國家監(jiān)察制度有著深厚的歷史和文化淵源，中國古代監(jiān)察制度、中國近代監(jiān)察制度的歷史和文化沿革，特別是革命根據(jù)地監(jiān)察制度和革命文化的形成和發(fā)展，為中國特色社會主義監(jiān)察制度的確立奠定了堅實的歷史基礎(chǔ)，世界各國監(jiān)察制度的形成與發(fā)展，為國家監(jiān)察制度的堅持和完善提供了可資借鑒。

第一節(jié)  中國古代監(jiān)察制度

古代監(jiān)察制度是封建政治制度的重要組成部分，歷史悠久，源遠流長。歷代王朝建立監(jiān)察制度，其原因是多方面的。中央集權(quán)的制度初步形成時，君主掌握著國家的軍政大權(quán)，由于建立了龐大的官僚機構(gòu)和全面地推行郡縣制，便產(chǎn)生了種種政治的需要：需要對君主任命的內(nèi)外官僚進行嚴密的控制，以確保他們對君主本人的忠誠；需要確保中央和地方各級政府機構(gòu)的工作效率，同時防止出現(xiàn)違法亂紀(jì)的行為；需要確保中央對地方郡縣的控制，以維護國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。在這種情況下，監(jiān)察制度遂應(yīng)運而生。可以說，監(jiān)察制度是中央集權(quán)國家機器運轉(zhuǎn)的制衡器，它具有制衡、監(jiān)察、治吏、彈劾、懲戒與教育的效能。通過研究中國古代監(jiān)察制度產(chǎn)生、發(fā)展和演變的規(guī)律，總結(jié)其本質(zhì)特征與歷史經(jīng)驗，對于建設(shè)有中國特色社會主義的現(xiàn)代監(jiān)察制度具有重要的借鑒意義。

一、古代監(jiān)察制度的啟蒙與形成
（一）監(jiān)察制度的啟蒙
我國早在先秦時期的奴隸制國家階段，就已經(jīng)產(chǎn)生了最初的監(jiān)察因素。類似監(jiān)察的職能是伴隨著國家機器的產(chǎn)生而萌發(fā)的。“監(jiān)”字在甲骨文和金文中均有出現(xiàn)。“監(jiān)” 為會意字，像人在水盤里照看自己的容顏，故“監(jiān)”的本義是察看。監(jiān)察與“法”是相伴而生的。《說文解字》對“法”的解釋云：“灋，刑也，平之如水，從水。廌所以觸不直者去之。”“廌”就是獬豸，后世專任監(jiān)察職責(zé)的御史所佩戴的冠即稱為“獬豸冠”。可見監(jiān)察與司法是緊密相連的，在法律的最初范疇中即反映了司法監(jiān)察的意義。
在殷墟的卜辭中發(fā)現(xiàn)有“東吏來”、“乃令西吏”等記載，據(jù)此認為商代的職官中有“東吏”、“西吏”之設(shè)。陳夢家先生考釋說，卜辭中的“東吏”、“西吏”等，“當(dāng)指派至于東或于西的使者”，也即是指商王派遣至東西兩個方面的大使，兼有駐防和監(jiān)察東西方國的職責(zé)。
西周的職官中也有“大宰”、“小宰”之設(shè)。大宰掌邦之六典、八法、八則，以佐王治邦國。從“八法”、“八則”的內(nèi)容看，大宰負有監(jiān)察的職責(zé)，但其具體的監(jiān)察工作則由大宰的副手小宰掌管。《周禮·天官》記載小宰的職責(zé)：“掌建邦之宮刑，以治王宮之政令，凡宮之糾禁。掌邦之六典、八法、八則之貳，以逆邦國、都鄙、官府之治。”鄭玄注：“宮刑，在王宮中者之刑。建，明布告之。糾猶割也，察也，若今御史中丞。”賈公彥疏：“既言糾，謂糾舉其非。事已發(fā)者，依法斷割之；事未發(fā)者，審察之。”云“若御史中丞”者，賈疏引應(yīng)劭云：“秩千石，朝會獨坐，副貳御史大夫，內(nèi)掌蘭臺圖籍，外督刺史，糾察百寮。”
可以認為商代的東吏、西吏，西周的大宰、小宰等，其職權(quán)已經(jīng)或多或少地涉及到監(jiān)察官的職權(quán)，但這只是后世御史所掌龐雜職權(quán)中的一個次要部分。我們可以把這視作監(jiān)察因素的萌芽，卻不能視作監(jiān)察制度的出現(xiàn)，況且，遒人、東吏、西吏、小宰、宰夫等并沒有發(fā)展成為后世的監(jiān)察官。嚴格意義上的監(jiān)察制度是封建社會才出現(xiàn)的。而且，它的產(chǎn)生、發(fā)展、演變與中國封建社會的特定歷史階段相適應(yīng)，或者說基本上同步發(fā)展。
（二）監(jiān)察制度的形成
戰(zhàn)國時期，隨著封建制度的最初出現(xiàn)，監(jiān)察制度開始萌芽。史載韓、趙、魏、秦、齊等國均設(shè)置了御史。當(dāng)時的御史職掌較為復(fù)雜，已經(jīng)擔(dān)負記事糾察的職責(zé)。其中，魏、韓、秦等國還在地方設(shè)置監(jiān)縣御史。《戰(zhàn)國策·韓策三》“安邑之御史死”條記載：原駐安邑的御史死了，邑人向王請示，王說地方設(shè)置御史的法令是固有的，本王不能違背法令，于是向安邑派駐新的御史。鮑彪在該條注釋中引用呂祖謙《大事記》說：“六國已遣御史監(jiān)掌矣，非獨秦也。”可見，戰(zhàn)國時期各國都向地方派駐御史，以監(jiān)督地方官員為主要職責(zé)。
公元前221年，秦始皇統(tǒng)一天下，建立起我國歷史上第一個統(tǒng)一的專制主義的中央集權(quán)國家——秦朝。為了鞏固統(tǒng)治，在歷史上第一次正式創(chuàng)建監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察制度。秦朝中央設(shè)立御史大夫寺，也稱御史府。其長官為御史大夫，較之戰(zhàn)國時代的御史，增加了“大夫”的頭銜，其地位顯然大大提高，僅次于丞相，與丞相、太尉同列三公。御史大夫的職掌比較復(fù)雜，如掌文書檔案、群臣章奏，下達皇帝詔令，在皇帝身邊記事，協(xié)助丞相處理全國政務(wù)等等，但他又同時職掌“典正法度”，負有監(jiān)察百官之責(zé)，這是御史大夫區(qū)別于其他朝廷重臣的獨特之處。云夢秦簡即有“歲讎辟律于御史”之文，是說掌管刑辟的最高長官廷尉每年都必須去御史府核對刑律，說明御史府負有監(jiān)督法律法令實施之責(zé)。
秦朝在地方則設(shè)置監(jiān)郡御史，稱為監(jiān)御史。《漢書·百官公卿表》說：“監(jiān)御史，秦官，掌監(jiān)郡。”設(shè)置監(jiān)御史監(jiān)郡，這是對戰(zhàn)國時期在地方設(shè)置監(jiān)縣御史制度的繼承和發(fā)展。戰(zhàn)國時期地方只在縣一級設(shè)置了御史監(jiān)縣，而秦統(tǒng)一后地方則只在郡一級設(shè)置了御史監(jiān)郡。
秦亡后，西漢繼起。“漢承秦制”，基本上繼承了秦朝的制度，而又有所發(fā)展，在監(jiān)察制度上也是如此。西漢在中央仍置御史大夫，也稱御史大夫之署為御史府。御史大夫仍為副丞相，地位高崇，職大權(quán)重。御史大夫作為副丞相，一方面輔佐丞相統(tǒng)理天下政務(wù)，另一方面又是御史府的最高長官，具有承風(fēng)化、典法度、執(zhí)法以監(jiān)臨百官的職掌，顯然握有監(jiān)察、彈劾百官的大權(quán)。這種權(quán)力有時甚至還超越于丞相之上。御史大夫?qū)τ谪┫嗉容o佐，又起制約作用。故當(dāng)時不僅稱御史大夫為副丞相，而且把丞相府和御史府并稱為“兩府”。御史大夫之下主要的屬官有御史中丞、御史丞及御史數(shù)十人。其中御史中丞“專掌糾劾”。御史“掌察舉非法”，“有違失劾舉之”，專職監(jiān)察的功能非常明顯。西漢王朝對地方的監(jiān)察得到顯著加強。漢武帝元封五年（公元前106年），分全國為13個監(jiān)察區(qū)，置13州部刺史，掌奉詔六條察州。刺史根據(jù)漢武帝手訂的六條，對部內(nèi)所屬郡國地區(qū)進行監(jiān)察。這六條屬于最早的地方監(jiān)察制度規(guī)。西漢末年，中國古代的監(jiān)察制度進入它的第一個大調(diào)整期，發(fā)生了一大嬗變：御史大夫與御史中丞分離，御史大夫轉(zhuǎn)為大司空，而中丞成為御史臺率。這種分離的結(jié)果是，出現(xiàn)了以專職監(jiān)察官為首腦的專門監(jiān)察機關(guān)——御史臺。從此，御史大夫成為與監(jiān)察無涉的專職行政官，御史中丞出任新的御史臺的長官。

魏晉南北朝時期屬于封建亂世，國家分裂，戰(zhàn)亂頻仍。但各王朝的封建統(tǒng)治者為了鞏固政權(quán)，在動亂中求得生存和發(fā)展，往往比較重視政治制度的建設(shè)。因此這一時期的監(jiān)察制度不僅沒有因王朝的不斷更替而廢棄，反而在動蕩中有所發(fā)展。御史臺在西漢末年的大調(diào)整后，雖然已成為獨立的專職的國家監(jiān)察機關(guān)，但在名義上仍隸屬于少府。至東晉初，御史臺脫離少府，成為完全獨立的國家監(jiān)察機關(guān)。最突出的是監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)擴大，而以兩晉的司法監(jiān)察較為典型。西晉曾設(shè)置黃沙獄治書侍御史，專門負責(zé)監(jiān)察審理皇帝詔令的大案，并監(jiān)察廷尉的審判活動。這種設(shè)置雖然只是曇花一現(xiàn)，但對唐以后的御史制度影響很大。

二、古代監(jiān)察制度的成熟與發(fā)展
（一）唐宋監(jiān)察制度的成熟
唐代的御史監(jiān)察制度在中國古代的監(jiān)察制度史上占有十分重要的地位。自秦王朝設(shè)立御史監(jiān)察制度，發(fā)展至唐朝，已進入此項制度的成熟期。日本學(xué)者池田溫對唐代的御史制度評價頗高：“中國傳統(tǒng)官僚機構(gòu)的顯著特征之一，是監(jiān)察制度的發(fā)達。漢代以來御史制的發(fā)展構(gòu)成了監(jiān)察制度的核心，而唐代御史臺的組織和功能，則可視為完善了的、典型的監(jiān)察制度。”唐朝御史監(jiān)察制度的成熟與完備主要體現(xiàn)在三方面：一是監(jiān)察組織體制健全、分工明確。行政機構(gòu)的監(jiān)察權(quán)歸于御史臺，并且將御史分為三類，分別隸屬于臺院、殿院、察院，創(chuàng)造性地設(shè)置一臺三院制，“從而使監(jiān)察機關(guān)的具體組織模式御史臺模式由初期階段發(fā)展到成熟的一臺三院制階段，以后歷宋遼金而至于元，基本上維持了一臺三院制的組織形式。”二是監(jiān)察機關(guān)職權(quán)廣泛，御史能相對獨立地行使監(jiān)察權(quán)，范圍涉及政治、經(jīng)濟、司法、軍事等領(lǐng)域。御史職權(quán)的運作以皇權(quán)為背景，權(quán)力極大，但并非毫無節(jié)制，它必須尋求法律上的依據(jù)，以顯示權(quán)力發(fā)生效力的正當(dāng)性與合理性，故唐代的律令制度為御史職權(quán)的運作奠定了法制基礎(chǔ)。御史臺是重要的司法監(jiān)察機構(gòu)，對大理寺、刑部的司法活動進行監(jiān)督。大理寺、刑部審理的案件，須申報臺司審核，若審判不當(dāng)，御史有權(quán)提出異議并可彈劾違法的司法官員。察院的監(jiān)察御史必須定期巡查京城和地方的監(jiān)獄，以便發(fā)現(xiàn)冤案，改善獄政狀況。并可推鞫地方衙門的獄案，監(jiān)察地方司法。京畿地區(qū)的罪犯被執(zhí)行死刑時，御史臺派遣監(jiān)察御史親臨現(xiàn)場監(jiān)決，這是御史對死刑執(zhí)行的監(jiān)察。三是重視御史的選任。唐朝以法律治理天下，尤重風(fēng)憲官。御史的選拔，要經(jīng)過嚴格的錄用程序，由吏部、御史臺長官、宰相三方審議之后，最終由皇帝敕授。御史須精通法律、剛正無私、德才兼?zhèn)洹Ｓ放_為整飭吏治、弘揚正氣的綱紀(jì)之地，在唐人的文章里屢有精彩描述：“棲烏之府，地凜冽而風(fēng)生；避馬之臺，氣威棱而霜動。懲奸疾惡，實籍嚴明；肅政彈非，誠宜允列……御史推核，受委非輕；有罪必繩，無幽不察。神羊竦角，必觸邪人；隼鷙驚飛，先驅(qū)惡鳥。”
宋代的中央監(jiān)察機構(gòu)沿襲唐的一臺三院制。御史臺官制到神宗元豐年間才確定人員，劃分職責(zé)，御史編制共十人，員額規(guī)模比唐代減少。其中監(jiān)察御史權(quán)威更加顯赫，注重行使監(jiān)察百官的職能。《宋史·職官四》說：“臺官職在繩愆糾謬。自宰臣至百官，三省至百司，不循法守，有罪當(dāng)劾。”在司法監(jiān)察方面，中央法司大理寺與刑部從受理案件到判決執(zhí)行的全過程，都受到御史臺的監(jiān)察，尤其是大案要案，更成為監(jiān)察重點。并且御史負有監(jiān)察官員道德品行和紀(jì)律的職責(zé)。御史監(jiān)察獄政同樣是司法監(jiān)察的重要方面，刑部必須定期向御史臺奏報斷案數(shù)量、留滯未斷案件以及獄政情況。中央為強化對地方的監(jiān)察，除設(shè)置轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司等監(jiān)司職掌監(jiān)察外，還臨時遣使巡按地方。中央特使的主要職責(zé)有兩項：一是審理地方疑案、要案；二是監(jiān)察地方官的其他司法活動。地方官員有貪贓枉法等違法失職行為，就可以對其彈劾治罪。宋代的刑訊制度比唐代規(guī)定更全面，監(jiān)督防范更加嚴密，因此宋代的酷吏數(shù)目遠遠少于唐代。宋代司法官吏刑訊罪囚，需向本處長官申請，并由長官指揮監(jiān)督。涉及官吏犯罪的案件，監(jiān)察官甚至可以直接參預(yù)刑訊。宋代重視監(jiān)督刑訊工具的施用，如果使用非法刑具進行逼供，將受到嚴懲。宋太宗雍熙年間，王元吉被誣毒母案中，開封左軍巡卒以極其慘毒的“鼠彈箏”刑訊王元吉，后來太宗令用此刑懲罰獄卒，“宛轉(zhuǎn)號叫求速死”。宋真宗下令毀棄所有非法刑具，并由監(jiān)司督察，“應(yīng)有非法訊囚之具，一切毀棄，提點刑獄司察之。”南宋高宗紹興十一年（1141年）四月詔：“訊囚非法之具并行毀棄，尚或違戾，委御史臺彈劾以聞。”不毀棄非法刑具或仍使用非法刑具訊囚的官吏，將受到監(jiān)察官的彈劾。紹興十二年（1142年），“御史臺點檢錢塘、仁和縣獄具，錢塘大杖，一多五錢半，仁和枷，一多一斤，一輕半斤。詔縣官各降一官。”御史監(jiān)察發(fā)現(xiàn)地方官府刑具不符合法律規(guī)定，縣官受降職處分。
（二）元明清監(jiān)察制度的加強
元代的監(jiān)察制度得以加強。作為專門監(jiān)察機構(gòu)的御史臺與總政務(wù)的中書省、掌軍權(quán)的樞密院地位并駕齊驅(qū)，一起構(gòu)成元朝主體中央機構(gòu)。元世祖忽必烈曾說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的。”可見當(dāng)時統(tǒng)治者對監(jiān)察職能的重視，以及御史臺與御史地位的提高。元朝地域遼闊，地方監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)置有所創(chuàng)新，建立行御史臺，實行大區(qū)監(jiān)察體制。行御史臺受制于中央御史臺，是它的分支機構(gòu)。在監(jiān)察職能分工上，中央御史臺監(jiān)察中書省和鄰近的幾個行中書省；行御史臺監(jiān)察地方其它行省。又在行臺之下設(shè)置二十二道肅政廉訪司，監(jiān)察行省之下各路、府、州、縣。這樣就形成了以御史臺為監(jiān)察中樞、行御史臺及各道憲司為地方監(jiān)察主體的嚴密的監(jiān)察體系，從中央到地方無所不察。明確規(guī)定監(jiān)察官有糾彈官吏違法權(quán)、考核官吏權(quán)、監(jiān)督銓選權(quán)、監(jiān)督軍事權(quán)、監(jiān)督司法權(quán)等權(quán)責(zé)。其中，元代的司法監(jiān)察較前代更為完善，主要表現(xiàn)在制定較為成熟的監(jiān)察制度規(guī)，使司法監(jiān)察有明確的監(jiān)察制度規(guī)可依，并且區(qū)分司法監(jiān)察與司法審判的權(quán)限。據(jù)《元典章》記載，元世祖至元五年（1268年），制定御史臺綱36條，稱為《設(shè)立憲臺格例》。至元十四年（1277年），制定行御史臺的職能條例30條，稱為《行臺體察等例》，后又陸續(xù)制定一批監(jiān)察制度規(guī)。從以上的監(jiān)察制度規(guī)中可以看出，監(jiān)察機關(guān)司法監(jiān)察的職能更加突出：一是糾正理斷不當(dāng)?shù)腻e案假案；二是糾察違法拘禁、拷訊之事；三是復(fù)審重大案件或死刑案件；四是監(jiān)督審案回避制度的執(zhí)行；五是監(jiān)督司法保密制度的執(zhí)行。監(jiān)察機關(guān)主要負責(zé)監(jiān)督糾察司法人員的執(zhí)法情況，對案件本身只是具有一定限度的復(fù)審權(quán)和檢查權(quán)，這與唐宋司法和監(jiān)察權(quán)嚴重混淆的狀況相比是一大進步。
明朝通過廢中書省，提升六部地位，改御史臺為都察院，將君主專制推向極端，監(jiān)察制度較前代更完備、更嚴密。都御史有相當(dāng)廣泛的司法監(jiān)察權(quán)，其職能主要體現(xiàn)在復(fù)核直隸及各省職官犯罪案件，復(fù)核京師、直隸及各省斬絞監(jiān)候案件。都察院監(jiān)察司法判決的處理方式有三種：一是如判決依律允當(dāng)，則批復(fù)并上奏得旨執(zhí)行判決；二是如案情審查不明，故意或過失出入人罪，則駁回改正再問；三是如初審法官明顯故出入人罪且情節(jié)特別嚴重，上奏并追究原問官吏責(zé)任。監(jiān)察御史是都察院直接行使監(jiān)察權(quán)的專職監(jiān)察官，監(jiān)察御史在組織上隸屬都察院，但在行使監(jiān)察職能的過程中，具有較強的獨立性，可以不受長官干涉，有事可以直接單獨上奏。監(jiān)察御史與都御史同為皇帝耳目之官，可以互相監(jiān)察。明代對地方的司法監(jiān)察是多層次的。全國分為13道，監(jiān)察御史代天子巡察地方事務(wù)，無所不察，“而巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷。按臨所至，必先審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辯之。”在洪武九年（1376年）的官制改革中又設(shè)置按察司，作為明代省級的監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)。對地方司法的監(jiān)察，是按察司的重要職責(zé)之一。按察司與巡按御史的職責(zé)相似，都注重對地方官吏司法活動的監(jiān)察，兩者各屬不同的系統(tǒng)，各自相對獨立地行使對地方的監(jiān)察權(quán)，且可相互糾舉，但巡按御史代表中央監(jiān)察地方，地位權(quán)力稍高于按察司。明代監(jiān)察的矛頭直指犯罪官吏，充分實踐了“明主治吏不治民”的治國理論。
清都察院大體依照明制。雖然其機構(gòu)與職官設(shè)置與明制有異，但在監(jiān)察職能方面大同小異，主要有建議國政、監(jiān)察行政、彈劾官吏、財政審計、鞫審重案、考核官吏、糾察禁令等職權(quán)。都察院所屬機構(gòu)有15道監(jiān)察御史、六科給事中及五城察院。都察院最高長官稱左都御史，其職責(zé)“掌察核官常，參維綱紀(jì)。率科道官矢言職，率京畿道糾失檢奸，并豫參朝廷大議。凡重辟，會刑部、大理寺定讞。祭祀、朝會、經(jīng)筳、臨雍，執(zhí)法糾不如儀者”。右都御史為地方總督兼銜，右副都御史為地方巡撫兼銜，并不在京城任職。對于地方監(jiān)察，清承明制，按行省劃分設(shè)置15道監(jiān)察御史，對地方實行分道監(jiān)察，各道設(shè)掌印監(jiān)察御史滿、漢各1人。據(jù)《清史稿·職官二》載，15道監(jiān)察御史“掌彈舉官邪，敷陳治道，各核本省刑名。其祭祀監(jiān)禮、侍班糾儀，科道同之”。《皇朝文獻通考》對監(jiān)察御史職掌有更詳細的記載：“監(jiān)察御史掌糾察內(nèi)外百司之官邪。在內(nèi)：刷卷，巡視京營，監(jiān)文武鄉(xiāng)會試，稽察部院諸司；在外：巡鹽、巡漕、巡倉等，及提督學(xué)政。各以其事專糾察。朝會糾儀，祭祀監(jiān)禮，有大事集闕廷預(yù)議焉。”清代把京城分為中、東、西、南、北五城，都察院分派御史巡城，每城設(shè)巡城御史衙門，統(tǒng)稱為“五城察院”。其長官為巡城御史，負責(zé)巡視維護京城治安，負責(zé)審理轄區(qū)內(nèi)人命和盜竊等案件，緝捕盜賊等事。總之，清朝的監(jiān)察機構(gòu)繼承和發(fā)展了秦漢以來御史的職權(quán)，同時清代比前朝更重視監(jiān)察制度規(guī)的制定，先后制定《欽定臺規(guī)》與《都察院則例》兩部完整的監(jiān)察制度典，系統(tǒng)地展示了清代監(jiān)察制度的全貌。

第二節(jié)  中華民國監(jiān)察制度

1911年辛亥革命爆發(fā)后，革命黨人迅速成立了湖北軍政府，1912年1月1日前代行中華民國中央臨時政府的職權(quán)。1912年1月1日，中華民國臨時政府在南京宣告成立，各省代表推舉孫中山為臨時大總統(tǒng)，民國正式建立。后以袁世凱為首的晚清北洋軍閥在政治格局中占據(jù)主導(dǎo)地位，1913年10月6日袁世凱當(dāng)選中華民國首任正式大總統(tǒng)，形成北洋政府。北洋政府分崩離析后，政局動蕩不安。1926年蔣介石繼承孫中山遺志領(lǐng)導(dǎo)國民北伐，意欲統(tǒng)一中國。1928年6月，國民黨軍隊進入北京，結(jié)束了北洋政府對中國的統(tǒng)治。同年12月“東北易幟”，國民政府從形式上統(tǒng)一中國，蔣介石成為繼孫中山之后的國民黨領(lǐng)袖。統(tǒng)一之后，民國進入所謂的“黃金十年”建設(shè)時期。1937年抗戰(zhàn)全面爆發(fā)，中國成為反法西斯同盟國，1945年日本無條件投降。1949年國民黨敗退，民國時期結(jié)束。

一、民國監(jiān)察制度基本理論
辛亥革命中走向歷史舞臺的資產(chǎn)階級革命派成為救國救民的領(lǐng)導(dǎo)者，他們掌握著大量有關(guān)西方憲政的知識，為了宣示與舊統(tǒng)治者之不同，且與業(yè)已失敗的資產(chǎn)階級改良派亦有不同，便采取更加徹底的革命手段，采納更加接近于西方的政治理論作為建立中華民國的理論基礎(chǔ)。
孫中山先生之思想指導(dǎo)了資產(chǎn)階級民主革命，并對此后的民國政治歷史產(chǎn)生了深遠和巨大的影響，其思想可以概括為“三民主義”和“五權(quán)憲法”。其中，“五權(quán)憲法”的思想改變了中國傳統(tǒng)社會政治權(quán)力的架構(gòu)。于立法、司法、行政三權(quán)之外，令監(jiān)察、考試二權(quán)獨立，合為五權(quán)。五權(quán)分別由立法、行政、司法、考試、監(jiān)察五院獨立行使。五院中的“監(jiān)察院”，是孫中山在總結(jié)歐美各國監(jiān)察立法司法實踐后構(gòu)想的最為得意的一套專職監(jiān)察機關(guān)。孫中山中西合璧的憲法思想，既有西方憲法文化的內(nèi)涵，更存中國傳統(tǒng)政治文明的深厚積淀。在孫中山看來，中國歷史悠久的御史監(jiān)察制度是中國政治文明的可取之處，能夠發(fā)揮修正西方權(quán)力分治理論中固有缺憾的作用。

孫中山設(shè)想的監(jiān)察權(quán)有以下要點：一是他認為監(jiān)察權(quán)必須以接受人民監(jiān)督為前提，監(jiān)察權(quán)的設(shè)立目的并不在于分權(quán)，而在于限制權(quán)力；二是監(jiān)察權(quán)應(yīng)獨立，與立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、考試權(quán)并列于憲法之中，并且在制度上與此四權(quán)形成制衡；三是監(jiān)察院作為國家最高監(jiān)察機關(guān)，應(yīng)享有彈劾權(quán)。但是民國初期的監(jiān)察實踐，并沒有完全按照孫中山“五權(quán)憲法”設(shè)計的方案執(zhí)行。

二、民國初期監(jiān)察制度
從辛亥革命后民國建立到1927年4月南京國民政府成立，這一階段被稱為民國初期。民國初期的監(jiān)察制度，主要有湖北軍政府監(jiān)察制度、南京臨時政府監(jiān)察制度、北京政府（北洋政府）監(jiān)察制度。
（一）湖北軍政府與南京臨時政府監(jiān)察制度
1.湖北軍政府監(jiān)察制度。辛亥革命爆發(fā)以后，革命黨人迅速成立了湖北軍政府。1912年1月1日前，它代行中華民國中央臨時政府的職權(quán)。湖北軍政府在短期內(nèi)建立起一定的組織制度，其中包括監(jiān)察制度。湖北軍政府之初實行稽查員制度，顯現(xiàn)出該政府監(jiān)察制度的雛形。不久后，在稽查員制度的基礎(chǔ)上，依據(jù)《鄂軍政府總監(jiān)察處暫行簡章》成立了總監(jiān)察處。總監(jiān)察處成為湖北軍政府的最高監(jiān)察機構(gòu)，其建立也標(biāo)志著中華民國監(jiān)察制度的肇始。1911年11月，湖北軍政府頒布具有臨時憲法性質(zhì)的《中華民國鄂州約法》，采取西方議會監(jiān)察的制度。該約法對議會監(jiān)察權(quán)作出了詳細的規(guī)定，但實際上卻并未真正實施。
2.南京臨時政府監(jiān)察制度。1912年1月1日，中華民國臨時政府在南京宣告成立，孫中山就任臨時大總統(tǒng)。次日，修訂后的《中華民國臨時政府組織大綱》（簡稱《組織大綱》）頒布。1912年3月11日頒布的《中國民國臨時約法》（以下簡稱《臨時約法》），沿用了《組織大綱》確立的三權(quán)分立的體制。《臨時約法》賦予了參議院廣泛的監(jiān)督權(quán)，主要包括質(zhì)問權(quán)、查辦權(quán)、彈劾權(quán)。此外，參議院對參議員的懲戒權(quán)也可以算作監(jiān)察的一種。這種模仿西方的議會監(jiān)察制度改變了人們對傳統(tǒng)監(jiān)察制度的認識。中華民國臨時政府時期的議會監(jiān)察制度，是中國監(jiān)察史上第一次細化改革，是一次里程碑式的嘗試。然而，最終由于袁世凱的篡權(quán)，議會監(jiān)察制度并沒有真正地貫徹落實下去，新的監(jiān)察制度也尚未全面建立。南京臨時政府時期，監(jiān)察機關(guān)采取有效措施，相繼查處了一批有影響力的案件，如：“國民控告官署”第一案、彈劾司法部次長呂志伊違法案子。
（二）北京政府（北洋政府）時期的監(jiān)察制度
這一時期屬于“城頭變幻大王旗”的動蕩時期。就該時期的監(jiān)察制度而言，平政院的建立及運行具有代表性。民國北洋政府成立以后，于1914年3月31日公布了《平政院編制令》，規(guī)定了平政院之組織與職權(quán)。平政院直接隸屬于大總統(tǒng)，其職能主要有二：一是審理行政訴訟案件，二是審理糾彈案件。1914年6月，北洋政府依據(jù)該法令在北京設(shè)平政院。在裁撤都察院以后，依據(jù)《平政院編制令》，都察院的糾彈職能被并入平政院，在平政院下設(shè)立了肅政廳。肅政廳獨立于平政院各行政審判庭，直接對大總統(tǒng)負責(zé)，專司官吏違法糾彈，承擔(dān)糾彈違法違紀(jì)官吏、提起行政訴訟并監(jiān)督平政院的職能。肅政廳被認為是中國古代御史監(jiān)察制度的延續(xù)。將肅政廳納入平政院的框架之內(nèi)，在民國初期特殊的政治背景下，肩負受理行政訴訟和糾舉彈劾官吏的雙重使命，集行政審判和懲戒行政官吏的職能為一體，這種做法的實質(zhì)是在引進西方行政訴訟制度、行政立法的同時，又兼顧糅合中國歷來重視吏治的傳統(tǒng)，使得平政院兼具近代行政審判職能與傳統(tǒng)監(jiān)察職能。民初平政院的建立與運行，是中國從傳統(tǒng)監(jiān)察向近代監(jiān)察轉(zhuǎn)型時期的重要實踐。此外，北京政府（北洋政府）還建立了文官懲戒制度，設(shè)立文官懲戒委員會以管理監(jiān)察官吏，也設(shè)立了審計院行使全國財政監(jiān)察職能。

北京政府（北洋政府）時期的監(jiān)察制度是中國監(jiān)察制度近代化過程中的重要一環(huán)。這一時期的監(jiān)察制度作了一種接納與改良并舉額嘗試，初步建立了近代監(jiān)察的基本理念與制度框架。此后，中華民國的監(jiān)察理論與實踐雖多有損益，但均以此為基礎(chǔ)。在該時期，最引人注目的制度建設(shè)，當(dāng)屬平政院的設(shè)立。平政院的設(shè)立標(biāo)志著二元行政訴訟模式在中國的首次嘗試，同時還使一種中西合璧的制度力量付諸現(xiàn)實。平政院是西方分權(quán)思想在中國傳播的結(jié)果，而平政院中設(shè)立肅政廳又是中國傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度的改良和繼續(xù)。以平政院為核心的監(jiān)察模式，是中國法制創(chuàng)造性地學(xué)習(xí)西方的成果，是依法治吏的全新嘗試，值得稱道。

三、南京國民政府監(jiān)察制度
1927年4月南京國民政府建立，中華民國大體上進入南京國民政府時期。南京國民政府是以孫中山《國民政府建國大綱》為基礎(chǔ)而建立的。1947年《中華民國憲法》頒布實施，即“行憲”前國民政府為“一府五院委員會制”，此后則是“一府五院的內(nèi)閣制”。監(jiān)察院正是五院之一。南京國民政府的監(jiān)察院與中國古代監(jiān)察制度密切相關(guān)。孫中山認為，在西方政治構(gòu)架的三權(quán)之外還應(yīng)當(dāng)有監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)，將中國古代最為推崇的兩大成功設(shè)計融入現(xiàn)代政治架構(gòu)，可以使國民政府憲政制度傳承中國古代制度又超越西方國家。總體上看，南京國民政府監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)比較廣泛，主要有：彈劾權(quán)、審計權(quán)、同意權(quán)、糾舉權(quán)、糾正權(quán)、監(jiān)試權(quán)、巡察權(quán)、調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、立法權(quán)等。這一時期的監(jiān)察制度從體制上而言，分為中央監(jiān)察機構(gòu)和地方監(jiān)察機構(gòu)。
（一）中央和地方監(jiān)察機構(gòu)
關(guān)于中央監(jiān)察機構(gòu)。監(jiān)察院是南京國民政府名義上的最高監(jiān)察機關(guān)，之所以這樣說，是因為當(dāng)時國民黨實行“以黨治國”。依照1929年3月27日修訂通過的《中國國民黨總章》，國民黨中央監(jiān)察委員會負責(zé)“稽核中央政府之施政方針及政績是否根據(jù)本黨政綱及政策”,并“依照本黨紀(jì)律，決定各級黨部或黨員違背紀(jì)律之處分”，這就導(dǎo)致對中央政府施政方針及施政情況的監(jiān)察權(quán)實質(zhì)上屬于國民黨中央監(jiān)察委員會。監(jiān)察院的職權(quán)僅限于彈劾和審計權(quán)，對政府施政的監(jiān)察是不完整的。監(jiān)察院履行的職責(zé)，主要有彈劾、審計、調(diào)查、糾舉、建議、監(jiān)視等六項職能責(zé)任。
關(guān)于地方監(jiān)察機構(gòu)。南京國民政府在中央設(shè)立監(jiān)察院外，還將全國劃分為若干監(jiān)察區(qū)，設(shè)立監(jiān)察使署，實行分區(qū)監(jiān)察制度，代中央行使監(jiān)察權(quán)。在論述設(shè)立分區(qū)監(jiān)察的必要性時，監(jiān)察院指出“中國自有監(jiān)察制度以來，其特點即在一面使監(jiān)察權(quán)力統(tǒng)一集中，一面使監(jiān)察權(quán)力內(nèi)外兼顧。分科分道，監(jiān)郡出巡，即為內(nèi)外并重之前例。”1928年10月，國民黨中央政治會議通過《監(jiān)察院組織法》，規(guī)定：“監(jiān)察院得提請國民政府簡派監(jiān)察使，分赴各監(jiān)察區(qū)，行使彈劾權(quán)。”這是監(jiān)察機關(guān)在全國設(shè)立監(jiān)察分區(qū)的法律依據(jù)。監(jiān)察使署的設(shè)置仿行了清朝傳統(tǒng)的監(jiān)察科道區(qū)域劃分，即“仿照前清督察院十五道監(jiān)察御史之制，參酌國內(nèi)現(xiàn)情，定為十四監(jiān)察區(qū)”。之后的《監(jiān)察使巡回監(jiān)察規(guī)程》對分區(qū)監(jiān)察使署的劃定與實施進行了具體的規(guī)定。監(jiān)察使署為監(jiān)察院派駐地方的工作機構(gòu)，監(jiān)察使代表中央政府行使監(jiān)察權(quán)，擁有視察、調(diào)查、彈劾、糾舉、建議等具體職責(zé)。
（二）基本考量
孫中山先生精心設(shè)計的監(jiān)察制度在現(xiàn)實中出現(xiàn)巨大反差。在民國時期，國家內(nèi)部政治從未進行有效整合，各地軍閥割據(jù)、中央政府實際可控制的地區(qū)不多。國家外部租界尚未全部收回，國際勢力還很強大。一個統(tǒng)一而強有力的現(xiàn)代民族國家處于維形之中。在這種大環(huán)境下，作為五種獨立行使的治權(quán)之一的監(jiān)察權(quán)，其實際運行效果就可想而知了。隨著孫中山先生對革命現(xiàn)實以及國情認識的變化，在監(jiān)察權(quán)獨立運行之上又多加了一權(quán)，即國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議以及后來逐漸演變而成的國防最高委員會。就實然情況而言，南京國民政府監(jiān)察權(quán)的實踐與理論差距很大。
一是監(jiān)察委員制未有實效。一切監(jiān)察程序均由監(jiān)察委員自主進行，監(jiān)察委員發(fā)現(xiàn)官史違法失職時可單獨提出彈劾。彈劾案提出后，按照全院監(jiān)察委員事先排定的次序，由輪值的三名監(jiān)察委員集體審查。如三名監(jiān)察委員中的兩名認為應(yīng)交付懲戒，被彈劾人便被按照其不同官級移送給不同的懲戒機關(guān)。如審查結(jié)果認為不必交付懲戒而原先提出彈劾案的監(jiān)察委員堅持原意時，該彈劾案將由按照次序輪值的其他五名監(jiān)察委員進行再審查，再審查的結(jié)論是最終結(jié)論。在收到人民對官員違法失職行為的投訴時，由輪值的監(jiān)察委員對投訴狀提出處理意見，再交由其他輪值委員審查。監(jiān)察院以監(jiān)察委員彈劾調(diào)查為主，院長也無法對委員下達命令。委員會制利弊各半:一方面，監(jiān)察委員獨立，對調(diào)查官員和辦案有自主權(quán)，有利于反腐;另一方面，監(jiān)察委員并非民選，而是官僚系統(tǒng)自身成員。此外，三名委員可啟動對官員的調(diào)查彈劾，權(quán)力行使不當(dāng)也會產(chǎn)生不好的影響。
二是監(jiān)察院會議形同虛設(shè)。監(jiān)察院會議規(guī)則規(guī)定，監(jiān)察院會議每月至少舉行一次。監(jiān)察院在1931年2月至7月間曾舉行會議十四次，也是因為監(jiān)察院運作伊始，各委員滿懷熱情。但隨著時間推移，監(jiān)察委員認識到監(jiān)察院并無實權(quán)，打得了蒼蠅打不了老虎，逐漸也喪失熱情。1932年一年內(nèi)共開會六次，1933年1月到1936年7月僅開會五次，1936年8月到1942年只開會四次，平均下來一個月開不了一次會議，出席人數(shù)也越來越少，甚至達不到法定人數(shù)。

第三節(jié)  革命根據(jù)地監(jiān)察制度

一、根據(jù)地監(jiān)察制度的確立

第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期（土地革命戰(zhàn)爭時期），一般是指1927年南昌起義至1937年全民族抗戰(zhàn)爆發(fā)的十年。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)工農(nóng)革命群眾先后發(fā)動了南昌起義、廣州起義和秋收起義等一系列武裝起義，推翻地主資產(chǎn)階級統(tǒng)治，發(fā)動與組織工農(nóng)群眾，沒有剝削階級的土地菜場，廢除封建土地制度，保護中小工商業(yè)者，并在這個基礎(chǔ)上建立工農(nóng)民主政權(quán)，即蘇維埃政權(quán)。中華蘇維埃政權(quán)先后制定了一系列法律、法規(guī)，如《工農(nóng)檢查部的組織條例》《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》《工農(nóng)檢察部控告局的組織綱要》《輕騎隊的組織與工作大綱》《政府工作人員獎懲條例》等，其中包含了一些規(guī)范政府機關(guān)及工作人員的行政檢查（監(jiān)察）法律、法令。開啟了工農(nóng)民主政權(quán)監(jiān)察制度與法制的建設(shè)。

二、根據(jù)地監(jiān)察制度實施
（一）大革命時期的監(jiān)察制度
早在大革命時期，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)運動中就出現(xiàn)了監(jiān)察機構(gòu)的雛形。1925年省港大罷工中成立了省港罷工委員會，該委員會下設(shè)的糾察隊委員會和騎船隊就具有監(jiān)察機構(gòu)的性質(zhì)。糾察隊的任務(wù)是：維持秩序，截留糧食，嚴拿走狗，拘捕工賊，查緝仇貨等；騎船隊的任務(wù)是：奉省港罷工委員會命令，隨時派員往各船監(jiān)視其行動。此外，委員會還設(shè)審計局，并于1926年3月29日通過《審計局組織法》，審計局有權(quán)審計省港罷工委員會以下各機關(guān)所有的經(jīng)費。
（二）中華蘇維埃共和國的監(jiān)察制度
1931年11月，中央執(zhí)行委員會第一次全體會議通過的《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》中，明確規(guī)定設(shè)立工農(nóng)檢察部，省級工農(nóng)檢察部設(shè)正、副部長各一人，縣級設(shè)工農(nóng)檢察部長一人。其任務(wù)為：“設(shè)立控告局以接收工農(nóng)的控告事件。同時，委托忠實可靠的工農(nóng)干部，代收工農(nóng)群眾的控告事宜。并且在各地方掛控告箱，使工農(nóng)群眾投提意見書。此外，還可以組織工農(nóng)群眾的突擊隊，突然地去檢查某機關(guān)的工作，以揭破官僚主義者與腐化分子的假面具，還可以組織群眾法庭以審判犯法的官僚腐化分子。”
（三）抗日民主政權(quán)的監(jiān)察制度
由于各開日根據(jù)地創(chuàng)立的時間、方式不盡一致，在地域上各自具有相當(dāng)大的獨立性，各個抗日根據(jù)根據(jù)地的行政體制、行政組織的設(shè)置不完全一樣。這一時期，陜甘寧邊區(qū)政府參議會的監(jiān)察制度具有一定的代表性。
由于在特殊的歷史時期，陜甘寧邊區(qū)并未在行政機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門行使監(jiān)察職能的機關(guān)，行政監(jiān)督權(quán)力處于分散行使的狀態(tài)。邊區(qū)政府內(nèi)部設(shè)立的“巡視團”與財政廳、審計處設(shè)立的“巡視員”，多少有些以專門機關(guān)實行監(jiān)察的意味。隨著國內(nèi)革命形勢的發(fā)展，蘇維埃工農(nóng)民主政權(quán)完成了逐漸向抗日民主政權(quán)的全面轉(zhuǎn)型。政權(quán)性質(zhì)的變化使得陜甘寧邊區(qū)政府監(jiān)察制度由參議會監(jiān)察制替代了中央蘇區(qū)的工農(nóng)檢察制度。陜甘寧邊區(qū)在整個抗日戰(zhàn)爭時期，由于處于特殊的戰(zhàn)爭環(huán)境，并未設(shè)立“專門監(jiān)督形式之一的監(jiān)察監(jiān)督”，監(jiān)察職能由參議會代為行使。
參議會監(jiān)察制，即權(quán)力機關(guān)對政府施行的監(jiān)督。參議會的監(jiān)察，是權(quán)力機關(guān)對同級政府施行的監(jiān)察。監(jiān)察的主要內(nèi)容是：監(jiān)督和檢查政府執(zhí)行參議會決議的情況，監(jiān)察和糾舉政府行政司法機關(guān)的公務(wù)人員。邊區(qū)參議會監(jiān)察的職權(quán)是：罷免邊區(qū)政府的正副主席、政府委員、區(qū)高等法院院長；監(jiān)察及彈劾邊區(qū)各級政府、司法機關(guān)之公務(wù)人員；督促及檢查邊區(qū)政府執(zhí)行參議會決議之事項。縣（市）鄉(xiāng)均設(shè)參議會，都有同上相應(yīng)的監(jiān)察職權(quán)。
（四）解放區(qū)人民民主政權(quán)的監(jiān)察制度
隨著解放戰(zhàn)爭的發(fā)展，各解放區(qū)逐漸連成一片，形成了華北、東北、華東、中原、西北等幾大行政區(qū)，并建立起了相應(yīng)的大行政區(qū)民主政府。解放戰(zhàn)爭時期解放區(qū)的監(jiān)察工作，以華北人民政府的成立（1948年8月）為標(biāo)志，大體可分為兩個階段：華北人民政府成立以前，各地區(qū)的監(jiān)察工作與抗日戰(zhàn)爭時期的監(jiān)察工作基本上相同；華北人民政府建立以后，成立了華北人民監(jiān)察院，開展了由監(jiān)察機關(guān)主持的專職監(jiān)察工作。換而言之，“華北人民監(jiān)察院的建立，揭開了解放區(qū)人民監(jiān)察制度建設(shè)的新篇章”。
華北人民監(jiān)察院是華北人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)的部門之一，其任務(wù)和職權(quán)：“檢查、檢舉并決議處分各級行政人員、司法人員、公營企業(yè)人員之違法失職、貪污浪費及其他違反政策、損害人民利益之行為，并接受人民對上述人員的控訴。人民監(jiān)察院人員為行使職權(quán)，得向有關(guān)機關(guān)進行調(diào)查；各該有機關(guān)，必須接受檢查，提供必要之材料。人民監(jiān)察院有關(guān)處分的決議，須交法院審判者，得提請法院審理之；須交各行政機關(guān)執(zhí)行者，得提請主席批交各有關(guān)行政機關(guān)處理之。”

監(jiān)察院為聯(lián)系工農(nóng)，推動廣大群眾監(jiān)督與檢查自己的政權(quán)，在各部門建設(shè)工作中能及時糾正錯誤，發(fā)揚優(yōu)點，以鞏固國家紀(jì)律，改進機關(guān)工作為原則，特設(shè)立通訊檢查員，廣泛收集各種情況。監(jiān)察院還會派出工作組到各地進行巡視，對違法失職人員進行監(jiān)督檢查，并對違紀(jì)者提出處理意見。

三、根據(jù)地監(jiān)察制度意義
新民主主義革命時期的監(jiān)察制度，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命根據(jù)地創(chuàng)建的專門行使監(jiān)察職權(quán)、依法對行政機關(guān)及其他公務(wù)人員進行監(jiān)督檢察的制度，是中國共產(chǎn)黨為創(chuàng)建新型國家和新型法制所進行的制度嘗試和安排。革命根據(jù)地時期的法律制度是我國社會注意法律制度的源頭，如張希坡教授在其專著《革命根據(jù)地法制史》中說的：“我國社會主義的政治法律制度，都是自中國共產(chǎn)黨成立以來，在革命根據(jù)地進行政權(quán)建設(shè)和法制建設(shè)的長期實踐經(jīng)驗的總結(jié)。”相關(guān)內(nèi)容論者頗多，茲不贅舉。
從新民主主義革命時期監(jiān)察制度的實踐看，中國共產(chǎn)黨為了清除和杜絕蘇區(qū)黨和政權(quán)中的官僚主義、腐敗等現(xiàn)象，借鑒蘇聯(lián)監(jiān)察制度經(jīng)驗，在中央革命根據(jù)地建立了一套系統(tǒng)的監(jiān)察機構(gòu)，并在中央革命根據(jù)地開展了黨的歷史上第一次較大規(guī)模的反官僚主義、反貪污、反腐敗運動，從而使紅色政權(quán)成為一個廉潔奉公、全心全意為人民服務(wù)的政權(quán)，贏得了根據(jù)地人民的衷心擁護。中央革命根據(jù)地監(jiān)察機構(gòu)的運作及其反腐敗斗爭，對我們今天的監(jiān)察體制改革和廉政建設(shè)具有重要的借鑒意義。因此，認真研究和總結(jié)革命根據(jù)地時期的監(jiān)察制度與法制，是中國特色的社會主義制度研究的重要使命。

第四節(jié)  各國監(jiān)察制度與發(fā)展

監(jiān)察模式是對各類監(jiān)察機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)方式、職能職權(quán)、方式手段、運行機制等運作規(guī)律的總結(jié)。監(jiān)察模式突出強調(diào)監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)察職責(zé)時的形式規(guī)律。深入了解與研究各類監(jiān)察模式，掌握其一般規(guī)律，有利于我們對照與吸取其中有益的經(jīng)驗。現(xiàn)如今，國際上通行的監(jiān)察模式主要有以下四種：代議機關(guān)監(jiān)察專員模式、內(nèi)部行政監(jiān)察模式、司法監(jiān)察模式、監(jiān)審合一模式。此四類模式雖然不能涵蓋國際上所有的監(jiān)察類型，但其被當(dāng)今國際大多數(shù)國家采用，且代表了未來監(jiān)察模式發(fā)展的大體方向。當(dāng)然，許多民主和法制相對健全的國家不只存在一種監(jiān)察模式，而是幾種監(jiān)察模式共同發(fā)展、共同促進政府的勤政廉政建設(shè)。

一、代議機關(guān)監(jiān)察專員制度
行政監(jiān)察專員模式是全球各類監(jiān)察模式中影響最大、適用范圍最廣的一種。行政監(jiān)察專員源于瑞典的Ombudsman一詞，原指征收負罪人罰款施于受害人的代理，后來用于形容一個代表他人或保護他人利益的人。在英語國家中，人們傾向于將該詞稱作“監(jiān)察專員”或“督察專員”。1809年，瑞典通過第一部憲法性文件《政府組織法》后，瑞典議會任命了一位公共官員，代表議會來監(jiān)督政府官員，調(diào)查公民對法院和公共行政的投訴，這是議會監(jiān)察專員的開始。從設(shè)有監(jiān)察專員的國家的情況來看，在監(jiān)督政府機關(guān)依法辦事方面，它既不同于由行政機關(guān)內(nèi)部采取的行政復(fù)議制度，也不同于由審判機關(guān)實行的行政訴訟制度或違憲審查制度，更不是議會本身對行政機關(guān)所進行的直接監(jiān)督，而是一種由議會授權(quán)、獨立開展活動并依法依程序開展調(diào)查的方式及其必需配套的職位、機構(gòu)和救濟方式。監(jiān)察專員協(xié)助議會監(jiān)督行政、司法，審查二者的合法性、合理性問題，同時受理弊政投訴。簡言之，監(jiān)察專員的功能在于監(jiān)察政府行為，保護公民權(quán)益，改善公共行政。
到目前為止，已有超過120個國家設(shè)立了國家級或州、省級監(jiān)察專員機構(gòu)。以時間為劃分標(biāo)準(zhǔn)，行政監(jiān)察專員制度在世界范圍內(nèi)的傳播可以分為三大階段。第一階段為20世紀(jì)六十年代之前，其在斯堪的那維亞地區(qū)的推廣，如丹麥、芬蘭、挪威等國；第二階段為六十、七十年代，其在英語國家和西歐其他國家中的流行，如新西蘭、英國、加拿大、美國、澳大利亞、法國、荷蘭、愛爾蘭、奧地利、瑞士、西班牙、葡萄牙、意大利等諸多國家；第三階段為近三十年來，其在亞洲、非洲乃至南美洲的廣大發(fā)展中國家和各行業(yè)中被普遍采用。至今，行政監(jiān)察專員已經(jīng)成為法治和民主的助推器，防止專制的工具。不過，大部分國家在效仿瑞典時并沒有生搬硬套，各國設(shè)立監(jiān)察專員的出發(fā)點、職責(zé)范圍各有差異。因此，我們以列舉的方式，分別對行政監(jiān)察專員制度的發(fā)源地——瑞典議會監(jiān)察專員、頗具特色的英國行政監(jiān)察專員以及唯一的跨國監(jiān)察機構(gòu)——歐盟行政監(jiān)察專員署的情況進行了解。
（一）瑞典議會監(jiān)察專員
瑞典 1974 年《憲法》第二章第6條規(guī)定：“議會選舉議會監(jiān)察專員一人或數(shù)人，根據(jù)議會的訓(xùn)令，監(jiān)督法律、法令在公共事務(wù)中的執(zhí)行情況。”目前，瑞典的議會監(jiān)察專員公署由4名議會監(jiān)察專員組成，每屆任期4年，可連任兩屆。在4名監(jiān)察專員中，1人為首席監(jiān)察專員，是議會監(jiān)察專員公署的負責(zé)人，決定公署的主要活動，負責(zé)整體協(xié)調(diào)工作；4名監(jiān)察專員由秘書處輔助，各自獨立開展工作。盡管普通監(jiān)察專員在開展調(diào)查、審理前須征求首席監(jiān)察專員的意見，但其在具體履行公務(wù)時依然獨立行使職權(quán)。
1975年《政府組織法》規(guī)定：“行政監(jiān)察專員必須由精通法律且為人正直、堪為楷模的公民擔(dān)任。”實踐中，行政監(jiān)察專員往往從最高法院和最高行政法院中的優(yōu)秀法官中挑選。
在瑞典，監(jiān)察專員的監(jiān)督對象，主要是國家和地方的權(quán)力機構(gòu)及其中的官員、公共企業(yè)的官員、中尉以上的軍官。監(jiān)督對象不包括議員、議會機構(gòu)成員、銀行官員、中央政府及其各部大臣、司法總長、地方?jīng)Q策機構(gòu)人員。
議會行政監(jiān)察專員分別收受和處理一切控告國家機關(guān)（包括行政機關(guān)、司法機關(guān)、軍事機關(guān)）和企事業(yè)單位及其工作人員（包括文官、軍官、經(jīng)理人員）的申訴案件，也可以主動發(fā)現(xiàn)問題去處理。總的來說，議會監(jiān)察專員的主要職權(quán)是：接受公民申訴和控告、立案調(diào)查和案件處理（包括調(diào)查、建議、批評、起訴）。在瑞典，為了保證行政監(jiān)察專員獨立性與權(quán)威性，議會賦予行政監(jiān)察專員調(diào)查權(quán)。有關(guān)當(dāng)局的全部文件和記錄都應(yīng)當(dāng)提供給監(jiān)察專員，即使這些文件和記錄是保密的，并且不能以任何其他方式獲得。監(jiān)察專員的建議權(quán)不具有強制力，監(jiān)察專員在結(jié)束案件調(diào)查后，可以對有關(guān)機關(guān)提出書面的糾正錯誤的建議和批評。批評權(quán)是監(jiān)察專員常用的權(quán)力，如果監(jiān)察對象不接受批評，監(jiān)察專員可在報紙雜志上點名批評。起訴權(quán)是監(jiān)察專員對審查結(jié)果能采取的最嚴厲的處理措施。監(jiān)察專員受理申訴和審查中，若發(fā)現(xiàn)官員或公共機構(gòu)的雇員涉嫌違法犯罪，可通報有關(guān)部門予以處分，敦促官員解職或暫時離職，對于重大違法行為，監(jiān)察專員可以行使起訴權(quán)。
（二）英國行政監(jiān)察專員
英國行政監(jiān)察專員由首相提名，女王任命，對議會負責(zé)。這既保障行政監(jiān)察專員獨立性，又便于開展調(diào)查工作，但也有可能危及其獨立性。根據(jù)英國《議會行政監(jiān)察專員法》（1967年頒布，1988年修訂），監(jiān)察專員不得出任上、下議員和北愛爾蘭下院議員，其專門代表女王與政府調(diào)查弊政行為。在英國，監(jiān)察專員一經(jīng)任命，就成為行政裁判委員會的當(dāng)然成員，除非其主動請求免職或遭議會兩院彈劾，監(jiān)察專員將終身任職，直到年滿65歲退休。
英國行政監(jiān)察專員的辦公機構(gòu)為議會行政監(jiān)察專員公署，主要職能是代表或輔助議會監(jiān)察中央各部的不良行政行為。但下列對象不在議會監(jiān)察專員調(diào)查范圍之內(nèi)：（1）不代表英王活動的行政機關(guān)。（2）由法院和行政裁判所所管轄的案件。若情況特殊，議會行政監(jiān)察專員可以受理向其申訴的原屬法院和行政裁判所管轄范圍的案件。（3）英國《議會行政監(jiān)察專員法》附表（三）中所列不能由議會監(jiān)察專員調(diào)查的事項等。
具體說來，英國監(jiān)察專員擁有受理由議員轉(zhuǎn)來的公民對中央政府各部門及公務(wù)員的不良行政行為而使其權(quán)益受侵害的申訴，擁有對某些具體行政行為的控訴權(quán)；擁有案件調(diào)查權(quán)和向議會、政府有關(guān)部門提出處理不良行政行為參考意見的權(quán)力，但監(jiān)察專員沒有直接的裁決權(quán)。就具體的監(jiān)察活動而言，當(dāng)行政監(jiān)察專員確定對某一申訴進行調(diào)查后，首先向有關(guān)部門的最高官員，或向指控書所指控的侵權(quán)行為的實施者或者授權(quán)實施者，表明對指控書列舉的事項進行說明和辯護的權(quán)利和時間。其次，有權(quán)要求有關(guān)部門的大臣或常務(wù)次官及其他相關(guān)人員提供必要的情況、文件、資料等，有權(quán)要求有關(guān)證人出庭并加以詢問。
（三）歐盟行政監(jiān)察專員
監(jiān)察專員制度在全球范圍內(nèi)的推廣，促進了行政監(jiān)察領(lǐng)域的國際交流。1978年，國際監(jiān)察專員協(xié)會成立，各大洲也相繼成立地區(qū)監(jiān)察專員協(xié)會。1993年，歐盟設(shè)立行政監(jiān)察專員署，受理歐盟公民對官員的投訴，成為第一個跨國監(jiān)察機構(gòu)。歐盟監(jiān)察專員制度也是世界上唯一的超國家監(jiān)察專員制度。
按照規(guī)定，監(jiān)察專員必須為歐洲公民，應(yīng)具備在本國最高司法機關(guān)任職的條件，能勝任職位要求，保持獨立性。其地位級別相當(dāng)于歐洲法院大法官。監(jiān)察專員由歐洲議會選舉產(chǎn)生，向議會報告工作，任期也由議會決定，可連選連任，一般不會解職，除非個人提出辭職，或不能再勝任工作，或犯有嚴重錯誤。監(jiān)察專員必須以歐洲整體利益和公民利益為重，完全獨立履行職責(zé)，不得尋求或聽從任何政府、機構(gòu)的指示，不得擔(dān)任其他政治或行政上的職務(wù)。監(jiān)察專員犯有嚴重錯誤時，經(jīng)議會要求，由歐洲法院將其罷免。
據(jù)《歐盟監(jiān)察專員法》（1995年）及其實施細則（1996年）有關(guān)規(guī)定，歐盟監(jiān)察專員的主要職權(quán)是在歐洲聯(lián)盟條約框架內(nèi)、歐洲法院和初審法院司法職能之外，發(fā)現(xiàn)歐盟機構(gòu)的不正當(dāng)行政行為并提出建議使其終止，且有權(quán)對不能直接終止的投訴案件進行調(diào)查。
歐盟監(jiān)察專員的管轄范圍包括：歐洲理事會、歐洲部長理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院和初審法院（僅限于行政事務(wù)）、歐洲審計院、經(jīng)濟社會委員會和各地區(qū)委員會、歐洲中央銀行和歐洲投資銀行，以及其他歐盟附屬機構(gòu)。監(jiān)察專員也受理公民關(guān)于歐洲機構(gòu)不良行政行為的投訴。任何歐洲公民、在各成員國居住的自然人和注冊法人均可向監(jiān)察專員投訴。這種投訴可直接進行也可以通過議員轉(zhuǎn)交。法院的審判、法院已受理的案件、涉及勞資關(guān)系且可通過內(nèi)部渠道解決的案件，監(jiān)察專員不予受理。監(jiān)察專員還可以實施主動監(jiān)察，對新聞媒體曝光的不良行政事件進行追蹤調(diào)查。
除以上三種監(jiān)察專員的職責(zé)以外，有些國家的地方政府，監(jiān)察專員的自主權(quán)更大些，職責(zé)范圍也更廣。如澳大利亞，新南威爾士監(jiān)察專員依其專員法的授權(quán)，不僅可以構(gòu)架起一個由副監(jiān)察專員、助理監(jiān)察專員、監(jiān)察專員特派員等組成的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，而且可直接將問題提交有關(guān)行政首長或部長，建議對犯有錯誤的官員予以撤職、罷免或其他處罰；也有權(quán)將任何因自己的決定所引發(fā)的法律問題移送給行政審判庭評判。

總地來看，監(jiān)察專員職責(zé)范圍雖然較為廣泛，但主要還是涉及行政的疏忽、過失、不公平、不合理等職業(yè)操守的問題。行政監(jiān)察專員這一監(jiān)察模式在全球各地的運作中打破了文化傳統(tǒng)、政治體制和經(jīng)濟文化水平的限制，呈現(xiàn)欣欣向榮的發(fā)展趨勢。

二、政府內(nèi)部行政監(jiān)察制度
世界上許多國家采取在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)置行政監(jiān)察機構(gòu)的模式，來達到行政監(jiān)察的目的。此模式屬于政府內(nèi)部監(jiān)察機制，是對行政機關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律法規(guī)的行為與作出的決定進行監(jiān)督，也可查處對公務(wù)員的違法亂紀(jì)行為，促進政府行政效率的提高。這些監(jiān)察機構(gòu)由于所處國家國情不同，有的是司（局）級，有的為內(nèi)設(shè)機構(gòu)。采用此模式的國家主要有美國、日本、埃及、朝鮮、越南、俄羅斯、蘇丹、突尼斯、委內(nèi)瑞拉等。最為典型是美國、日本以及埃及這三個國家的行政監(jiān)察制度。
（一）美國監(jiān)察長制度
美國是一個多民族融合的國家，具有“民族的熔爐”之稱。17-18世紀(jì)資產(chǎn)階級革命及多民族的進一步融合，使美國更容易接受新的政治觀念和憲政體制。另外，因美國歷史較短，受封建傳統(tǒng)和文化影響較弱，保守勢力及君權(quán)意識相對薄弱，同時又深受權(quán)力制約理論的影響。以上種種因素決定了美國不能采取君主專制制度或英國式的君主立憲制度，只能釆取共和制政體形式。最終美國實施總統(tǒng)制。之后總統(tǒng)制被現(xiàn)代立憲體制所釆用，與內(nèi)閣制一樣都成為資本義國家憲政體制的主要形式。美國的行政權(quán)、立法權(quán)與司法權(quán)相分離又相互制衡，是實施三權(quán)分立制度最典型的國家。
監(jiān)察長的概念對于美國來說并不新奇，早在美國獨立戰(zhàn)爭期間，美國便出現(xiàn)了監(jiān)察長一職，其職責(zé)主要是管理盜竊和侵占公款的罪行。獨立戰(zhàn)爭后，該職位及職能便被廢除。監(jiān)察長辦公室的設(shè)立有其歷史背景，一定意義上是一種權(quán)力控制與制約的體現(xiàn)。20世紀(jì)70年代美國農(nóng)業(yè)部官員彼拉素·戴斯詐騙案發(fā)生，美國政府損失慘重，折射出當(dāng)時政府財政權(quán)力不斷擴張但制約權(quán)力的機構(gòu)卻沒有改變的現(xiàn)實。而政府機關(guān)的受賄、欺詐、浪費、權(quán)力濫用事件層出不窮，破壞了經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)，公民對政府日益不滿，政府的信譽逐漸下降。鑒于此，卡特總統(tǒng)于1978年簽署了《監(jiān)察長法案》，美國在政府12個重要部門設(shè)立監(jiān)察長辦公室（簡稱監(jiān)察處），監(jiān)察長辦公室設(shè)在政府內(nèi)部各部門、署、局內(nèi)，為政府內(nèi)設(shè)監(jiān)察機關(guān)，負責(zé)對政府各部門的財政進行審核及調(diào)查工作。
從1978年《監(jiān)察長法案》頒布至1988年，十年間，美國監(jiān)察長辦事處逐漸成為各部的常設(shè)機構(gòu)。根據(jù)《監(jiān)察長法案》第3條規(guī)定：“監(jiān)察長應(yīng)由總統(tǒng)根據(jù)參議院的建議和同意任命。”監(jiān)察長對總統(tǒng)和國會負責(zé)并向總統(tǒng)和國會報告工作，同時還須接受議員的質(zhì)詢。美國州以下地方政府的監(jiān)察長由行政首長提名，議會審議通過，每屆任期4年。監(jiān)察長每半年向國會遞交一份監(jiān)察報告，使國會充分而及時地了解聯(lián)邦政府部門和機構(gòu)的活動、存在的問題以及項目實施情況，由此成為國會監(jiān)督政府的“看門狗”。
監(jiān)察長所在的部門負責(zé)兩方面職能：一是對財政的公共計劃支出進行審核，防止出現(xiàn)侵吞、訛詐及浪費現(xiàn)象；二是對發(fā)現(xiàn)的各種不合理、不合法的財政支出進行調(diào)查取證，并提出相應(yīng)改進建議。[ 李秀峰：《廉政體系的國際比較》，社會科學(xué)文獻出版社2007年版，第38頁。]監(jiān)察長有權(quán)對政府公務(wù)員、幕僚以及與政府有交往的企業(yè)享有調(diào)查權(quán)，由此可見，其監(jiān)察范圍很廣泛。監(jiān)察長工作措施主要為以下6個方面：一是制定監(jiān)察計劃；二是跟蹤監(jiān)察；三是接受舉報和控告；四是案件調(diào)查；五是提交報告；六是根據(jù)調(diào)查結(jié)果進行處理。
此外，美國還有一個重要的內(nèi)部行政監(jiān)察機構(gòu)是政府道德署。美國政府道德署于1978年根據(jù)卡特政府頒布的《政府道德法》設(shè)立，是聯(lián)邦政府部門廉政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)機關(guān)，主要負責(zé)制定聯(lián)邦政府的廉政政策、法規(guī)和培訓(xùn)計劃，對聯(lián)邦政府行政部門的廉政工作提供指導(dǎo)方針，幫助落實聯(lián)邦政府法規(guī)要求和總統(tǒng)的廉政命令。其具體職責(zé)有6項：一是制定行政部門關(guān)于利益沖突、離職后行為限制、道德行為準(zhǔn)則、財產(chǎn)申報等法規(guī)制度；二是對總統(tǒng)提名任用的行政官員進行資格審查，管理高級官員的財產(chǎn)申報；三是宣傳道德行為準(zhǔn)則，制定并協(xié)助各行政部門實施廉政教育培訓(xùn)計劃；四是指導(dǎo)廉政法規(guī)的實施，解釋法規(guī)條文；五是監(jiān)督檢査廉政法規(guī)的落實情況，發(fā)現(xiàn)違反利益沖突法規(guī)的案件交由司法部查處；六是評估廉政法規(guī)，有權(quán)建議制定新的法規(guī)或?qū)ΜF(xiàn)有法規(guī)提出修改意見。
（二）埃及行政監(jiān)察制度
1971年9月11日，埃及通過憲法并確立總統(tǒng)共和制政治體制。埃及的監(jiān)督體系大致由3部分組成：一為立法監(jiān)督機構(gòu)，指埃及人民議會及其下設(shè)的各專門委員會、中央審計院、投訴局，它們負責(zé)對政府各部門及其人員進行監(jiān)督；二是司法監(jiān)督機構(gòu)，主要指法院、檢察院、行政法院、行政檢察院的反貪污局，它們負責(zé)對國家各部門、社會組織和團體、企業(yè)及其人員、公民個人的監(jiān)督；三是行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，主要包括行政監(jiān)察署、內(nèi)政部和中央組織管理局等。三類監(jiān)督機構(gòu)相互聯(lián)系和制約，分工明確，相互合作，在埃及監(jiān)督體系中發(fā)揮著重要作用。
埃及行政監(jiān)察署始建于1958年，成立之初只是行政檢察院的一個下屬部門。隨著1964年《關(guān)于組建行政監(jiān)察署的第54號法令》的頒布，埃及建立了獨立的監(jiān)察機構(gòu)，1980年該機構(gòu)被撤銷，1982年又恢復(fù)組建。如今，行政監(jiān)察署由政府總理直接領(lǐng)導(dǎo)，向總理負責(zé)并報告工作，受總統(tǒng)、總理委托行使職權(quán)。監(jiān)察官員全部由監(jiān)察署直接派出，完全垂直領(lǐng)導(dǎo)。埃及根據(jù)人口和地域大小在地方26個省劃分了10多個監(jiān)察區(qū)，每個區(qū)監(jiān)察管轄若干個省，每個省設(shè)立監(jiān)察官辦公室。
（三）日本行政監(jiān)察制度
日本監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)立始于“二戰(zhàn)”后期。1947年中央行政監(jiān)察委員會的建立，標(biāo)志著日本行政監(jiān)察工作的開始。彼時，日本負責(zé)政府綜合行政管理和監(jiān)督的部門叫總務(wù)廳。在行政機關(guān)內(nèi)部，日本設(shè)立行政監(jiān)察局、地方行政監(jiān)察機構(gòu)以及人事院和各類行政審議會等，實施行政監(jiān)察與監(jiān)督。行政監(jiān)察局是當(dāng)時日本最高行政監(jiān)察機關(guān)，為總務(wù)廳所屬機構(gòu)之一。行政監(jiān)察局的職能和任務(wù)是經(jīng)過前期調(diào)查，指出政府各職能部門需要改善的問題，對政府制定的政策及其實施的效果進行評估，提出改革和改善行政管理的措施，其特點是監(jiān)察事而不監(jiān)察人。監(jiān)察官由內(nèi)閣總理大臣從有學(xué)識和富有經(jīng)驗的人士中選擇任命，分管本內(nèi)閣各省、各廳的監(jiān)察事務(wù)。進入21世紀(jì)以來，日本的監(jiān)督機構(gòu)也在不斷發(fā)展變革。2001年，日本進行行政機構(gòu)改革，把總務(wù)廳、郵政省、自治省合并起來統(tǒng)稱為總務(wù)省，將原來設(shè)立在總務(wù)廳之下的行政監(jiān)察局改名為總務(wù)省行政評價局。
當(dāng)前，日本行政監(jiān)察層次較清晰，除了總務(wù)省行政評價局負責(zé)對行政機關(guān)監(jiān)督外，日本的一些地方政府也設(shè)有監(jiān)察機構(gòu)即監(jiān)察委員會。這些監(jiān)察委員會既對行政機關(guān)落實工作任務(wù)和目標(biāo)進行監(jiān)督，同時也進行審計監(jiān)督。如東京的監(jiān)察委員會，是專門對行政機關(guān)及其公務(wù)員進行監(jiān)督的機關(guān)。專職監(jiān)察機關(guān)的建立可以更好地保證行政監(jiān)察的客觀性和公正性。總之，日本的行政監(jiān)察機構(gòu)“從中央到地方設(shè)立行政評價局、人事院、行政審議會等機構(gòu)，從不同方面對行政機關(guān)和工作人員進行監(jiān)督。”[ 田雅琴：《日本行政監(jiān)察制度管窺》，載《中國監(jiān)察》2005年第8期。]日本行政監(jiān)察制度是為了加強國家行政管理、提高行政效率而建立發(fā)展起來的，它是政府內(nèi)部自省、自律機制的體現(xiàn)，是科學(xué)行政管理的一個重要組成部分。

綜上我們可以看出，政府內(nèi)設(shè)專門監(jiān)察機構(gòu)模式的優(yōu)勢在于：監(jiān)察機關(guān)設(shè)置于政府內(nèi)部，相對熟悉政府的運作，便于其監(jiān)察工作的開展。不利之處在于：一些國家的監(jiān)察機關(guān)如果缺少相應(yīng)的獨立性與權(quán)威性，容易受制于政府，產(chǎn)生“官官相護”的弊端，使監(jiān)察流于形式。

三、監(jiān)審合一監(jiān)察制度
行政監(jiān)察與財務(wù)監(jiān)督是一個有機的整體。對一個單位實施監(jiān)察，必然涉及其執(zhí)行法律、行政運作、人事管理、資財使用、工作績效等情況。國家公職人員的各種違紀(jì)違法行為多涉及錢財，查辦案件離不開財務(wù)審計，因此，一些國家將行政監(jiān)察機關(guān)與財務(wù)審計機關(guān)合一。這是一種類似于集我國監(jiān)察委、審計署和財政部部分職能為一體設(shè)立的監(jiān)審合一的監(jiān)察機構(gòu)，在國際上較為流行，并成為一種發(fā)展趨勢。此類監(jiān)察機構(gòu)除個別屬于政府外，絕大多數(shù)為向議會報告工作的獨立機構(gòu)。它們享有很高的法律地位，在一些國家被列為立法、行政、司法之后的“第四權(quán)力機關(guān)”。
實行監(jiān)審合一監(jiān)察體制的國家有韓國、蒙古、波蘭、捷克、智利、秘魯、巴西、斯洛伐克、阿爾巴尼亞、墨西哥、芬蘭等。現(xiàn)舉代表性的墨西哥、波蘭、韓國為例，窺其一二。
（一）韓國監(jiān)察院
韓國歷史上沿襲中國封建社會的監(jiān)察御史制度。1948年韓國擺脫日本的統(tǒng)治后，曾設(shè)立審計院和監(jiān)察委員會。由于審計和監(jiān)察工作關(guān)系十分密切，為了提高工作效率，1963年，韓國根據(jù)《監(jiān)察委員會法》的規(guī)定，將監(jiān)察委員會和審計院合并，設(shè)立了監(jiān)察院。監(jiān)察院作為韓國最高監(jiān)察機關(guān)，獨立于議會和政府，只受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。《韓國監(jiān)察院法》第3條規(guī)定：“監(jiān)察院由包括監(jiān)察院院長在內(nèi)的七名監(jiān)察委員參加的監(jiān)察委員會和事務(wù)處組成。”第4條規(guī)定：“院長經(jīng)國會同意，由總統(tǒng)任命。”而普通監(jiān)察委員則由院長提名，總統(tǒng)任命，任期為4年。監(jiān)察院在政府部門、地方自治區(qū)等設(shè)有內(nèi)部監(jiān)審機構(gòu)，它們要向監(jiān)察院報告監(jiān)察結(jié)果，接受監(jiān)察院的工作指導(dǎo)。
根據(jù)韓國《憲法》規(guī)定，監(jiān)察院的主要任務(wù)是審計國家決算及受國家與法律約束的團體的財務(wù)， 監(jiān)察國家行政機關(guān)及公務(wù)員履行職務(wù)的情況，以及揭露公職人員違法違紀(jì)問題。此外，監(jiān)察院還監(jiān)察議會和司法機關(guān)、國家安全部門、國家部分投資的企業(yè)以及軍隊中的高級軍官。韓國監(jiān)察院是一個特殊的單位，工作人員經(jīng)過精心挑選錄用，管理嚴格，待遇優(yōu)厚，工資比其他部門高一級。部門資金充足，辦公條件優(yōu)越，以此保證監(jiān)察院所承擔(dān)的重任能順利完成。
韓國《監(jiān)察院法》第24條規(guī)定了監(jiān)察院的監(jiān)察范圍，主要包括下列具體事項：（1）依照政府組織法和其他法律而設(shè)置的行政機關(guān)的事務(wù)和其所屬公務(wù)員職責(zé)；（2）地方自治團體事務(wù)和其所屬的地方公務(wù)員職責(zé)；（3）符合《監(jiān)察院法》第22條第1款第3項和第23條第7款規(guī)定的事務(wù)及人員，可成為監(jiān)察對象的會計事務(wù)，與監(jiān)察事務(wù)有直接聯(lián)系的公務(wù)員職責(zé)；（4）其他法令規(guī)定具有公務(wù)員身份的準(zhǔn)公務(wù)員職責(zé)。
韓國監(jiān)察院進行監(jiān)察的方式主要是要求監(jiān)察對象提交賬簿及其他的有關(guān)文件，必要時可以開展巡回監(jiān)察。有權(quán)凍結(jié)監(jiān)察對象的倉庫、物品等。監(jiān)察院根據(jù)監(jiān)察結(jié)果，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象有違法行為時，有權(quán)移交司法部門處理；發(fā)現(xiàn)法律或行政工作有問題時，可以向有關(guān)機關(guān)提出修改建議或者改進行政工作的具體措施。
（二）墨西哥監(jiān)察部
墨西哥監(jiān)察部也是監(jiān)審合一監(jiān)察模式的典型代表，它集公務(wù)員監(jiān)督、行政監(jiān)察、財務(wù)審計、企業(yè)監(jiān)督于一身。監(jiān)察部隸屬于墨西哥聯(lián)邦政府序列，向總統(tǒng)負責(zé)。國家監(jiān)察部由A部和B部組成，各由一位副部長負責(zé)。A部主管行政監(jiān)察，B部主管財務(wù)審計，兩部通力合作，B部將審計結(jié)果報A部后，A部酌情進行處理。監(jiān)察部在其他委部派駐代表，代表監(jiān)察部實施監(jiān)督檢查。同時還任命巡視員，專門監(jiān)督國營企業(yè)收支情況和生產(chǎn)經(jīng)營活動。墨西哥政府在地方各州也設(shè)立了類似的監(jiān)察機構(gòu)。
墨西哥監(jiān)察部擁有較大的監(jiān)察職權(quán)和管轄范圍，可以說包羅萬象，覆蓋全國，歸納起來有五大事項：（1）監(jiān)督公務(wù)員公正廉潔地行使職責(zé)。墨西哥1983年頒布《墨西哥聯(lián)邦政府工作人員職責(zé)法》，明確規(guī)定了政府各部的職能，并對政府工作人員的行政行為、法律行為、道德行為提出具體要求。監(jiān)察部依據(jù)該法實施監(jiān)督，對違反職責(zé)的官員進行直接查處，可給予警告、罰款、停職、撤職等處分。（2）主管政府精減機構(gòu)工作。墨西哥自上世紀(jì)八十年代末開始精減機構(gòu)，試圖解決人浮于事、效率低下等問題。監(jiān)察部負責(zé)政府各部精減機構(gòu)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。各部根據(jù)監(jiān)察部制訂的準(zhǔn)則提出具體實施方案，實施結(jié)果報監(jiān)察部匯總上呈總統(tǒng)。（3）審查政府部門預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)收支情況。政府各部門和國營企業(yè)每年要向監(jiān)察部上報采購計劃，監(jiān)察部進行跟蹤監(jiān)察。各單位出售資產(chǎn)（包括中小企業(yè)）要公開拍賣，監(jiān)察部派人參與并監(jiān)督資金收付和拍賣活動的全過程。（4）負責(zé)公務(wù)員財產(chǎn)申報。聯(lián)邦政府科長以上官員（含總統(tǒng)）都要向監(jiān)察部進行財產(chǎn)申報登記。任職60天內(nèi)申報一次，1年后申報財產(chǎn)變動情況，任職期滿后全面申報一次。對申報不實的舉報進行立案調(diào)查。（5）對國營企業(yè)、國家發(fā)展計劃及公共工程進行監(jiān)督。根據(jù)企業(yè)法，國營企業(yè)設(shè)企業(yè)委員會，監(jiān)察部巡視員為當(dāng)然成員。委員會每年兩次對生產(chǎn)經(jīng)營活動進行評估，提出建議。對國家發(fā)展計劃實施的全過程和公共工程可行性研究、設(shè)計、招標(biāo)、施工、款項支付、驗收等環(huán)節(jié)，監(jiān)察部都派人參預(yù)，而且要在有關(guān)文件上簽署意見，否則有關(guān)部門不予批準(zhǔn)施工、撥款和驗收。
（三）波蘭最高監(jiān)察院
波蘭于1921年成立最高監(jiān)察院。1994年波蘭修改憲法，對監(jiān)察院的職能地位重新作了法律規(guī)定。作為集監(jiān)察與審計合一的監(jiān)察機構(gòu)，波蘭最高監(jiān)察院有著自己獨特的特點。與墨西哥監(jiān)察部不同，波蘭最高監(jiān)察院是一個獨立于總統(tǒng)和政府的國家監(jiān)督機構(gòu)，向議會報告工作，不受任何黨派或部門的領(lǐng)導(dǎo)或指派。波蘭最高監(jiān)察院內(nèi)設(shè)15個司局，同時在地方設(shè)17個代表處，分別對全國49個省進行監(jiān)督。代表處為派駐機構(gòu)，行政、財政均直屬監(jiān)察院領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察計劃由總部統(tǒng)一部署。其工作量的10%-15%為議會委托事項，85%-90%為自己制定工作計劃。
波蘭總統(tǒng)或總理可委托最高監(jiān)察院就某事進行調(diào)查，但不能命令監(jiān)察院做或不做什么。最高監(jiān)察院的財政預(yù)算單列，一般比其他部門高，由議會審定通過，財政部無權(quán)削減。最高監(jiān)察院院長由眾議院任免，不得帶有任何政治色彩，不得擔(dān)任其他任何公職，但可以參加議會召開的會議和政府內(nèi)閣會議。
波蘭最高監(jiān)察院的監(jiān)察對象包括政府行政部門、國家金融機構(gòu)、國家法人和單位、地方政府部門，以及執(zhí)行國家委派任務(wù)和使用國家資產(chǎn)的所有單位。主要任務(wù)是：對國家的財政、經(jīng)濟、行政活動，特別是國家法律和財政預(yù)算執(zhí)行情況、政府部門和企事業(yè)單位運作情況實施全面監(jiān)察。它還有權(quán)監(jiān)督總統(tǒng)府、議會、軍隊的預(yù)算執(zhí)行情況和財產(chǎn)管理情況。還可根據(jù)議會的要求和總統(tǒng)的委托，對議會與總統(tǒng)府的行政活動進行監(jiān)察。

綜覽這些國家監(jiān)審合一的監(jiān)察機構(gòu)，此類監(jiān)察模式有其明顯的特征：（1）通過監(jiān)察、審計的結(jié)合擴大了監(jiān)察部門的權(quán)力范圍，同時使監(jiān)察機關(guān)能夠掌握更多的信息，提高監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威性及執(zhí)行的合理性。（2）監(jiān)察和審計同處于監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部，二者的協(xié)調(diào)合作性比處在不同的部門要高，有利于提高監(jiān)察機關(guān)的工作效率。（3）出于“專業(yè)化限制”效應(yīng)，監(jiān)察與審計部門同處于監(jiān)察機關(guān)下，權(quán)力過分集中，不利于其他專職部門業(yè)務(wù)的發(fā)揮。

四、司法監(jiān)察制度

設(shè)置獨立的司法監(jiān)督機制，是現(xiàn)代憲政的法治取向。不同社會廉潔文化、不同政治體制背景下的司法監(jiān)督的設(shè)置和功能配置有較大差異，進而導(dǎo)致司法機關(guān)對行政權(quán)力的制約監(jiān)督也頗有差別。目前各國推行的司法監(jiān)察制度主要包括司法審查制度、違憲審查制度和行政訴訟制度這三大類。
（一）司法審查
司法審查是指普通法院依公民申請審查行政行為案件，依照有關(guān)法律或行政規(guī)章，以普通司法程序判定涉案行政行為是否合法、正當(dāng)，并作出維持或撤銷乃至賠償?shù)幕顒印Ｆ涔δ茉谟诒Ｕ蟼€人權(quán)益、糾正違法行為和保障法律適用的統(tǒng)一。英美法系國家普遍提倡這種司法審查。其中，尤以英、美兩國為典型。
從傳統(tǒng)來看，司法審查是英國國王特權(quán)的反映，因此法院開展的司法審查，作為一種公法上的救濟，主要是通過英國高等法院頒發(fā)的四個特權(quán)令（提審令、禁止令、執(zhí)行令、人身保護狀）來實現(xiàn)。幾經(jīng)變革后，根據(jù)1982年《最高法院法》和2000年《民事訴訟規(guī)則》，英國的司法審查有了一些變動。當(dāng)下，英國司法審查的主體，包含上議院上訴委員會、樞密院司法委員會；上訴法院；高等法院；皇家法院；郡法院和治安法院。此外，由于英國普通法沒有嚴格區(qū)別公法和私法，在某些情況下私法上的救濟手段可適用于公法領(lǐng)域。司法審查中有時就用到私法中的撤銷令、禁止令、確認令、阻止令等救濟手段。歐盟形成后，《歐洲共同體法》和《歐洲人權(quán)公約》等實際上對英國的司法審查有些改變，即議會的法律也可成為普通法院司法審查的對象。
源自上述英國普通法院監(jiān)督傳統(tǒng)的美國司法審查，經(jīng)美國憲法起草人之一——漢密爾頓等人倡導(dǎo)后，自19世紀(jì)以來幾經(jīng)改進和簡化，已經(jīng)變成根據(jù)成文法的規(guī)定進行審查。因此，如今的美國司法審查通常是指聯(lián)邦普通法院（含聯(lián)邦地區(qū)法院、聯(lián)邦巡回上訴法院、專門法院和聯(lián)邦最高法院）以及附屬于行政與準(zhǔn)行政機構(gòu)的行政法庭，通過案件的審理來審査實施中的法律是否合憲以及行政機關(guān)的行政行為是否合憲、合法。其監(jiān)督的目的在于限制公共權(quán)力（特別是其中的行政權(quán)力），糾正違法行為，確保依法行政和法律適用的統(tǒng)一，維護和發(fā)展公民的尊嚴和權(quán)利。與英國比較而言，美國的司法審査簡化了司法審查形式，擴大了司法審查的范圍。美國司法審查的范圍不僅涉及行政、立法和司法權(quán)力三者之間的沖突，也涉及地區(qū)性的沖突和保障公民自由，基至涉及對選舉制度的監(jiān)督和對政黨內(nèi)部治理的協(xié)調(diào)。
（二）違憲審查
違憲審查的理論可追溯到漢密爾頓的權(quán)力制衡主張。漢密爾頓認為，司法部門無軍權(quán)和財權(quán)，不能支配社會的力量和財富，因此在三權(quán)分立境地中，由其糾舉違憲行為最為適宜。美國違憲審查的實踐始于1803年美國最高法院對“馬伯里訴麥迪遜案”的判決，聯(lián)邦最高法院大法官馬歇爾從司法操作的角度提出一個極有監(jiān)督價值的問題：立法機關(guān)制定的法律若與憲法相違背就是無效的，但由誰認定某一個法律是無效的呢？這一權(quán)力屬于司法機關(guān)。如果兩部法律相互抵觸，法院必須決定適用其中的哪一個法律；如果一部法律是違反憲法的，而該法與憲法都適用于同一案件，那么法院只能無視該法，適用憲法。當(dāng)今存在違憲審查的代表國家有美國、法國與德國等。
美國普通法院附帶違憲審查，其傳統(tǒng)的審查對象只限于聯(lián)邦法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，以及具體的行政行為等。法國將違憲審查與行政審查傳統(tǒng)混合起來，即由憲法委員會與行政法院并行開展違憲審查。具體講，憲法委員會作為憲法監(jiān)督的專門機構(gòu)，負責(zé)對法律的合憲性進行事前審查；行為違憲，或大量行政法規(guī)、規(guī)章的合法性和合憲性問題所引起的糾紛，則由普通法院或行政法院審查裁決。歐洲大陸法系國家進行違憲審查的基本形式是憲法法院審查。憲法法院源于1789年法國憲法規(guī)定設(shè)立的護法元老院，但其產(chǎn)生于奧地利，體現(xiàn)了規(guī)范法學(xué)派代表人物凱爾森的主張。第二次世界大戰(zhàn)后，一些國家鑒于法西斯主義對憲法和人權(quán)肆意踐踏的慘痛教訓(xùn)，相繼效仿奧地利建立起憲法法院。不過，因各國機構(gòu)的組成、運作的程序、審判的權(quán)限等不盡一致，憲法法院又可分為兩種：一種是純司法性質(zhì)的憲法法院。這種憲法法院屬于獨立的司法機構(gòu)，如德國、奧地利、意大利、葡萄牙、西班牙、俄羅斯等國家的憲法法院。在這方面，德國的憲法法院體系，幾乎成為政治體制中與立法、行政和司法平行的“第四權(quán)力”。另一種是最高法院下轄的憲法法庭。如愛沙尼亞和韓國在最高法院中設(shè)立的憲法審查法庭或憲法審判庭。這種設(shè)置主要是考慮在一國的司法體制中避免雙軌制和重復(fù)設(shè)立機構(gòu)的麻煩。
綜上，違憲審查主要有如下特點：（1）違憲審查的主體有二：普通法院，或者憲法法院。（2）審查的內(nèi)容主要在于：對法律合憲性進行審查；對國家最高權(quán)力機構(gòu)活動合憲性進行審查；對憲法訴愿的審査；對政黨違憲的審查，對選舉違憲的審查與監(jiān)督；對國家機關(guān)之權(quán)限爭議的審查。（3）違憲審查的方式主要有：事先審查、事后審查、控訴性違憲審查等。
（三）行政訴訟
當(dāng)相對人認為行政機關(guān)的具體行為侵犯其合法權(quán)益，又不愿或不服調(diào)解和仲裁時，可以向復(fù)議機關(guān)提出重新處理的申請。受理申請的復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審査和裁決，維護和督促行政機關(guān)依法行使職權(quán)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。復(fù)議的程序簡便經(jīng)濟，有益于補充行政系統(tǒng)內(nèi)部層級監(jiān)督的不足，減輕司法部門的負擔(dān)。“官告官”和“民告官”的案件，由政府自身的機構(gòu)來仲裁，難顯公平且常有“官官相護”之嫌，甚至可能出現(xiàn)被告參與組織處理糾紛的情況。因此，對行政爭議專門性的司法處置自然就成了仲裁與復(fù)議的延續(xù)、監(jiān)督和救濟。在全球，負責(zé)行政訴訟的機構(gòu)各式各樣。有的國家由普通法院承擔(dān)行政訴訟的重任，如我國。有的國家考慮到普通法院不便干預(yù)行政，又專門設(shè)立了行政法院，如法國、德國。有的國家在普通法院內(nèi)設(shè)專管行政案件的行政法庭。設(shè)立行政裁判所則是英美法系國家對行政法院做法的借鑒。
現(xiàn)代行政訴訟的特征是：（1）獨立的行政法院適用獨立的行政法體系來解決行政復(fù)議的活動。（2）審查對象涉及行政機關(guān)所有行政行為。（3）審查方式的書面性。（4）審查程序為行政法官主導(dǎo)的糾問制。
公權(quán)力監(jiān)督的本質(zhì)是制約權(quán)力。權(quán)力必須進行分工、受到約束，經(jīng)過分工和制約后的每一項權(quán)力都需要加以監(jiān)督。不同治理環(huán)境下對權(quán)力的制約與監(jiān)督，基于選舉制度、法治狀況、政治文化（特別是其中的從政道德和廉潔文化）等的差異或變化，其監(jiān)督權(quán)能、對象、方式、目標(biāo)、原則、基礎(chǔ)等也往往大相徑庭。西方資本主義國家釆用權(quán)力的分立與制衡，通過政黨競爭、定期選舉、議會主權(quán)等方式，來防止和克服權(quán)力的失衡、失序等現(xiàn)象，但是這些方式仍然沒有從根本上解決問題，資本主義國家的權(quán)力腐敗、權(quán)力濫用等現(xiàn)象仍然時有發(fā)生。當(dāng)前，隨著社會的發(fā)展，行政權(quán)力不斷擴展，有關(guān)公民行政權(quán)利的利益訴求也不斷增加。無論是哪種監(jiān)察模式的國家，其政府都在不斷尋求一種更合理的模式，達到權(quán)力制約的目的。監(jiān)察是監(jiān)督行政權(quán)力運行的一種方式，監(jiān)察制度是防止公共權(quán)力濫用的重要制度，監(jiān)察模式的變革、發(fā)展及創(chuàng)新都離不開權(quán)力制約這一宗旨。
無論是議會監(jiān)察專員模式、政府內(nèi)設(shè)監(jiān)察模式還是監(jiān)審合一模式抑或司法監(jiān)察模式，它們之間的共性特征之一是，通過監(jiān)察提高政府的行政效率和加強廉政建設(shè)。一個合格政府的形象首先是廉潔，廉潔行政是政府能否獲得民眾支持、取得公信力的首要條件。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，推動政府的廉政建設(shè)和提高政府的行政效率意義重大。政府體制的改革、廉政及績效建設(shè)的變革皆對監(jiān)察的職能權(quán)限產(chǎn)生影響，使其隨之變革。概覽當(dāng)今的各類監(jiān)察模式，都存在監(jiān)察的主體不斷增多，監(jiān)察的范圍不斷擴大的趨勢，而且，對政府政策合理性的監(jiān)察也將逐漸納入行政監(jiān)察的范圍。除此以外，監(jiān)察模式還不斷深入某些專業(yè)和行業(yè)領(lǐng)域。總之，各種監(jiān)察模式并非一成不變，監(jiān)察模式與時倶進，隨政府職能的變化而變革，進而在新時代更好地發(fā)揮監(jiān)察的作用與功能。