和拍賣(mài)活動(dòng)的全過(guò)程。（4）負(fù)責(zé)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)。聯(lián)邦政府科長(zhǎng)以上官員（含總統(tǒng)）都要向監(jiān)察部進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記。任職60天內(nèi)申報(bào)一次，1年后申報(bào)財(cái)產(chǎn)變動(dòng)情況，任職期滿(mǎn)后全面申報(bào)一次。對(duì)申報(bào)不實(shí)的舉報(bào)進(jìn)行立案調(diào)查。（5）對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃及公共工程進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)企業(yè)法，國(guó)營(yíng)企業(yè)設(shè)企業(yè)委員會(huì)，監(jiān)察部巡視員為當(dāng)然成員。委員會(huì)每年兩次對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，提出建議。對(duì)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃實(shí)施的全過(guò)程和公共工程可行性研究、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、款項(xiàng)支付、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，監(jiān)察部都派人參預(yù)，而且要在有關(guān)文件上簽署意見(jiàn)，否則有關(guān)部門(mén)不予批準(zhǔn)施工、撥款和驗(yàn)收。
（三）波蘭最高監(jiān)察院
波蘭于1921年成立最高監(jiān)察院。1994年波蘭修改憲法，對(duì)監(jiān)察院的職能地位重新作了法律規(guī)定。作為集監(jiān)察與審計(jì)合一的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，波蘭最高監(jiān)察院有著自己獨(dú)特的特點(diǎn)。與墨西哥監(jiān)察部不同，波蘭最高監(jiān)察院是一個(gè)獨(dú)立于總統(tǒng)和政府的國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)，向議會(huì)報(bào)告工作，不受任何黨派或部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)或指派。波蘭最高監(jiān)察院內(nèi)設(shè)15個(gè)司局，同時(shí)在地方設(shè)17個(gè)代表處，分別對(duì)全國(guó)49個(gè)省進(jìn)行監(jiān)督。代表處為派駐機(jī)構(gòu)，行政、財(cái)政均直屬監(jiān)察院領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察計(jì)劃由總部統(tǒng)一部署。其工作量的10%-15%為議會(huì)委托事項(xiàng)，85%-90%為自己制定工作計(jì)劃。
波蘭總統(tǒng)或總理可委托最高監(jiān)察院就某事進(jìn)行調(diào)查，但不能命令監(jiān)察院做或不做什么。最高監(jiān)察院的財(cái)政預(yù)算單列，一般比其他部門(mén)高，由議會(huì)審定通過(guò)，財(cái)政部無(wú)權(quán)削減。最高監(jiān)察院院長(zhǎng)由眾議院任免，不得帶有任何政治色彩，不得擔(dān)任其他任何公職，但可以參加議會(huì)召開(kāi)的會(huì)議和政府內(nèi)閣會(huì)議。
波蘭最高監(jiān)察院的監(jiān)察對(duì)象包括政府行政部門(mén)、國(guó)家金融機(jī)構(gòu)、國(guó)家法人和單位、地方政府部門(mén)，以及執(zhí)行國(guó)家委派任務(wù)和使用國(guó)家資產(chǎn)的所有單位。主要任務(wù)是：對(duì)國(guó)家的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、行政活動(dòng)，特別是國(guó)家法律和財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況、政府部門(mén)和企事業(yè)單位運(yùn)作情況實(shí)施全面監(jiān)察。它還有權(quán)監(jiān)督總統(tǒng)府、議會(huì)、軍隊(duì)的預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)產(chǎn)管理情況。還可根據(jù)議會(huì)的要求和總統(tǒng)的委托，對(duì)議會(huì)與總統(tǒng)府的行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)察。

綜覽這些國(guó)家監(jiān)審合一的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，此類(lèi)監(jiān)察模式有其明顯的特征：（1）通過(guò)監(jiān)察、審計(jì)的結(jié)合擴(kuò)大了監(jiān)察部門(mén)的權(quán)力范圍，同時(shí)使監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠掌握更多的信息，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性及執(zhí)行的合理性。（2）監(jiān)察和審計(jì)同處于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，二者的協(xié)調(diào)合作性比處在不同的部門(mén)要高，有利于提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作效率。（3）出于“專(zhuān)業(yè)化限制”效應(yīng)，監(jiān)察與審計(jì)部門(mén)同處于監(jiān)察機(jī)關(guān)下，權(quán)力過(guò)分集中，不利于其他專(zhuān)職部門(mén)業(yè)務(wù)的發(fā)揮。

四、司法監(jiān)察制度

設(shè)置獨(dú)立的司法監(jiān)督機(jī)制，是現(xiàn)代憲政的法治取向。不同社會(huì)廉潔文化、不同政治體制背景下的司法監(jiān)督的設(shè)置和功能配置有較大差異，進(jìn)而導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的制約監(jiān)督也頗有差別。目前各國(guó)推行的司法監(jiān)察制度主要包括司法審查制度、違憲審查制度和行政訴訟制度這三大類(lèi)。
（一）司法審查
司法審查是指普通法院依公民申請(qǐng)審查行政行為案件，依照有關(guān)法律或行政規(guī)章，以普通司法程序判定涉案行政行為是否合法、正當(dāng)，并作出維持或撤銷(xiāo)乃至賠償?shù)幕顒?dòng)。其功能在于保障個(gè)人權(quán)益、糾正違法行為和保障法律適用的統(tǒng)一。英美法系國(guó)家普遍提倡這種司法審查。其中，尤以英、美兩國(guó)為典型。
從傳統(tǒng)來(lái)看，司法審查是英國(guó)國(guó)王特權(quán)的反映，因此法院開(kāi)展的司法審查，作為一種公法上的救濟(jì)，主要是通過(guò)英國(guó)高等法院頒發(fā)的四個(gè)特權(quán)令（提審令、禁止令、執(zhí)行令、人身保護(hù)狀）來(lái)實(shí)現(xiàn)。幾經(jīng)變革后，根據(jù)1982年《最高法院法》和2000年《民事訴訟規(guī)則》，英國(guó)的司法審查有了一些變動(dòng)。當(dāng)下，英國(guó)司法審查的主體，包含上議院上訴委員會(huì)、樞密院司法委員會(huì)；上訴法院；高等法院；皇家法院；郡法院和治安法院。此外，由于英國(guó)普通法沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)別公法和私法，在某些情況下私法上的救濟(jì)手段可適用于公法領(lǐng)域。司法審查中有時(shí)就用到私法中的撤銷(xiāo)令、禁止令、確認(rèn)令、阻止令等救濟(jì)手段。歐盟形成后，《歐洲共同體法》和《歐洲人權(quán)公約》等實(shí)際上對(duì)英國(guó)的司法審查有些改變，即議會(huì)的法律也可成為普通法院司法審查的對(duì)象。
源自上述英國(guó)普通法院監(jiān)督傳統(tǒng)的美國(guó)司法審查，經(jīng)美國(guó)憲法起草人之一——漢密爾頓等人倡導(dǎo)后，自19世紀(jì)以來(lái)幾經(jīng)改進(jìn)和簡(jiǎn)化，已經(jīng)變成根據(jù)成文法的規(guī)定進(jìn)行審查。因此，如今的美國(guó)司法審查通常是指聯(lián)邦普通法院（含聯(lián)邦地區(qū)法院、聯(lián)邦巡回上訴法院、專(zhuān)門(mén)法院和聯(lián)邦最高法院）以及附屬于行政與準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的行政法庭，通過(guò)案件的審理來(lái)審査實(shí)施中的法律是否合憲以及行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合憲、合法。其監(jiān)督的目的在于限制公共權(quán)力（特別是其中的行政權(quán)力），糾正違法行為，確保依法行政和法律適用的統(tǒng)一，維護(hù)和發(fā)展公民的尊嚴(yán)和權(quán)利。與英國(guó)比較而言，美國(guó)的司法審査簡(jiǎn)化了司法審查形式，擴(kuò)大了司法審查的范圍。美國(guó)司法審查的范圍不僅涉及行政、立法和司法權(quán)力三者之間的沖突，也涉及地區(qū)性的沖突和保障公民自由，基至涉及對(duì)選舉制度的監(jiān)督和對(duì)政黨內(nèi)部治理的協(xié)調(diào)。
（二）違憲審查
違憲審查的理論可追溯到漢密爾頓的權(quán)力制衡主張。漢密爾頓認(rèn)為，司法部門(mén)無(wú)軍權(quán)和財(cái)權(quán)，不能支配社會(huì)的力量和財(cái)富，因此在三權(quán)分立境地中，由其糾舉違憲行為最為適宜。美國(guó)違憲審查的實(shí)踐始于1803年美國(guó)最高法院對(duì)“馬伯里訴麥迪遜案”的判決，聯(lián)邦最高法院大法官馬歇爾從司法操作的角度提出一個(gè)極有監(jiān)督價(jià)值的問(wèn)題：立法機(jī)關(guān)制定的法律若與憲法相違背就是無(wú)效的，但由誰(shuí)認(rèn)定某一個(gè)法律是無(wú)效的呢？這一權(quán)力屬于司法機(jī)關(guān)。如果兩部法律相互抵觸，法院必須決定適用其中的哪一個(gè)法律；如果一部法律是違反憲法的，而該法與憲法都適用于同一案件，那么法院只能無(wú)視該法，適用憲法。當(dāng)今存在違憲審查的代表國(guó)家有美國(guó)、法國(guó)與德國(guó)等。
美國(guó)普通法院附帶違憲審查，其傳統(tǒng)的審查對(duì)象只限于聯(lián)邦法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，以及具體的行政行為等。法國(guó)將違憲審查與行政審查傳統(tǒng)混合起來(lái)，即由憲法委員會(huì)與行政法院并行開(kāi)展違憲審查。具體講，憲法委員會(huì)作為憲法監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)法律的合憲性進(jìn)行事前審查；行為違憲，或大量行政法規(guī)、規(guī)章的合法性和合憲性問(wèn)題所引起的糾紛，則由普通法院或行政法院審查裁決。歐洲大陸法系國(guó)家進(jìn)行違憲審查的基本形式是憲法法院審查。憲法法院源于1789年法國(guó)憲法規(guī)定設(shè)立的護(hù)法元老院，但其產(chǎn)生于奧地利，體現(xiàn)了規(guī)范法學(xué)派代表人物凱爾森的主張。第二次世界大戰(zhàn)后，一些國(guó)家鑒于法西斯主義對(duì)憲法和人權(quán)肆意踐踏的慘痛教訓(xùn)，相繼效仿奧地利建立起憲法法院。不過(guò)，因各國(guó)機(jī)構(gòu)的組成、運(yùn)作的程序、審判的權(quán)限等不盡一致，憲法法院又可分為兩種：一種是純司法性質(zhì)的憲法法院。這種憲法法院屬于獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)，如德國(guó)、奧地利、意大利、葡萄牙、西班牙、俄羅斯等國(guó)家的憲法法院。在這方面，德國(guó)的憲法法院體系，幾乎成為政治體制中與立法、行政和司法平行的“第四權(quán)力”。另一種是最高法院下轄的憲法法庭。如愛(ài)沙尼亞和韓國(guó)在最高法院中設(shè)立的憲法審查法庭或憲法審判庭。這種設(shè)置主要是考慮在一國(guó)的司法體制中避免雙軌制和重復(fù)設(shè)立機(jī)構(gòu)的麻煩。
綜上，違憲審查主要有如下特點(diǎn)：（1）違憲審查的主體有二：普通法院，或者憲法法院。（2）審查的內(nèi)容主要在于：對(duì)法律合憲性進(jìn)行審查；對(duì)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)活動(dòng)合憲性進(jìn)行審查；對(duì)憲法訴愿的審査；對(duì)政黨違憲的審查，對(duì)選舉違憲的審查與監(jiān)督；對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)之權(quán)限爭(zhēng)議的審查。（3）違憲審查的方式主要有：事先審查、事后審查、控訴性違憲審查等。
（三）行政訴訟
當(dāng)相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行為侵犯其合法權(quán)益，又不愿或不服調(diào)解和仲裁時(shí)，可以向復(fù)議機(jī)關(guān)提出重新處理的申請(qǐng)。受理申請(qǐng)的復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審査和裁決，維護(hù)和督促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。復(fù)議的程序簡(jiǎn)便經(jīng)濟(jì)，有益于補(bǔ)充行政系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的不足，減輕司法部門(mén)的負(fù)擔(dān)。“官告官”和“民告官”的案件，由政府自身的機(jī)構(gòu)來(lái)仲裁，難顯公平且常有“官官相護(hù)”之嫌，甚至可能出現(xiàn)被告參與組織處理糾紛的情況。因此，對(duì)行政爭(zhēng)議專(zhuān)門(mén)性的司法處置自然就成了仲裁與復(fù)議的延續(xù)、監(jiān)督和救濟(jì)。在全球，負(fù)責(zé)行政訴訟的機(jī)構(gòu)各式各樣。有的國(guó)家由普通法院承擔(dān)行政訴訟的重任，如我國(guó)。有的國(guó)家考慮到普通法院不便干預(yù)行政，又專(zhuān)門(mén)設(shè)立了行政法院，如法國(guó)、德國(guó)。有的國(guó)家在普通法院內(nèi)設(shè)專(zhuān)管行政案件的行政法庭。設(shè)立行政裁判所則是英美法系國(guó)家對(duì)行政法院做法的借鑒。
現(xiàn)代行政訴訟的特征是：（1）獨(dú)立的行政法院適用獨(dú)立的行政法體系來(lái)解決行政復(fù)議的活動(dòng)。（2）審查對(duì)象涉及行政機(jī)關(guān)所有行政行為。（3）審查方式的書(shū)面性。（4）審查程序?yàn)樾姓ü僦鲗?dǎo)的糾問(wèn)制。
公權(quán)力監(jiān)督的本質(zhì)是制約權(quán)力。權(quán)力必須進(jìn)行分工、受到約束，經(jīng)過(guò)分工和制約后的每一項(xiàng)權(quán)力都需要加以監(jiān)督。不同治理環(huán)境下對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，基于選舉制度、法治狀況、政治文化（特別是其中的從政道德和廉潔文化）等的差異或變化，其監(jiān)督權(quán)能、對(duì)象、方式、目標(biāo)、原則、基礎(chǔ)等也往往大相徑庭。西方資本主義國(guó)家釆用權(quán)力的分立與制衡，通過(guò)政黨競(jìng)爭(zhēng)、定期選舉、議會(huì)主權(quán)等方式，來(lái)防止和克服權(quán)力的失衡、失序等現(xiàn)象，但是這些方式仍然沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題，資本主義國(guó)家的權(quán)力腐敗、權(quán)力濫用等現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前，隨著社會(huì)的發(fā)展，行政權(quán)力不斷擴(kuò)展，有關(guān)公民行政權(quán)利的利益訴求也不斷增加。無(wú)論是哪種監(jiān)察模式的國(guó)家，其政府都在不斷尋求一種更合理的模式，達(dá)到權(quán)力制約的目的。監(jiān)察是監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行的一種方式，監(jiān)察制度是防止公共權(quán)力濫用的重要制度，監(jiān)察模式的變革、發(fā)展及創(chuàng)新都離不開(kāi)權(quán)力制約這一宗旨。
無(wú)論是議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員模式、政府內(nèi)設(shè)監(jiān)察模式還是監(jiān)審合一模式抑或司法監(jiān)察模式，它們之間的共性特征之一是，通過(guò)監(jiān)察提高政府的行政效率和加強(qiáng)廉政建設(shè)。一個(gè)合格政府的形象首先是廉潔，廉潔行政是政府能否獲得民眾支持、取得公信力的首要條件。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，推動(dòng)政府的廉政建設(shè)和提高政府的行政效率意義重大。政府體制的改革、廉政及績(jī)效建設(shè)的變革皆對(duì)監(jiān)察的職能權(quán)限產(chǎn)生影響，使其隨之變革。概覽當(dāng)今的各類(lèi)監(jiān)察模式，都存在監(jiān)察的主體不斷增多，監(jiān)察的范圍不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，而且，對(duì)政府政策合理性的監(jiān)察也將逐漸納入行政監(jiān)察的范圍。除此以外，監(jiān)察模式還不斷深入某些專(zhuān)業(yè)和行業(yè)領(lǐng)域。總之，各種監(jiān)察模式并非一成不變，監(jiān)察模式與時(shí)倶進(jìn)，隨政府職能的變化而變革，進(jìn)而在新時(shí)代更好地發(fā)揮監(jiān)察的作用與功能。