第九章 監察體制與組織結構規定
第一節 監察機關的憲法地位
正確認識監察機關的憲法地位，找準其在我國監察體制與國家機關組織結構中的坐標，在于保障各級監察委員會依法切實地履行職責，促進我國監察工作的順利開展，同時為我國監察體制改革的深化提供方向指引。
一、監察機關入憲的背景和意義
監察機關入憲是在我國腐敗形勢嚴峻的背景下展開的，回應了法治反腐的現實需求，2018年修憲旨在確保監察體制改革于憲法有據，被譽為“監察機關的準生證”。
（一）契合我國法治反腐的現實需求
腐敗既是全面從嚴治黨的難題，也是法治中國建設的“毒瘤”。中共十八大以來，黨和國家以“零容忍”姿態重拳出擊，實施高壓反腐取得顯著成效。盡管如此，反腐敗任重道遠。當下，依舊不乏抱有僥幸心理的腐敗分子。公職人員中依然存在形形色色的腐敗行為，某些地方甚至還不時出現“塌方式腐敗”。
監察委員會設立之前，黨和國家的反腐敗職能散落于幾個不同的主體承擔：中國共產黨紀律檢查委員會承擔執紀、監督和問責；行政監察機關負責對行政機關及其工作人員行使行政監察職能；檢察機關內設的反貪局和反瀆職局負責查處國家工作人員貪污賄賂和瀆職刑事案件。自1993年1月開始，中央紀委、監察部從1993年1月開始合署辦公，這種工作模式隨后向地方延伸。紀檢監察聯合履職逐漸成為我國反腐敗工作的主力軍。
長期以來，我國反腐敗體制在運行實踐中凸顯出一些明顯的短板：一是反腐敗職能專責主體不明確，導致各個反腐敗機關職能界限不清且留有空隙，使得腐敗分子得不到及時和有效的懲治；二是由于反腐敗力量分散、配合缺失，單一的反腐敗機構難以展現其應有的效能；三是各項反腐敗職能銜接不暢，相互之間協同度不高，無法對違規和違法犯罪行為實現一體化治理。
我國近年來的監察體制改革，就是在整合多方反腐敗工作力量的基礎上成立專門的反腐敗機構——各級監察委員會，以打擊腐敗違紀違法犯罪為主要目標，契合了我國當前法治反腐的現實需求，亟需通過修法和修憲加以鞏固。
（二）為監察體制改革提供憲法保障
1、確保監察體制改革于憲法有據
2016年1月召開的十八屆中央紀委第六次全會指出：“完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督。要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系?！蓖?2月，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，12月25日召開的第十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。
中共十九大報告明確提出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施。”監察體制改革需要通過立法加以鞏固，首要的就是需要修憲。“凡屬重大改革都要于法有據”。憲法是國家的總章程。 完善我國反腐敗體制的重大頂層設計，其根本保障就是通過憲法確立各級監察委員會的地位，確保反腐敗工作在法治的軌道內進行。
2、監察機關的憲法“準生證”
2018年3月11日，第十三屆全國人大第一次會議對我國現行《憲法》進行了第五次修正。專門就國家監察委員會和地方各級監察委員會的性質、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制、工作機制等做了規定。該法第3條將“監察機關”與“行政機關、審判機關、檢察機關”并列，明確規定各級監察委由其同級人大產生，對人大負責，受人大監督。從而正式把監察委作為一個獨立的國家機關納入我國的國家機構體系內。本次修憲由此被譽為“監察機關的準生證”，成為我國監察基本法律制定的根本依據。
通過修憲賦予各級監察委員會獨立的地位，是我國監察體制改革的標志性成果，也是國家從頂層設計上對政權架構所作的重大調整。《憲法》在“國家機構”一章第七節專門規定了“監察委員會”，并就這一新設立的國家機關性質、構成、產生、組織與職權、領導體制、與國家權力機關及其他國家機關的履職關系等方面做了原則性的規定。2018年3月20日第十三屆全國人大第一次會議審議通過《中華人民共和國監察法》。該法就各級監察委員會產生和職責、監察管轄、監察權限、監察程序以及反腐敗國際合作、對監察機關和監察人員的監督等作了相應的規定，并專門規定了監察法律責任，成為我國監察領域的基本法律。
二、監察機關與監察權的性質
按照《憲法》規定，新設立的國家監察機關是獨立的國家機關，承擔著獨特的國家治理功能，其所行使的監察權是一項新型的國家權力形態。
（一）監察機關的性質
《憲法》第123條明確規定：“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關”?？梢?，新設立的監察機關是區別于行政機關和司法機關的國家機關。它承擔著獨特的國家治理功能，具有獨立的憲法地位。
新設立的監察機關主要整合了行政監察、預防腐敗和查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等反腐敗工作力量，通過依法賦予監察機關履行調查、處置和監督職責實現對所有行使公權力的公職人員全覆蓋，以集中力量打擊腐敗違紀違法和犯罪行為。
（二）監察權的性質
關于監察權的屬性，目前學界存在行政權說、司法權說、混合權力說等諸多不同的學說。從學理上看，單一的行政權和司法權屬性定位顯然難以契合現行監察權的屬性，至于廣為推崇的混合權力說顯然也難以解釋監察權的基本屬性。籠統地將監察權認定為混合權力，亦不能準確界定監察委員會的憲法地位。
確切地說，新成立的監察委員會雖然整合了此前行政監察職能、原屬于檢察職能的反貪污、反瀆職職能和預防腐敗等職能，但并不等于是此前相關職能的簡單疊加。國家監察體制改革將此前幾種不同屬性的反腐敗職能進行有機整合，然后重新統一分配給監察機關。其實質是對國家機構權力的再整合再分配的過程。嚴格地說，國家監察權是區別于原先任何一種權力的新型權力形態。
三、監察委員會的基本職責
職責是職權的基礎和依據，職權是職責的保證。與《憲法》關于各級監察委員會機關及其權限界定相匹配的是，《監察法》第11條明確規定：“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責。”監督、調查、處置是監察委員會承擔的三項基本職責。
（一）監督
根據《監察法》第11條第1項規定，監察委員會對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督監察。監督是監察委員會的首要職責，通過概括的方式列舉國家監察委員會的監督職責，代表黨和國家，依照憲法、監察法和有關法律法規，對所有公職人員行使公權力的情況進行監督，確保權力不被濫用、促進國家公務人員依法履職、秉公用權。這是對公權力最直接最有效的監督，實現監察全覆蓋和監督的嚴肅性、實效性。對于所有公職人員行使公權力的監督是實現國家監察權的全面覆蓋。
監察機關履行監督職責的方式包括教育和檢查。廉政教育是防止公職人員發生腐敗的基礎性工作。廉政教育的根本內容是加強理想信念教育，使公職人員牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權力觀、地位觀、利益觀，使講規矩、守法律成為公職人員的自覺行動，不斷增強不想腐的自覺。監督檢查的方法包括列席或者召集會議、聽取工作匯報、實施檢查或者調閱、審查文件和資料等，內容是公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況。
（二）調查
根據《監察法》第11條第2項規定，監察委員會對貪污受賄、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資材等職務違法和職務犯罪進行調查。調查公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪，是監察委員會的一項經常性工作。如果說，監督是《監察法》第11條第1項概括式規定下來的、內容上具有一定原則性的監察職責的話，那么，調查則是《監察法》第11條第2項采用列舉式規定的一種專項監察職責，并特別突出了該項職責的針對性和實效性。可見，監察機關的調查職責集中體現了其作為國家反腐敗工作機構的性質定位和工作特色。
從制度淵源來看，監察機關的調查職責跟之前檢察機關的偵查職能[ 在監察體制改革之前，按照原《刑事訴訟法》第106條第1項規定，“偵查”是指公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律規定進行的專門調查工作和有關強制性措施。]具有密切關系和高相似度。眾所周知，監察體制改革的重要方面就是將原屬于檢察機關的反貪、反瀆和預防職務犯罪等部分偵查職能轉移至新成立的國家監察機關。在學者看來，“監察調查措施中的搜查、調取、勘驗檢查等均具有一定的偵查權性質?！辈祗w制改革以來，仍有不少學者堅持認為監察機關職務犯罪案件調查權仍然具有偵查權的屬性和功能?！斑@一點，與監察體制改革之前檢察機關所享有的偵查權，幾乎沒有任何區別。”
從制度規范來看，根據《監察法》第11條第2項規定，監察機關對職務違法和職務犯罪案件收集證據、查明案情的工作叫“調查”，而不叫“偵查”。2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國刑事訴訟法>的決定》將第106條改為第108條，其中第1款明確規定了：“‘偵查’是指公安機關、人民檢察院對于刑事案件，依照法律進行的收集證據、查明案情的工作和有關的強制性措施。”可見，調查與偵查具有不同的法律屬性，二者歸屬不同的法律部門調整。
（三）處置
根據《監察法》第11條第（三）項規定，監察委員會對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向檢查對象所在單位提出監察建議。其中，對違法的公職人員依法作出政務處分決定，是指監察委員會根據監督、調查結果，對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責，是指監察委員會根據相關規定，對不履行或者不正確履行職責的，按照管理權限對負有管理責任的領導人員作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議。問責的對象限于公職人員中的領導人員；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；監察建議則是監察委員會依照法定職權，根據監督、調查結果，對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出來的。
可以說，監督、調查、處置責任是監察委員會承擔的三項基本職責，也屬于監察委員會承擔的具體的、行動性的職責。從學理上看，監察委員會除了承擔上述三項基本職責外，還理應承擔包括制定監察法規、出臺監察措施、發布監察決定和命令，制定監察規章等抽象行動性職責和某些設計監察事務的輔助性的管理職責。
四、監察機關與其他國家機關的關系
監察機關的憲法定位，離不開對監察機關與其他國家機關之間關系的界定。從《憲法》的文本結構來看，新設立的“監察委員會”被規定在第三章“國家機構”中的“第七節 監察委員會”，位列“一府”與“兩院”之間?！耙桓晃瘍稍骸本杀炯壢舜蠹捌涑Ｎ瘯a生，須對其負責，受其監督；監察機關依法獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。同時，各級監察委員會與人民法院、人民檢察院及承擔司法職能的其他國家機關之間存在著工作上的銜接和制約關系。其中，按照《監察法》第15條第一項規定，監察機關有權對一切履行公職的人員進行監察。各級人大及其常委會機關和參照《公務員法》管理的其他國家機關工作人員，亦作為行使公權力的公職人員均屬于監察機關監察的范圍。
（一）監察機關與人大及其常委會的關系
《憲法》第3條第3款規定：“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生”。這意味著，新設立的國家監察機關，與其他相關的國家機關（行政機關、審判機關和檢察機關）既存于一個平面型的權力關系結構中。它們均由其同級人民代表大會產生。因此，“監察機關與權力機關是‘產生、負責和監督’的關系。”《憲法》第65條第4款和第103第3款分別就全國和地方各級人大常委會組成人員“不得擔任國家行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關的職務”作了明確的規定。《憲法》第67條第六項和第104條分別規定了全國人大常委會和地方各級人大常委會均有依法監督其同級監察委員會的職權。其中，人事任免權構成其重要內容。憲法專門就各級人大選舉產生其同級監察委主任、副主任的任免權作了明確規定，如憲法中增設的第62條第七項、第63條第四項和第101條第2款的規定即分別涉及全國和地方各級人大對其同級監察委主任的人事任免權。該法第67條新增的第十一項還規定了全國人大常委會有權“根據國家監察委員會主任的提請，任免國家監察委員會副主任、委員”。這些規定充分體現了“誰任命，誰罷免”的國家機關人事監督原理。
《監察法》亦就各級國家監察機關應當接受本級人大及其常委會的監督做了相應的規定，并專門規定了幾種特殊的監督方式和監察法律責任。該法第8條第4款規定：“國家監察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監督。”第9條第4款規定：“地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受其監督?！钡?3條第1款規定：“各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督?！钡?3條第2款規定：“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，組織執法檢查?！钡?款規定：“縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規定的程序，就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。”
（二）監察機關與其他國家機關的關系
從我國憲法規范系統來看，一方面，監察委員會依照法律規定獨立行使監察權不受行政機關和個人的干涉，另一方面，監察委員會與其同級人民法院、人民檢察院及承擔司法職能的國家機關在履行監察職能過程中存在著工作上的銜接和制約關系。
1、監察機關與行政機關的關系
國家監察體制改革設置了具有獨立地位的各級監察委員會，而其獨特之處就在于彌補了此前隸屬于政府部門的行政監察機關難以獨立行使職權的固有缺陷。在我國監察體制改革前，按照《行政監察法》 第2條規定：“監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察?！眹冶O察體制改革的推進，使得各級監察委員會成為行使國家監察職能的專責機關。按照《憲法》第127條規定：“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。
需要明確的是，監察機關依法獨立行使監察權不受行政機關的干涉，并不排斥監察機關在監察活動中與承擔相應法律職能的某些行政機關（如公安機關等）之間的配合制約關系。如《監察法》《刑事訴訟法》等相關法律就針對各級監察委員會在辦理刑事案件中如何行使調查、監督和處置等各項職能作了相關規定，其中即涉及監察機關與公安機關，國家安全機關，審計機關等行政機關依法協助等事項?？梢哉f，相互制約是任何國家機構之間無法規避的運作機理，這是保障公民合法權利的前提。
2、監察機關與司法機關的關系
我國司法機關一般是指各級人民法院和人民檢察院?！稇椃ā返谌碌诎斯澥菍⒍卟⒘衅饋碜鞒鲆幎ǖ摹Ｈ藗冋歉鶕椃ㄎ谋局羞@樣的“體例結構”推演出“人民法院”和“人民檢察院”同為我國的“司法機關”，而《憲法》第七節關于“監察委員會”的系統規定則是獨立成節的。這表明，新設立的“監察委員會”既不同于此前屬于行政機關的監察機關，也不同于審判機關和檢察機關。應該說，監察體制改革對以上國家機關職能影響最大的非檢察機關莫屬。監察體制改革中的“轉隸”工作，使得檢察機關原有反貪，反瀆與部分職務犯罪偵查職能由監察委員會行使，建構了一個集行政監察，預防腐敗與職務犯罪偵查權于一體、新型的國家監察機關?？梢哉f，這一新型的國家機關與人民法院和人民檢察院在國家機構的性質、權限、工作方式、手段和程序等很多方面均有所不同。
按照《憲法》第127條規定，監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約?！侗O察法》第4條第2款亦進一步確認了其間“互相配合、互相制約”的關系。同時。該條第3款還規定：“監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助。”這其中，當然也包含著相關國家機關對監察機關的“工作協助”關系。此外，《監察法》相關條文還就監察委在刑事案件中如何行使調查、監督和處置職能作了相應的規定，其中亦涉及監察機關與審判機關、檢察機關、執法部門之間在辦理職務違法和職務犯罪案件中相互配合、相互制約的內容。
值得關注的是，《憲法》第140條規定的是“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律?！蹦敲矗?018年修憲為何不將前述的第127條第二款規定及《監察法》第4條第2款規定融合在《憲法》第140條中統一作出規定呢？學界代表性觀點認為，公安機關，檢察院與法院的“分工配合制約”是在刑事訴訟中實現的，其核心在于審判權、檢察權與偵查權之間的“相互制約”，重在控制偵查權。而監察委員會作為行使監察權的反腐敗工作機構，雖然在行使其監察職能時，三機關有配合的義務，但是介入三機關之間現有的制衡機制，并不符合監察委員會的憲法定位。而從我國目前的立法上來看，監察委員會本身并不是司法機關，不行使司法權，不屬于三機關“分工配合制約”機制界定的權力作用范圍。
在上述機制運行中，值得特別關注的就是監察機關在刑事案件履職中不能僭越審判權這一問題。中共十八屆四中全會明確提出了“以審判為中心的刑事制度改革”，即將刑事審判階段作為整個刑事訴訟的中心，其實質性的要求就是：刑事案件只有通過法院審判才能完成對被告人刑事責任的認定。監察體制改革后，監察委員會成為一個位高權重的國家機構，特別是該機關在調查階段擁有重要的調查權。因此，要防止該機關在案件還沒有進入審判階段即對被調查人做出刑事責任認定問題的發生。就此而言，監察體制改革不能背離我國目前正在推進的“以審判中心主義”訴訟制度改革。
可以說，監察機關入憲改變了我國現行國家機構體系的整體格局，體現了堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。隨著我國監察體制改革的深化，如何在相關國家機構之間加強銜接，促進監察權責能的合理配置和建立權威高效的監察體系，實現國家治理體系和治理能力現代化，尚待進一步研究探討。
第二節 監察機關的組織體系
我國監察機關的組織體系包括國家監察委員會和地方各級監察委員會。它們形成了各自的組織結構體系，并依法產生，行使相應的職權，履行相應的職責。
一、監察機關的中央和地方組織
（一）國家監察委員會
《憲法》第125條第1款和《監察法》第7條第1款均規定了“中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關?！痹谖覈壳霸O置的四級監察機構中，國家監察委員會是中央一級的監察機關，是我國居于最高地位的監察機關。它負責全國的監察工作，領導地方各級監察委員會工作。國家監察委員會有權辦理全國各級監察機關管轄范圍內的監察事項。
國家監察委員會由主任1人，副主任若干人，委員若干人組成。組成人員由全國人民代表大會及其常務委員會選舉或者任命產生。其中，國家監察委員會主任由全國人民代表大會選舉產生，其他組成人員由主任提名，全國人大常委會任免。根據《憲法》第62條和《監察法》第8條第一款規定，國家監察委員會由全國人民代表大會產生；根據《憲法》第67條、第126條和《監察法》第8條第4款規定：國家監察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監督。根據《監察法》第53條規定，國家監察委員會向全國人大常委會作專項工作報告，接受執法檢查，接受人大代表和常務委員會組成人員就監察工作中的有關問題提出的詢問和質詢。
（二）地方監察委員會
我國監察體制改革試點是從地方開始的。2016年底，北京市、山西省、浙江省最先設置了地方監察委員會試點，其后在全國范圍內鋪開。 按照《監察法》第7條第2款規定：“省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區設立監察委員會?！蹦壳埃覈h（區）以上層級的行政區域單位均設置了監察委員會。這不僅有利于國家治理，而且便于監察委員會與其同級人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、人民法院、人民檢察院、人民政治協商會議及其他黨政機關和社會團體加強銜接和履職。
從我國目前監察機關設置的地域層級來看，雖然最基層的監察機關為縣區一級監察委員會，鄉鎮一級政權單位不設立監察委員會，但這并不意味著監察職能不能深入到鄉鎮去。根據《監察法》第12條規定，各級監察委員會可以派出監察機構。即縣一級監察委員會可以通過在其下轄的鄉鎮設立監察派出機構的式，使監察職能延伸到鄉鎮。這一機構設置模式跟我國在鄉鎮一級不設置人民法院而通常設置派出法庭的做法尤為相似。
地方各級監察委員會由本級人民代表大會及其常務委員會產生，對其負責、受其監督。《憲法》第101條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級監察委員會主任。第104條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權監督本級監察委員會的工作。第126條規定：“地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責”。在此基礎上，《監察法》第9條第1款規定，地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生。第9條第4款規定，地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會負責并受其監督，同時規定其還需要向上一級監察委員會負責并接受其監督。正因為監察機關和紀檢機關合署辦公，監察法規定地方各級監察委員會對上一級監察委員會負責，與上下級紀委之間的領導與被領導關系是相匹配的。
第三節 監察機關的領導體制
現代國家任何國家機關組織系統內的領導活動都必須遵循一定的管理層次、等級序列、指揮鏈條、溝通渠道來進行，由此鑄就一整套特定的規范化、制度化和非人格化的運行模式和領導體制。科學的領導制度能夠提高國家機關的效能，促進國家組織機構的良性運行與積極發展。監察機關的領導體制，指監察機關內部上下級，以及各級部門間領導權限、領導機構、領導關系及領導活動方式的制度總稱。目前，我國監察機關實行雙重領導體制。
一、監察機關雙重領導體制的內容
國家機關的雙重領導，是指一個國家機關通常要既要接受其上級國家機關的領導，也要接受其同級國家權力機關的領導。例如，我國各級人民政府實行的就是雙重領導體制：既要接受其同級人大及其常委會的領導，又接受其上級人民政府的領導。作為一個新設立的國家機關，我國監察機關也實行這樣的雙重領導體制：各級監察委員會既要接受其同級人大及其常委會的領導，又接受其上級監察委員會的領導。需要指出的是，與各級監察機關“合署辦公”的黨委紀檢部門也實行“雙重領導體制”，即各級紀檢部門既要接受其同級黨委的領導，又接受其上級紀檢部門的領導。
前文已述及各級監察委員會須對其同級人大及其常委會負責。同時也論及黨委紀檢部門須對其同級黨委負責等問題，此不贅述。按照《監察法》第10條規定：“國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作”。這意味著，在中央層面，國家監察委員會在全國監察體系中處于最高地位，主管全國的監察工作，率領并引導所屬各內設機構及地方各級監察委員會的工作，一切監察機關都必須服從它的領導。領導意味著率領并引導，而在我國中央—地方的結構中，領導還包含了教育功能、監督功能和管理功能。至于地方層面，應秉持上級監察委員會領導下級監察委員會。中共十八屆三中全通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，地方監察委員會查辦職務違法犯罪案件以上級監察委員會領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委監委報告。也就是說地方各級監察委員會除了要履行對本行政區域內的監察工作，即依法進行自身的監督、調查以及處置等職責外，還有監督和領導本行政區域內下級監察委員會的工作情況。中共十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》再次強調，深化黨的紀律檢查體制改革，推進紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。簡言之，上級監察機關的主導地位，首先有利于破除地方保護主義，當下級監察委員會遇到阻力時，上級監察委員會可以支持其依法行使職權，幫助其排除各種干擾；其次，上級監察委可以通過領導下級監察委工作，及時發現下級監察機關在工作中的缺漏與錯誤，以檢查工作和受理復核申請等方式，使各級監察機關的工作緊緊在法律的軌道中有序運行。
跟此前不同的是，由于監察委員會已與紀律檢查機關合署辦公，監察委員會就不用再單獨設立黨委了。從各地的實際情況來看，各級監察機關主任、副主任分別由同級紀委書記、副書記兼任，所以監察委員會的成員任命參考對象以上級紀委以及組織部門提名為重?？h級以上地方各級監察委員會主任由本級人民代表大會選舉和罷免，副主任、委員由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。其次，在調查審查方面。應注意紀檢機關的主導與領導作用，各級監察機關對本地區、本部門反映公職人員問題的重要線索處置和調查審查在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委監委報告。作出立案調查決定、給予政務處分等重要事項，在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委監委報告。對發生的涉及監察工作的重大突發事件、影響社會穩定的重要社會動態、重特大案件、重大辦案安全事故等事件，在規定的時限內，必須如實向上級紀委監委報告，緊急事項要立即報告。再次，在案件管轄方面，監察委員會應當按權限管理并且實行分級負責，同時借鑒直接管轄和指定管轄制度。直接管轄即上級監察機關針對下一級監察機關管轄范圍內的被監察事項上級監察委可以進行領導管轄，同時上級監察機關可以對下級監察委進行指定管轄，即上級監察機關將其管轄范圍內的監察事項指定更適宜管轄該事項的下級監察機關。除此之外，由于調查措施關乎對人身自由限制，因而調查措施的審批應更加慎重的對待，以體現嚴肅合法的實施留置措施的執法態度，所以對于調查措施的審批應當嚴格審批，根據《監察法》，設區的市級以下監委采取留置措施，應當報上一級監委批準。
二、監察機關與司法機關的內部層級關系比較
在我國，司法機關一般是指各級人民法院和人民檢察院。我國法院系統上下級之間是工作上的監督關系，即最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。這種監督關系這意味著，上級法院只能通過審判程序對下級人民法院的審判活動是否合法和正確進行審查和監督，進而做出相應的決定、裁定或判決。我國檢察機關系統上下級之間則是一種領導與被領導關系，即上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作，最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作。在具體工作層面，上級檢察機關對下級檢察機關正確執行法律和政策提供指引，發現違法行為或其他錯誤時有權采取相應的措施予以糾正，當下級人民檢察院在工作中遭到干擾、阻力或其他困難時給予必要的幫助和支持；在訴訟履職方面，地方各級人民檢察院對同級人民法院一審判決、裁定的抗訴，應當通過原審人民法院提出抗訴書，并且將抗訴書抄送上一級人民檢察院。上級人民檢察院如果認為抗訴不當，可以向同級人民法院撤回抗訴，并且通知下級人民檢察院；在人事任免方面，上級人民檢察院對下級人民檢察院組成人員和其他工作人員有權進行管理和考核。全國和省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長有權向本級人民代表大會常務委員會提請批準任免和建議撤換下一級人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察委員會委員。這種領導關系的層級體制是符合我國檢察機關履職特點的，有利于保障各級檢察機關順利地開展工作和提高檢察工作效率。
我國監察機關的上下層級關系既不同于人民法院上下級之間的監督關系，也不同于人民檢察院上下級之間的領導關系。雖然說，我國檢察機關與監察機關表面上都實行的是條塊管轄的雙重領導關系，但其在實質內涵上仍然存在著較為顯著的區異。而這種差異主要集中在黨對機構的領導程度上，監察機關的設立就是為了加強黨對反腐敗工作的統一領導，實行的是在黨委統一領導下的紀律檢查委員會與監察委員會合署辦公，從組織形式和職能定位上實現了黨對監察機關的集中統一領導。案件從初步審核階段到立案階段再到采取留置措施、提出處置意見和審查意見等事項都必須報經黨委同意，黨委在監察工作中掌握重要的領導權；與之相對應，黨對司法工作的領導，則主要是通過各級黨委政法委這個工作部門加以協調，并通過在司法機關內設立黨組的形式予以實現。在司法工作中，黨委一般不參與、不討論、不干涉司法個案處理，不影響司法權的依法獨立行使。質言之，黨委在監察機關工作中起主導作用，能夠直接參與到案件的調查和處置環節當中，而在司法機關工作中起的主要是協調作用，一般不能直接參與到案件的處理當中。
我國監察機關根據歷史經驗依舊沿用雙重領導體制，即國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。在目前的領導活動中，響應黨的號召，結合現行實踐，仍應該強調上級對下級的領導，以做到上下統一。也就是說要強化上級紀檢監察機關對下級紀檢監察機關的領導，做上命下從、步調一致，克服紀檢監察機關地方化、部門化的傾向。按照紀檢監察一體原則，全國紀檢監察機關作為一個有機的整體，上下級之間存在著領導與服從的關系，派出機關領導派駐或者派出紀檢監察機構的工作。在我國，中央紀委和國家監察委員會領導全國紀檢監察工作。上級紀檢監察機關的決定，下級監察機關必須執行；上級紀檢監察機關可以撤銷或者變更下級紀檢監察機關的決定。按照紀檢監察一體的要求，要建立完善紀檢監察機關請示報告制度、指令糾正制度、案件管轄制度、檢查指導制度、組織協調制度、備案制度、報批制度等。要按照黨章和憲法的基本精神和原則，進一步明確規定上級紀檢監察機關對下級紀檢監察機關領導的范圍、權限、程序、方法、后果，保證紀檢監察權的統一正確行使。
第四節 監察機關的內部組織機構
監察機關內部機構是保障監察機關依法履職的內部組織載體，而其內部組織機構的設置情況則直接關系到監察機關履職的狀況和效果。本節擬根據憲法和法律的規定，并結合黨和國家的政策原則要求、各級監察機關內部組織機構設置的實際狀況及其改革導向作一專門分析。
一、監察機關內部組織機構設置的政策原則
確切地說，監察機關內部組織機構設置屬于公共政策學和管理學的研究范疇?！稇椃ā贰侗O察法》等相關法律雖明確規定了監察機關的職責權限，但沒有也不可能從規范層面對這一國家機關內部組織機構做更為具體和明確的規定。而結構決定功能，從實質上看，監察機關內部組織機構設置的科學與否，事關監察機關的功能展現及其履職的實際效果，且必然影響到《憲法》《監察法》等相關法律關于監察職能設定制度目標的實現。
隨著我國監察體制改革的逐步深化，黨和國家高度重視監察機關內部組織機構的設置與改革。中共十九大報告提出：“組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋?！痹搱蟾嬖诖嘶A上還進一步指出：“深化機構和行政體制改革。統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法?！?018年《憲法》的修正和《監察法》的出臺則明確界定了各級監察機關的職責權限。2018年3月22日，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》。該方案明確提出了在新的歷史起點上深化黨和國家機構改革的系列原則要求，包括必須以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能，積極構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系等內容。其中特別強調：“深化黨中央機構改革，要著眼于健全加強黨的全面領導的制度，優化黨的組織機構，建立健全黨對重大工作的領導體制機制，更好發揮黨的職能部門作用，推進職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公，優化部門職責，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力?！逼渲忻鞔_指出：“各地區各部門各單位要堅持正確改革方向，把思想和行動統一到黨中央關于深化黨和國家機構改革的重大決策部署上來，不折不扣落實黨中央決策部署。要加強組織領導，各級黨委和政府要把抓改革舉措落地作為政治責任，對黨中央明確的改革任務要堅決落實到位，涉及機構變動、職責調整的部門，要服從大局，確保機構、職責、隊伍等按要求及時調整到位，不允許搞變通、拖延改革。要加強對各地區各部門機構改革落實情況的督導檢查。各地區各部門推進機構改革情況和遇到的重大問題及時向黨中央報告請示?！?/span>
二、監察機關內部組織機構設置狀況
黨和國家歷來重視監察機關內部組織機構的設置。早在1987年8月11日，國務院頒布了《國務院關于監察部機構設置和人員編制的通知》。該規范性文件規定：“監察部機關下設辦公廳、研究室、政法教科文衛局、工業局、財貿外事局、農林城建交通局、地方一局、地方二局、地方三局、干部局、信訪局、行政管理局。這十二個局級單位所屬處室暫定五十個。部機關行政編制六百二十人。干部配備一定要注意質量，一開始就要把基礎打好?！?993年1月開始，中央紀委、監察部開始探索合署辦公的機構工作模式且逐漸向地方延伸。行政監察部門與同級黨委紀律檢查委員會合署辦公的工作機制，也特別注重因履職需要而設置相應的內部組織機構，便于紀檢監察機關聯合履職或分別履職。
2016年12月，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，決定“由?。ㄊ校┤舜螽a生?。ㄊ校┍O察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公，建立健全監察委員會組織架構。”2016年12月25日第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》確立了我國監察體制改革的目標，就是要通過建立獨立的國家監察機關，使之成為“黨統一領導下的國家反腐敗工作機構……實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體系?！边@意味著，監察體制改革使得原先的“行政監察機關”不復存在，一種全新的國家監察機制取而代之。新組建的國家監察機關與中共同級紀律檢查機構合署辦公，對所有行使公權力的“公職人員”進行國家監察。
監察體制改革的重要方面就是將原屬于檢察機關的反貪、反瀆和預防職務犯罪等部分偵查職能轉移至新成立的國家監察機關。這就意味著，新設立的各級監察委員會必須因職能而設置其內部組織機構，明確其內部組織機構的具體工作職責，并配備相應的組織資源，保障監察機關履職過程中人、財、物、事相配套。從實際情況來看，大致上是按照“兩委”合署辦公這一特定工作模式的前提下，保障“兩委”各自能夠切實地履行調查、處置、監督職責與執紀、監督、問責等職能，同時又能落實其相應的監察管理職責要求而設置的。
目前，我國中央紀委和國家監察委的內部組織體系基本成型且具有一定的示范效應。其內部組織機構主要包括內設職能部門、直屬單位和派駐紀檢監察組三類機構和人員組成。其內設職能部門具體為辦公廳、組織部、宣傳部、研究室、法規室、黨風政風監督室、信訪室、中央巡視工作領導小組辦公室、案件監督管理室、第一監督檢查室至第十一監督檢查室、第十二審查調查室至第十六審查調查室、案件審理室、紀檢監察人員和黨員干部監督室、國際合作局、機關事務管理局、機關黨委、離退休干部局。相關職能部門分工合作，各自承擔相應的監察職能和各項管理輔助職能；同時，設有中國紀檢監察雜志社、中國紀檢監察報社、中國方正出版社、網絡中心、網絡技術中心、機關綜合服務中心、信息中心、中國紀檢監察學院、中國紀檢監察學院北戴河校區等直屬單位。各直屬單位既有一定獨立性，又堅持紀委監察委的領導、配合內設機構的工作。此外，還設有中央紀委國家監委派駐紀檢監察組。
應該說，我國中央紀委和國家監察委內部組織機構主要是根據國家這一級監察機關承擔的各項具體職能而合理設置并逐步進行調整、改革和優化。例如，此前中央紀委監察部共內設12個紀檢監察室，機構改革之后則設置了16個紀檢監察室，第1至第11為監督監察室，主要履行依紀依法監督的職責；第12至16則為審查調查室，主要履行執紀審查和依法調查處置的職責。而且分別明確規定了這兩類不同紀檢監察內部組織機構的職責權限。這與機構改革之前相比有較大的變化，此前12個紀檢監察室分別聯系不同部門或省份。其中，第1至第5紀檢監察室負責監督檢查聯系單位領導班子及中管干部相關情況，綜合、協調、指導聯系單位及其系統的紀檢監察工作；第6至第12紀檢監察室則負責監督檢查聯系地區省級領導班子，綜合、協調、指導聯系地區的紀檢監察工作。
監察體制改革以來，我國各地根據《憲法》《監察法》和相關法律規定的監察機關職責權限，遵照黨和國家關于監察機關內部組織機構設置的政策原則，同時參照中央紀委和國家監察委內部組織機構設置的基本架構逐層予以落實。盡管如此，由于我國各地各級紀檢監察機關設置的實際需求不盡相同，具體就各級各地監察機關內部組織機構設置的數量和具體情況而言卻又呈現出一定的地方特色和層級差異。例如，浙江省紀委機關、省監委機關共設了23個職能部門，山西省紀檢監察機關內部則分設21個組織機構。可見，相關省份紀委監察部門的機構設置較中央紀委監察部門而言并非一一對應，而且在實踐中還可能根據實際需要對其內部組織機構和人員配置進行一定的調整。從層級特征來看，省、市和區縣紀檢監察機關履職的實際需求及其能力建設狀況不盡相同，各級紀檢監察機關內部組織機構的設置狀況也存在較大的差異且呈動態變化的趨向。
三、監察機關內部組織機構設置的優化
從組織理論來看，監察委員會內部機構的設置與運行機制的實踐探索過程，是一種流程導向的組織變革過程——按照組織的核心流程來劃分組織內部的職能部門，將業務流程的各個環節上的職權賦予不同的職能部門，并按照核心業務流程完善相應的組織制度。有學者就將監察委員會內部機構分為支持類機構和業務類機構。其中，支持類業務機構主要包括監察委員會內設的政策法規研究室、組織部、辦公廳、宣傳部、機關黨委等；業務類機構主要包括監察委員會內設的信訪室、巡視組辦公室、黨風政風監督室、執紀監督室、案件監督管理室、執紀審查調查室、紀檢監察人員和黨員干部監督室、案件審理室以及派出機構等。
監察機關內部組織機構的設置與其承擔的職能有關。在法律規定上，監察機關的監察程序法律規定，主要是《監察法》第五章，其中包括對問題線索處置、初步核實、立案調查、采取調查等。按照該法第35條規定，檢察機關對于報案或者舉報，應當接受并按照有關規定處理。對于不屬于本機關管轄的，應當移送主管機關處理。該法第36條還進一步規定，監察機關應當嚴格按照程序開展工作，建立問題線索處置、調查、審理各部門相互協調、相互制約的工作機制。監察機關應當加強對調查、處置工作全過程的監督管理，設立相應的工作部門履行線索管理、監督檢查、督促辦理、統計分析等管理協調職能?？梢?，監察委員會組織機構的運行大致上包括線索發現與受理、談話函詢、初步核實、立案審查、案件審理、申訴復查等一些必要環節。這是監察機關內部組織機構設置和進一步優化必須考量的重要方面。監察機關內部組織機構主要是根據其運行機制設置服務類和支持類的內部組織機構。其中的設置細節可能不盡相同，有的將某些細微的職責交由一個機構負責，有的將其分開，以保證監察機關的監察高效運行。
監察機關內部組織機構設置的優化，亟須重點關注和認真考量紀檢監察合署辦公體制下監察機關履職涉及的法法銜接、法紀銜接等一系列制度性問題。應該說，《憲法》和《監察法》均沒有將黨紀監察明確納入國家監察體系之中。然而，“兩委”合署辦公這種工作模式決定了，各級監察機關履職既涵蓋了對身為中共黨員的公職人員的黨紀監察，也包括了對所有公職人員的政務監察，還有對那些涉嫌構成職務犯罪的公職人員的刑事監察。這意味著，各級監察機關履行的日常監督、專門調查和最終處置這三項職責，其內容可能涵蓋了黨紀監察、政務監察和刑事監察等方面。當然，“兩委”合署辦公并不意味著“兩委”事事都必須聯合履職。例如，涉及黨內處分的事項，通常還是經由紀檢部門按黨紀處分程序完成，而且要適用黨紀嚴于國法的規則適用標準。這些都是監察機關內部組織機構設置和進一步優化必須考量的關鍵問題和難點問題。
總之，結構決定功能，功能倒逼結構的完善。正如中共中央《深化黨和國家機構改革方案》指出的那樣：“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，是關系黨和國家事業全局的重大政治任務?！眹冶O察體制改革不僅要求通過機構整合的“物理反應”實現反腐敗職能的有機統一，而且要求監察委員會內部機構設置與運行機制的“化學反應”，以實現機構整合“1+1＞2”的效果。為此，應著力調整內部機構設置，探索執紀監督與執紀審查調查部門分設，從而實現案管、監督、調查、審理各環節相互配合、相互制約的運行機制。
第五節 監察委員會領導集體
《監察法》中多處提及“領導人員”?！稇椃ā贰侗O察法》亦規定了，國家監察委和地方各級監察委員會由主任、副主任以及委員組成。那么，監察委領導集體是否就是指這些人員？本節擬結合憲法和相關法律針對監察委領導集體的范疇及相關內容作一專門分析。
一、監察委領導集體概述
（一）國家機關領導集體的界定標準
領導集體不同于集體領導。集體領導屬于領導責任制的范疇，其對應的概念是首長負責制，二者同屬于國家機關的領導體制。例如，我國行政機關統一實行首長負責制，人大及其常委會則實行集體領導制。然而，“行政首長負責制并不是一切個人說了算，并不意味著什么問題都可以由行政首長決定，對政府工作中的重大問題必須經領導集體討論決定。”可見，行政首長當然屬于領導集體的成員，但并不等于領導集體的全部。領導集體成員，除了包括首長之外，還包括參與集體決策的其他領導。事實上，由于我國國家機關統一實行民主集中制原則，所有國家機關都設有相應的領導集體，實行首長負責制的國家機關也不例外。
領導集體亦非國家機關的全體成員，而僅限于其中的“關鍵少數”。例如，國務院由總理、副總理若干人、國務委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成，那么，這些人員是否就是國務院的領導集體呢？答案是否定的。應該說，國務院對于很多重要事項需要通過常務會議或全體會議做出，參與常務會議或全體會議的領導成員才屬于領導集體。同時，實行集體領導的國家機關并非其所有成員都屬于該機關的領導集體，如地方各級人民法院院長、副院長、庭長、副庭長和審判員由地方各級人民代表大會及其常務委員會選舉或任免，而這些由人大及其常委會任免的人員不一定都是法院的領導集體人員。
（二）監察委領導集體的組成
從中央紀檢監察委以及各地紀檢監察委的實際情況來看，其領導集體通常包括主任、副主任和委員。根據《監察法》第8條規定，國家監察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成。與中央監察委的領導集體相適應，《監察法》第9條相應規定了地方各級監察委員會也由主任、副主任若干人、委員若干人組成。在《監察法》中，除主任明確為一人之外，副主任和委員的職數，未作具體規定。這種做法可以為任職人數留下一定變通的空間，有利于人員及時調整，避免人手不夠或人手過多的情形。從中央和各地實踐來看，副主任一般為三至六人，委員四至十人，各地的實際情況不盡相同。
同時，由于紀檢委和監察委合署辦公，兩個牌子下通常是一套人馬。紀委書記一般兼任監察委主任，紀委副書記則對應監察委的副主任，監察委的委員中絕大部分也是紀檢委常委或委員。以國家監察委為例，同中央紀委合署辦公的國家監察委首任領導團隊中，主任、副主任均是十九屆中央紀委副書記。十九屆中央紀委共有19位常委，其中除中央紀委書記、副書記以及身兼中央軍委紀委專職副書記的駱源少將之外，其他9位中央紀委常委都擔任國家監察委職務。即國家監察委中，除盧希之外的委員都是中央紀委常委。而國家監察委委員盧希在國家監察委組建之前擔任最高檢察院檢察委員會副部級專職委員兼反貪污賄賂總局局長，根據十三屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革方案，最高檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等反腐敗相關職責已整合進新組建的國家監察委，因而其才成為國家監察委委員的。
這樣的領導集體有利于避免紀委和監察委因多頭管理而導致混亂，也更有利于集中力量預防腐敗。同時，監察委主任（紀委書記）、監察委副主任（紀委副書記）以及監察委委員（大部分是紀委常委、委員）會由于身兼數職、權力配置較重，所以各級監察委員會實行集體決策、集體行動和集體負責，以保障監察行為在民主集中制原則下依法按程序進行。
（三）監察委領導集體的特征
監察委承擔著黨和人民反腐敗的崇高使命和政治功能，監察委將以往零散、交叉、不完備的監督權力進行整合，為了堅持黨對反腐敗工作的領導，加強反腐敗力度，為此，我國實行黨的紀律檢查委員會和檢查委員會合署辦公，而這也正是監察委領導集體的特殊性所在。其主要特征是：
1、紀檢領導成員與監察委領導成員一致。實踐中，紀檢書記同時是監察委主任，紀檢副書記是監察委副書記，監察委員多數是紀檢常委，存在一至兩個監察委員不屬于紀檢領導成員，就此來看，紀檢和監察委的領導集體并非完全一致。
2、監察委領導集體位高權重。從踐情況來看，監察委主任不僅是紀檢書記，同時也是同級黨委書記，監察委副主任不僅是紀檢副書記，同時也是同級黨委副書記。在我國，所有國家機關都要受黨的領導，一府兩院的工作離不開黨的領導，因此從實際地位來看，黨委領導的地位要高于同級政府首長、法院院長、檢察院檢察長的地位。同樣的，黨委副書記的實際地位要高于同級政府副職首長、法院副院長、檢察院副檢察長的地位。
3、監察委主任具有最高領導權。雖然《憲法》和《監察法》沒有規定監察委像人民政府、人民檢察院一樣實行行政首長責任制、檢察長責任制，但從監察委領導集體的黨政地位來看，監察委內部實行的應是主任責任制，即其他領導成員、非領導成員服從于主任的決定，但這并不意味著主任能夠獨斷領導，但《憲法》和《監察法》并未規定政府常務會議、全體會議之類的監察委集體領導制度，監察委領導集體的具體運行機制，有待日后予以完善。
二、監察委主任及其他領導成員的產生
我國實行人民代表大會制度，監察委主任及其他領導集體成員均由其同級人民代表大會及其常務委員會選舉或任免。
（一）監察委主任由同級人民代表大會選舉和罷免
《憲法》第62條第（七）項規定全國人民代表大會選舉國家監察委員會主任；第63條第（四）項規定全國人民代表大會有權罷免國家監察委主任。《監察法》第8條亦明確規定，國家監察委員會主任由全國人民代表大會選舉。這一人事任免方式跟全國人民代表大會對最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長的產生方式相同，表明它們之間具有平行的法律地位。
《監察法》第9條第2款明確規定了地方各級監察委員會主任由本級人民代表大會選舉，而沒有明確規定地方各級監察委員會主任罷免的主體。按照由誰產生、對誰負責、接受誰的監督的人事任免原理，既然各級人民代表大會是其同級監察委員會的產生機關，自然有權罷免由其選舉產生的監察委主任。
（二）其他領導成員由監察委員會主任提請同級人大常委會任免
《憲法》第62條第（十一）項規定，全國人大常委會有權根據國家監察委員會主任的提請，任免國家監察委員會副主任、委員?！侗O察法》第8條第二款規定，國家監察委員會副主任、委員由國家監察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免。該法第9條第二款規定，地方各級監察委員會副主任、委員由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。
三、監察委員會領導集體成員任期及其限制
（一）任期
按照《憲法》第124條第6款和《監察法》第8條第3款均明確規定了，國家監察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同?！侗O察法》第9條第3款規定了，地方各級監察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。按《憲法》第60條和第98條規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會每屆任期均為五年。即各級監察委員會主任的每屆任期均為五年。這意味著，地方各級監察委員會主任隨本級人大換屆而換屆。每屆地方各級監察委員會主任行使職權至新的監察委員會主任產生為止。一般而言，在國家監察委員會每屆任期內當選的監察委員會主任，其任期以本屆人大剩余的任期為限。
值得關注的是，相關法律并沒有對監察委副主任和委員的任期作出明確規定。上述規定與《憲法》關于最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長任期的規定相一致。同時，相關法律亦未對最高人民法院副院長、最高人民檢察院副檢察長和地方各級人民法院院長、副院長、各級人民檢察院檢察長、副檢察長的連續任職的期限作出規定。
值得關注的是，在監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公的體制背景下，按照《黨政領導干部職務任期暫行規定》第6條規定：“黨政領導職務每個任期為五年?！笨梢?，我國各級監察委員會主任的任期和同級黨的紀律檢查委員書記的每一屆任期相同，如此能保障合署辦公的同級監察委員會主任與黨的紀律檢查委員會領導職位可在一套領導班子中的領導成員中統籌考慮。
（二）限任制
《憲法》第124條第6款和《監察法》第8條第3款在規定國家監察委員會主任任期的同時還明確規定了其連續任職不得超過兩屆。值得關注的是，相關法律并沒有對監察委副主任和委員作出任何現任制的規定。因此，各級監察委員會副主任和委員的任免相較靈活，既沒有任期五年的規定，也沒有屆數上的限制。
國家監察委員會主任的限任制有特殊的意義。對其任職屆數進行必要限制，不僅有利于約束國家監察委主任的權力，而且還可以基于監察工作的實際情況實現新老替換為監察工作注入活力。同時，相關法律沒有規定國家監察委員會副主任、委員以及地方各級監察委員會領導集體成員的連續任職屆數限制，這是為了保證監察機關工作的連續性。
這一做法與憲法關于最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長連續任職屆數限制的規定相一致。同時，相關法律亦未對最高人民法院副院長、最高人民檢察院副檢察長和地方各級人民法院院長、副院長、各級人民檢察院檢察長、副檢察長的連續任職屆數限制作出規定。
值得關注的是，《黨政領導干部職務任期暫行規定》第6條在規定黨政領導職務每個任期為五年的同時還明確規定：“黨政領導干部在同一職位上連續任職達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔任同一職務。”可見，黨的紀律檢查委員書記作為黨政領導職務是有限任制的規定，在監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公的體制背景下，相關規定可資借鑒。
四、監察委領導集體的領導方式
我國監察機關實行主任責任制，而這種主任負責制是和監察委員會集體領導相結合的?？梢哉f，這與我國監察委和紀檢領導班子合署辦公的特點直接相關的?；邳h對監察工作的政治領導、思想領導和組織領導，尤其是在各級監察委員會與同級黨的紀律檢查委員會合署辦公、紀檢和監察委領導班子一致，按照黨管干部的原則，同時也按照中國共產黨組織內部遵循下級服從上級、地方服從中央的民主集中制領導原則，我國監察委員會與黨的紀律檢查委員會的領導體制是銜接一致的。
現代國家機關組織的領導體制按其決策方式可分為首長負責制和集體負責制。首長負責制，即把組織機構的決策權賦予個體的領導成員集中行使。集體負責制，則是把組織的決策權賦予給一個包括復數成員的領導集體通過合議的方式行使。實行首長負責制的代表性國家機關就是傳統的行政機關和軍事領導機關。這種制度具有高效率和執行力強的特點，但也容易導致行政首長的權力濫用；實行集體負責制的代表性的就是國民代議機關，其工作方式就是會議決策。跟首長負責制相比較，其優勢在于能夠集思廣益，考慮和決策問題較為周詳，能夠充分兼顧各方面的利益。通過集體決策可以減輕領導集體中主要領導者的決策壓力，能夠在一定程度上避免個人專制，但其不可避免地存在著決策行動遲緩，效率低下、權力分散等不足。
在現代民主條件下，國家機關通常采用民主議事與相對統一意見的方式進行領導和決策，并區分不同的機關有所側重。我國是人民民主專政的國家，民主集中制是國家機關的組織活動原則。例如，現代行政機關一般情況下實行首長負責制，在日常事務中通常具有一定的決定權，但對于重要事務須通過常務會議或全體會議決定，這種制度既能保障行政機關的高效率也能防止權力濫用。我國檢察院也是實行的檢察長負責制和檢察委員會集體領導相結合的內部領導體制。
確切地說，《憲法》和《監察法》并沒有規定監察委主任負責制。而我們之所以認為監察委事實上且有必要實行主任負責制，除了更契合上述的監察機關與黨的紀律部門合署辦公這一特點和要求之外，也跟我國各級監察委員會自身承擔的反腐敗職能的實際需求和機關運行規律有關。從監察委領導集體的外部關系來看，監察委上下級之間是領導與被領導關系，從該機關領導集體成員之間的內部關系來看，按照組織關系原理，監察委主任與其他成員也是一種領導與被領導關系，監察委主任對監察委負全部負責。當然，這并不代表監察委所有的實務都由主任一人說了算，對于監察工作中的一些重大事項，還需要通過監察委主任、副主任和委員領導班子進行集體決策。
在我國實行與監察委員會集體領導相結合的主任負責制，也才更符合《監察法》的立法精神。例如，《監察法》第31條、第32條規定，對符合條件的涉案人員是否提出從寬處罰的建議，經領導集體研究后，須由上一級監察機關批準。該法第43條規定，采取留置措施，經領導集體研究后，須經上一級監察機關批準。該法第61條規定：“對調查工作結束后發現立案依據不充分或者失實，案件處置出現重大失誤，監察人員嚴重違法的，應當追究負有責任的領導人員和直接責任人員的責任。”此外，該法第65條也規定：“監察機關及其工作人員有下列行為之一的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理……”。其中多處出現了領導集體、領導人員等表述?？梢?，在我國實行與監察委員會集體領導相結合的主任負責制，才能從根本上保障監察機關領導集體在監察事務決策方面權、責、能的匹配和對應。
第六節 監察委員會派駐（出）機構
《監察法》第12條規定：“各級監察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等派駐或者派出監察機構、監察專員?！痹摋l第2款規定：“監察機構、監察專員對派駐或者派出它的監察委員會負責?！痹摲ǖ?3條規定：“派駐或者派出的監察機構、監察專員根據授權，按照管理權限依法對公職人員進行監督，提出監察建議，依法對公職人員進行調查、處置。”監察機關設置派駐或者派出監察機構、監察專員，目的是為了滿足監察工作需要，保證監察委員會能夠經常、及時、準確地了解分散在不同機關、組織和單位等的監察對象情況，使監察機關對于所監察的公職人員真正實現“看得見、管得著”，卓有成效地實施監察。可見，《監察法》第12條、第13條對監察機關派駐（出）機構及專員的機構設置、領導關系及職責權限等作了原則性的規定，給各地機構設置的具體實踐留下了較大的制度探索空間。
一、監察派駐（出）機構的歷史沿革與改革趨向
（一）我國監察派駐機構的歷史沿革
紀檢監察派駐機構是黨和國家監督體系的重要組成部分。紀檢監察機關設置派駐機構這一做法發端于此前行政監察機關向其他黨政機關設置派駐機構的實踐。1962年9月中共第八屆十中全會通過的《關于加強黨的監察機關的決定》就規定了中央監察委員會可以派出監察組常駐國務院各部門，由中央監察委員會直接領導。當時，黨的中央監察委員會在國務院部門先后建立40多個常駐監察組。這一制度在“文革”期間一度被廢弛。改革開放以來，行政監察派駐機構得到了恢復和發展。2004年4月，中央紀委、中央組織部、中央編辦、監察部出臺《關于對中央紀委監察部派駐機構實施統一管理的實施意見》，規定中央紀委監察部全面實行對派駐機構的統一管理，并將派駐機構由中央紀委監察部與駐在部門雙重領導改為由中央紀委監察部直接領導。
黨的十八大以來，黨中央對加強派駐機構建設作出統一部署，進行了重大改革。派駐機構按照中央紀委要求，不斷尋求自身的定位，不斷探索行使職權的最優方式。黨的十八屆三中全會決定要求，全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理。2016年1月，中央辦公廳印發了《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》的通知，決定中央紀委共設置47家派駐機構，實現對139家中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構全覆蓋。黨的十九大修改的黨章規定，黨的中央和地方紀律檢查委員會向同級黨和國家機關全面派駐黨的紀律檢查組?！吨袊伯a黨黨內監督條例》總結黨的十八大以來派駐紀檢機構改革實踐經驗，把派駐監督納入黨內監督的制度框架。
深化監察體制改革，成立監察委員會，并與本級黨的紀律檢查委員會合署辦公，則監察委員會派駐或者派出的監察機構、監察專員，與本級紀委派駐或者派出到該單位以及行政區域、國有企業的紀檢組，也應合署辦公。二者代表黨和國家行使監督權和監察權，履行紀檢、監察兩項職責，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，從而在我們黨和國家形成巡視、派駐、監察三個全覆蓋的統一的權力監督格局，形成發現問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機制。在監察法中規定監察機關派駐或者派出監察機構、監察專員，正是從法律層面上將這一機制法治化、規范化。
目前，中共中央紀委、監察部派駐紀檢監察機構達53個，并有《關于對中央紀委監察部派駐機構實行統一管理的實施意見》、《中共中央紀委監察部派駐機構干部工作管理暫行辦法》、《中共中央紀委監察部派駐機構業務工作管理暫行辦法》等一系列文件對其進行規范；在地方，由于派駐紀檢監察組面對海量工作和層出不窮的新情況，經常需要派出機關特別是對口聯系的執紀監督室的支持和幫助。因此，各地各級紀檢監察機關紛紛積極探索監督新路徑，強化執紀監督部門和派駐機構的協作配合，通過制度創新增強監督合力，提升監督質效。
（二）我國監察派駐機構的改革趨向
黨的十九大對健全黨和國家監督體系作出戰略部署，提出構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系的目標任務。2018年10月30日，中共中央辦公廳印發《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》對中央紀委國家監委派駐機構領導體制、職責權限、工作機制、制度建設、干部隊伍建設等進行改革，健全黨和國家監督體系，推動全面從嚴治黨向縱深發展。中共中央就全面加強對派駐機構領導新的部署，主要體現在：一是明確領導體制。首次提出“中央紀委副書記（常委）、國家監委副主任（委員）分管”，這將加強中央紀委國家監委對派駐機構的指導、管理、服務和保障；二是健全相關制度。要求中央紀委國家監委分管領導定期主持召開派駐機構負責人會議、約談派駐機構主要負責人；并提出完善派駐機構向中央紀委國家監委報告工作制度、派駐機構主要負責人向中央紀委國家監委述職制度，這將進一步密切中央紀委國家監委和派駐機構的聯系；三是強化組織保障。中央紀委國家監委組織部會同有關方面負責提名、考察派駐機構領導班子有關成員，組織和指導派駐機構干部教育培訓等；四是理順協調機制。建立中央紀委國家監委監督檢查室與派駐機構信息共享、共同研究駐在部門政治生態、辦案協作等機制。
二、派駐（出）機構的組織形式與法律地位
（一）派駐（出）機構的組織形式
《監察法》第12條第1款規定了各級監察委員會派駐或者派出監察機構、監察專員的范圍及其組織形式。那就是，各級監察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等派駐或者派出監察機構、監察專員。其中的國家機關，主要是指行使國家權力、管理國家事務的機關，包括國家權力機關、國家行政機關、審判機關、檢察機關等；其中的行政區域，主要是指街道、鄉鎮以及不設置人民代表大會的地區、盟等區域。具體而言，縣級監察委員會向所管轄的街道、鄉鎮派出監察機構、監察專員，可以每個街道、鄉鎮單獨派出，也可以幾個街道、鄉鎮歸口派出，推動國家監察向基層延伸，就近解決群眾身邊的腐敗問題。
派駐或者派出的組織形式，具體包括監察機構或者監察專員。監察委員會是設置派駐、派出監察機構還是監察專員，應遵循實際需要，根據監察對象的多少、任務輕重而定。一般來說，地區、盟等地方的監察機構，可以采取派出監察機構的形式；對于街道、鄉鎮，可以采取派出監察專員的形式；而中國共產黨機關、國家機關等的監察機構，可以采取派駐監察機構的形式。
（二）派駐（出）機構的法律地位
按照《監察法》第12條第2款規定，監察機構、監察專員對派駐或者派出它的監察委員會負責，不受駐在部門的領導，具有開展工作的獨立地位。監察機構、監察專員不受“駐地”部門領導，可獨立開展工作。這樣可以在很大程度上保證監察機關能夠通過派駐或者派出的監察機構、監察專員，經常、及時、準確地了解分散在不同機關、組織和單位等的監察對象情況。
基于監察機關與其同級紀委合署辦公，監察派駐機構也包含其同級紀委的派駐組織。國家監察機關派駐機構是中央紀委國家監委的重要組成部分，由中央紀委國家監委直接領導、統一管理，首要任務是監督駐在部門領導班子及其成員和司局干部；建立中央紀委常委會統一領導、中央紀委國家監委統一管理，中央紀委副書記（常委）、國家監委副主任（委員）分管，相關職能部門分工負責、協調配合的派駐工作領導體制等。
監察機構、監察專員對派駐或者派出它的監察委員會負責，意味著派出、派駐的監察機構、監察專員相對于“駐地”部門而言，在人事、編制、經費、物資等方面具有獨立性，即將監察機關從行政機關剝離，實現由“同體監督”轉向“異體監督”。因此，派出的監察機構、監察專員不受駐地部門的領導及制約，僅對其派出機關負責，以保障其最大限度地獨立行使監察權，經常、及時、準確地了解分散在不同機關、組織和單位等的監察情況，如派駐、派出的機構及專員應當及時了解駐地機關的實際情況和具體問題，定期向派出機關匯報工作，以確保監察機關時刻、準確地掌握派駐、派出機構及專員駐地的情況，整體提升監察的效率與質量。
三、派駐（出）機構的職責權限
《監察法》第13條既明確規定了監察機關派駐或者派出監察機構、監察專員的職責，使其開展工作具有明確的法律依據；同時又規定了其應“根據授權”、“按照管理權限”行使職權，從而對其權限作出明確界定；另外，對監察機構和監察專員來說，有權即有責，因此，該法條實際上還明確了其義務和責任，以有效對不履行或者沒有履行好法定職責的派駐或者派出監察機構、監察專員，依法追究其失職責任?！侗O察法》第13條的立法目的在于明確界定派駐或者派出監察機構、監察專員的義務和責任，對于失職的人員追究相應的違法違紀責任，使駐地單位和區域的黨風廉政建設和反腐敗工作落到實處。正所謂“定位準才能責任清，責任清才能敢擔當?！本唧w而言，派駐或者派出的監察機構、監察專員有兩個方面的責任：一是根據授權進行監督，提出監察建議；二是根據授權依法進行調查、處置。
（一）根據授權進行監督，提出監察建議
監督是監察機關的重要職責。而就監察機關派駐或者派出監察機構、監察專員在行使監督方面的職責權限來看，《監察法》第13條明確規定了兩點：一是要根據授權進行監督；二是可以根據監督結果，針對駐在單位廉政建設和履行職責方面存在的實際問題提出監察建議。
在實踐中，由于監察對象數量龐大，監察機關大量的實際工作都需要通過派出機構完成，所以派出機構的數量也相應較大。正是在這個意義上看，監察機關的工作成效在很大程度上取決于派出機構的成效。從監察對象而言，派駐、派出的監察機構、監察專員行使監察權力的對象為《監察法》第15條規定的人員，具體而言包括：中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及行政區域、國有企業內的所有公職人員，其中重點監察對象為領導人員。中共十八大以來，派駐或者派出的監察機構、監察專員的重點監督對象是其駐在的中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及行政區域、國有企業內的領導人員。比如，國家監察委員會派駐的監察機構，其監督的重點對象是駐在機關和部門領導班子、中管干部和司局級干部。監督的內容主要是公職人員依法履職、秉公執法、廉潔從政從業以及道德操守情況等。
當然，對于監察機關派駐或者派出機構、監察專員監督的具體權責、對象范圍和權責關系，尤其是其與監察機關的“授權”關系，監察建議的法律效力等方面，還有很多值得進一步探討的理論和實踐問題，隨著我國監察體制改革的不斷深化，派駐或者派出的監察機構、監察專員以后到底監督重點是什么，還需要根據實踐的發展不斷總結提煉、規范完善。
（二）根據授權依法進行調查、處置
調查和處置同樣是監察機關的重要職責。中共十八大以來，各級紀檢監察派駐機構根據授權，對有關公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法進行調查，并根據調查結果，對違法的公職人員依照法定程序作出相應的處置措施。而就監察機關派駐或者派出監察機構、監察專員在行使調查和處置方面的法定職責權限來看，《監察法》第13條特點規定了要根據“授權”進行調查和處置。考慮到其對派駐或者派出它的監察委員會負責這一關系，其職權的行使要受到一定的限制。那就是它的調查、處置對象，不包括派駐或者派出它的監察委員會直接負責調查、處置的公職人員。比如，國家監察委員會派駐的監察機構，可以依法調查、處置駐在機關、部門的司局級及以下干部，但是對于駐在機關、部門的中管干部，則要由國家監察委員會來進行調查、處置。
隨著國家監察體制改革的不斷深化，派駐或者派出的監察機構、監察專員到底還享有哪些調查、處置權，也需要根據實踐的發展持續不斷地進行總結提煉、規范完善。鑒于紀委與監委合署辦公，中國共產黨黨內關于派駐、派出機構的相關規定也應當在監察委員會相應的制度構建過程中予以參考，可見《中國共產黨工作機關條例（試行）》（2017）、《中國共產黨黨內監督條例》（2016）、《中共中央紀律檢查委員會關于中央紀委派駐紀檢組和各部門黨組紀檢組（紀委）若干問題的規定（試行）》（2014）等多部文件中的相關規定。同時，某些地方立法實踐對派駐、派出監察機構、監察專員的職責權限規定也具有一定的參考借鑒價值。例如，2018年5月，廣東省深化監察體制改革試點工作小組辦公室根據監察法有關規定，結合本地實際，制定出臺《關于明確派駐紀檢監察組監察權限和推動監察職能向基層延伸的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），明確省市縣（區）等地方監察機構，要采取派駐或派出監察機構的形式，推動監察職能向基層延伸，同時明確派駐、派出監察機構和監察專員在設置方式、具體職責和可以行使的權限。
四、監察派駐機構與派出機構的區分
從文本上看，《監察法》第12條、第13條對監察機關派駐機構、派出機構和監察專員作了籠統的規定。應該說，這些“派生”的監察機構都屬于監察機關職能的必要延伸，都需要在其所派生的監察機關授權下履行形影的監察職能而具有一定的“同質性”。同時，它們也在機構性質、設置范圍、權限職責方面存在一定的區別。
監察機關向同級黨組織和國家機關派出的監察機構的一般叫派駐監察組（與紀檢組合署辦公）；監察機關向其所轄的某個行政區域派處的監察機構一般叫作派出監察組和派出監察專員辦公室（與紀工委合署辦公）；縣級監察委員會向其所轄的鄉鎮（街道）派出的監察機構一般叫監察組（與鄉鎮、街道紀檢組織合署辦公）。例如，目前廣東省監察委向省委辦公廳、省政府辦公廳等34個省直單位派駐34個監察組；該省縣一級監察機關目前向其所轄的鄉鎮（街道）已派出監察組共計982個，與鎮街紀委（紀工委）合署辦公；此外，其還向深汕特別合作區、深圳大鵬新區、珠海橫琴新區等32個功能區派出了監察專員辦公室（與功能區紀檢組合署辦公）。
在監察實踐中，派駐和派出機構在職責權限上略有不同，一般而言，派出監察機構原則上既可以對公職人員涉嫌職務違法進行調查、處置，又可以對涉嫌職務犯罪進行調查、處置，需要采取其他措施的，報派出機關審批后，由派出機關相應內設機構組織實施，派出監察組予以配合；派駐監察機構則需要根據派出它的監察機關的授權來確定。如省派駐監察機構負責調查非省管的處級及以下公職人員的職務違法案件，可采取談話、詢問、查詢、調取、勘驗檢查、鑒定等6項調查措施。調查職務犯罪行為，需要采取訊問、凍結、查封、扣押、搜查、留置等調查措施的，由聯合調查的監察機關按程序實施。經省監察委審批，按照“一事一授權”原則，派駐監察機構可以直接調查非本級管轄的、駐在部門管理的行業和系統處級及以下公職人員職務犯罪案件。經調查對違法的公職人員需給予處分的，經審理后提出處分意見，由任免機關按照干部管理權限作出處分，或報省監委審批后由派駐監察機構直接作出政務處分決定。其中，涉及處級干部的，需移送省直紀工委審理；監察專員辦公室負責依法調查本級管轄公職人員的職務違法案件。擬立案調查的，由派出監察專員辦公室直接作出立案決定，報派出機關備案。經派出監察專員辦公室主要負責人批準，可以采取談話、詢問、查詢、調取等調查措施。需要采取其他措施的，報派出機關審批后，以派出機關名義行使，或者配合派出機關相應內設機構、派出機關指定管轄的監察機關組織實施。對違法的公職人員，需給予處分的，經派出機關審理后，提出處分意見，由任免機關按照干部管理權限作出處分，或由派出機關直接作出政務處分決定。功能區所轄鎮街，由派出功能區監察機構向其派出監察專員，履行前述監督、調查、處置職責。
第七節 監察官
監察官是現代國家專門從事監察工作的職業人員。《監察法》第14條規定：“國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度?！?該條明確規定國家實行監察官制度。其關鍵是權責對等，為確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等具體制度提供了明確的法律依據。
一、我國監察官制度思想溯源與借鑒
官制在中國由來已久。同時，而以治吏為歸依的“監察”思想及相應的制度雛形在我國古代亦不鮮見。戰國時期管仲即認為：“名主者，有術數而不可欺也，審于法禁而不可犯也，察于分職不可亂也。故群臣不敢行其私，貴臣不得蔽賤……此之謂治國”。可見，先秦時期的諸子百家中就主張用法來糾查官吏，保證官僚機構有效運行的“監察”思想。王符：“是故民之所以不亂者，上有吏；吏之所以無奸者，官有法……故政令必行，憲禁必從，而國不治者，未嘗有也?！睋拼锻ǖ洹酚涊d：“唐自貞觀初以法理天下，尤重憲官，故御史復位雄要?！碧瞥⒘吮容^成熟和定型的一臺三院的監察體制。即中央最高監察機關御史臺，御史大夫為長官。臺下設臺院、殿院、察院。分掌“糾舉百僚，推鞠獄訟”、“殿庭供奉之儀式”、“分察百僚，巡按郡縣，糾視刑獄，肅整朝儀”。有設十道監察區，監察全國。宋的監察體制在中央仍為一臺三院制，但提高侍御史的地位，不再是御史臺的屬官，臺實際上名存職廢。地方監察體制變化則相當大，由十道改為十五路、后分別改為十八路、二十三路、二十六路。路為地方最高行政區劃，路設轉運司、提點刑獄司、提舉常平司等中央派出機構，負責某一方面政務，并具有監察地方官的職責，統稱為“監司”。各監司互不統領，各自為政，環環相扣。明代的地方監察是“御史巡按”，其性質是“代天巡狩”，直接對最高的皇帝負責，督察院長官不得過問。且頒布《出巡事宜》，規定相關的法律責任。
在中國古代，監察官雖為五、六品的官員，卻能對大吏形成震懾，重要的原因是權力的獨立性，直接對最高的權力皇帝所負責，其任選、晉升、外調等都由中央負責，以此來規避在行使監察權力時受到權貴官員的影響。歷史經驗表明，監察官只對最高權力負責，不依附于任何其他權力，是有效行使監察職能的重要保證，監察體制改革后將三種反腐力量良性整合，由黨進行統一領導，為監察官的獨立進行監察活動打下了堅實的政治基礎和法治基礎。可以說，中國古代監察權來源于至高無上的皇權，雖五六品的官員卻能對地方大員形成巨大震懾，正所謂“代天巡狩，如朕親躬”。
在現代國家，人民是國家權力的掌控者，監察官的權力同樣來自于人民。憲法是根本大法，是黨的主張和人們的意志。在我國，由各級人民代表大會產生監察委員會，賦予監察權以憲法地位，同時亦賦予監察官以人民的名義。一切掌握國家公權力的人都要受到監督，監察官亦不例外。正所謂“是故民之所以不亂者，上有吏；吏之所以無奸者，官有法……故政令必行，憲禁必從，而國不治者，未嘗有也?！?這無疑是古代監察官制度給我們的重要啟示。
二、建設新時代中國監察職業隊伍的重要意義
人的因素是制度建設中最為關鍵的因素。當前，我國監察體制改革亟待進一步深化，新的歷史階段，反腐敗工作面臨新情況、新問題和新任務，建設一支專業化、高水平的監察職業隊伍，既是保障我國監察體制改革進一步深入推進的現實需要，也是落實《憲法》《監察法》關于監察官職業隊伍建設的制度要求。
（一）深化監察體制改革的迫切需要
建立中國特色社會主義監察官制度，是構建新時代中國特色社會主義監督體系的重要舉措。目前情況來看，從監察體制改革試點取得了豐富的成果，憲法修正案和監察法都順利通過，國家監察委、省、市、縣四級監察機構業已組建完成并與紀委進行合署辦公，國家反腐工作面貌煥然一新。但新的問題總是隨著新的情況出現而出現，雖然各級監察委員會完成了相關人員的轉隸工作，但應當看到，這只是人員機構的平移，如果不能進行深度的融合發展，國家的監察體制改革就會止步不前，而要想進入深度融合，免不了對監察隊伍職權劃分、層級管理、晉升待遇等問題的規定。目前而言我國對于監察機關人員實行與普通公務員基本相同的管理模式，但這種模式不能充分體現監察工作的特點，不利于專業素質高的職業化、專業化的紀檢監察隊伍，不能充分的讓優秀人才奮斗在第一線。更為重要的是，由于監察機關為合署辦公，這支隊伍就涉及到政務處分、法律處置等多項業務，對于工作人員履職能力提出更高的要求，監察官的工作也是不同于一般的只具有單個專業知識技能就能勝任的工作，而是需要多個專業領域的知識和技能，可見監察官專業程度的要求并不比任何一個公權力部門低。正是由于監察官隊伍工作要求的專業化程度高，隨著監察體制改革，積極探索構建符合中國國情的監察官制度顯得尤為迫切。
（二）監察官職業隊伍建設的制度要求
《監察法》第十四條明確規定，國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度。監察法以法律的形式確認了要建立監察官制度。2018年9月8日，全國人大常委會公布《第十三屆全國人大常委會立法規劃》，正式將制定《監察官法》列為“第二類”即“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議”的立法規劃項目。其中還專門提及：“落實全面深化改革、全面依法治國部署要求，對涉及國家機構改革、國家監察體制改革、國防和軍隊改革，國家安全法治保障、完善產權保護制度等需要制定、修改、廢止法律的，或者需要由全國人大常委會作出有關決定的，適時安排審議?！?/span>
確切地說，我國監察職業隊伍建設在制度建設層面還面臨著諸多值得進一步深入探討的理論和實踐問題。《監察官法》的制定在立法上還面臨如何因應中國特色和實踐的許多技術挑戰，如關于監察官準入范圍及選任條件還面臨著許多理論和實踐上的爭論。如何保障監察官的準入范圍是專業化、精英化的，其專業能力、品德考量都是重要的標準。在實踐中，監察官是否適用“員額制”尚待進一步深入考證。因此，在《監察官法》的制度設計方面，沒有現成立法模版可借鑒，對于國家現有的《法官法》《監察官》法不能照搬，照抄。必須要結合我國監察工作的實際與各個試點的反饋結果綜合考量。監察體制改革后監察對象范圍暴增，由于實行全覆蓋、無禁區，改革前的一些視角盲區進入監察視野，無論對于國家監察委或地方監察委而言，監察對象數量暴增，如若實行員額制，監察委員會的監察能力建設、監察官的專業特色如何凸顯等問題均值得深入探討。
三、新時代中國特色社會主義監察官制度的構建
中國特色社會主義監察官制度的構建，要以憲法和法律為依據，對監察官職的準入資格、任免、考評和晉升等制度設計上要做到科學合理，堅持權責對等原則，突出責任和擔當。重點在于明確監察官職的準入資格、培植監察官的法治素養，此外還有必要加強監察官的職級管理，完善監察官履職的社會保障機制和監察官履職的監督機制。
（一）監察官職的準入資格
監察官的任職資格問題事關重大，關系到監察行為相對人的權益保護，因此要求其應當具備相等的專業技能，不僅要具備法律專業背景，還要熟悉黨內法規知識。從我國目前監察職業人員現狀來看，由于改革尚剛剛起步，監察委成員專業水平參差不齊，更注重其政治素質、道德品質、學歷、工作經驗和能力等方面，只要符合條件的均可以任命為監察官，并沒有要求其具備法律職業資格。
從長遠來看，應當完善監察職業資格考試和職業準入制度。具體而言，可參考《法官法》《監察官》對其學歷、專業、年齡、職業經歷等方面作出相應的規定，并可以考慮適時將其納入法律職業的行業。此外，根據《監察法》規定，監察官是依法行使監察權的監察人員，是否納入監察官序列應以其是否行使監察權為標準進行判斷，對于不行使監察權的輔助人員，則不應該納入監察官。
（二）監察官的法治素養
監察官除了要把黨的政治建設擺在首位，增強政治擔當，提高政治覺悟，帶頭樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識外，還得具備法治的素養和專業精神，監察官隊伍只有專業化才能體現權威性、嚴肅性。監察官必須增強專業精神，錘煉高強本領，準確把握政策、精通紀檢業務，以專業化態度增強學習本領，加強組織、制度和手段創新，發揮巡察、派駐等監督作用，借助大數據等科技手段，不斷提升監督執紀水平。
監察官要掌握監察活動運行的科學規律，堅持黨的領導，人民當家做主、依法治國的有機統一，敢于、善于用黨的理想信念宗旨、黨章黨規黨紀去教育挽救干部，真正把懲前毖后、治病救人的方針體現在監督執紀工作中；同時要適應新形勢新任務要求，學習掌握相關法律法規，尤其是國家監察法。要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，同時提高運用法治思維和法治方式反對腐敗的能力。
（三）監察官的等級與管理
在監察官等級設置上，要創制具有中國特色的監察官等級制度，監察官等級的設置既要層次合理，又要力求扁平化，體現精簡、高效的隊伍建設方針。在監察官任免、考評和晉升等制度設計上，要科學設立上下進退機制。監察官門檻要高、退出機制要強，尤其是要細化規定違法違規監察官降低銜級、處分等條件，把重音落在從嚴建設隊伍上。對于監察官的工資待遇，要堅持權責對等原則，突出責任和擔當，參考有關專業干部隊伍的待遇標準，綜合考慮國家財政負擔能力等因素研究解決方案。
監察官是否適用“員額制”的問題值得慎重考慮和認真對待。一般而言，員額制是對應司法精英化和責任制的需要而建立的，司法機關設立員額制可以達到職業專精的目的，選取優秀的司法工作人員在工作的第一線而形成“入額”。相對而言，監察官負有履行監督執紀問責等多元職能，其工作更多的具有主動性，且監察官機關工作偏向集體決策，不宜完全照搬照抄司法員額制。此外，也不宜一攬子將紀檢監察人員和黨員干部全員納入監察官序列加以管理和考核。
（四）監察官履職的社會保障
監察官薪資待遇、社會地位、權力保障構成監察官履職的社會保障，只有將這些問題解決好了，才能讓監察官隊伍專心搞工作。參照《法官法》《監察官》國外發達國家的法律，香港廉政公署的建設，對于監察官的薪資考核應以適薪來與其高技術含量、高工作強度相適應。因此，應不斷加強監察機關履職所需要的各項硬件和軟件建設。
在制度層面應建立監察官履職的特殊保護機制，使其在履職過程中不受非法威脅報復，敢于說真話，辦實事。同時需要賦予其在履職過程中一定的言論免責權，避免其正常的履職狀況而受到監察責任追究。
（五）監察官履職的監督機制
《監察法》第七章“對監察機關和監察人員的監督”主要規定了人大監督、民主監督、社會監督、輿論監督等方式。2018年8月24日，中央紀委國家建委印發《國家監察委員會特約監察員工作辦法》。所謂的特約監察員，是從人大代表、全國政協、企事業單位、社會團體代表、專家學者、媒體和文藝工作者、一線代表和基礎群眾中聘請的相關人員組成，可對紀檢監察機關及其工作人員履行職責情況進行監督，對各級監察委開展監察工作、履職情況提出意見、建議和批評。這些措施均體現出黨和國家強化監察監督的決心。
除外，監察機關的內部監督也尤為重要，從北京、山西和浙江三地的改革試點經驗來看，三地有強調了“自身監督”、表現在嚴格執行集體決策、請示報告、涉案物品單獨管理等規定。對于其內部監督具體可體現在，在行使監督、調查和處置權力時應當不少于兩人協同辦案，堅決杜絕單人辦案，且辦案的過程應全程錄像，對每件案子要有專門的負責人，對案件終身負責，并且對每一案件對社會公開。誰承辦的案件出了問題就由誰負責，以此強化監察機關履職的監督，提升監察官履職的責任意識。
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