王青斌（中國政法大學法治政府研究院教授，法學博士）

 

[摘  要]

 

現代化是多維度、多層次和多面向的現代化。在中國式現代化的推進中，必須重視法治，搞好法治建設，實現中國式法治現代化。編纂行政法典是完善行政法治體系的核心任務，其不僅是實現中國式法治現代化的需要，也是保障中國式現代化在法治軌道上運行的需要。中國式現代化的既有實踐為我國行政法典編纂提供了必要的經濟、政治、文化以及法律基礎。在行政法典的編纂中，應當將中國式現代化的重要原則融入其中，形成具有中國特色的通用行政法典。我國通用行政法典的編纂應以行政法律關系為主線，編纂出適用于所有行政領域的、實體法與程序法并重的法典，為其他國家的行政法法典化貢獻中國智慧與中國方案。

 

[關鍵詞]

 

中國式現代化；行政法典；編纂；行政法律關系

 

一、問題的提出

 

從歷史視角來看，現代化主要是指后發國家通過發展與變革而趕上發達國家的過程。在新中國成立之初，我國就提出了在農業、工業、國防和科學技術四個方面實現現代化的目標。經過改革開放后四十余年的發展，我國的現代化獲得了巨大成功，在世界范圍內開創了現代化的“中國模式”。“我們搞的現代化，是中國式的現代化。我們建設的社會主義，是有中國特色的社會主義。”黨的十八屆三中全會正式提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，并進一步將“四個現代化”拓展為“全面現代化”。黨的二十大報告提出“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”，并對中國式現代化的內涵、特征以及本質要求進行了全面闡述。由此，經過十八大以來在理論和實踐上的創新突破，中國共產黨成功推進和拓展了中國式現代化，為人類實現現代化提供了新的選擇。“中國式現代化的成功實踐昭示世人，通向現代化的道路不止一條，只要找準方向、馳而不息，走好自己的路，就一定能實現現代化。”

 

現代化是多維度、多層次和多面向的現代化，不僅包括了經濟的發展，還包括了政治、文化等多方面的變革。法治現代化是中國式現代化的重要組成部分。“一個現代化國家必然是法治國家”，法治體系是現代國家治理體系的基本內容，法治既是善治的基本要素，也是國家治理現代化的題中應有之義。在中國式現代化的推進中，必須重視法治，搞好法治建設，實現中國式法治現代化。黨的二十大報告提出“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”，推進和拓展中國式法治現代化是全面建設社會主義現代化國家的必然要求。中國式法治現代化既是中國式現代化的法治篇章，也是中國式現代化的有力保障。法典編纂被視為國家治理現代化的重要體現，能夠為中國式現代化提供法治保障。2020年5月28日《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“《民法典》”）的審議通過標志著“民法典時代”的開啟，習近平總書記指出，《民法典》對推進全面依法治國、加快建設社會主義法治國家，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義。行政法典的編纂也不例外，對于行政法典的編纂，也應該從中國式現代化的視角進行判斷，看是否需要編纂行政法典，以及行政法典的編纂條件是否具備，以及我國需要什么樣的行政法典等。

 

二、中國式現代化需要編纂行政法典

 

在探討行政法典與中國式現代化的關系時，一個必須回答的問題是：為什么推進中國式現代化需要編纂行政法典？欲回答該問題，須從現代的、歷史的、政治的以及理論的角度進行考察，即自中國式現代化的實踐歷程出發，綜觀我國法治建設的頂層設計和實施過程，同時對我國行政法治的發展現狀進行綜合考察。

 

（一）中國式現代化是法治軌道上的現代化

 

法治作為規則之治，與人類的生存發展緊密關聯。“即使在形態最為簡單的社會中，若干規則體系也有必要。”全面依法治國不僅是中國特色社會主義現代化的必然要求，也是建成社會主義現代化強國的必要保障。“建設法治中國是全面建設社會主義現代化國家的題中之義和重要方面。”因此，中國式現代化將是在法治保障下的現代化。

 

一方面，中國式現代化是在中國特色社會主義法治道路上的現代化。首先，中國特色社會主義法治體系與社會主義政治制度密不可分。“法治是社會不同政治力量對比的產物。”我國馬克思主義政黨的執政地位和無產階級的統治地位決定了我國法治的社會主義屬性。“任何法治制度與法治實踐總是與特定的社會實際和國情結合在一起的。”法治是一種政治的共生物，其體現著國家國體和政體的底層邏輯。馬克思認為，“任何的社會需要、法律等等都應當從政治上來考察”，而“中國特色社會主義法律體系是中國特色社會主義制度的組成部分，是中國特色社會主義制度的法律化”。因此中國特色社會主義法治體系建立在中國特色社會主義制度的柱石之上，任何以中國特色社會主義制度為遵循的實踐都不可能脫離中國特色社會主義法治體系。其次，中國式現代化必須在堅持和發展中國特色社會主義的前提下才能成立。“在現代化國家建設過程中，馬克思主義執政黨既擔負領導使命又履行執政職責，是集‘領導’‘執政’于一身的政黨。”因此堅持黨的領導，本質上是對中國特色社會主義道路的堅持。而中國特色社會主義具有鮮明的時代特征和中國特色，對建設社會主義現代化強國具有重要指導意義，因此中國式現代化必須以中國特色社會主義為遵循。全面推進依法治國是實現國家治理現代化的重大選擇，必將為中華民族的偉大復興提供法治動力。由此可見，在現代化建設的任何時期，都不能淡化法治底色；在現代化建設所有階段，都必須遵守法治軌道。

 

另一方面，法治對中國式現代化具有重要的推動作用。“一個國家沒有預制、明確、穩定的規則，人們對自己的行為后果沒有預期性，從而使人們無安全感。”歷史唯物主義揭示了上層建筑對經濟基礎的反作用，“高質量發展需要高質量法治予以保障”。具體而言，第一，法治保障了公民的權利和自由，為中國式現代化創造了良好的社會環境。“法治要求法律對基本人權給予足夠的保護。”自十八大以來，我國公民權利的法治化保障取得了長足進步。在未來中國式現代化進程中，藉由大力實施法治，可以從保障既有權利與保護未來期待兩方面促進公民權利的實現，充分發揮人民群眾在社會歷史中的創造作用。第二，法治促進了社會的公平和開放，為中國式現代化創造了活躍的經濟環境。“市場經濟是法治的經濟基礎，法治是市場經濟的政治表現。”在中國式現代化過程中，法治的施行不僅可以保護私主體的合法權益、穩定市場經濟秩序，而且可以通過公正的權力運行程序促進社會公平運轉，從而以法治化的營商環境和公平開放的市場生態推動社會主義經濟建設。第三，法治提升了國家的國際競爭力，為中國式現代化創造了理想的國際環境。近年來，國際局勢不穩定性加劇，世界格局正在發生深刻變革。“我國必須依靠良法善治處理涉外事務、維護國際關系，才能帶頭維護國際社會共同價值。”在中國式現代化過程中，厲行法治有利于推動我國涉外法律體系建設，發揮條約在涉外法治中的獨特作用，以更高效的手段開展涉外斗爭，踐行真正的多邊主義。

 

（二）行政法治是中國法治體系的核心

 

中國式現代化必須在法治軌道上進行，而行政法治建設則是中國法治體系建設事業的核心任務。現代之治的重點是依法治理，因此法治建設的重要目標便是推動國家治理的現代化轉型。國家治理與行政法治存在高度的依賴關系，國家治理的現代化轉型需要不斷發展行政法治。所以在黨的二十大提出基本實現國家治理體系和治理能力現代化的要求下，中國法治體系的核心是行政法治，只有行政法治蓬勃發展，國家治理現代化的藍圖才能得以實現。

 

首先，現代之治必須通過依法治理才能得以實現。“法治體系是國家治理體系的骨干工程。”一方面，法治不僅是現代國家治理的手段，而且是現代國家治理的目標。隨著經濟社會的高速發展，形態各異的社會存在和社會事件層出不窮。傳統治理中“因人而治”“因事而治”的導向和路徑依賴已經不能有效地實現對社會事務的管理，行政命令與個人意志已經無法有效地維護社會的正常運轉。法治的進步之處在于，其并非針對個體或個例出現，而是為了錨定社會運轉的基本框架而存在。“法治的基本含義是，任何事都必須依法而行。”第一，法治相較于人治等傳統手段，由于規則更加明確，且立法經過了嚴密論證，因此可以更好地應對出現的各種“黑天鵝”事件；第二，法治之下，根據既定規則產生的法律結果從人類總體福利角度來看，遠勝于依據個人情感作出的判斷；第三，法治可以更好地保護社會成員對于自身行為的預期，降低了可能的風險與不確定性。通過建立公正、公平和合理的社會運行規則，基于固定且良性的制度對社會事務進行管理，能夠更好地應對中國式現代化中涌現出的各類問題。另一方面，依法治理并非僅僅為了實現良好的治理效果，同樣也為了承擔更先進的政治文明和政治理念。“政治文明的價值內涵和基本原則實質上就是法治的內核和精髓。”依法治理不僅僅是一種手段或者政治工具，而且也是一種現代精神與價值觀。在馬克思主義政黨的執政領導之下，以改革為精神內核的發展精神內蘊于依法治理的過程之中。“堅持改革和法治相統一相協調”的論斷是以黨和國家機構職能體系的完善為語境，而這一完善的過程當然是為了提升國家治理能力。就現代國家治理體系而言，一個國家最重要的制度體系是法律體系。國家通過立法確立國家前進的方向、社會發展的目標，確定政治治理、經濟治理、文化治理、社會治理和生態治理所包含的基本價值和內容及其途徑和手段的選擇，規劃和決定著一國的“理想方案”。由此觀之，依法治理的過程內蘊改革的力量。在這一概念的發展和落地中，中國特色社會主義制度隨改革而不斷發展，人民當家作主的社會主義民主形態也隨改革而逐漸進化，相應的社會治理也基于法治底色下的改革而邁向現代階段。

 

其次，依法治理的主要落腳點是法治化社會治理。依法治理的概念較為廣博，涵蓋了權力制約、人權保障和程序公正等宏大敘事。相對于現代之治而言，依法治理是一種理念、一種路徑。落腳到具體的實踐中，依法治理則主要在社會治理方面進行展開。社會治理是一個寬泛的概念，它主要指向多元主體在社會領域和針對社會公共事務進行治理的過程、方式。隨著社會事實復雜程度的指數型膨脹，在現代之治的語境下，社會治理成為國家治理中的重點任務。由于“社會”這一概念的包容性，國家治理的內容雖然從表面上看極為寬泛，包括政治、經濟、文化等諸多方面，但其實質皆為社會之治。法治化是指堅持運用法治思維和法治方式化解矛盾、保障權益、維護穩定，為全社會立“明規則”、破“潛規則”。因此，法治化社會治理是實現社會治理現代化的應有之義。“實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐發展而發展。”要實現社會治理的法治化，就要密切聯系中國式現代化的實踐進程，深入分析中國式現代化對法治建設提出的新要求，通過法治化社會治理的方式實現、維護并發展人民群眾的利益，構建法治框架下民建民享的社會治理格局。

 

最后，法治化社會治理以行政法治建設為關鍵點。只有政府成為法治政府，國家才可能成為法治國家，社會才可能成為法治社會。作為現代行政法的綱領性概念，行政法治不僅要求權力依照法律軌道運行，而且要求其所依照的法是善良公正的規則。“依法治國目標的實現，在很大程度上取決于法治政府建設的進度與質量。”行政法治建設不僅是頂層設計中的關鍵環節，也是我國社會主義法治體系順利運轉的核心。一方面，中央高度重視行政法治建設。黨的二十大提出，“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。”事實上，自黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視行政法治建設，將權力運行納入法治軌道。黨中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，力求在2025年將政府行為全面納入法治軌道。伴隨著全面依法治國不斷邁向新高度，行政法治建設作為重點任務和主體工程也必將面臨更多、更高的要求。另一方面，行政權在現代社會治理中居于關鍵位置。“行政法在我國社會管理各類法律法規中所占比重最大、管轄事項最廣、發揮的效果也最為顯著。”在現行法律規范中，無論是行政法領域的法律規范，還是民法、刑法乃至訴訟法領域的法律規范，絕大多數內容均有賴于行政權的施行。政府治理社會的職能處在國家治理的核心地位之中，法治政府在國家治理現代化中處于核心地位。在此意義上，行政法治對于我國法治化社會治理的實踐至關重要，行政法治是中國法治體系的核心。行政法治作為國家治理法治化的關鍵，包括了行政主體的組成、權力運行及行為的法治化。

 

（三）編纂行政法典是完善“行政法治體系”的核心任務

 

中國特色社會主義法治體系仍處于不斷完善的過程中，編纂行政法典是完善這一體系的關鍵。“形式理性法在法典形態中獲得了理想的表達。”具言之，現階段中國特色社會主義法治體系有待進一步健全，其中對行政法治體系的完善是整個法治體系完善工作的重中之重。“一國之法律能否成為金科玉律，則對立法者就不得不提出兼具實質、形體完備之要求。”在我國行政法立法分散、體系性較差且專門立法較多的情況下，編纂行政法典作為偉大時代下行政法領域的偉大實踐，在行政法治體系的完善中居于核心地位。

 

一方面，健全的行政法治體系是完善中國特色社會主義法治體系的必然要求。現階段我國雖然已經形成了中國特色社會主義法律體系，但依然存在著較大的完善空間。具體表現為：重點領域法律體系性薄弱，典范性、規范性較差；新興領域法律空白較多，規則不夠完善；執法職權運行機制不夠科學。就重點領域而言，“法典的缺位確實對法律體系的科學性、完備性造成了實質影響”。在民法和刑法等領域均存在相對系統化、整合化立法的情況下，行政法作為中國法治體系的核心構成，其立法卻呈現出分散化、混亂化的情況，嚴重制約了法律規范體系的完備和實施效果。就新興領域而言，在人工智能、元宇宙、基因編輯以及區塊鏈等前沿技術蓬勃發展的當下，相關規則的設定卻存在不及時、不合理以及不現實等弊端。行政權毫無疑問需要在上述新興領域開展作業，但受制于規則不完善的制約，其運行效果難謂樂觀。現代科學技術成果為行政開辟了嶄新的、不可預料的發展空間，行政對新興技術的掌握與運用事實上具有合目的性，法律上也具有一般適法性，緊迫的問題是技術和法律的控制。就執法職權運行機制而言，其不夠科學的主要表現在于我國行政法規范的實體部分存在過于模糊或相互抵觸的問題，程序部分存在環節設置不合理或難以落實的情況，而且相關執法監督、保障與救濟機制尚不健全。上述問題突出反映在行政法治領域，嚴重影響了中國特色社會主義法治體系的整體水平，亟待以科學立法為手段加以解決。

 

另一方面，行政法治體系的完善以編纂行政法典為核心任務，特別是以編纂通用行政法典為落腳點。在當下，需要通過行政法的法典化來構建完整有序的行政法體系。行政法治體系的完善表現為其規范在縱向和橫向上的統一，行政法典的編纂在行政法運行內部可以實現行政法規范的一致性和統一性，在行政法運行外部則可以在完善行政法治體系方面起到點睛之功。事實上，“只有讓基本法律及較重要的法律采用法典的形式，才能確保中央立法結構的立法權威，確保法律體系和法制的真正統一性”。但是，我們當下需要編纂的是通用行政法典，而不是一部大而全的行政法典。誠然，一部大而全的行政法典相當美好，但將其落實在實踐中是災難性的。原因在于行政法總則編與分則編的分歧較大，存在領域性和專業性的障壁。“任何國家都不可能做到將其整個法律體系全部法典化。”因此，制定適用于所有行政領域的通用行政法典更為現實。行政法法典化在立法序列中屬于較大的舉措，但面對法治領域的突出問題，必須以改革的心態和敢為人先的魄力拔除法治建設過程中的沉疴痼疾。當前我國法治體系的短板突出表現在行政法治體系中，因此，面對新時代行政法治建設的新階段，編纂行政法典是中國行政法的唯一選擇。

 

行政法法典化作為一個世界性難題，長久以來在各國的立法實踐中被避開，僅有少數國家和地區提供了彌足珍貴的立法例。但是，困難并不意味著不可行或不可能。民法典編纂的成功經驗表明，在堅持中國共產黨的領導，堅持中國特色社會主義法治道路的前提下，中國可以走出一條屬于自己、適合自己的法典化道路，為破解世界法治難題貢獻中國智慧。

 

三、中國式現代化的既有實踐使行政法典編纂具備了基本條件

 

法典編纂作為一種特殊的國家立法形式，只有具備一系列的主客觀條件后方可進行。這種主客觀條件包括社會條件，如政治條件與經濟條件的成熟，也包括法律的自身基礎，如法律體系的完備、立法技術的成熟等。無論是古羅馬還是我國的封建王朝，法典的編纂都以國家的統一、經濟的繁榮和社會的穩定為事實基礎。民法典的成功編纂說明我國已經具備了法典編纂的基本條件。但相較于民法典的編纂而言，編纂行政法典或進行行政法法典化所需要的條件更為嚴格。在20世紀80年代，我國曾經嘗試過起草行政基本法，但因當時的社會條件并不具備，因此當年行政法法典化的嘗試也最終以失敗告終。正是因為行政法典的編纂需要更為嚴格的條件，在世界范圍內成功編纂行政法典的范例也可謂是寥若晨星。但經過改革開放四十多年來的發展，中國式現代化在各個方面均獲得了長足的發展，這也為我國行政法典的編纂提供了較為充分的條件。

 

（一）市場經濟的充分發展為行政法典的編纂提供了堅實的經濟基礎

 

經濟是影響法律體系形成的基礎性因素，經濟對法律體系的形成起決定性作用。馬克思主義的基本理論認為，經濟基礎決定上層建筑，“物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程”。法律體系屬于上層建筑，法律體系的形成歸根結底取決于社會物質生活條件，只有在經濟基礎相對發達的社會經濟條件下，才有可能支撐起相對發達的“法典”形態，這也是歷史上存在普遍的“盛世修典”現象的根本原因。正因如此，我國在改革開放之初在民法領域曾嘗試進行法典化，但未能成功，直至2024年5月28日才由十三屆全國人大三次會議通過了《中華人民共和國民法典》，由此實現了我國民法的法典化。

 

馬克思的經濟基礎決定論意味著，作為上層建筑的法律形態與經濟基礎是因變量與自變量的關系。那么，經濟基礎到底是如何影響法典化進程的呢？從邏輯上來講，兩者應當是正相關的關系，即經濟基礎越發達，法典化水平可能就越高。經濟基礎越發達，對法律規則、法律秩序的需求就越旺盛，就越有可能產生高水平的法典，如發達的市場經濟就是民法典誕生的基本條件。為保障民事主體的各項權利、建立公平公正的市場交易秩序、構建完善的市場交易規則，市場經濟需要有民商法律提供制度上的保障。當然，影響法典化的因素還有很多，法典化水平高并不是經濟基礎發達的必然結果。經濟發達只是為高水平法典的產生奠定了堅實的經濟基礎。

 

經濟基礎對于法典化能否實現有著決定性的影響，但就不同的部門法而言，經濟基礎對法典化影響程度的差異比較明顯。就幾大部門法法典化與經濟基礎的相關性而言，憲法法典化和刑法法典化與經濟基礎的相關性應當是最弱的。這也是新中國成立之初經濟基礎還比較薄弱的情況下依然可以實現憲法法典化與刑法法典化的原因所在。而民法法典化與經濟基礎的相關性顯然是最強的，因為民法典的編纂必須要求“市民社會”和“市場經濟”比較發達。行政法法典化和經濟基礎的相關性也非常高。這是因為，市場經濟越發達，對于交易安全的需求就越大；市場經濟越發達，市場主體的權利保護意識就越強，對于行政權力規范運行的需求就越大。“我們的時代期待于法治的不僅是它要建立秩序，而且是想通過新的法律手段多少從根本上改造社會。”在所有的國家權力之中，行政權力是最為活躍的權力，也是對經濟運行影響最大的權力。“對于任何一個共同體，經濟和經濟生活的正常進行都構成了一個居于核心地位的子系統，因此，所有國家都通過經濟行政法來調整經濟。”正因如此，也就不難理解為何我國民法典中存在著大量的行政法規范了。但是，僅僅在《民法典》中增加數量眾多的行政法規范并不能從根本上起到規范行政權力運行、保護交易安全和市場主體權利的作用，還需要通過系統完善的行政法律制度，特別是編纂行政法典來實現。

 

（二）中國共產黨的領導為行政法典的編纂打下了堅實的政治基礎

 

政治發展影響著法治的進程，而法律本身根植于政治經濟社會之中，無論是重要法律的產生還是法律的存續方式都不可避免地受到特定政治環境的影響。法典是國家主導的產物，更是政治主導下的國家意志體現，“對于法典編纂而言，政治因素必定是重要的”。成熟、穩定的政治環境是法典編纂的基礎和前提。中國共產黨的領導為我國行政法典的編纂提供了穩定的政治環境與政治決斷力，為我國行政法典的編纂打下了堅實的政治基礎。

 

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，堅持和加強黨的全面領導也是中國式現代化的重大原則之一。中國共產黨歷來重視法治建設。黨的十八大以來，黨對法治建設愈加重視，黨的十八屆四中全會專門研究了法治建設問題，作出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。習近平總書記強調：“中國特色社會主義實踐向前推進一步，法治建設就要跟進一步。”2020年11月，中央全面依法治國工作會議正式提出習近平法治思想，習近平法治思想從十一個方面對依法治國進行了全面論述。“我們完善頂層設計，統籌推進法律規范、法治實施、法治監督、法治保障和黨內法規體系建設，全面依法治國總體格局基本形成。”黨的領導和法治在本質上是一致的，其中的道理就在于，歷史唯物主義者認為，社會主義國家的憲法和法律乃至于其法治精神、法治理念，都是人民意志的反映，共產黨作為社會主義國家的執政黨，必然要代表著人民的利益。中國共產黨的集中統一領導是中國特色社會主義制度的顯著優勢，也為我國行政法典的編纂提供了成熟、穩定的政治環境。

 

法典編纂不僅是一種法律現象，而且是一種政治行為。在政治與法律的關系上，政治是法律賴以存在的根基，“既反映著法律對于政治的事實依賴性，也映襯出政治對于法律的邏輯決定性”。中國共產黨的集中、統一領導在為行政法典的編纂提供成熟、穩定的政治環境的同時，還為行政法典的編纂提供了必要的政治決斷力。政治決斷是由以政治方式存在的權力或權威作出的，以歷史觀察的視角來看，政治決斷往往在是否編纂法典，以及編纂進路等關鍵問題上發揮關鍵作用。如我國正是在黨的十八屆四中全會對編纂民法典作出部署后，民法典的編纂才提上日程并得以完成。行政法典的編纂同樣離不開政治決斷力，“法典化要求國家立法權的統一和立法機關對立法權的壟斷，這是法典化得以實現的政治基礎和政治環境”，中國共產黨對立法工作的集中、統一領導為行政法典的編纂提供了必要的政治決斷力，為行政法典的編纂打下了堅實的政治基礎。

 

（三）我國的法典化傳統為行政法典的編纂提供了文化基礎

 

任何一部法律的制定以及發揮效用，總是與特定的文化語境密不可分，這是由法律自身的屬性所決定的。我國自重視立法的作用以來，軌跡基本是沿著法典化的道路前進的。我國悠久的法典化傳統，為行政法典的編纂提供了良好的文化基礎。

 

人類社會的法律史是一部漫長的發展史，大體經歷了從習慣法到成文法的長期漸進發展過程。從世界法治文明發展的歷史來看，每個注重編纂法典的時代往往都是一個國家法治文明高度發展的時期，而所編纂的法典又會極大地推動社會治理的進程，對社會秩序的形成和經濟發展起到重要作用。中華法系是成文法體系，對于法典有著特殊的偏愛與情結。從特征角度看，中華法系以儒家思想為指導思想，以禮法結合為主要形式，以《唐律疏議》《大明律》為代表性法典。我國成文法開始于春秋時期，自魏晉時期產生法典開始，我國歷史上的大一統王朝幾乎都在追求“法典化”。在我國歷史上，法典被賦予了更多的意義，其已經不再只是統治工具，還是國家統一的象征與符號，更是成為了國家體制的承載與王朝正統的表征。從古代到近現代，再到當代，法典化一直貫穿于我國法律制度的整個發展進程之中，法典化已經成為我國長期的、具有深遠影響的立法傳統。除了律典作為中華法系之機樞外，行政法典也非常發達，譬如《貞觀令》《天圣令》《大清會典則例》等。當然，這里的“行政法典”與近代意義的行政法不能完全等同，缺乏行政程序法、行政許可法等，更多以機構組織法、官吏管理法等為表現形式，所頒行的行政法更偏向于官典性質。整體而言，中國古代行政立法（法典）源遠流長，內容詳備，行政法律在體系、形式和內容等方面都已逐步完備。可以說，法典化已經成為中華法系的傳統。

 

傳統是一種在歷史上形成并延續至今，能夠對現實社會中人們的思想和行為產生重要影響的精神力量。中華法系的法典化傳統，對行政法典的編纂能夠產生兩方面的影響。一方面，法典化傳統能夠為社會公眾普遍接受法典打下堅實的文化基礎。法律作為人類精神之創造物及表現形態，是一種復雜的社會文化現象。法律不僅僅是國家意志的體現，從更大環境來說也是文化的體現。要成功編纂并實施法典，離不開社會共識。“行政法典要不要編纂、能不能編纂成功、編纂成功后能不能得到有效施行，在一定程度上要取決于行政法法典化今后取得多少社會共識。”“共識”的基本要義是具有廣泛社會基礎的認識，或者說是多數人傾向于認同和支持的認識。中華法系的法典化傳統則有助于形成社會共識。另一方面，我國的法典化傳統也為立法者編纂法典提供了寶貴的歷史經驗和內容上的養分。在我國編纂行政法典的過程中，不僅可以充分借鑒民法典編纂的成功經驗，還可以借鑒我國歷史上其他法典編纂的經驗。有學者指出，明清會典從編纂理念到立法模式的傳統智慧與經驗，具有獨創性和本土性，在一些問題上仍可為我國當代法治體系建設和行政法典編纂提供可資借鑒的經驗。法典是一個民族的精神和理性的形式表征，行政法典應彰顯中華民族的精神特質。中華法系悠久的法典傳統不僅可以為我國行政法典的編纂提供寶貴的歷史經驗，而且還可以為行政法典的編纂提供內容上的養分。“中華法系凝聚了中華民族的精神和智慧，有很多優秀的思想和理念值得我們傳承。”我國立法機關在行政法典的編纂過程中，應充分學習和吸收中華法系中的治國經驗與智慧，并將其與現代法治文明相結合，“既賡續傳統中華法治文明的內在精神和思想精華，更彰顯21世紀中華法治文明的時代性、創新性和國際化、現代化等時代特征”，在編纂出具有中國特色社會主義法治特色的行政法典的同時，還應為中華法治文明的現代化作出貢獻。

 

（四）法治現代化為行政法典編纂提供了良好的法律基礎

 

編纂行政法典，除了需要具備良好的經濟、政治、文化基礎外，還需要具備良好的法律基礎。法典是成文法中相對更高級別的形態，沒有良好的法律基礎作為支撐，行政法典的編纂也就成為了空中樓閣。經過改革開放40多年的發展，我國在法治現代化方面取得了巨大成就，社會主義法律體系已經基本形成，法治體系日趨完善。我國的法治現代化，特別是新時代十年法治理論和實踐的創新突破，為我國行政法典的編纂奠定了良好的法律基礎。

 

首先，習近平法治思想為行政法典的編纂提供了思想引領。習近平法治思想是馬克思主義法治思想中國化進程的最新重大理論成果，開啟了馬克思主義法治思想與中國具體法治實際相結合的第三次歷史性飛躍，為全面推進依法治國、實現中國法治現代化提供了根本遵循。習近平法治思想中的堅持黨對全面依法治國的領導，堅持以人民為中心，堅持依憲治國、依憲執政等內容，均對行政法典的編纂發揮重要的思想引領作用。《法治中國建設規劃（2020－2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》是貫徹落實習近平法治思想的重要文件，對依法行政、法治政府建設提出了具體要求，在編纂行政法典的過程中，應當將相關內容在行政法典中予以落實和轉化。

 

其次，現行的行政法律規范體系為行政法典的編纂提供了規范基礎。法典是現行法律制度的體系化表達，歷史法學派大師薩維尼曾言：“我們必須將法典視為對于全部現有法律的宣誓，而具有由國家本身賦予的排他性效力。”目前，中國特色的行政法律體系和制度體系已經初步建立，這為行政法典的編纂提供了必要的規范基礎。在行政法典的編纂中，行政法總則是最為核心和關鍵的部分。“提取公因式”又是行政法總則最為重要的立法技術。但“提取公因式”立法技術的運用是建立在有足夠數量的法律規范之上的，沒有足夠數量的法律規范，“提取公因式”也就無從談起。近幾十年來，我國在完善行政法律規范方面取得了巨大成就。當前，我國不僅有行政六法以及其他的單行法可以作為“提取公因式”的對象，還有大量的行政法規也應當納入“提取公因式”的范圍，如《中華人民共和國政府信息公開條例》《重大行政決策程序暫行條例》《規章制定程序條例》等。大量的單行法和行政法規的存在，為“提取公因式”技術的運用提供了足夠數量的法律規范，使得行政法總則的制定成為可能。此外，在行政法典的編纂中，除了中央層面的法律和行政法規可以發揮重要作用外，地方層面的地方性法規和政府規章亦具有一定的積極作用，對行政法典的編纂具有重要的參考價值。早在2008年，湖南省就制定了我國規范政府行為的第一部地方政府規章——《湖南省行政程序規定》，在此之后，《山東省行政程序規定》《浙江省行政程序辦法》等規范政府行為的地方政府規章也陸續出臺。在2022年，江蘇省又制定了我國規范政府行為的第一部地方性法規——《江蘇省行政程序條例》。這些地方層面的立法無論在內容上還是在體例上，對于行政法典的編纂均具有重要的參考價值。

 

再次，行政法學理論積淀為行政法典的編纂提供了學術基礎。法典編纂離不開法學理論的支撐，法學家的職能是通過科學的闡述對法進行日常性的發展和改進，其基礎在于最為根本的對具體的人和民族的關注和法學家的集體性質的討論。譬如《優士丁尼民法大全》主要由法學文獻（教科書和著述）、法學家法以及國法構成。就法律人的角色而言，法律人應用和研究法律的需要是法典產生的原因之一，所以法律人是推動法典形成的主要動力。在我國行政法學理論體系構建過程中，行政法學者批判借鑒了傳統大陸法系國家和地區的行政法學理論，并對英美法系國家的行政法學理論有所容納和吸收，進而在博采眾長的基礎上充分結合本土特點，初步形成了具有一定自主性的行政法學理論體系。近年來，我國學者不僅在行政法法典、行政法總則方面的研究成果日益豐富，而且在行政法一般原理、行政組織法、行政行為法等方面的研究也取得了較多成果。此外，來自司法、立法、政府實務部門的專家也為我國行政法學的理論發展作出了突出貢獻。正是在行政法實務專家的努力之下，我國的行政法學理論與實踐得到了較好的結合。行政法學理論不僅在實務中得到了認可與運用，而且在實務中進一步推動了行政法學理論的發展與創新。現有的行政法學理論積淀，為行政法律制度的體系化建構以及行政法典的編纂打下了堅實的學術基礎。

 

最后，我國民法典的編纂經驗和域外行政法法典化的實踐經驗為我國行政法典的編纂提供了經驗借鑒。從立法技術的角度來看，公法與私法越來越多地相互借鑒對方的原則和法律技術。我國民法典的成功編纂，凝聚了民法學界以及實務專家的智慧。我國于2017年制定了《中華人民共和國民法總則》，并于2020年制定了《中華人民共和國民法典》，我國民法典“兩步走”的立法步驟對行政法典的編纂具有借鑒意義。學習借鑒我國民法典編纂的本土智慧，特別是我國民法總則制定的成功經驗，對于我國制定行政法總則以及進一步編纂行政法典，具有重要意義。除了學習借鑒民法典的成功編纂經驗外，我國還應充分借鑒域外行政法法典化的實踐經驗。身處全球化時代，中國的法治建設特別是行政法治事業必須要有世界眼光，善于批判借鑒域外先進的立法經驗。“從行政法法典化的發展趨勢來看，早期的行政法典以行政程序法典為主，但當前的行政法典形式日趨多元化。”我們可以對域外行政法法典化不同模式的優劣進行研判，尤其是重點分析德國《聯邦行政程序法》、法國《公眾與行政機關關系法典》，以及韓國《行政基本法》等，進而尋找到一條立足本土、借鑒域外的自主型行政法典編纂道路，為世界范圍內的行政法法典化貢獻中國智慧。

 

四、中國式現代化對行政法典編纂的要求

 

“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。”行政法典編纂能夠更加深入、系統地完善中國法治體系，保障中國式現代化的穩步推進，而中國式現代化的重大原則也對行政法典編纂提出了一系列綱領性要求。行政法典編纂在內容上必須具備四個不可或缺的要素，即必須堅持和加強黨的全面領導，塑造有為政府，始終堅持以人民為中心，并且在充滿變化、機遇與挑戰的時代下把握守正與創新的對立統一關系，以鑄就“集中外法律智慧之大成、引領世界法治文明進步潮流的大國法律重器”。

 

（一）堅持和加強黨的全面領導

 

中國式現代化的本質要求，最首要的就是堅持黨的領導。中國式現代化的重大原則，其一就是堅持和加強黨的全面領導。黨領導立法表現為，首先是黨研究決定立法工作中的重大問題，其次體現為善于使黨的主張通過立法程序成為國家法律。這也是中國式現代化對行政法典編纂提出的第一要務。在行政法典的編纂中，堅持和加強黨的全面領導，除了有堅持正確政治方向的必要考量外，也是從法治層面對“政黨與國家互相嵌入的國家治理模式”予以的規范確認，是契合我國實際情況，完善中國特色社會主義行政法治體系，豐富我國行政法治理論的應有之義。就中國共產黨的政策對中國立法而言，執政黨運用政策指導國家立法活動，是其領導國家政權活動，實現其在某一時期的執政目標和任務的重要一環。具體而言，執政黨用政策指導立法主要表現為兩個方面：一是以政策作為立法的主要原則、依據和基礎；二是把具體政策貫徹、體現到具體的法律條文中。我國行政法典編纂可以采取“總則+分則”的結構，一方面有必要將“堅持和加強黨的全面領導”以“一般規定”的面貌寫入行政法典的總則中；另一方面，還應在各分則編中將“堅持和加強黨的全面領導”進行制度化、具體化。

 

從“一般規定”來看，在行政法典的內容方面，一是要明確黨的領導地位。這是對憲法中“黨的領導”有關規定的延伸。我國憲法總綱中就明確，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，可以說“黨的領導”在我國法治體系中具有規范層面的共識。在行政法典編纂的文本安排上，明確呈現“黨的領導”，是根據憲法制定行政法典的客觀要求，也能為行政法典的內容編纂奠定正確的政治方向。從“具體規定”來看，在行政法典的不同分編、章節、條款等，都要將黨的領導以不同形式融入其中。最為典型的就是行政主體部分。例如2018年黨和國家機構改革過后，生成了黨政融合的機構模式，對我國行政主體理論帶來了一系列沖擊與變遷，因此在行政主體的章節規定中，既要確立黨政融合機構的地位，又要區分其間的黨、政關系，明確兩者的不同分工，確保黨的領導作用，同時發揮出政府應有的治理效能，為中國式現代化建設輸送組織、領導層面的制度支持。

 

（二）塑造有為政府以深入推進現代化建設

 

“現代化意指，社會有能力發展起一種制度結構，它能適應不斷變化的問題和要求”，政府可以被視作這樣一種獨特的制度構成。在功能主義者看來，行政法的目標是建立一套既能負起恰當責任又能高效提供公共服務供給的有組織的政府機構。中國式現代化的重大原則就包括，堅持中國特色社會主義道路。中國式現代化的本質要求之一，也是堅持中國特色社會主義，實現高質量發展。在中國式現代化建設過程中，政府是踐行中國特色社會主義，促進高質量發展的主導者和推動者。我國在向社會主義市場經濟轉變的過程中，政府經歷了從全能型政府向有限政府再向效能型政府的角色蛻變。政府一旦能夠適應并主動應對社會發展中的各種需求，對于現代化進程的現實推動必將有著不可替代的積極作用。因此，行政法典編纂的重要目的之一，就是塑造一個真正的有為政府，推進中國式現代化建設的深入發展。

 

什么是有為政府？中國式現代化需要怎樣的有為政府？對這兩個問題的回答，決定了行政法典的編纂內容如何塑造有為政府。如果將政府視作一個有機體，并以其作為觀察世界的基點，那么有為政府至少包括兩個維度的涵義：一是政府積極主動地處理與“自我”的關系；二是政府積極主動地處理與“他人”的關系。在有為政府與“他人”的關系當中，又主要包括政府與市場的關系、政府與個人的關系。

 

一方面，在政府積極主動處理與“自我”的關系中，行政法典的內容設計應充分關注并回應內部行政法治的發展需求，關照政府內部各機構之間的縱橫關系，推動政府主動選擇依法行政的行為模式。依法行政，強調各級政府和部門的活動在憲法和法律的框架下展開，堅持行政合法原則和行政合理原則，同時關注程序正當、誠實守信、效能提升等要求。在此過程中，一是在行政法典中囊括不同組織的設立、變更、交流等活動，并借此協調各組織之間的關系，反映多年來我國行政組織法發展、改革的實踐成果；二是將我國法治政府建設的要求與成果在行政法典予以確認，進而推動政府自身積極主動地展開自我規制和自我優化，不斷提高政府內部治理能力，適應中國式現代化的發展需要。

 

另一方面，在政府積極主動處理與“他人”的關系中，行政法典編纂應著重關注政府與市場的關系、政府與個人的關系。其一，政府與市場的關系是“有為政府”無法繞開的主題，在行政法典的內容中，有必要納入優化營商環境的理念，為政府參與市場經濟發展確立有效的權力邊界，發揮政府推動經濟高質量發展的正面作用，培育新型政商關系，避免行政權的不當行使給中國式現代化帶來阻力。其二，在政府與個人的關系中，培育并提高政府主動保障和滿足公民生存需求、發展需求的能力，確保每一個人切實享受到中國式現代化的發展成果，這一點同樣是以人民為中心的具體要求。

 

（三）行政法典編纂需貫徹以人民為中心的理念

 

“德莫高于愛民，行莫賤于害民。”以人民為中心是中國式現代化的重大原則，也應當是行政法典編纂的核心理念。習近平總書記反復強調“人民至上”，“在任何時候都把群眾利益放在第一位”，“把人民對美好生活的向往作為始終不渝的奮斗目標”。在行政法典的內容中，以人民為中心則主要表現為以下三個方面。

 

首先，行政法典的內容需要“維護人民的根本利益”，保護人民的合法權益。在行政法典的內容中，嚴格規范行政權力的行使方式，明確行政程序，尊重并保護公民人身權、財產權等基本權利。

 

其次，行政法典在內容上應當“增進民生福祉”，通過塑造有為政府，積極改善民生，協調公共利益與個人利益的關系，提高人民群眾的獲得感，增進人民對行政法治的內心認同。具體來說，一是行政法典在內容上應當吸收我國福利行政法乃至民生行政法的理論共識，更好地發揮行政權在公民生存發展當中的保障作用。從依法行政的角度看，政府的任務是不斷增進人民的物質和文化利益，保護公民的基本權利。二是借助行政法典編纂，協調公共利益與個人利益的關系，優化社會分配，提高人民的獲得感。“豐富的個人利益是公共利益的源泉。”通過行政法典的編纂實現社會分配優化，縮小貧富差距，保護弱勢群體利益，實現中國式現代化的平衡發展、充分發展。通過行政法典編纂切實改善民生福祉，也將提高人民對我國行政法治的內在認同。

 

最后，在行政法典的內容中，引導個人積極參與中國式現代化建設，將人的現代化融入中國式現代化發展的全過程，為中國式現代化提供不竭支持。“人的現代化是國家現代化必不可少的因素。它并不是現代化過程結束后的副產品，而是現代化制度與經濟賴以長期發展并取得成功的先決條件。”應塑造契合中國式現代化要求的時代個體，將人的現代化融入于中國式現代化的全過程，實現兩者的同向發展。“人的活動才構成了活生生的法律現象。”在中國行政法治實踐中，怎樣通過法律規范的安排來積極調動個人參與中國式現代化的實踐進程，同步實現人的現代化，并將其內化在行政法典的文本里，是行政法典編纂重點考量的要素，也是行政法學理論與實務界需要思考的課題。

 

（四）守正與創新在行政法典中的對立統一

 

推進中國式現代化是一個系統工程，需要統籌兼顧，處理好守正與創新的關系。守正創新也是“習近平法治思想具有強大理論優勢和生機活力的奧妙所在”。具體到行政法典的內容中，需要實現守正與創新的對立統一，尤其把握好改革與法治的關系。中國式現代化的重大原則之一是堅持深化改革開放。在深化改革開放的過程中，我國在行政法治實踐中涌現出的大量制度創新，有力地推動了傳統行政價值理念和體制機制的轉型發展。行政法典的內容安排，既要堅持中國特色社會主義制度，確保中國式現代化的正確方向，又要吸收、確立與鞏固改革開放的實踐成果，并且為將來的進一步改革留下足夠的制度空間，增強中國式現代化的活力。

 

一方面，作為對共同生活進行調整的法典規范“是從一個民族的基本觀念和教養當中發生出來的”。從守正的角度來看，行政法典至少應具備以下內容：（1）從根本層面，在行政法典編纂中，應堅持正確的制度方向并將其文本化。中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的制度基礎，需要在行政法典編纂中挖掘中國特色社會主義的制度優勢，并將其融入行政法典的內容中。（2）從精神層面，行政法典內容應當彰顯民族性，既要吸收諸如“德法相濟”“民為邦本”等中華法治文明的優秀成果，又要充分體現新中國成立以來，特別是改革開放以來我國本土行政法治發展的理論與實踐成果。（3）具體層面，一是可以參考世界法治文明中具有共識的法律成果，比如借鑒其他國家行政法典編纂的立法技術和結構模式，提高文本的規范性；二是將已經具備一定學理共識的行政法研究成果納入到行政法典中。

 

另一方面，法典作為法律規范的最高形式表達，必須“巧妙地將過去與現在勾連起來，同時又不忽視未來的迫切要求”。從創新的角度來看，一是適當吸收行政法治實踐的地方創造，將諸如綜合行政執法改革、多元糾紛化解機制等本土行政法治實踐成果納入到行政法典中。二是在法律規則的設置中，適當保留未來改革創新的制度空間。法典的編纂受制于主客觀的約束，想要創造永恒有效的、包羅一切生活領域的法典是無法實現的，而應是編纂合乎時代、合乎情理并具有開放性的法典。“凡屬重大改革要于法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行。”尤其是數字時代下已經具備一定共識的個人信息保護、數字化行政等內容，應當在行政法典中予以體現，同時，行政法典內容安排還應為將來技術演變所引發的制度變革、新技術發展所引發的社會變遷等問題預留空間。借助行政法典編纂破除深層體制機制障礙，激發改革動力，提高中國式現代化建設的活力，是行政法典的應有使命，也是中國法治體系發展的重大機遇。

 

五、我國行政法典的基本構造

 

在明確了中國式現代化對行政法典編纂的基本要求之后，有必要對行政法典的基本構造予以探析。我國行政法典的編纂是推進中國式法治現代化的重要契機，行政法典的內容應滿足實現中國式法治現代化的需要。我國的行政法典編纂應扎根于中國大地，融入中國式現代化的進程中，為實現中國式現代化構建良好的法治環境。

 

（一）我國行政法典的目標定位

 

行政法典的目標定位，即對行政法典的總體描述以及其在我國法治體系中的基本位置的確立。明確行政法典的目標定位，是編纂行政法典首先需要解決的問題。在我國行政法學界對行政法典編纂的已有討論中，對此問題也多有涉及。行政法典的目標定位，可以從以下兩個角度展開。

 

一是，我國的行政法典應當定位為“通用行政法典”。對于行政法典的編纂，在行政法學界存在著一個共識，即我國編纂的行政法典，并不是完整統一的、囊括所有行政法律規范的法典。“行政法沒有統一完整的法典，也難于制定統一的法典，這是行政法不同于刑事法、民事法以及憲法的一個重要特點。”我國要編纂的行政法典的基本定位應當是“通用行政法典”，即該法典適用于所有的行政領域，其內容是具有普遍適用性和引領性的規則。至于法典的稱謂，目前存在著多種稱謂，如“行政基本法典”，全國人大常委會在2021年的立法計劃中即采用了此種稱謂。此外，還有學者主張將其稱為“基本行政法典”，但“通用行政法典”的名稱無疑更為合適，不僅使法典名實相符，而且可以將其與各領域行政法典（如教育法典）相區別，強調其在行政法律體系中的普適性。

 

二是，我國行政法典在內容上應當是實體與程序并重的法典。對于我國行政法典的核心內容，不少學者傾向于以行政程序為主要內容。葉必豐教授認為：“關于以實體法為主的行政法總則已經努力嘗試過，沒有取得成功，現在也無須再努力。”王萬華教授主張行政法典的制定采取“程序主義進路”，無論法典名稱是否采用行政程序法或行政程序法典，普遍以行政活動遵循的一般性行政程序法律規范為法典的核心內容，同時對行政組織法、行政實體法和行政救濟法，部分實現法典化。姜明安教授則主張先制定行政程序法，然后編纂行政基本法典。前述學者的觀點具有一定的合理性，而且從世界范圍來看，已經實現行政法法典化的國家和地區中，大多數也都以行政程序作為主要內容，如德國、日本等均是如此，甚至名稱也是叫“行政程序法”，而非“行政法典”。但是，這并不意味著我國制定的行政法典也要采取這種模式。一方面，這些國家和地區的法典制定時間普遍較早，對于我國的實際借鑒價值相對有限。在這方面，《荷蘭行政法通則》就是實體法與程序法結合的典范，也表明行政法典對實體法進行立法并非不可能。另一方面，行政法典的內容采取實體與程序并重的模式，更符合我國的實際國情和立法傳統。在我國當前規范行政行為的法律中，無論是行政處罰法、行政許可法，還是行政強制法，幾乎均采取的是實體與程序并重模式。此外，從我國當前各地制定的規范政府行為的地方政府規章或地方性法規來看，也采取的是實體與程序并重模式。因此，我國的行政法典在內容上應當實體與程序并重，在開創行政法法典化的中國模式的同時，也為世界其他國家的行政法法典化貢獻中國智慧。

 

（二）行政法典的邏輯主線

 

法典是體系化的產物，法典的內容需要按照一定的邏輯進行編排。對于行政法典的邏輯主線，主要存在以下幾種思路。一是以行政活動作為邏輯主線，“以行政活動作為行政基本法典的核心概念，行政基本法典的體例框架大致為行政活動的一般規定、行政活動的主體、行政活動、行政活動的監督救濟”。二是以規范行政權行使作為邏輯主線，核心內容包括行政主體（組織）、行政行為、行政救濟三部分，這也是我國目前大多數行政法學教科書所采用的邏輯主線。該邏輯主線的理論基礎是控權論，認為行政法是控制行政權、防止行政權濫用，以及當行政權被濫用時如何予以補救的法。此外，還有學者在此基礎上進一步提出以行政權規范為主線和明線，以公民、法人或者其他組織權利的確認和保障為暗線的方案。事實上，前兩種思路本質上并無二致，因為行政活動是行政權行使的外在體現，規范行政權行使的邏輯主線必然是以行政活動作為核心概念。因此，無論是以行政活動作為邏輯主線，還是以規范行政權行使為主線，在法典體系編排上的體現較為一致，均主要體現為總則、行政組織、行政活動、行政監督與救濟四部分架構。以行政活動或者規范行政權行使的邏輯主線，在其他國家和地區的行政法法典化中已經得到了比較多的實踐。如《日本行政程序法》的核心架構依次為“總則、對申請而為之處分、不利益處分、行政指導、申報”；我國臺灣地區“行政程序法”的章順序依次為“總則、行政處分、行政契約、法規命令及行政規則、行政計劃、行政指導、陳情”，核心架構更是嚴格圍繞著“行政活動”展開。

 

在前述兩種邏輯主線之外，以行政法律關系為邏輯主線的主張更值得推崇。行政法律關系學理在方法論方面的重要價值，包括對傳統“國家不滲透人格”的糾偏，對多元利益協調和彌合的強調，對行政相對方和第三方的平等關照等。行政法律關系更適宜作為行政法典編纂的邏輯主線，原因在于：首先，法律關系是區分不同部門法的基礎，不同的部門法調整不同的社會關系，行政法調整行政關系。行政法律關系是受行政法律規范調整的因行政活動而形成的各種權利義務關系。事實上，規范行政權行使的并非只有行政法，憲法也是規范行政權行使的法，我國的民法典中更是有著大量的規范行政權行使的規范。只有以行政法律關系為邏輯主線，才能明確哪些規范行政權的內容應當被納入行政法典之中，才能將行政法典與其他的法典區分開來。其次，以行政法律關系為邏輯主線，更符合以人民為中心的中國式現代化的要求。與以規范行政權行使的邏輯主線不同，以行政法律關系為邏輯主線，必然會更多關注行政相對人的權利義務，對于保護相對人的合法權益，有著積極意義，更符合以人民為中心的要求。“法律關系的端點，通常是權利主體，它可能是雙邊或多邊的權利主體間的法律關系。”最后，以行政法律關系為邏輯主線，具有兼容性，同樣能夠達到規范行政權行使的目的，而且，行政活動也依然會是最為核心的概念。

 

（三）行政法典的體例結構

 

在明確了行政法律關系應當作為行政法典編纂的邏輯主線之后，從該邏輯主線出發，應將我國行政法典的基本結構確定為四編十九章。具體設想如下：

 

第一編是總則。總則是法典的靈魂部分。就行政法典的總則部分而言，其內容主要為通用于所有行政行為之原理原則，各種行政法規共同適用之規則。此外，還應當將具有行政法律規范的總體性知識或不適宜在行政法典分則規定的“剩余規范”，通過“體系補全”的立法技術將其納入總則之中。因此，總則的內容會相對較多。總則應該分為八章，分別為：第一章一般規定，內容包括立法目的、適用范圍、基本原則等；第二章行政組織，內容包括行政主體的基本類型、行政授權、行政委托、權限爭議解決等；第三章行政相對人及利害關系人，內容包括行政相對人及利害關系人的認定，行政相對人及利害關系人享有的行政權利的內容等；第四章行政活動，對行政活動的基本類型，以及行政立法、行政規范性文件、具體行政行為的類型、效力等進行規定；第五章行政程序，對行政程序的一般制度進行規定；第六章行政監督與責任，就行政活動所涉及到的監督，包括層級監督、執法監督，以及行政責任的主要類型、追究行政責任的主要方式等進行規定；第七章法治政府建設，這是推動我國政府治理現代化、建設有為政府的重要舉措，應當在總則中專門對其進行規定；第八章為其他規定，主要是不適合放在其他章節之中，但又應該在總則中予以規定的內容。

 

第二編是行政法規、規章、行政規范性文件。該編分為三章，分別為行政法規、規章、行政規范性文件。考慮到我國立法法對于行政法規、規章的制定主體、權限等已有規定，為避免重復，該編關于行政法規、規章的內容主要為程序性內容，即主要將現行的《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》的內容納入其中。

 

第三編是行政決定與行政協議。該編內容是關于行政決定、行政協議的具體規范。之所以將行政決定與行政協議一起進行規范，因為這兩類行為都是“法律行為”且約束對象均是具體的。該編可以分為六章，分別為一般規定、行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決、行政協議。該編中的“一般規定”主要是對共同性的規則以及一些未模式化的行政決定予以規范。我國現行的行政許可法、行政處罰法、行政強制法的主要內容，可以分別納入本編對應的“章”之中。

 

第四編是重大行政決策與其他行政活動。該編分為兩章，分別為重大行政決策與其他行政活動。本編所包括的兩類行為，在行為性質上均不屬于一般意義上的“行政行為”，因此放在該編中予以規范。現行有效的《重大行政決策程序暫行條例》中的主要內容可以納入本編的“重大行政決策”章之中。此外，在第二章“其他行政活動”之中設專節規定“信息公開”，并將現行的《中華人民共和國政府信息公開條例》的主要內容納入其中。

 

對于行政法典體例結構所涉及的主要問題，說明如下：

 

首先，該體例結構總體上采用的是總分結構。“法的總則，是在法律規范文本中具有統領地位，在法的結構中與分則、法律責任、附則等對應的法的條文的總稱。”在總則編中，以行政法律關系為主線，對行政法主體、行政活動、責任等予以規定，并考慮到體系化的需要，加入了其他幾章。而分則編是按照“行政活動”的不同類型予以排列。換言之，第二、三、四篇實際上構成一個整體，即“行政活動”編。該體例設計在一定程度上參考了我國民法典與刑法的體例結構。如我國民法典總則編之外的其他編是按照“權利”類型予以排列的；我國刑法總則編之外的分則編是按照“罪名”類型排列的；無論是民法典還是刑法，總則編之外的其他編的劃分邏輯是統一的，都是按照“類型”來劃分的。通用行政法典的分則編可以按照“行政活動”類型來劃分。這樣的“總分”結構，在邏輯上更為清晰。

 

其次，該體例結構沒有將行政復議、行政訴訟納入行政法典中。我國行政法學界的主流觀點是將行政復議、行政訴訟納入行政法典之中，也有少數學者并不主張將行政訴訟納入行政法典或者行政程序法典之中，但幾乎所有學者均主張將行政復議的內容納入其中。而且，當前不少國家的行政法典也納入了行政復議的內容。筆者之所以主張不將行政復議、行政訴訟納入其中，主要理由在于：一是行政復議、行政訴訟都是解決行政爭議的行為，本質上具有“司法”性。與行政主體的其他活動的“行政性”存在著較多差異，且行政訴訟主要規范的是法院的行為；二是可以在行政法典之外，單獨編纂《行政救濟法典》，專門對行政復議、行政救濟等解決機制進行規定。這也符合我國對不同部門法的訴訟程序進行單獨規定的立法傳統，如民事訴訟法、刑事訴訟法的單獨立法等。

 

六、結語

 

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”實現中國式法治現代化，就必須堅持走中國特色社會主義法治道路，并用中國特色社會主義法治理論指導法治實踐，不斷完善中國特色社會主義法治體系，“實現社會主義和法治的深度結合”。法律規范體系是社會主義法治體系的核心組成部分，法治體系的完善離不開完備的法律規范體系。當下，我國已經有了較為完備的憲法法律體系、刑事法律體系、民事法律體系，因此，完善行政法律體系就成為了我國當前社會主義法治體系建設的重點任務。要形成完備的行政法律體系，編纂通用行政法典也就必然成為首選。而在編纂通用行政法典之外，還應在各部門行政法領域推進法典化，形成“領域法典”，從而增強法律體系性。通過法典化構建完備的行政法律體系可以有力地促進我國行政法治現代化，也將推動中國式現代化持續發展，為建設社會主義現代化強國保駕護航。

文章來源：《比較法研究》2025年第1期