第三編 國家監(jiān)察法律制度
第八章 監(jiān)察法與監(jiān)察原則
《中華人民共和國監(jiān)察法》的頒布和實施，標志著中國特色社會主義監(jiān)察法律制度的確立。監(jiān)察法律制度是國家監(jiān)察制度體系的主體和基本制度，是中國特色社會主義法律制度體系的重要組成部分。監(jiān)察法律制度確立了黨對國家監(jiān)察的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對國家監(jiān)察的基本原則、監(jiān)察組織體系、監(jiān)察范圍和對象、監(jiān)察職責(zé)權(quán)限、監(jiān)察工作程序、對監(jiān)察活動監(jiān)督等做出了具體規(guī)定，是國家監(jiān)察的基本依據(jù)和遵循。
第一節(jié) 監(jiān)察法的概念與特點
一、監(jiān)察法的概念
監(jiān)察法是調(diào)整監(jiān)察關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，具體而言，是規(guī)范監(jiān)察主體的組織、職權(quán)，行使職權(quán)的方式、程序以及監(jiān)督等各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，包括監(jiān)察組織法、監(jiān)察行為和程序法、監(jiān)察監(jiān)督法等。就其發(fā)展而言，我國的監(jiān)察法經(jīng)歷了行政監(jiān)察法和國家監(jiān)察法兩個階段。第一階段，即為1997年5月9日八屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》和2010年6月25日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政監(jiān)察法〉的決定》，都是規(guī)范行政機關(guān)監(jiān)察體制、監(jiān)察職權(quán)、監(jiān)察對象、監(jiān)察活動的專項法律；第二階段，即為2018年3月十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），是規(guī)范國家監(jiān)察機關(guān)組織體制、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)察范圍、監(jiān)察程序等的基本法律，具有高于專項法律的立法位階。
監(jiān)察法按照法的不同角度分類，它屬于：
（1）實體（組織）與程序相結(jié)合的特別法。一般法按其內(nèi)容作用可分為實體法與程序法。實體法是規(guī)定具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容或者法律保護的具體情況的法律，如人民檢察院組織法、人民法院組織法就是規(guī)定檢察機關(guān)和審判機關(guān)機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置的法律。程序法是規(guī)定權(quán)利得以實現(xiàn)或職權(quán)據(jù)以行使，義務(wù)和責(zé)任得以履行的有關(guān)程序的法律。與“一般法”相對稱，特別法是對于特定的人群和事項，或者在特定的地區(qū)和時間內(nèi)適用的法律。監(jiān)察法之所以是實體與程序相結(jié)合的特別法，就是它既不是一般的實體法或程序法，也不是一般的特別法。監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)組織機構(gòu)及其職責(zé)、權(quán)限和法律責(zé)任，具有實體法的內(nèi)容；同時又規(guī)定了監(jiān)察范圍、監(jiān)察程序等，具有程序法的內(nèi)容；其規(guī)定的反腐敗國際合作更具有實體和程序一體的特征。
（2）公法。法按其涉及國家和個人的關(guān)系，可分為公法和私法，這是羅馬法的傳統(tǒng)分類。公法調(diào)整國家與個人之間關(guān)系的法律，私法是調(diào)整個人與個人之間關(guān)系的法律。監(jiān)察法調(diào)整的是監(jiān)察工作中國家監(jiān)察機關(guān)與公職人員及其他監(jiān)察參與人的關(guān)系，因而它屬于公法。制定和實施監(jiān)察法，應(yīng)當充分注意到它屬于公法的特點，處理好監(jiān)察執(zhí)法中國家權(quán)力與被監(jiān)察人員及公民權(quán)利的沖突與平衡問題。
（3）基本法。我國的法律按其層次分為根本法、基本法和一般法律。根本法指國家的根本大法—憲法；基本法是必須由全國人民代表大會通過的重要法律；一般法律則由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過。中華人民共和國監(jiān)察法的制定必須經(jīng)全國人民代表大會通過，是在我國法律體系中占重要地位的基本法。監(jiān)察法作為一部體現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的基本法律，也是我國第一部反腐敗國家立法。在我國憲法之下的法律體系中，監(jiān)察法處于源頭性、引領(lǐng)性的重要地位?！耙贫ㄍO(jiān)察法配套的法律法規(guī)，將監(jiān)察法中原則性、概括性的規(guī)定具體化，健全完備的反腐敗法律法規(guī)體系”。
二、監(jiān)察法的特點
首先，立法指導(dǎo)思想明確，突出了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。加強黨對反腐敗斗爭的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是監(jiān)察體制改革的第一要義。這是因為，反腐敗既是全面從嚴治黨的重要組成部分，又是國家依法治權(quán)的系統(tǒng)工程，客觀要求執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨，在領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)中，通過對公權(quán)力和公務(wù)人員的全方位監(jiān)督，掌握和控制公共權(quán)力依法規(guī)范運行的主動權(quán)，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察功能的最大化，不斷提升黨和國家自我凈化和自我修復(fù)能力。監(jiān)察法規(guī)定，堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建具有中國特色的國家監(jiān)察體系，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，強化黨和國家的自我監(jiān)督。
第二，立法體例科學(xué)、邏輯慎密。監(jiān)察法共九章六十九條。總則明確立法目的、指導(dǎo)思想和監(jiān)察原則等；分則規(guī)定監(jiān)察主體，包括監(jiān)察機關(guān)的產(chǎn)生程序和領(lǐng)導(dǎo)體制、派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察官制度；規(guī)定監(jiān)察范圍，包括監(jiān)察對象和管轄問題；規(guī)定監(jiān)察職責(zé)，包括監(jiān)察機關(guān)的主要職能和職責(zé)；規(guī)定監(jiān)察權(quán)限，包括談話、訊問、搜查、留置等12項調(diào)查措施、需要有關(guān)機關(guān)協(xié)助的措施和相關(guān)證據(jù)規(guī)則；規(guī)定監(jiān)察程序，即工作流程，包括對線索處置、初步核實、立案、調(diào)查、處置、移送起訴、申訴程序；規(guī)定反腐敗國際合作，包括雙邊多邊合作、追逃追贓和防逃等制度；規(guī)定對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，包括內(nèi)部監(jiān)督和接受外部監(jiān)督兩個方面；規(guī)定法律責(zé)任，包括有關(guān)單位和人員、監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任等，基本體現(xiàn)了立法的完整性。
第三，監(jiān)察主體的產(chǎn)生和監(jiān)察對象的拓展，創(chuàng)新和豐富了我國監(jiān)察制度的內(nèi)涵。整合反腐敗資源力量，由各級人大選舉產(chǎn)生各級監(jiān)察委員會，既是社會主義政治制度的內(nèi)在要求，也是解決機構(gòu)分散、打擊不力等問題的對策選擇，是實現(xiàn)國家腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組織保障。實行國家層面反腐敗機構(gòu)的集中統(tǒng)一，使黨的反腐敗決策轉(zhuǎn)化為國家意志，使權(quán)力機關(guān)的反腐敗監(jiān)督通過法定程序落到了實處。將中國共產(chǎn)黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)的公務(wù)員及參照公務(wù)員法管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員以及其他依法履行公職的人員，統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍，體現(xiàn)了對國家公務(wù)人員監(jiān)察的全覆蓋、無例外的立法要旨。
第四，監(jiān)察職能定位和監(jiān)察權(quán)限設(shè)置適應(yīng)了反腐敗斗爭的客觀需要。監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察機關(guān)的主要職能是：維護憲法和法律法規(guī)；依法監(jiān)察公職人員行使公權(quán)力的情況，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪；開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。監(jiān)察機關(guān)依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，并將目前監(jiān)察機關(guān)實際使用的十余種調(diào)查措施以國家立法形式固定下來，特別是規(guī)定監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪中，可以采取留置調(diào)查措施，為揭露、證實、懲治腐敗違法犯罪提供了有力的法律武器，它適應(yīng)了腐敗問題違規(guī)與違法交織的特點和規(guī)律，是查辦職務(wù)違規(guī)違法和職務(wù)犯罪措施的制度創(chuàng)新，這一措施的使用，破解了刑事強制措施難以突破職務(wù)犯罪案件的困局。同時也為廢除實際需要但又飽受詬病的“雙規(guī)”措施創(chuàng)造了條件，實現(xiàn)了用留置取代“兩規(guī)”措施的法治化進步。
第五，嚴格規(guī)范監(jiān)察程序和強化對監(jiān)察的外部監(jiān)督，體現(xiàn)了信任不能代替監(jiān)督的法治原則。為保證監(jiān)察機關(guān)正確行使權(quán)力，草案專設(shè)監(jiān)察程序一章，對監(jiān)督、調(diào)查、處置工作程序作出嚴格規(guī)定，如對采取留置調(diào)查措施的，規(guī)定了嚴格的程序和期限和審批程序，以及被留置人員的基本人權(quán)保障。這些規(guī)定，為監(jiān)察權(quán)的行使，構(gòu)筑了嚴密的制度籠子。為加強監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的內(nèi)外監(jiān)督，監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，細化了多項監(jiān)督措施。監(jiān)察法與黨的紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則相銜接，將實踐中行之有效的做法上升為法律規(guī)范。監(jiān)察法明確了監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)的相互配合與制約，規(guī)定監(jiān)察機關(guān)移送的案件，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)審查后，認為需要補充核實的，應(yīng)當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查；對于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實的，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察法還作出了監(jiān)察機關(guān)公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督規(guī)定。這些規(guī)定的細化和實施，必將促進監(jiān)察權(quán)在法治的軌道上規(guī)范運行。
第二節(jié) 國家監(jiān)察的基本原則
“原則”一詞的含義是“說話或行事所依據(jù)的法則或標準”。在法學(xué)中，原則是能夠給法律中的其他構(gòu)成要素提供基礎(chǔ)或本源的綜合性原理。監(jiān)察法基本原則，是指貫穿于監(jiān)察活動全過程并對其具有普遍指導(dǎo)意義和規(guī)范作用，體現(xiàn)中國特色腐敗治理內(nèi)在要求，為監(jiān)察主體和監(jiān)察活動所必須遵循的基本行為準則。根據(jù)《監(jiān)察法》第一章“總則”的具體規(guī)定，監(jiān)察法的基本原則可以概括為：黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、依憲依法原則、全面監(jiān)督原則、客觀公正原則、監(jiān)察權(quán)獨立行使原則、配合制約原則、懲教結(jié)合原則。這些原則體現(xiàn)了監(jiān)察活動的目的和任務(wù)，決定了監(jiān)察活動的框架和基本特征，充分反映了中國特色腐敗治理的基本規(guī)律，為監(jiān)察法律制度的建全完善和監(jiān)察法的實施提供了基本遵循。
一、依憲依法原則
監(jiān)察法第一條明確規(guī)定，“根據(jù)憲法，制定本法”；第三條規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴?！辈粌H表明了監(jiān)察法的立法依據(jù)，而且闡明了監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)和監(jiān)察工作的憲定性和法定性?！侗O(jiān)察法》第五條規(guī)定：“國家監(jiān)察工作嚴格遵照憲法和法律?！薄稇椃ā返谝话俣臈l第三款規(guī)定，“監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”，構(gòu)成了依法監(jiān)察原則的憲法基礎(chǔ)。
（一）基本內(nèi)涵
依憲依法原則是指監(jiān)察活動應(yīng)當按照憲法與國家法律的規(guī)定進行，監(jiān)察機關(guān)在行使監(jiān)察職權(quán)時，必須嚴格遵守憲法、監(jiān)察法以及其他法律的有關(guān)規(guī)定辦案。這里的法律不僅指《監(jiān)察法》，也包括了《刑事訴訟法》《刑法》等涉及監(jiān)察活動的其他法律和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)。
依憲依法原則的首要前提是尊崇憲法和黨章。憲法是“國家的根本大法”，黨章是所有黨內(nèi)法規(guī)的母法。憲法上人的形象是國家之內(nèi)的人（公民），黨章上人的形象是黨內(nèi)的人（黨員），憲法從最低要求出發(fā)，規(guī)定了社會生活的基本條件，劃定了社會有序運行成為可能或使整個社會運行能夠達致設(shè)定目標的基本規(guī)則。黨章的規(guī)定不僅僅是維護這個團體存在的必要義務(wù)，而且體現(xiàn)了對一定政治理想和道德理想的追求。憲法由國家強制力保證實施，黨章依靠黨員的政治認同、領(lǐng)導(dǎo)人的超凡魅力以及具有強制性的紀律手段來貫徹落實。反腐敗斗爭的政治性和法定性，決定了反腐敗斗爭法治化、規(guī)范化必須以憲法和黨章作為最高尊崇，既要積極推進以憲法為基礎(chǔ)的法律規(guī)范體系建設(shè)，又要大力加強以黨章為根本內(nèi)核的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，實現(xiàn)依法治黨和依規(guī)治黨相結(jié)合。從維護憲法和黨章尊嚴的高度，貫徹實施監(jiān)察法及相關(guān)法律法規(guī)、黨紀黨規(guī)，實現(xiàn)對全體黨員和所有行使公權(quán)力的公職人員行為的監(jiān)督監(jiān)察全覆蓋，使反腐敗斗爭法治化規(guī)范化具有憲法和黨章有效實施的最高價值追求。
依憲依法原則的基本要義是推進國家監(jiān)察工作法治化、規(guī)范化。要深刻認識反腐敗斗爭的長期性和復(fù)雜性，始終保持政治定力和戰(zhàn)略定力，不為任何風(fēng)險所懼、不被任何干擾所惑，持續(xù)鞏固反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。要堅持黨紀與國法相輔相成、相互促進、相互保障的法治方式，堅持紀在法前、紀法貫通，有效銜接司法，充分發(fā)揮黨紀國法懲治和預(yù)防腐敗的法治效能。強調(diào)有腐必反、有貪必肅，堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，決不允許有腐敗分子藏身黨內(nèi)。強調(diào)始終保持懲治腐敗高壓態(tài)勢和懲治腐敗定力，堅持力度不減、節(jié)奏不變、尺度不松，持續(xù)減存量、遏增量，讓那些想搞腐敗的人斷了念頭、搞了腐敗的人付出代價。強調(diào)發(fā)現(xiàn)苗頭及時談話提醒、批評教育，切實做到挺紀在前，防止小問題變成大問題。
（二）基本要求
首先，堅持依憲依法原則必須嚴格遵循黨紀國法開展監(jiān)察工作。黨的十九大以來，我國《監(jiān)察法》的制定，《刑事訴訟法》的修改，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《黨內(nèi)問責(zé)條例》、《紀律處分條例》和即將出臺的《政務(wù)處分法》等黨規(guī)和法律的修訂和制定，為監(jiān)察工作提供了有力的法律規(guī)范資源。要深刻認識黨紀是防腐的戒尺，國法是懲腐的利器，自覺地把黨內(nèi)執(zhí)紀與國家執(zhí)法有機貫通起來，形成黨紀與國法相輔相成，相互促進，相互配合的格局。依托紀檢、深化監(jiān)察、銜接司法，最大限度的發(fā)揮黨紀國法整合銜接后的體系化腐敗治理效能。形成黨紀與國法有效貫通、強制性手段與非強制性手段并駕齊驅(qū)、依規(guī)治黨和依法治權(quán)相得益彰的法治規(guī)范鏈條，確保把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。
第二，堅持依憲依法原則就必須堅持監(jiān)察工作的程序正義?！罢x不僅要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)”，程序的不同，往往決定了事物發(fā)展的方向和性質(zhì)上的差異，表現(xiàn)在執(zhí)紀執(zhí)法活動中，也可能存在諸如指向正義和指向非正義的程序。而作為正義的程序，也就是正當程序，它的價值就是遏制用權(quán)者的恣意，防止權(quán)力的任性，確保監(jiān)察權(quán)依法規(guī)范行使，而且使監(jiān)察相對人感受客觀、公平、公正的過程。從這個意義上說，只有通過監(jiān)察程序正義的演繹，才能有效地實現(xiàn)懲治和預(yù)防腐敗的實體公正。因此，《黨內(nèi)問責(zé)條例》、《紀律處分條例》都對黨內(nèi)執(zhí)紀問責(zé)作程序性安排?！侗O(jiān)察法》專設(shè)“監(jiān)察程序”一章，明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)應(yīng)嚴格依照程序開展工作。并對監(jiān)察機關(guān)履行的職責(zé)和權(quán)力行使環(huán)節(jié)作出了一系列限定的程序性規(guī)范，充分保證了監(jiān)察機關(guān)履職用權(quán)的正當性、合法性。
第三，堅持依憲依法原則必須在嚴格在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)履行職責(zé)?！盁o法定授權(quán)的執(zhí)法就是越權(quán)，就是對法律權(quán)威和尊嚴的損害，這是現(xiàn)代法治原則的基本體現(xiàn)”。從法理上說，任何一項國家職權(quán)的來源和作用，首先都來自法律具體而明確的授予。沒有法律依據(jù)的職權(quán)從根本上說是一種非法的權(quán)力。也就是說，職權(quán)主體的職權(quán)必須由法律設(shè)定或依法授予，否則其權(quán)力來源就沒有法律依據(jù)。其次，法律一旦對職權(quán)作出規(guī)定，也就是對權(quán)力的范圍作出了限定，權(quán)力主體必須在法律限定的范圍內(nèi)行使其職權(quán)。同時，法律不僅為職權(quán)主體設(shè)定了權(quán)限范圍，也為其規(guī)定了行使權(quán)力的方式和過程，職權(quán)主體不僅要依據(jù)法定的權(quán)限，也要依據(jù)法定的程序。這是對權(quán)力行使的要求，構(gòu)成了職權(quán)法定的核心。最后，職權(quán)主體還不得越權(quán)，如果越權(quán)則不具有法律效力。依法監(jiān)察原則是法治原則在監(jiān)察活動中的具體化，對于明確監(jiān)察權(quán)力的運行邊界、防止權(quán)力濫用，具有重要意義。
二、全面監(jiān)督原則
《監(jiān)察法》第一條規(guī)定“加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋”；第三條進一步規(guī)定：“依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建議和反腐敗工作”。以上立法規(guī)定明確提出了全面覆蓋原則，要求將監(jiān)察范圍全面覆蓋于公權(quán)行使的全部過程以及行使公權(quán)的所有公職人員。
（一）基本內(nèi)涵
全面監(jiān)督首先意味著紀檢監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督的有機統(tǒng)一。以往行政監(jiān)察局限于行政領(lǐng)域，覆蓋面過窄，與黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的基本邏輯不相匹配。改革后，紀委與監(jiān)委合署辦公，反腐敗決策指揮體系更加集中、反腐敗資源力量更加優(yōu)化、反腐敗手段措施更加豐富，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督邏輯和國家監(jiān)督邏輯有效融合和互補?；谌姹O(jiān)督原則，監(jiān)察法將監(jiān)察范圍從行政領(lǐng)域擴張到全部公權(quán)領(lǐng)域，嚴密了監(jiān)察法網(wǎng)，修正了監(jiān)察范圍過窄的缺陷，實現(xiàn)了國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督“雙向”全覆蓋的有效銜接，真正將所有公權(quán)力都關(guān)進制度的籠子。
全面監(jiān)督就是實現(xiàn)對監(jiān)督對象和履職行為的全覆蓋。在黨內(nèi)監(jiān)督實現(xiàn)對黨組織和黨員干部監(jiān)督全覆蓋的同時，國家監(jiān)察實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。判斷一個人是不是公職人員，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)，而不能僅看他是否有公職。這包含兩層含意：一是公職人員不是一個靜態(tài)不變的范疇，不能只看是否有公職身份；二是本沒有公職身份的人，在行使公權(quán)力、履行公務(wù)時，也會成為“公職人員”。也就是說，行為人的身份可能不屬于全面覆蓋的范疇，但行為人可能隨著實體權(quán)力的行使而變成監(jiān)察對象，具體哪些人員屬于管理人員還需要隨著實踐的發(fā)展不斷完善。監(jiān)察法第十五條規(guī)定的“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”，與前三類人員相比，這類人員的“身份”相對來說不是很固定，臨時從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的形式和種類很多。[ 比如單純從事教學(xué)的教師不是監(jiān)察對象，但一旦參與了招生、采購、基建等與公權(quán)力有關(guān)的事宜，就是監(jiān)察對象；依法組建的評標委員會、競爭性談判采購中談判小組的組成人員，在招標、政府采購等事項的評標或者采購活動中，由于臨時從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)，也屬于監(jiān)察對象范圍。]因此，判斷一個人是否屬于監(jiān)察對象，必須堅持動態(tài)識別原則。
全面監(jiān)督就是實現(xiàn)對監(jiān)督領(lǐng)域的全覆蓋?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了“最強陣容”的監(jiān)察派駐監(jiān)督制度。派駐或派出的范圍不僅包括本級黨的機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位，而且包括街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不設(shè)置人民代表大會制度的地區(qū)、企業(yè)、高校等。監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)督機關(guān)負責(zé)，不受駐在部門的領(lǐng)導(dǎo)，具有開展工作的獨立地位，有效地保證了監(jiān)督權(quán)威。當然，監(jiān)督領(lǐng)域的全覆蓋不是“什么都管”。監(jiān)察派駐監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當明確職責(zé)定位，理清各主責(zé)部門承擔(dān)的“職能監(jiān)督”和派駐監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)的“專責(zé)監(jiān)督”之間的關(guān)系。派駐監(jiān)察機構(gòu)不能去管主責(zé)部門的具體業(yè)務(wù)工作，也不能事事沖鋒在前，代替主責(zé)部門去行使監(jiān)督責(zé)任，其工作重點是監(jiān)督督促主責(zé)部門履行好職責(zé)，及時發(fā)現(xiàn)其中的違紀違法行為并予以懲處，發(fā)揮好“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查作用”，切不可越位、錯位、缺位。
（二）基本要求
首先,堅持全面監(jiān)督應(yīng)當把握好“監(jiān)督”這個基本職責(zé)。《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。其中，監(jiān)督是監(jiān)察委員會的基本職責(zé)。如何履行好監(jiān)督職責(zé)，是擺在監(jiān)察機關(guān)面前的一個迫切命題。原因有兩個。一是由監(jiān)察機關(guān)的法律屬性決定的。監(jiān)察機關(guān)是一個“監(jiān)督機關(guān)”而不是“辦案機關(guān)”。監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)著對公職人員的日常監(jiān)督職責(zé)，這與之前檢察機關(guān)的反貪污、反失職瀆職行為有著本質(zhì)區(qū)別。二是監(jiān)督是審查調(diào)查的前提。監(jiān)督重在發(fā)現(xiàn)問題，沒有監(jiān)督，審查調(diào)查就是“盲人摸象”、無從下手。因此，這就要求紀檢監(jiān)察機關(guān)必須綜合運用集中檢查、重點抽查、明察暗訪、巡視監(jiān)督、信訪受理等多種方式，自覺主動地深入被監(jiān)督地區(qū)的一些重要工作環(huán)節(jié)，仔細地查找和發(fā)現(xiàn)黨員干部和公職人員出現(xiàn)的或者可能出現(xiàn)的違紀、違法和犯罪行為。
第二,堅持全面監(jiān)督應(yīng)當健全完善監(jiān)督方式。包括:接受各類信訪舉報，關(guān)注社會和網(wǎng)絡(luò)輿情，暢通發(fā)現(xiàn)問題渠道；分類處置反映領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員問題線索，抓早抓小，對苗頭性、傾向性問題提醒談話，對輕微違紀問題誡勉談話；用好談話函詢這個日常監(jiān)督手段，主動給有錯誤的領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員說清情況、交代問題的機會，加強思想政治教育，發(fā)揮教育警示作用；對輕微違紀問題一定范圍內(nèi)通告批評，對普遍性問題公開批評，對系統(tǒng)性問題進行問責(zé)；監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行《新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準則》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)情況，定期檢查領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項情況；對違反黨的紀律和國家法律的行為及時給予黨紀和政務(wù)處分；向相關(guān)部門和單位提出監(jiān)督和監(jiān)察建議等。
第三，堅持全面監(jiān)督應(yīng)當應(yīng)當突出重點,抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，全面從嚴治黨既要用紀律管全黨、治全黨，又要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，形成“頭雁效應(yīng)”。強調(diào)對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，這是由領(lǐng)導(dǎo)干部所處的地位和所發(fā)揮的作用決定的。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中掌握的權(quán)力，不僅僅是一般意義上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，本質(zhì)上是一種政治責(zé)任。我們黨推動形成全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的重大戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，必須現(xiàn)實地轉(zhuǎn)化為各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部正確謹慎地運用權(quán)力，并積極有力地領(lǐng)導(dǎo)、掌控和推動工作的實際行動。抓住了“關(guān)鍵少數(shù)”就是把握了黨內(nèi)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督的重點和關(guān)鍵。不抓住這個重點，眉毛胡子一把抓，監(jiān)督就必然會失去應(yīng)有的實效性。而“關(guān)鍵少數(shù)”如果失去制約和監(jiān)督，就會引起連鎖式反應(yīng)，甚至發(fā)生系統(tǒng)性、塌方式腐敗，惡化當?shù)卣紊鷳B(tài)，帶壞一個地區(qū)的黨風(fēng)政風(fēng)。因此,要把紀檢監(jiān)察的專責(zé)監(jiān)督與黨組織的全面監(jiān)督/黨員的民主監(jiān)督結(jié)合起來,健全完善對“關(guān)鍵少數(shù)”監(jiān)督的各項制度,最終要落到制度上,強化監(jiān)督問責(zé),以剛性的制度機制抓牢“關(guān)鍵少數(shù)”。
三、客觀公正原則
《監(jiān)察法》第五條規(guī)定，“國家監(jiān)察工作嚴格遵照憲法和法律，以事實為根據(jù)，以法律為準繩，在適用法律上一律平等，保障當事人合法權(quán)益”。這一規(guī)定確立了國家監(jiān)察工作的客觀公正原則，表明監(jiān)察機關(guān)在查辦職務(wù)違法和職務(wù)犯罪過程中必須嚴格遵守憲法和法律，實事求是，客觀公正地開展監(jiān)察執(zhí)法。
（一）基本內(nèi)涵
客觀公正原則強調(diào)以事實為依據(jù)，以法律為準繩。以事實為依據(jù)，指的是監(jiān)察執(zhí)法必須以案件的客觀事實作為基礎(chǔ)，嚴格按照法律的規(guī)定辦事。監(jiān)察機關(guān)所處理的案件，都必須真正做到客觀、公正、正確、合法，以保證準確地懲治腐敗。堅持以事實為依據(jù)，就是堅持實事求是，一切從具體的案情出發(fā)，使認定的事實完全符合案件的客觀真相。這就必須重證據(jù)、重調(diào)查研究。以法律為準繩，就是要求監(jiān)察人員在辦案中既要按實體法律辦事，又要按程序規(guī)范辦事。程序規(guī)范是監(jiān)察法的重要組成部分，是指導(dǎo)監(jiān)察活動的法律準則。程序合法是正確處理案件的重要保證。
以事實為根據(jù)，以法律為準繩，二者是不可分割的整體。事實是正確運用法律的前提，依法處置是調(diào)查事實的繼續(xù)和目的。只有把兩者正確結(jié)合起來，才能保證公正合理地處理案件。為此，要強化依法履職的責(zé)任感，并通過建立健全執(zhí)法辦案的評價標準，完善監(jiān)察執(zhí)法人員的行為規(guī)范，確保查辦腐敗案件工作始終在法治軌道上運行。要完善查辦腐敗違紀違法案件的程序措施和工作機制，樹立正確的調(diào)查、審查和處置理念，遵循執(zhí)法調(diào)查工作規(guī)律，提高對腐敗調(diào)查工作的科技含量，實現(xiàn)線索統(tǒng)一管理、調(diào)查統(tǒng)一指揮、資源統(tǒng)一調(diào)配。要明晰腐敗違法犯罪調(diào)查與司法反腐起訴審判的法律邊界，健全監(jiān)察執(zhí)法與監(jiān)察司法的銜接機制。實現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)和審判機關(guān)的各司其職，相互配合、相互制約。
客觀公正原則強調(diào)適用法律上一律平等。這是法律面前人人平等的憲法原則在監(jiān)察執(zhí)法中的具體體現(xiàn)，也是監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)等執(zhí)法司法機關(guān)共同遵守的法治原則。監(jiān)察機關(guān)在適用法律上一律平等，意味著只要實施了職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，不論其職務(wù)多高，權(quán)有多大，不管他的家族、種族、性別、職業(yè)、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況有何不同，都要毫無例外地受到法律追究，不允許有任何特權(quán)。絕不允許有觸犯法律而不受追究，或者把自己的意志凌駕于國家法律之上的特權(quán)。我們國家的法律集中體現(xiàn)了廣大人民意志。國家的法律絕不允許破壞。對一切違法犯罪行為的追究和懲罰，正是為了保護國家和人民的利益不受侵犯。這就是一切公民必須維護和遵守國家法律的道理，也是我國監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)和公安機關(guān)要真正貫徹執(zhí)行這一原則，才能保證法律在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一實施，也才能使我國法律所代表的廣大人民的意志得到充分的體現(xiàn)。
客觀公正原則強調(diào)保障當事人合法權(quán)益。這是尊重和保人權(quán)憲法原則在監(jiān)察執(zhí)法中的重要體現(xiàn)。它不僅直接關(guān)系到監(jiān)察權(quán)的依法規(guī)范行使，而且是推進依法治國實踐、建設(shè)法治中國的必然要求?！侗O(jiān)察法》第五條規(guī)定，國家監(jiān)察工作應(yīng)保障當事人的合法權(quán)益，該規(guī)定明確指明了監(jiān)察工作的開展應(yīng)保護當事人權(quán)利。監(jiān)察執(zhí)法中保障當事人合法權(quán)益，與刑事訴中保障訴訟當事人合法權(quán)益具有內(nèi)在的一致性，是國家監(jiān)察制度和刑事司法制度實現(xiàn)公平正義的基礎(chǔ)。監(jiān)察調(diào)查的措施具有一定的強制性，在事實上構(gòu)成了對監(jiān)察對象及相關(guān)人員人身自由、財產(chǎn)等權(quán)利的限制，留置、查封、扣押等強制性措施一旦濫用，必然會對當事人權(quán)利造成嚴重損害。因此，必須保障當事人權(quán)利，保障反腐敗公權(quán)力在行使過程中不產(chǎn)生侵害當事人權(quán)利的問題。包括我國政府在內(nèi)的許多國家簽署了聯(lián)合國《公民權(quán)利的政治權(quán)利國際公約》等一系列國際人權(quán)規(guī)定文件，保障當事人應(yīng)當權(quán)益等基本人權(quán)，已經(jīng)成為世界法治文明發(fā)展的潮流。
（二）基本要求
首先，堅持客觀公正原則應(yīng)當強化反腐敗證據(jù)規(guī)則意識。紀檢監(jiān)察機關(guān)履行反腐敗職責(zé)的首要任務(wù)，是查明問題或案件真相。真相即證據(jù)證明的事實。證據(jù)的客觀性和真實性關(guān)乎每一個反腐個案的成敗。因此，必須從嚴謹明晰、環(huán)環(huán)相扣的要求出發(fā)，構(gòu)建證據(jù)收集、認定規(guī)則。比如，物證書證收集規(guī)則。在證據(jù)調(diào)取方式、證據(jù)辨認鑒定、影像證據(jù)要求，書證復(fù)制要求等方面做出明確規(guī)定。又如，證人證言的收集規(guī)則，對詢問證人應(yīng)當個別進行；詢問證人至少為二名以上的辦案人員；首次詢問時應(yīng)當告知證人有關(guān)作證的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任；不得以暴力、威脅以及非法限制人身自由等非法方法詢問證人證言等做出明確規(guī)定。再如，被調(diào)查人陳述和辯解證據(jù)規(guī)則，包括對收集被調(diào)查人陳述和辯解，調(diào)查的時間、調(diào)查人的身份等應(yīng)當符合法律及有關(guān)規(guī)定；詢問證人、訊問被調(diào)查人場所的規(guī)定；詢問、訊問被調(diào)査人過程錄音錄像的規(guī)定等等，通過完善證據(jù)規(guī)則，充分體現(xiàn)監(jiān)察執(zhí)法的程序正義和實體公正。
第二，堅持客觀公正原則應(yīng)當認真研究和準確把握法律政策界限。明辨“為公”還是“為私”，分清“無心”還是“有意”，判定“無禁”還是“嚴禁”，嚴格劃分“失誤、錯誤”與“違紀、違法”的界線。嚴禁將改革過程中的試錯行為視為違紀違法，依法依規(guī)容錯糾錯，寬容干部在改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤錯誤，依法為遭受誣陷干部正名。嚴格區(qū)分改革創(chuàng)新中的工作失誤與瀆職犯罪，經(jīng)濟糾紛與經(jīng)濟詐騙，正常合法收入與貪污、受賄違法所得，資金合理流轉(zhuǎn)與徇私舞弊造成國有資產(chǎn)流失，企業(yè)依法融資與非法吸收公眾存款等罪與非罪的界限；對進入司法程序的案件要依法保障律師的會見權(quán)和知情權(quán)，在與律師的良性互動中提高案件質(zhì)量，增強辦案的客觀性和準確性，確保案件經(jīng)得起歷史檢驗。
第三，堅持客觀公正原則應(yīng)當強化權(quán)責(zé)對等理念。權(quán)責(zé)對等，嚴格監(jiān)督，是監(jiān)察履職的基本要求，也是實現(xiàn)監(jiān)察活動客觀公正的重要保障。黨的十八屆六中全會強調(diào)，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)必擔(dān)責(zé)，濫權(quán)必追責(zé)，這是把權(quán)力關(guān)進制度籠子里的根本目的。權(quán)力是一把“雙刃劍”，如果突破制度之籠，就會導(dǎo)致公權(quán)力私用、權(quán)力濫用和權(quán)力尋租，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來極大破壞。如果關(guān)進制度籠子，則確保權(quán)力規(guī)范透明、公正高效行使，更好地為人民盡職盡責(zé)。權(quán)責(zé)對等強調(diào)監(jiān)察機關(guān)及其工作人員必須忠誠使命、敢于擔(dān)當，堅持公正與效率并重。深刻把握效率是實現(xiàn)法律公正的前提條件，公正是評價法律效率的基本制度。在監(jiān)察執(zhí)法中追求公正與效率的最佳結(jié)合。即既要堅持監(jiān)察活動程序正義和實體公正，又要追求監(jiān)察活動的高質(zhì)量和高效率，以最低的成本在最大程度上實現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督和查辦案件客觀公正，以有限的監(jiān)察資源實現(xiàn)監(jiān)察工作的高質(zhì)量和監(jiān)察效能的最大化。
四、監(jiān)察權(quán)獨立行使原則
《監(jiān)察法》第四條規(guī)定，“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”該規(guī)定確立了監(jiān)察權(quán)獨立行使原則。2018年3月1 1日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第五十二條在憲法中增設(shè)第一百二十七條第一款規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！痹撘?guī)定不僅確立了監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關(guān)的法律地位，同時也為監(jiān)察權(quán)獨立行使原則提供了最直接的憲法依據(jù)。
（一）基本內(nèi)涵
監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，這既表明了監(jiān)察權(quán)必須依法行使，又強調(diào)了監(jiān)察權(quán)行使的獨立性，這是監(jiān)察權(quán)行使的權(quán)威性和高效性所決定的。監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)，是傳統(tǒng)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外一種新型的權(quán)力——監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，包括監(jiān)督、調(diào)查、處置三項基本職權(quán)。監(jiān)察權(quán)的行使必須具有獨立性的特質(zhì)，必須排除其他機關(guān)、團體和個人的非法干涉。
從監(jiān)督權(quán)的行使看。監(jiān)察委員會的監(jiān)督職權(quán)，主要指在對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查過程中，可采取對可能發(fā)生職務(wù)違法、或者有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，按照管理權(quán)限，直接或者委托有關(guān)機關(guān)、人員，進行談話提醒、批評教育令其檢查，或者予以誡勉等方式，實現(xiàn)監(jiān)督的目的。同時，包括針對發(fā)現(xiàn)的問題向發(fā)案單位提出監(jiān)察建議，完善制度或加強管理，預(yù)防腐敗問題發(fā)生。這些監(jiān)督行為必須以法律為依據(jù)，只服從法律；必須保持監(jiān)察機關(guān)及其監(jiān)督活動的獨立性，否則，就會被監(jiān)督單位或其他干擾因素所左右，以至喪失監(jiān)督的有效性與公正性。
從調(diào)查權(quán)的行使看。調(diào)查權(quán)是依法揭露和查證違規(guī)違法和犯罪的活動，是監(jiān)督國家機關(guān)和公職人員是否依法公正履職的法律手段。調(diào)查分為一般性調(diào)查和留置性的調(diào)查。一般性調(diào)查就是對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法問題，進行信息收集，查證核實監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題是否存在，這是監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的常規(guī)性手段。留置性的調(diào)查是對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪問題進行的強制性調(diào)查，具有限制或者剝奪被調(diào)查人人身自由、財產(chǎn)自由、通信自由等特征。調(diào)查權(quán)的行使，可能影響特定地區(qū)甚至特定單位不同政治力量的對比關(guān)系。也就是說，這種行為既關(guān)系公益，又涉及私利，因此，可能引起一系列社會反應(yīng)，某些社會力量甚至有權(quán)勢者可能企圖干預(yù)這種調(diào)查追究活動。在這種情況下，保障調(diào)查權(quán)依法行使的主要措施以及防止不當干預(yù)的主要屏障，是調(diào)查執(zhí)法行為的獨立性。
從處置權(quán)的行使看。處置權(quán)是依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)對調(diào)查的違法問題予以審查定性并決定給予何種處分和處理的職權(quán)。從監(jiān)察委員會的處分手段看，根據(jù)違法問題嚴重性的不同，處理手段依次包括給予監(jiān)察處分（如警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等）、移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任兩大層次。一方面要嚴格依據(jù)法律法規(guī)，對違規(guī)違法問題進行定性和給予處分；另一方面對偵查終結(jié)移送監(jiān)察機關(guān)起訴的案件進行審查，決定移送起訴和不移送起訴。處置權(quán)的公正與適當?shù)倪\用，意味著監(jiān)察機關(guān)必須排除非法干預(yù)，堅持以事實為根據(jù)，以法律為準繩，切實地貫徹法治原則，使人民群眾從每一起監(jiān)察處置案件中感受到公平正義。
（二）基本要求
首先，堅持監(jiān)察權(quán)獨立行使原則，應(yīng)當強化日常監(jiān)督，規(guī)范調(diào)查處置權(quán)能。日常監(jiān)督做到靠前監(jiān)督、主動監(jiān)督，綜合運用集中檢查、重點抽查、明察暗訪、巡視監(jiān)督、信訪受理等多種方式，自覺主動地深入被監(jiān)督地區(qū)的一些重要工作環(huán)節(jié)，仔細地查找和發(fā)現(xiàn)黨員干部和公職人員出現(xiàn)的或者可能出現(xiàn)的違紀、違法和犯罪行為，為依法履行調(diào)查、處置職能奠定堅實基礎(chǔ)。在查證職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查過程中，依法采用談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施，嚴格的程序和期限，并保障被調(diào)查人的基本權(quán)利。對需要采取留置、技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施的，經(jīng)過嚴格的審批手續(xù)，交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行。依法行使處置職權(quán)，針對違法問題嚴重性的程度不同，分別作出包括給予監(jiān)察處分、移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任、提出監(jiān)察建議等處置決定。通過強化監(jiān)督調(diào)查處置的監(jiān)察職能，把懲治和預(yù)防腐敗的法治措施落實到位，把加強對公權(quán)力的監(jiān)督制約落實到位。
第二，堅持監(jiān)察權(quán)獨立行使原則，應(yīng)當把紀檢監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督結(jié)合起來。監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”是全面從嚴治黨的重大實踐和理論創(chuàng)新，黨章和黨內(nèi)監(jiān)督條例都作出了規(guī)定。監(jiān)察法明確規(guī)定，國家監(jiān)察工作要“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴相濟”。各級紀委監(jiān)委按照“懲前毖后、治病救人”的方針，堅持深化運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，將其貫穿于監(jiān)督檢查、審查調(diào)查和案件審理工作全過程，取得良好的政治效果、紀法效果和社會效果。紀檢監(jiān)察工作運用“四種形態(tài)”，就要堅持把紀律挺在前面，運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；黨紀輕處分、組織調(diào)整成為違紀處理的大多數(shù)；黨紀重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。應(yīng)當明確，黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容、方式和要求，都適用于國家監(jiān)察的監(jiān)督。嚴格監(jiān)督本身就是反腐敗高壓態(tài)勢的組成部分，監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的方式包括教育和檢查。把廉政教育作為防止公職人員發(fā)生腐敗的基礎(chǔ)性工作抓緊抓實抓好。
第三，堅持監(jiān)察權(quán)獨立行使原則，應(yīng)當健全確保國家監(jiān)察權(quán)正確規(guī)范行使的各項規(guī)則。比如，在線索處置環(huán)節(jié),明確信訪舉報部門歸口受理信訪舉報,案件監(jiān)督管理部門對問題線索實行集中管理、動態(tài)更新、定期匯總核對,確保對問題線索處置全程可控; 在談話函詢環(huán)節(jié),規(guī)定談話函詢之前要嚴格審批,談話內(nèi)容應(yīng)制作談話筆錄,必要時對談話函詢的說明情況進行抽查核實;在初步核實環(huán)節(jié),規(guī)定經(jīng)嚴格審批啟動初步核實程序,對具有可查性的問題線索扎實開展初核,收集客觀性證據(jù),確保真實性和準確性。在審查調(diào)查環(huán)節(jié),突出強調(diào)黨委(黨組)對審查調(diào)查處置工作的領(lǐng)導(dǎo),嚴格報批程序,明確審批權(quán)限,嚴格管控措施使用,強調(diào)重要取證工作必須全程錄音錄像,紀檢監(jiān)察機關(guān)相關(guān)負責(zé)人通過調(diào)取錄音錄像等方式,加強對審查調(diào)查全過程的監(jiān)督; 在案件審理環(huán)節(jié),規(guī)定紀律處理或處分必須堅持民主集中制原則,集體討論決定,堅持審查調(diào)查與審理相分離,審查審理和復(fù)議復(fù)查相分離,做到事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準確、處理恰當、手續(xù)完備、程序合規(guī),嚴格依規(guī)依紀依法審核把關(guān)，用規(guī)則提高整個紀檢監(jiān)察系統(tǒng)履職質(zhì)量。
五、配合制約原則
《監(jiān)察法》第四條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！薄稇椃ā返谝话俣邨l第二款規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”，為互相配合互相制約原則的確立，提供了憲法依據(jù)。
（一）基本內(nèi)涵
配合制約原則是辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，協(xié)調(diào)監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)之間關(guān)系，確保反腐敗權(quán)力協(xié)同運行的基本規(guī)則。這一原則既是準確有力懲治腐敗違法犯罪的必然要求，又是社會主義法治原則的重要體現(xiàn)。
相互配合，相互制約主要表現(xiàn)在，監(jiān)察委員會查辦涉嫌職務(wù)犯罪案件，調(diào)查終結(jié)后要移送監(jiān)察機關(guān)依法審查、提起公訴，由人民法院負責(zé)審判，接受人民檢察院的法律監(jiān)督和人民法院的審判監(jiān)督。紀檢監(jiān)察機關(guān)提出采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施的請求后，公安機關(guān)與相關(guān)部門要對適用對象、種類期限、程序等進行嚴格審核并批準；審計部門發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀違法問題線索，要按規(guī)定移送相關(guān)紀檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查處置；在對生產(chǎn)安全責(zé)任事故的調(diào)查，監(jiān)察機關(guān)要與安監(jiān)、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門共同調(diào)查，確定責(zé)任追究的范圍和形式等等。
互相配合、互相制約是一個問題的兩個方面，不可偏廢。互相配合是指對職務(wù)違法犯罪案件的依法查辦和追訴審判，應(yīng)當在分工負責(zé)的基礎(chǔ)上，互相支持，互相補充，協(xié)調(diào)一致，通力合作，使案件的處理能夠上下銜接，協(xié)同促進案件事實的查明，實現(xiàn)追究犯罪，懲罰犯罪的任務(wù)?；ハ嘀萍s是指從監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)法調(diào)查，到進入刑事訴訟程序，要按照職責(zé)分工并進行相互的制約，及時發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題或錯誤，并加以糾正，以保證準確實施法律，準確懲罰犯罪，保障無辜公民不受刑事追究，做到不枉不縱、不錯不漏。監(jiān)察委員會要主動對接以審判為中心的司法體制改革方向，按照《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》要求，以更高的標準、更嚴的要求，進一步規(guī)范監(jiān)察人員調(diào)查職務(wù)犯罪的取證行為，對以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當予以排除，確保調(diào)查所取得的證據(jù)符合刑事訴訟證據(jù)標準。
（二）基本要求
首先，堅持配合制約原則，應(yīng)當健全檢察機關(guān)提前介入機制。監(jiān)察調(diào)查與審查起訴作為職務(wù)犯罪案件審判前事實查明機制，其有效性與規(guī)范性直接關(guān)系到此類案件最終審判結(jié)果的公正與否，更關(guān)系到依法治國理念在反腐敗領(lǐng)域能否得到充分實現(xiàn)。因此，職務(wù)犯罪案件中監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的有序銜接就成為監(jiān)察法與刑事訴訟法“法法銜接”的重要體現(xiàn)。其中，檢察機關(guān)在事實調(diào)查環(huán)節(jié)的提前介入，對于提高調(diào)查工作規(guī)范性和審查起訴有效性方面的積極價值業(yè)已在普通刑事案件司法實踐中得到廣泛認可。職務(wù)犯罪案件調(diào)查雖然在調(diào)查主體和程序?qū)傩缘确矫娲嬖谝欢ǖ奶厥庑?，但是根?jù)此前監(jiān)察體制改革試點期間取得的實踐經(jīng)驗和檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)職能銜接的現(xiàn)實需求，重大疑難職務(wù)犯罪案件調(diào)查中，檢察機關(guān)的提前介入依然可以發(fā)揮重要的積極作用。
第二，堅持配合制約原則，應(yīng)當健全案件移送起訴機制。案件移送起訴是指監(jiān)察機關(guān)經(jīng)過調(diào)查認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分，應(yīng)該追究刑事責(zé)任的，并將案件移送人民檢察院審查起訴的處置方式?！侗O(jiān)察法》第四十五條第一款第(四)項規(guī)定，“對涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)調(diào)查認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。移送起訴包括四個要件：一是移送的主體是有管轄權(quán)的監(jiān)察機關(guān)，包括接受指定管轄的監(jiān)察機關(guān)；二是移送的對象是涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，以及監(jiān)察機關(guān)制作的起訴意見書、案卷材料、證據(jù)等；三是移送的條件是經(jīng)調(diào)查認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實充分的；四是接受移送的主體是檢察機關(guān)。對監(jiān)察機關(guān)移送的案件應(yīng)由檢察機關(guān)作為公訴機關(guān)依法審查、提起公訴，具體工作由檢察機關(guān)負責(zé)。
第三，堅持配合制約原則，應(yīng)當健全司法審判銜接機制，包括庭審質(zhì)證銜接配合和證據(jù)裁判機制。所謂庭審質(zhì)證銜接配合機制，就是監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)基于檢察機關(guān)起訴的中間阻隔，似乎與監(jiān)察機關(guān)不存在直接的關(guān)系，然而由于職務(wù)犯罪案件的證據(jù)，除了檢察機關(guān)自行補充偵查外，基本上都是由監(jiān)察機關(guān)固定、收集。因此，審判機關(guān)庭審質(zhì)證的證據(jù)實際是發(fā)現(xiàn)案件疑點、消除爭議查明事實的最佳場合和決定訴訟結(jié)果的中心環(huán)節(jié)。所謂證據(jù)裁判機制，在職務(wù)犯罪案件審理中應(yīng)堅持證據(jù)裁判原則，堅持疑罪從無原則，“不得因壓力作出違反法律的裁判”。在職務(wù)犯罪案件辦理中，證據(jù)裁判機制是審判機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)配合制約的基本途徑。證據(jù)裁判原則不僅要求監(jiān)察機關(guān)證據(jù)的收集、固定符合法定程序，而且排除非法證據(jù)也是其應(yīng)有之義。嚴格遵循非法證據(jù)排除的規(guī)定，才能確保認定案件事實的證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗。
第四，堅持配合制約原則，應(yīng)當健全公安機關(guān)配合執(zhí)行機制。公安機關(guān)對監(jiān)察辦案配合執(zhí)行的職責(zé)，是指在監(jiān)察機關(guān)辦理案件的過程中，公安機關(guān)應(yīng)當與之進行必要對接，并就特定事項提供配合與協(xié)助。公安機關(guān)對監(jiān)察配合執(zhí)行的職責(zé)，主要包括兩種形式：一是公安機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)的相互配合。公安機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)在辦理各自案件過程中，難免會發(fā)現(xiàn)對方管轄案件的證據(jù)或線索。在遇到此類互涉案件時，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，二者應(yīng)協(xié)商解決管轄問題，但調(diào)查權(quán)優(yōu)先于偵查權(quán)，實踐中遇到類似情況時，監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)可以同時對被調(diào)查人立案，但由監(jiān)察機關(guān)控制被調(diào)查人員并協(xié)調(diào)案件調(diào)查及偵查工作。二是公安機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的協(xié)助。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，公安機關(guān)應(yīng)當協(xié)助監(jiān)察機關(guān)進行搜查、執(zhí)行技術(shù)調(diào)查措施、發(fā)布通緝令、采取限制出境措施、適用留置措施等。為了保障上述配合和協(xié)助功能能夠順利充分地發(fā)揮，公安機關(guān)還應(yīng)當明確特定內(nèi)設(shè)部門，專門負責(zé)與監(jiān)察機關(guān)進行對接。由于客觀條件的限制，監(jiān)察機關(guān)在運用某些措施時難免會遇到現(xiàn)實障礙。此時，公安機關(guān)應(yīng)當為其提供協(xié)助。
第五，堅持配合制約原則，應(yīng)當健全司法行政機關(guān)配合執(zhí)行機制。司法行政機關(guān)配合執(zhí)行的職責(zé)依法包括：確保詢問在押罪犯取證工作順利進行。《監(jiān)察法》第二十一條規(guī)定：“在調(diào)查過程中，監(jiān)察機關(guān)可以詢問證人等人員。”在查辦職務(wù)犯罪案件的執(zhí)法實踐中，調(diào)查取證的詢問常常涉及監(jiān)管改造場所的在押人員，這就需要監(jiān)獄管理部門做好配合協(xié)助調(diào)查的工作。確保鑒定工作順利進行?！侗O(jiān)察法》第二十七條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查過程中，對于案件中的專門性問題，可以指派、聘請有專門知識的人進行鑒定。鑒定人進行鑒定后，應(yīng)當出具鑒定意見，并且簽名?！彼痉ㄐ姓C關(guān)作為鑒定機構(gòu)的管理部門，有責(zé)任有義務(wù)配合監(jiān)察機關(guān)做好司法鑒定的服務(wù)保障工作。確保監(jiān)察案件進入刑事訴訟環(huán)節(jié)后律師依法行使辯護權(quán)?！侗O(jiān)察法》第四十五條第一款第(四)項規(guī)定，“對涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)調(diào)查認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。等等這些工作，司法行政機關(guān)都應(yīng)當建立健全相關(guān)制度，確保人民群眾從每一起職務(wù)犯罪案件中感受到公平正義。
六、懲教結(jié)合原則
監(jiān)察法第五條規(guī)定，“國家監(jiān)察工作要懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴相濟?！睆亩_立了懲教結(jié)合原則。懲教結(jié)合是我們黨從豐富的實踐經(jīng)驗和深刻的歷史教訓(xùn)中總結(jié)出來的。歷史證明，只有堅持這一原則，才能達到既嚴明法紀、又團結(jié)同志的目的。懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴相濟原則是我們黨懲前毖后、治病救人方針在監(jiān)察工作中的具體體現(xiàn)。
（一）基本內(nèi)涵
懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴相濟原則體現(xiàn)了黨的十八大以來監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的思想和理念，同時也是從當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜的實際出發(fā)而作出的規(guī)定。懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴相濟是監(jiān)察委員會開展工作的重要遵循。監(jiān)察委員會的首要職責(zé)是監(jiān)督。監(jiān)察委員會不是單純的辦案機構(gòu)。監(jiān)察委員會有很重要的監(jiān)督職能，體現(xiàn)在代表黨和國家，依照憲法、監(jiān)察法和有關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)督所有公職人員行使公權(quán)力的行為是否正確，確保黨和國家的路線方針政策貫徹落實，確保權(quán)力不被濫用、權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。監(jiān)委的監(jiān)督和紀委的監(jiān)督在指導(dǎo)思想、基本原則上是高度一致的，咬耳扯袖、紅臉出汗，做思想政治工作的目的都是為了懲前毖后、治病救人，抓早抓小、動輒則咎，防止黨員干部和公職人員要么是“好同志”、要么是“階下囚”。
懲戒與教育相結(jié)合是監(jiān)察履職的政策性要求。懲戒與教育相結(jié)合包括兩個方面的含義：一是教育與懲戒被懲戒人相結(jié)合。教育與懲戒均以違法行為的存在為前提，教育的方式主要是說服，向被懲戒人說明其違法行為的社會危害性以及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，使被懲戒人認識到自己違法行為的社會危害，使其真心悔悟。二是教育社會公眾與懲戒被懲戒人相結(jié)合。懲戒要講究社會效益，對被懲戒的行為和懲戒的理由和結(jié)果，以一定的方式加以宣傳，從而使人們了解哪些是職務(wù)違法犯罪行為，及其應(yīng)承擔(dān)的法律后果，發(fā)揮警示效應(yīng)。教育與懲戒相結(jié)合原則有著深刻的理論基礎(chǔ)。法律的作用分為規(guī)范作用和社會作用兩大類。教育原則體現(xiàn)出法律的規(guī)范作用，處罰原則體現(xiàn)了法律的社會作用，教育與處罰相結(jié)合原則意味著把法律的兩大作用都包括起來了，因此，它具有高度的涵蓋性和很強的現(xiàn)實性。
寬嚴相濟既是懲教結(jié)合的重要體現(xiàn)，又是我國的基本刑事政策。它對于最大限度地預(yù)防和減少犯罪、化解社會矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定，具有特別重要的意義。寬嚴相濟刑事政策中的從“嚴”，主要是指職務(wù)違法犯罪情節(jié)嚴重、社會危害性大的，或者具有法定、酌定從重處罰情節(jié)以及主觀惡性深、人身危險性大的，發(fā)生在社會保障、征地拆遷、災(zāi)后重建、企業(yè)改制、醫(yī)療、教育、就業(yè)等領(lǐng)域嚴重損害群眾利益、社會影響惡劣、群眾反映強烈等，都要堅決依法追究法律和刑事責(zé)任。寬嚴相濟刑事政策中的從“寬”，主要是指對于情節(jié)較輕、社會危害性較小的職務(wù)違法犯罪，或者罪行雖然嚴重，但具有法定、酌定從寬處罰情節(jié)，以及主觀惡性相對較小的被調(diào)查人，可以依法從輕、減輕法律和刑事責(zé)任追究；對于具有一定社會危害性，但情節(jié)顯著輕微危害不大的行為，不作為職務(wù)違法或犯罪處理。寬嚴相濟刑事政策中的“相濟”，主要是指在對違法犯罪調(diào)查處置時，要善于綜合運用寬和嚴兩種手段，對情節(jié)不同、態(tài)度不同的職務(wù)違法犯罪分子區(qū)別對待，做到嚴中有寬、寬以濟嚴；寬中有嚴、嚴以濟寬。在對嚴重職務(wù)犯罪依法從嚴懲處的同時，對被調(diào)查人具有自首、立功等法定或酌定從寬處罰情節(jié)的，還要注意寬以濟嚴，根據(jù)犯罪的具體情況，依法應(yīng)當或可以從寬的，都應(yīng)當在處置上予以充分考慮。
（二）基本要求
首先，堅持懲教結(jié)合原則，就要筑牢“固本培元”的思想防線。在新的時代條件下，建設(shè)廉潔政治必須把固本培元的思想建設(shè)擺在首要位置。理想信念是黨員干部和公職人員的精神之“鈣”。從正風(fēng)反腐的實踐看，腐敗案件的發(fā)生往往始于理想的迷失、信念的動搖。黨員干部如果理想信念不堅定、思想防線出現(xiàn)松動，甚至降格以求、放任自流，就容易走上違紀違法之路。因此，必須把堅定理想信念作為思想防線的核心，把好世界觀、人生觀、價值觀這個“總開關(guān)”，教育引導(dǎo)廣大黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立理想信念、始終站穩(wěn)政治立場。只有穩(wěn)住理想信念這個“壓艙石”，才能在勝利和順境面前不驕傲不急躁，在困難和逆境面前不消沉不動搖，經(jīng)受住各種風(fēng)險和困難考驗，自覺抵御各種腐朽思想的侵蝕，永葆共產(chǎn)黨人政治本色。
第二，堅持懲教結(jié)合原則，就要筑牢“令行禁止”的制度防線。制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。從近年來查處的一些涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的大案要案看，如何靠制度更有效地防治腐敗，仍然是我們面臨的一個重大課題。黨的十八屆六中全會從制度層面對全面從嚴治黨提出了要求、作出了安排。當前，要以貫徹落實全會精神為契機，建立完善相關(guān)配套制度。應(yīng)緊密結(jié)合這些年發(fā)生的腐敗案件，尋找漏洞、吸取教訓(xùn)，全面加強制度建設(shè)。例如，建立有利于干部敢抓敢管、有利于黨委擔(dān)負主體責(zé)任的體制機制；健全權(quán)力清單制度，規(guī)范自由裁量權(quán)，強化內(nèi)部流程控制；等等。要堅持在實踐中探索、完善，將制度之籠扎牢扎緊。
第三，堅持懲教結(jié)合原則，就要筑牢“嚴格執(zhí)紀”的監(jiān)督防線。監(jiān)督是權(quán)力正確運行的根本保證，是加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要舉措。通過強化黨內(nèi)監(jiān)督，確保黨的各級組織、全體黨員特別是高級干部都向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊。筑牢監(jiān)督防線，應(yīng)在黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的基礎(chǔ)上突出重點，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，特別是破解一把手監(jiān)督難題。實行嚴格的黨內(nèi)監(jiān)督，是對一把手愛護、保護、維護的體現(xiàn)。上級黨組織要加強對下級一把手的監(jiān)督，用剛性制度管住一把手，督促其正確用權(quán)、廉潔用權(quán)。要發(fā)揚黨內(nèi)民主，依靠全體黨員的監(jiān)督盯住“關(guān)鍵少數(shù)”，加大對一把手的監(jiān)督力度。筑牢監(jiān)督防線，必須強化監(jiān)督責(zé)任。各級黨組織應(yīng)把信任激勵同嚴格監(jiān)督結(jié)合起來，實現(xiàn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究。
第四，堅持懲教結(jié)合原則，就要筑牢“亡羊補牢”的懲治防線。一是堅持有案必查、有腐必懲，是具有警示教育的特殊預(yù)防作用，應(yīng)當不斷強化懲治舉措，加大查辦案件力度，把查處違紀違法案件特別是查處重點人群、重點崗位、重點領(lǐng)域的大案要案，作為懲治腐敗的重要手段，充分發(fā)揮查辦案件的震懾等特殊預(yù)防作用。二是準確適用認罪認罰規(guī)定，把貫徹“懲前毖后治病救人”、“寬嚴相濟”原則與“罪刑法定”“罪刑相適應(yīng)”原則結(jié)合起來。對于主動悔罪和主動交待犯罪事實的被調(diào)查人，適當提高刑事追究的犯罪數(shù)額起點；對瀆職犯罪中情節(jié)輕微的過失犯罪行為，對滿足特定從寬條件的貪污犯罪中情節(jié)較輕的，對滿足特定從寬條件的行賄犯罪中情節(jié)較輕的，對有重大立功情節(jié)或案件涉及國家重大利益、經(jīng)特別核準的該從寬的從寬、該從輕的從輕，該作非罪化處理的作非罪化處理，充分發(fā)揮黨和國家政策的感召力。三是結(jié)合辦案加強警示預(yù)防工作。切實做到查辦案件準確有力，查找“漏洞”秋毫不離，建章立制有的放矢，警示教育入情入理，調(diào)研分析實事求是，對策建言切實可行。通過每一起案件預(yù)防措施的有效落實，防止同一類案件在同一單位重復(fù)發(fā)生。以“不敢腐”的震懾筑牢“不能腐”的籠子，增強“不想腐”的自覺。
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