第九章  監察體制與組織結構規定

正確認識監察機關的憲法地位，找準其在我國監察體制與國家機關組織結構中的坐標，在于保障各級監察委員會依法切實地履行職責，促進我國監察工作的順利開展，同時為我國監察體制改革的深化提供方向指引。

通過修憲賦予各級監察委員會獨立的地位，是我國監察體制改革的標志性成果，也是國家從頂層設計上對政權架構所作的重大調整。《憲法》在“國家機構”一章第七節專門規定了“監察委員會”，并就這一新設立的國家機關性質、構成、產生、組織與職權、領導體制、與國家權力機關及其他國家機關的履職關系等方面做了原則性的規定。2018年3月20日第十三屆全國人大第一次會議審議通過《中華人民共和國監察法》。該法就各級監察委員會產生和職責、監察管轄、監察權限、監察程序以及反腐敗國際合作、對監察機關和監察人員的監督等作了相應的規定，并專門規定了監察法律責任，成為我國監察領域的基本法律。

確切地說，新成立的監察委員會雖然整合了此前行政監察職能、原屬于檢察職能的反貪污、反瀆職職能和預防腐敗等職能，但并不等于是此前相關職能的簡單疊加。國家監察體制改革將此前幾種不同屬性的反腐敗職能進行有機整合，然后重新統一分配給監察機關。其實質是對國家機構權力的再整合再分配的過程。嚴格地說，國家監察權是區別于原先任何一種權力的新型權力形態。

可以說，監督、調查、處置責任是監察委員會承擔的三項基本職責，也屬于監察委員會承擔的具體的、行動性的職責。從學理上看，監察委員會除了承擔上述三項基本職責外，還理應承擔包括制定監察法規、出臺監察措施、發布監察決定和命令，制定監察規章等抽象行動性職責和某些設計監察事務的輔助性的管理職責。

第二節  監察機關的組織體系

我國監察機關的組織體系包括國家監察委員會和地方各級監察委員會。它們形成了各自的組織結構體系，并依法產生，行使相應的職權，履行相應的職責。

現代國家任何國家機關組織系統內的領導活動都必須遵循一定的管理層次、等級序列、指揮鏈條、溝通渠道來進行，由此鑄就一整套特定的規范化、制度化和非人格化的運行模式和領導體制。科學的領導制度能夠提高國家機關的效能，促進國家組織機構的良性運行與積極發展。監察機關的領導體制，指監察機關內部上下級，以及各級部門間領導權限、領導機構、領導關系及領導活動方式的制度總稱。目前，我國監察機關實行雙重領導體制。

跟此前不同的是，由于監察委員會已與紀律檢查機關合署辦公，監察委員會就不用再單獨設立黨委了。從各地的實際情況來看，各級監察機關主任、副主任分別由同級紀委書記、副書記兼任，所以監察委員會的成員任命參考對象以上級紀委以及組織部門提名為重。縣級以上地方各級監察委員會主任由本級人民代表大會選舉和罷免，副主任、委員由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。其次，在調查審查方面。應注意紀檢機關的主導與領導作用，各級監察機關對本地區、本部門反映公職人員問題的重要線索處置和調查審查在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委監委報告。作出立案調查決定、給予政務處分等重要事項，在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委監委報告。對發生的涉及監察工作的重大突發事件、影響社會穩定的重要社會動態、重特大案件、重大辦案安全事故等事件，在規定的時限內，必須如實向上級紀委監委報告，緊急事項要立即報告。再次，在案件管轄方面，監察委員會應當按權限管理并且實行分級負責，同時借鑒直接管轄和指定管轄制度。直接管轄即上級監察機關針對下一級監察機關管轄范圍內的被監察事項上級監察委可以進行領導管轄，同時上級監察機關可以對下級監察委進行指定管轄，即上級監察機關將其管轄范圍內的監察事項指定更適宜管轄該事項的下級監察機關。除此之外，由于調查措施關乎對人身自由限制，因而調查措施的審批應更加慎重的對待，以體現嚴肅合法的實施留置措施的執法態度，所以對于調查措施的審批應當嚴格審批，根據《監察法》，設區的市級以下監委采取留置措施，應當報上一級監委批準。

第四節  監察機關的內部組織機構

監察機關內部機構是保障監察機關依法履職的內部組織載體，而其內部組織機構的設置情況則直接關系到監察機關履職的狀況和效果。本節擬根據憲法和法律的規定，并結合黨和國家的政策原則要求、各級監察機關內部組織機構設置的實際狀況及其改革導向作一專門分析。

隨著我國監察體制改革的逐步深化，黨和國家高度重視監察機關內部組織機構的設置與改革。中共十九大報告提出：“組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。”該報告在此基礎上還進一步指出：“深化機構和行政體制改革。統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法。”2018年《憲法》的修正和《監察法》的出臺則明確界定了各級監察機關的職責權限。2018年3月22日，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》。該方案明確提出了在新的歷史起點上深化黨和國家機構改革的系列原則要求，包括必須以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能，積極構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系等內容。其中特別強調：“深化黨中央機構改革，要著眼于健全加強黨的全面領導的制度，優化黨的組織機構，建立健全黨對重大工作的領導體制機制，更好發揮黨的職能部門作用，推進職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公，優化部門職責，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。”其中明確指出：“各地區各部門各單位要堅持正確改革方向，把思想和行動統一到黨中央關于深化黨和國家機構改革的重大決策部署上來，不折不扣落實黨中央決策部署。要加強組織領導，各級黨委和政府要把抓改革舉措落地作為政治責任，對黨中央明確的改革任務要堅決落實到位，涉及機構變動、職責調整的部門，要服從大局，確保機構、職責、隊伍等按要求及時調整到位，不允許搞變通、拖延改革。要加強對各地區各部門機構改革落實情況的督導檢查。各地區各部門推進機構改革情況和遇到的重大問題及時向黨中央報告請示。”

監察體制改革以來，我國各地根據《憲法》《監察法》和相關法律規定的監察機關職責權限，遵照黨和國家關于監察機關內部組織機構設置的政策原則，同時參照中央紀委和國家監察委內部組織機構設置的基本架構逐層予以落實。盡管如此，由于我國各地各級紀檢監察機關設置的實際需求不盡相同，具體就各級各地監察機關內部組織機構設置的數量和具體情況而言卻又呈現出一定的地方特色和層級差異。例如，浙江省紀委機關、省監委機關共設了23個職能部門，山西省紀檢監察機關內部則分設21個組織機構。可見，相關省份紀委監察部門的機構設置較中央紀委監察部門而言并非一一對應，而且在實踐中還可能根據實際需要對其內部組織機構和人員配置進行一定的調整。從層級特征來看，省、市和區縣紀檢監察機關履職的實際需求及其能力建設狀況不盡相同，各級紀檢監察機關內部組織機構的設置狀況也存在較大的差異且呈動態變化的趨向。

第五節  監察委員會領導集體

《監察法》中多處提及“領導人員”。《憲法》《監察法》亦規定了，國家監察委和地方各級監察委員會由主任、副主任以及委員組成。那么，監察委領導集體是否就是指這些人員？本節擬結合憲法和相關法律針對監察委領導集體的范疇及相關內容作一專門分析。

3、監察委主任具有最高領導權。雖然《憲法》和《監察法》沒有規定監察委像人民政府、人民檢察院一樣實行行政首長責任制、檢察長責任制，但從監察委領導集體的黨政地位來看，監察委內部實行的應是主任責任制，即其他領導成員、非領導成員服從于主任的決定，但這并不意味著主任能夠獨斷領導，但《憲法》和《監察法》并未規定政府常務會議、全體會議之類的監察委集體領導制度，監察委領導集體的具體運行機制，有待日后予以完善。

《憲法》第62條第（十一）項規定，全國人大常委會有權根據國家監察委員會主任的提請，任免國家監察委員會副主任、委員。《監察法》第8條第二款規定，國家監察委員會副主任、委員由國家監察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免。該法第9條第二款規定，地方各級監察委員會副主任、委員由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。

值得關注的是，《黨政領導干部職務任期暫行規定》第6條在規定黨政領導職務每個任期為五年的同時還明確規定：“黨政領導干部在同一職位上連續任職達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔任同一職務。”可見，黨的紀律檢查委員書記作為黨政領導職務是有限任制的規定，在監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公的體制背景下，相關規定可資借鑒。

第六節  監察委員會派駐（出）機構

《監察法》第12條規定：“各級監察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等派駐或者派出監察機構、監察專員。”該條第2款規定：“監察機構、監察專員對派駐或者派出它的監察委員會負責。”該法第13條規定：“派駐或者派出的監察機構、監察專員根據授權，按照管理權限依法對公職人員進行監督，提出監察建議，依法對公職人員進行調查、處置。”監察機關設置派駐或者派出監察機構、監察專員，目的是為了滿足監察工作需要，保證監察委員會能夠經常、及時、準確地了解分散在不同機關、組織和單位等的監察對象情況，使監察機關對于所監察的公職人員真正實現“看得見、管得著”，卓有成效地實施監察。可見，《監察法》第12條、第13條對監察機關派駐（出）機構及專員的機構設置、領導關系及職責權限等作了原則性的規定，給各地機構設置的具體實踐留下了較大的制度探索空間。

黨的十九大對健全黨和國家監督體系作出戰略部署，提出構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系的目標任務。2018年10月30日，中共中央辦公廳印發《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》對中央紀委國家監委派駐機構領導體制、職責權限、工作機制、制度建設、干部隊伍建設等進行改革，健全黨和國家監督體系，推動全面從嚴治黨向縱深發展。中共中央就全面加強對派駐機構領導新的部署，主要體現在：一是明確領導體制。首次提出“中央紀委副書記（常委）、國家監委副主任（委員）分管”，這將加強中央紀委國家監委對派駐機構的指導、管理、服務和保障；二是健全相關制度。要求中央紀委國家監委分管領導定期主持召開派駐機構負責人會議、約談派駐機構主要負責人；并提出完善派駐機構向中央紀委國家監委報告工作制度、派駐機構主要負責人向中央紀委國家監委述職制度，這將進一步密切中央紀委國家監委和派駐機構的聯系；三是強化組織保障。中央紀委國家監委組織部會同有關方面負責提名、考察派駐機構領導班子有關成員，組織和指導派駐機構干部教育培訓等；四是理順協調機制。建立中央紀委國家監委監督檢查室與派駐機構信息共享、共同研究駐在部門政治生態、辦案協作等機制。

監察機構、監察專員對派駐或者派出它的監察委員會負責，意味著派出、派駐的監察機構、監察專員相對于“駐地”部門而言，在人事、編制、經費、物資等方面具有獨立性，即將監察機關從行政機關剝離，實現由“同體監督”轉向“異體監督”。因此，派出的監察機構、監察專員不受駐地部門的領導及制約，僅對其派出機關負責，以保障其最大限度地獨立行使監察權，經常、及時、準確地了解分散在不同機關、組織和單位等的監察情況，如派駐、派出的機構及專員應當及時了解駐地機關的實際情況和具體問題，定期向派出機關匯報工作，以確保監察機關時刻、準確地掌握派駐、派出機構及專員駐地的情況，整體提升監察的效率與質量。

隨著國家監察體制改革的不斷深化，派駐或者派出的監察機構、監察專員到底還享有哪些調查、處置權，也需要根據實踐的發展持續不斷地進行總結提煉、規范完善。鑒于紀委與監委合署辦公，中國共產黨黨內關于派駐、派出機構的相關規定也應當在監察委員會相應的制度構建過程中予以參考，可見《中國共產黨工作機關條例（試行）》（2017）、《中國共產黨黨內監督條例》（2016）、《中共中央紀律檢查委員會關于中央紀委派駐紀檢組和各部門黨組紀檢組（紀委）若干問題的規定（試行）》（2014）等多部文件中的相關規定。同時，某些地方立法實踐對派駐、派出監察機構、監察專員的職責權限規定也具有一定的參考借鑒價值。例如，2018年5月，廣東省深化監察體制改革試點工作小組辦公室根據監察法有關規定，結合本地實際，制定出臺《關于明確派駐紀檢監察組監察權限和推動監察職能向基層延伸的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），明確省市縣（區）等地方監察機構，要采取派駐或派出監察機構的形式，推動監察職能向基層延伸，同時明確派駐、派出監察機構和監察專員在設置方式、具體職責和可以行使的權限。

第七節  監察官

監察官是現代國家專門從事監察工作的職業人員。《監察法》第14條規定：“國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度。” 該條明確規定國家實行監察官制度。其關鍵是權責對等，為確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等具體制度提供了明確的法律依據。

在現代國家，人民是國家權力的掌控者，監察官的權力同樣來自于人民。憲法是根本大法，是黨的主張和人們的意志。在我國，由各級人民代表大會產生監察委員會，賦予監察權以憲法地位，同時亦賦予監察官以人民的名義。一切掌握國家公權力的人都要受到監督，監察官亦不例外。正所謂“是故民之所以不亂者，上有吏；吏之所以無奸者，官有法……故政令必行，憲禁必從，而國不治者，未嘗有也。” 這無疑是古代監察官制度給我們的重要啟示。

確切地說，我國監察職業隊伍建設在制度建設層面還面臨著諸多值得進一步深入探討的理論和實踐問題。《監察官法》的制定在立法上還面臨如何因應中國特色和實踐的許多技術挑戰，如關于監察官準入范圍及選任條件還面臨著許多理論和實踐上的爭論。如何保障監察官的準入范圍是專業化、精英化的，其專業能力、品德考量都是重要的標準。在實踐中，監察官是否適用“員額制”尚待進一步深入考證。因此，在《監察官法》的制度設計方面，沒有現成立法模版可借鑒，對于國家現有的《法官法》《監察官》法不能照搬，照抄。必須要結合我國監察工作的實際與各個試點的反饋結果綜合考量。監察體制改革后監察對象范圍暴增，由于實行全覆蓋、無禁區，改革前的一些視角盲區進入監察視野，無論對于國家監察委或地方監察委而言，監察對象數量暴增，如若實行員額制，監察委員會的監察能力建設、監察官的專業特色如何凸顯等問題均值得深入探討。