王青斌（中國政法大學(xué)法治政府研究院教授，法學(xué)博士）

 

[摘  要]

 

現(xiàn)代化是多維度、多層次和多面向的現(xiàn)代化。在中國式現(xiàn)代化的推進(jìn)中，必須重視法治，搞好法治建設(shè)，實現(xiàn)中國式法治現(xiàn)代化。編纂行政法典是完善行政法治體系的核心任務(wù)，其不僅是實現(xiàn)中國式法治現(xiàn)代化的需要，也是保障中國式現(xiàn)代化在法治軌道上運行的需要。中國式現(xiàn)代化的既有實踐為我國行政法典編纂提供了必要的經(jīng)濟、政治、文化以及法律基礎(chǔ)。在行政法典的編纂中，應(yīng)當(dāng)將中國式現(xiàn)代化的重要原則融入其中，形成具有中國特色的通用行政法典。我國通用行政法典的編纂應(yīng)以行政法律關(guān)系為主線，編纂出適用于所有行政領(lǐng)域的、實體法與程序法并重的法典，為其他國家的行政法法典化貢獻(xiàn)中國智慧與中國方案。

 

[關(guān)鍵詞]

 

中國式現(xiàn)代化；行政法典；編纂；行政法律關(guān)系

 

一、問題的提出

 

從歷史視角來看，現(xiàn)代化主要是指后發(fā)國家通過發(fā)展與變革而趕上發(fā)達(dá)國家的過程。在新中國成立之初，我國就提出了在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)四個方面實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)。經(jīng)過改革開放后四十余年的發(fā)展，我國的現(xiàn)代化獲得了巨大成功，在世界范圍內(nèi)開創(chuàng)了現(xiàn)代化的“中國模式”。“我們搞的現(xiàn)代化，是中國式的現(xiàn)代化。我們建設(shè)的社會主義，是有中國特色的社會主義。”黨的十八屆三中全會正式提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并進(jìn)一步將“四個現(xiàn)代化”拓展為“全面現(xiàn)代化”。黨的二十大報告提出“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”，并對中國式現(xiàn)代化的內(nèi)涵、特征以及本質(zhì)要求進(jìn)行了全面闡述。由此，經(jīng)過十八大以來在理論和實踐上的創(chuàng)新突破，中國共產(chǎn)黨成功推進(jìn)和拓展了中國式現(xiàn)代化，為人類實現(xiàn)現(xiàn)代化提供了新的選擇。“中國式現(xiàn)代化的成功實踐昭示世人，通向現(xiàn)代化的道路不止一條，只要找準(zhǔn)方向、馳而不息，走好自己的路，就一定能實現(xiàn)現(xiàn)代化。”

 

現(xiàn)代化是多維度、多層次和多面向的現(xiàn)代化，不僅包括了經(jīng)濟的發(fā)展，還包括了政治、文化等多方面的變革。法治現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分。“一個現(xiàn)代化國家必然是法治國家”，法治體系是現(xiàn)代國家治理體系的基本內(nèi)容，法治既是善治的基本要素，也是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。在中國式現(xiàn)代化的推進(jìn)中，必須重視法治，搞好法治建設(shè)，實現(xiàn)中國式法治現(xiàn)代化。黨的二十大報告提出“在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”，推進(jìn)和拓展中國式法治現(xiàn)代化是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。中國式法治現(xiàn)代化既是中國式現(xiàn)代化的法治篇章，也是中國式現(xiàn)代化的有力保障。法典編纂被視為國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，能夠為中國式現(xiàn)代化提供法治保障。2020年5月28日《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“《民法典》”）的審議通過標(biāo)志著“民法典時代”的開啟，習(xí)近平總書記指出，《民法典》對推進(jìn)全面依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。行政法典的編纂也不例外，對于行政法典的編纂，也應(yīng)該從中國式現(xiàn)代化的視角進(jìn)行判斷，看是否需要編纂行政法典，以及行政法典的編纂條件是否具備，以及我國需要什么樣的行政法典等。

 

二、中國式現(xiàn)代化需要編纂行政法典

 

在探討行政法典與中國式現(xiàn)代化的關(guān)系時，一個必須回答的問題是：為什么推進(jìn)中國式現(xiàn)代化需要編纂行政法典？欲回答該問題，須從現(xiàn)代的、歷史的、政治的以及理論的角度進(jìn)行考察，即自中國式現(xiàn)代化的實踐歷程出發(fā)，綜觀我國法治建設(shè)的頂層設(shè)計和實施過程，同時對我國行政法治的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行綜合考察。

 

（一）中國式現(xiàn)代化是法治軌道上的現(xiàn)代化

 

法治作為規(guī)則之治，與人類的生存發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)。“即使在形態(tài)最為簡單的社會中，若干規(guī)則體系也有必要。”全面依法治國不僅是中國特色社會主義現(xiàn)代化的必然要求，也是建成社會主義現(xiàn)代化強國的必要保障。“建設(shè)法治中國是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的題中之義和重要方面。”因此，中國式現(xiàn)代化將是在法治保障下的現(xiàn)代化。

 

一方面，中國式現(xiàn)代化是在中國特色社會主義法治道路上的現(xiàn)代化。首先，中國特色社會主義法治體系與社會主義政治制度密不可分。“法治是社會不同政治力量對比的產(chǎn)物。”我國馬克思主義政黨的執(zhí)政地位和無產(chǎn)階級的統(tǒng)治地位決定了我國法治的社會主義屬性。“任何法治制度與法治實踐總是與特定的社會實際和國情結(jié)合在一起的。”法治是一種政治的共生物，其體現(xiàn)著國家國體和政體的底層邏輯。馬克思認(rèn)為，“任何的社會需要、法律等等都應(yīng)當(dāng)從政治上來考察”，而“中國特色社會主義法律體系是中國特色社會主義制度的組成部分，是中國特色社會主義制度的法律化”。因此中國特色社會主義法治體系建立在中國特色社會主義制度的柱石之上，任何以中國特色社會主義制度為遵循的實踐都不可能脫離中國特色社會主義法治體系。其次，中國式現(xiàn)代化必須在堅持和發(fā)展中國特色社會主義的前提下才能成立。“在現(xiàn)代化國家建設(shè)過程中，馬克思主義執(zhí)政黨既擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)使命又履行執(zhí)政職責(zé)，是集‘領(lǐng)導(dǎo)’‘執(zhí)政’于一身的政黨。”因此堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，本質(zhì)上是對中國特色社會主義道路的堅持。而中國特色社會主義具有鮮明的時代特征和中國特色，對建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國具有重要指導(dǎo)意義，因此中國式現(xiàn)代化必須以中國特色社會主義為遵循。全面推進(jìn)依法治國是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重大選擇，必將為中華民族的偉大復(fù)興提供法治動力。由此可見，在現(xiàn)代化建設(shè)的任何時期，都不能淡化法治底色；在現(xiàn)代化建設(shè)所有階段，都必須遵守法治軌道。

 

另一方面，法治對中國式現(xiàn)代化具有重要的推動作用。“一個國家沒有預(yù)制、明確、穩(wěn)定的規(guī)則，人們對自己的行為后果沒有預(yù)期性，從而使人們無安全感。”歷史唯物主義揭示了上層建筑對經(jīng)濟基礎(chǔ)的反作用，“高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量法治予以保障”。具體而言，第一，法治保障了公民的權(quán)利和自由，為中國式現(xiàn)代化創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。“法治要求法律對基本人權(quán)給予足夠的保護(hù)。”自十八大以來，我國公民權(quán)利的法治化保障取得了長足進(jìn)步。在未來中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，藉由大力實施法治，可以從保障既有權(quán)利與保護(hù)未來期待兩方面促進(jìn)公民權(quán)利的實現(xiàn)，充分發(fā)揮人民群眾在社會歷史中的創(chuàng)造作用。第二，法治促進(jìn)了社會的公平和開放，為中國式現(xiàn)代化創(chuàng)造了活躍的經(jīng)濟環(huán)境。“市場經(jīng)濟是法治的經(jīng)濟基礎(chǔ)，法治是市場經(jīng)濟的政治表現(xiàn)。”在中國式現(xiàn)代化過程中，法治的施行不僅可以保護(hù)私主體的合法權(quán)益、穩(wěn)定市場經(jīng)濟秩序，而且可以通過公正的權(quán)力運行程序促進(jìn)社會公平運轉(zhuǎn)，從而以法治化的營商環(huán)境和公平開放的市場生態(tài)推動社會主義經(jīng)濟建設(shè)。第三，法治提升了國家的國際競爭力，為中國式現(xiàn)代化創(chuàng)造了理想的國際環(huán)境。近年來，國際局勢不穩(wěn)定性加劇，世界格局正在發(fā)生深刻變革。“我國必須依靠良法善治處理涉外事務(wù)、維護(hù)國際關(guān)系，才能帶頭維護(hù)國際社會共同價值。”在中國式現(xiàn)代化過程中，厲行法治有利于推動我國涉外法律體系建設(shè)，發(fā)揮條約在涉外法治中的獨特作用，以更高效的手段開展涉外斗爭，踐行真正的多邊主義。

 

（二）行政法治是中國法治體系的核心

 

中國式現(xiàn)代化必須在法治軌道上進(jìn)行，而行政法治建設(shè)則是中國法治體系建設(shè)事業(yè)的核心任務(wù)。現(xiàn)代之治的重點是依法治理，因此法治建設(shè)的重要目標(biāo)便是推動國家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。國家治理與行政法治存在高度的依賴關(guān)系，國家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型需要不斷發(fā)展行政法治。所以在黨的二十大提出基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，中國法治體系的核心是行政法治，只有行政法治蓬勃發(fā)展，國家治理現(xiàn)代化的藍(lán)圖才能得以實現(xiàn)。

 

首先，現(xiàn)代之治必須通過依法治理才能得以實現(xiàn)。“法治體系是國家治理體系的骨干工程。”一方面，法治不僅是現(xiàn)代國家治理的手段，而且是現(xiàn)代國家治理的目標(biāo)。隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，形態(tài)各異的社會存在和社會事件層出不窮。傳統(tǒng)治理中“因人而治”“因事而治”的導(dǎo)向和路徑依賴已經(jīng)不能有效地實現(xiàn)對社會事務(wù)的管理，行政命令與個人意志已經(jīng)無法有效地維護(hù)社會的正常運轉(zhuǎn)。法治的進(jìn)步之處在于，其并非針對個體或個例出現(xiàn)，而是為了錨定社會運轉(zhuǎn)的基本框架而存在。“法治的基本含義是，任何事都必須依法而行。”第一，法治相較于人治等傳統(tǒng)手段，由于規(guī)則更加明確，且立法經(jīng)過了嚴(yán)密論證，因此可以更好地應(yīng)對出現(xiàn)的各種“黑天鵝”事件；第二，法治之下，根據(jù)既定規(guī)則產(chǎn)生的法律結(jié)果從人類總體福利角度來看，遠(yuǎn)勝于依據(jù)個人情感作出的判斷；第三，法治可以更好地保護(hù)社會成員對于自身行為的預(yù)期，降低了可能的風(fēng)險與不確定性。通過建立公正、公平和合理的社會運行規(guī)則，基于固定且良性的制度對社會事務(wù)進(jìn)行管理，能夠更好地應(yīng)對中國式現(xiàn)代化中涌現(xiàn)出的各類問題。另一方面，依法治理并非僅僅為了實現(xiàn)良好的治理效果，同樣也為了承擔(dān)更先進(jìn)的政治文明和政治理念。“政治文明的價值內(nèi)涵和基本原則實質(zhì)上就是法治的內(nèi)核和精髓。”依法治理不僅僅是一種手段或者政治工具，而且也是一種現(xiàn)代精神與價值觀。在馬克思主義政黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)之下，以改革為精神內(nèi)核的發(fā)展精神內(nèi)蘊于依法治理的過程之中。“堅持改革和法治相統(tǒng)一相協(xié)調(diào)”的論斷是以黨和國家機構(gòu)職能體系的完善為語境，而這一完善的過程當(dāng)然是為了提升國家治理能力。就現(xiàn)代國家治理體系而言，一個國家最重要的制度體系是法律體系。國家通過立法確立國家前進(jìn)的方向、社會發(fā)展的目標(biāo)，確定政治治理、經(jīng)濟治理、文化治理、社會治理和生態(tài)治理所包含的基本價值和內(nèi)容及其途徑和手段的選擇，規(guī)劃和決定著一國的“理想方案”。由此觀之，依法治理的過程內(nèi)蘊改革的力量。在這一概念的發(fā)展和落地中，中國特色社會主義制度隨改革而不斷發(fā)展，人民當(dāng)家作主的社會主義民主形態(tài)也隨改革而逐漸進(jìn)化，相應(yīng)的社會治理也基于法治底色下的改革而邁向現(xiàn)代階段。

 

其次，依法治理的主要落腳點是法治化社會治理。依法治理的概念較為廣博，涵蓋了權(quán)力制約、人權(quán)保障和程序公正等宏大敘事。相對于現(xiàn)代之治而言，依法治理是一種理念、一種路徑。落腳到具體的實踐中，依法治理則主要在社會治理方面進(jìn)行展開。社會治理是一個寬泛的概念，它主要指向多元主體在社會領(lǐng)域和針對社會公共事務(wù)進(jìn)行治理的過程、方式。隨著社會事實復(fù)雜程度的指數(shù)型膨脹，在現(xiàn)代之治的語境下，社會治理成為國家治理中的重點任務(wù)。由于“社會”這一概念的包容性，國家治理的內(nèi)容雖然從表面上看極為寬泛，包括政治、經(jīng)濟、文化等諸多方面，但其實質(zhì)皆為社會之治。法治化是指堅持運用法治思維和法治方式化解矛盾、保障權(quán)益、維護(hù)穩(wěn)定，為全社會立“明規(guī)則”、破“潛規(guī)則”。因此，法治化社會治理是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。“實踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展。”要實現(xiàn)社會治理的法治化，就要密切聯(lián)系中國式現(xiàn)代化的實踐進(jìn)程，深入分析中國式現(xiàn)代化對法治建設(shè)提出的新要求，通過法治化社會治理的方式實現(xiàn)、維護(hù)并發(fā)展人民群眾的利益，構(gòu)建法治框架下民建民享的社會治理格局。

 

最后，法治化社會治理以行政法治建設(shè)為關(guān)鍵點。只有政府成為法治政府，國家才可能成為法治國家，社會才可能成為法治社會。作為現(xiàn)代行政法的綱領(lǐng)性概念，行政法治不僅要求權(quán)力依照法律軌道運行，而且要求其所依照的法是善良公正的規(guī)則。“依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)，在很大程度上取決于法治政府建設(shè)的進(jìn)度與質(zhì)量。”行政法治建設(shè)不僅是頂層設(shè)計中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是我國社會主義法治體系順利運轉(zhuǎn)的核心。一方面，中央高度重視行政法治建設(shè)。黨的二十大提出，“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程。”事實上，自黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視行政法治建設(shè)，將權(quán)力運行納入法治軌道。黨中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》，力求在2025年將政府行為全面納入法治軌道。伴隨著全面依法治國不斷邁向新高度，行政法治建設(shè)作為重點任務(wù)和主體工程也必將面臨更多、更高的要求。另一方面，行政權(quán)在現(xiàn)代社會治理中居于關(guān)鍵位置。“行政法在我國社會管理各類法律法規(guī)中所占比重最大、管轄事項最廣、發(fā)揮的效果也最為顯著。”在現(xiàn)行法律規(guī)范中，無論是行政法領(lǐng)域的法律規(guī)范，還是民法、刑法乃至訴訟法領(lǐng)域的法律規(guī)范，絕大多數(shù)內(nèi)容均有賴于行政權(quán)的施行。政府治理社會的職能處在國家治理的核心地位之中，法治政府在國家治理現(xiàn)代化中處于核心地位。在此意義上，行政法治對于我國法治化社會治理的實踐至關(guān)重要，行政法治是中國法治體系的核心。行政法治作為國家治理法治化的關(guān)鍵，包括了行政主體的組成、權(quán)力運行及行為的法治化。

 

（三）編纂行政法典是完善“行政法治體系”的核心任務(wù)

 

中國特色社會主義法治體系仍處于不斷完善的過程中，編纂行政法典是完善這一體系的關(guān)鍵。“形式理性法在法典形態(tài)中獲得了理想的表達(dá)。”具言之，現(xiàn)階段中國特色社會主義法治體系有待進(jìn)一步健全，其中對行政法治體系的完善是整個法治體系完善工作的重中之重。“一國之法律能否成為金科玉律，則對立法者就不得不提出兼具實質(zhì)、形體完備之要求。”在我國行政法立法分散、體系性較差且專門立法較多的情況下，編纂行政法典作為偉大時代下行政法領(lǐng)域的偉大實踐，在行政法治體系的完善中居于核心地位。

 

一方面，健全的行政法治體系是完善中國特色社會主義法治體系的必然要求。現(xiàn)階段我國雖然已經(jīng)形成了中國特色社會主義法律體系，但依然存在著較大的完善空間。具體表現(xiàn)為：重點領(lǐng)域法律體系性薄弱，典范性、規(guī)范性較差；新興領(lǐng)域法律空白較多，規(guī)則不夠完善；執(zhí)法職權(quán)運行機制不夠科學(xué)。就重點領(lǐng)域而言，“法典的缺位確實對法律體系的科學(xué)性、完備性造成了實質(zhì)影響”。在民法和刑法等領(lǐng)域均存在相對系統(tǒng)化、整合化立法的情況下，行政法作為中國法治體系的核心構(gòu)成，其立法卻呈現(xiàn)出分散化、混亂化的情況，嚴(yán)重制約了法律規(guī)范體系的完備和實施效果。就新興領(lǐng)域而言，在人工智能、元宇宙、基因編輯以及區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)蓬勃發(fā)展的當(dāng)下，相關(guān)規(guī)則的設(shè)定卻存在不及時、不合理以及不現(xiàn)實等弊端。行政權(quán)毫無疑問需要在上述新興領(lǐng)域開展作業(yè)，但受制于規(guī)則不完善的制約，其運行效果難謂樂觀。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果為行政開辟了嶄新的、不可預(yù)料的發(fā)展空間，行政對新興技術(shù)的掌握與運用事實上具有合目的性，法律上也具有一般適法性，緊迫的問題是技術(shù)和法律的控制。就執(zhí)法職權(quán)運行機制而言，其不夠科學(xué)的主要表現(xiàn)在于我國行政法規(guī)范的實體部分存在過于模糊或相互抵觸的問題，程序部分存在環(huán)節(jié)設(shè)置不合理或難以落實的情況，而且相關(guān)執(zhí)法監(jiān)督、保障與救濟機制尚不健全。上述問題突出反映在行政法治領(lǐng)域，嚴(yán)重影響了中國特色社會主義法治體系的整體水平，亟待以科學(xué)立法為手段加以解決。

 

另一方面，行政法治體系的完善以編纂行政法典為核心任務(wù)，特別是以編纂通用行政法典為落腳點。在當(dāng)下，需要通過行政法的法典化來構(gòu)建完整有序的行政法體系。行政法治體系的完善表現(xiàn)為其規(guī)范在縱向和橫向上的統(tǒng)一，行政法典的編纂在行政法運行內(nèi)部可以實現(xiàn)行政法規(guī)范的一致性和統(tǒng)一性，在行政法運行外部則可以在完善行政法治體系方面起到點睛之功。事實上，“只有讓基本法律及較重要的法律采用法典的形式，才能確保中央立法結(jié)構(gòu)的立法權(quán)威，確保法律體系和法制的真正統(tǒng)一性”。但是，我們當(dāng)下需要編纂的是通用行政法典，而不是一部大而全的行政法典。誠然，一部大而全的行政法典相當(dāng)美好，但將其落實在實踐中是災(zāi)難性的。原因在于行政法總則編與分則編的分歧較大，存在領(lǐng)域性和專業(yè)性的障壁。“任何國家都不可能做到將其整個法律體系全部法典化。”因此，制定適用于所有行政領(lǐng)域的通用行政法典更為現(xiàn)實。行政法法典化在立法序列中屬于較大的舉措，但面對法治領(lǐng)域的突出問題，必須以改革的心態(tài)和敢為人先的魄力拔除法治建設(shè)過程中的沉疴痼疾。當(dāng)前我國法治體系的短板突出表現(xiàn)在行政法治體系中，因此，面對新時代行政法治建設(shè)的新階段，編纂行政法典是中國行政法的唯一選擇。

 

行政法法典化作為一個世界性難題，長久以來在各國的立法實踐中被避開，僅有少數(shù)國家和地區(qū)提供了彌足珍貴的立法例。但是，困難并不意味著不可行或不可能。民法典編纂的成功經(jīng)驗表明，在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義法治道路的前提下，中國可以走出一條屬于自己、適合自己的法典化道路，為破解世界法治難題貢獻(xiàn)中國智慧。

 

三、中國式現(xiàn)代化的既有實踐使行政法典編纂具備了基本條件

 

法典編纂作為一種特殊的國家立法形式，只有具備一系列的主客觀條件后方可進(jìn)行。這種主客觀條件包括社會條件，如政治條件與經(jīng)濟條件的成熟，也包括法律的自身基礎(chǔ)，如法律體系的完備、立法技術(shù)的成熟等。無論是古羅馬還是我國的封建王朝，法典的編纂都以國家的統(tǒng)一、經(jīng)濟的繁榮和社會的穩(wěn)定為事實基礎(chǔ)。民法典的成功編纂說明我國已經(jīng)具備了法典編纂的基本條件。但相較于民法典的編纂而言，編纂行政法典或進(jìn)行行政法法典化所需要的條件更為嚴(yán)格。在20世紀(jì)80年代，我國曾經(jīng)嘗試過起草行政基本法，但因當(dāng)時的社會條件并不具備，因此當(dāng)年行政法法典化的嘗試也最終以失敗告終。正是因為行政法典的編纂需要更為嚴(yán)格的條件，在世界范圍內(nèi)成功編纂行政法典的范例也可謂是寥若晨星。但經(jīng)過改革開放四十多年來的發(fā)展，中國式現(xiàn)代化在各個方面均獲得了長足的發(fā)展，這也為我國行政法典的編纂提供了較為充分的條件。

 

（一）市場經(jīng)濟的充分發(fā)展為行政法典的編纂提供了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)

 

經(jīng)濟是影響法律體系形成的基礎(chǔ)性因素，經(jīng)濟對法律體系的形成起決定性作用。馬克思主義的基本理論認(rèn)為，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，“物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程”。法律體系屬于上層建筑，法律體系的形成歸根結(jié)底取決于社會物質(zhì)生活條件，只有在經(jīng)濟基礎(chǔ)相對發(fā)達(dá)的社會經(jīng)濟條件下，才有可能支撐起相對發(fā)達(dá)的“法典”形態(tài)，這也是歷史上存在普遍的“盛世修典”現(xiàn)象的根本原因。正因如此，我國在改革開放之初在民法領(lǐng)域曾嘗試進(jìn)行法典化，但未能成功，直至2024年5月28日才由十三屆全國人大三次會議通過了《中華人民共和國民法典》，由此實現(xiàn)了我國民法的法典化。

 

馬克思的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定論意味著，作為上層建筑的法律形態(tài)與經(jīng)濟基礎(chǔ)是因變量與自變量的關(guān)系。那么，經(jīng)濟基礎(chǔ)到底是如何影響法典化進(jìn)程的呢？從邏輯上來講，兩者應(yīng)當(dāng)是正相關(guān)的關(guān)系，即經(jīng)濟基礎(chǔ)越發(fā)達(dá)，法典化水平可能就越高。經(jīng)濟基礎(chǔ)越發(fā)達(dá)，對法律規(guī)則、法律秩序的需求就越旺盛，就越有可能產(chǎn)生高水平的法典，如發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟就是民法典誕生的基本條件。為保障民事主體的各項權(quán)利、建立公平公正的市場交易秩序、構(gòu)建完善的市場交易規(guī)則，市場經(jīng)濟需要有民商法律提供制度上的保障。當(dāng)然，影響法典化的因素還有很多，法典化水平高并不是經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)達(dá)的必然結(jié)果。經(jīng)濟發(fā)達(dá)只是為高水平法典的產(chǎn)生奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

 

經(jīng)濟基礎(chǔ)對于法典化能否實現(xiàn)有著決定性的影響，但就不同的部門法而言，經(jīng)濟基礎(chǔ)對法典化影響程度的差異比較明顯。就幾大部門法法典化與經(jīng)濟基礎(chǔ)的相關(guān)性而言，憲法法典化和刑法法典化與經(jīng)濟基礎(chǔ)的相關(guān)性應(yīng)當(dāng)是最弱的。這也是新中國成立之初經(jīng)濟基礎(chǔ)還比較薄弱的情況下依然可以實現(xiàn)憲法法典化與刑法法典化的原因所在。而民法法典化與經(jīng)濟基礎(chǔ)的相關(guān)性顯然是最強的，因為民法典的編纂必須要求“市民社會”和“市場經(jīng)濟”比較發(fā)達(dá)。行政法法典化和經(jīng)濟基礎(chǔ)的相關(guān)性也非常高。這是因為，市場經(jīng)濟越發(fā)達(dá)，對于交易安全的需求就越大；市場經(jīng)濟越發(fā)達(dá)，市場主體的權(quán)利保護(hù)意識就越強，對于行政權(quán)力規(guī)范運行的需求就越大。“我們的時代期待于法治的不僅是它要建立秩序，而且是想通過新的法律手段多少從根本上改造社會。”在所有的國家權(quán)力之中，行政權(quán)力是最為活躍的權(quán)力，也是對經(jīng)濟運行影響最大的權(quán)力。“對于任何一個共同體，經(jīng)濟和經(jīng)濟生活的正常進(jìn)行都構(gòu)成了一個居于核心地位的子系統(tǒng)，因此，所有國家都通過經(jīng)濟行政法來調(diào)整經(jīng)濟。”正因如此，也就不難理解為何我國民法典中存在著大量的行政法規(guī)范了。但是，僅僅在《民法典》中增加數(shù)量眾多的行政法規(guī)范并不能從根本上起到規(guī)范行政權(quán)力運行、保護(hù)交易安全和市場主體權(quán)利的作用，還需要通過系統(tǒng)完善的行政法律制度，特別是編纂行政法典來實現(xiàn)。

 

（二）中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為行政法典的編纂打下了堅實的政治基礎(chǔ)

 

政治發(fā)展影響著法治的進(jìn)程，而法律本身根植于政治經(jīng)濟社會之中，無論是重要法律的產(chǎn)生還是法律的存續(xù)方式都不可避免地受到特定政治環(huán)境的影響。法典是國家主導(dǎo)的產(chǎn)物，更是政治主導(dǎo)下的國家意志體現(xiàn)，“對于法典編纂而言，政治因素必定是重要的”。成熟、穩(wěn)定的政治環(huán)境是法典編纂的基礎(chǔ)和前提。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為我國行政法典的編纂提供了穩(wěn)定的政治環(huán)境與政治決斷力，為我國行政法典的編纂打下了堅實的政治基礎(chǔ)。

 

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)也是中國式現(xiàn)代化的重大原則之一。中國共產(chǎn)黨歷來重視法治建設(shè)。黨的十八大以來，黨對法治建設(shè)愈加重視，黨的十八屆四中全會專門研究了法治建設(shè)問題，作出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。習(xí)近平總書記強調(diào)：“中國特色社會主義實踐向前推進(jìn)一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)一步。”2020年11月，中央全面依法治國工作會議正式提出習(xí)近平法治思想，習(xí)近平法治思想從十一個方面對依法治國進(jìn)行了全面論述。“我們完善頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進(jìn)法律規(guī)范、法治實施、法治監(jiān)督、法治保障和黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，全面依法治國總體格局基本形成。”黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治在本質(zhì)上是一致的，其中的道理就在于，歷史唯物主義者認(rèn)為，社會主義國家的憲法和法律乃至于其法治精神、法治理念，都是人民意志的反映，共產(chǎn)黨作為社會主義國家的執(zhí)政黨，必然要代表著人民的利益。中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢，也為我國行政法典的編纂提供了成熟、穩(wěn)定的政治環(huán)境。

 

法典編纂不僅是一種法律現(xiàn)象，而且是一種政治行為。在政治與法律的關(guān)系上，政治是法律賴以存在的根基，“既反映著法律對于政治的事實依賴性，也映襯出政治對于法律的邏輯決定性”。中國共產(chǎn)黨的集中、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在為行政法典的編纂提供成熟、穩(wěn)定的政治環(huán)境的同時，還為行政法典的編纂提供了必要的政治決斷力。政治決斷是由以政治方式存在的權(quán)力或權(quán)威作出的，以歷史觀察的視角來看，政治決斷往往在是否編纂法典，以及編纂進(jìn)路等關(guān)鍵問題上發(fā)揮關(guān)鍵作用。如我國正是在黨的十八屆四中全會對編纂民法典作出部署后，民法典的編纂才提上日程并得以完成。行政法典的編纂同樣離不開政治決斷力，“法典化要求國家立法權(quán)的統(tǒng)一和立法機關(guān)對立法權(quán)的壟斷，這是法典化得以實現(xiàn)的政治基礎(chǔ)和政治環(huán)境”，中國共產(chǎn)黨對立法工作的集中、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為行政法典的編纂提供了必要的政治決斷力，為行政法典的編纂打下了堅實的政治基礎(chǔ)。

 

（三）我國的法典化傳統(tǒng)為行政法典的編纂提供了文化基礎(chǔ)

 

任何一部法律的制定以及發(fā)揮效用，總是與特定的文化語境密不可分，這是由法律自身的屬性所決定的。我國自重視立法的作用以來，軌跡基本是沿著法典化的道路前進(jìn)的。我國悠久的法典化傳統(tǒng)，為行政法典的編纂提供了良好的文化基礎(chǔ)。

 

人類社會的法律史是一部漫長的發(fā)展史，大體經(jīng)歷了從習(xí)慣法到成文法的長期漸進(jìn)發(fā)展過程。從世界法治文明發(fā)展的歷史來看，每個注重編纂法典的時代往往都是一個國家法治文明高度發(fā)展的時期，而所編纂的法典又會極大地推動社會治理的進(jìn)程，對社會秩序的形成和經(jīng)濟發(fā)展起到重要作用。中華法系是成文法體系，對于法典有著特殊的偏愛與情結(jié)。從特征角度看，中華法系以儒家思想為指導(dǎo)思想，以禮法結(jié)合為主要形式，以《唐律疏議》《大明律》為代表性法典。我國成文法開始于春秋時期，自魏晉時期產(chǎn)生法典開始，我國歷史上的大一統(tǒng)王朝幾乎都在追求“法典化”。在我國歷史上，法典被賦予了更多的意義，其已經(jīng)不再只是統(tǒng)治工具，還是國家統(tǒng)一的象征與符號，更是成為了國家體制的承載與王朝正統(tǒng)的表征。從古代到近現(xiàn)代，再到當(dāng)代，法典化一直貫穿于我國法律制度的整個發(fā)展進(jìn)程之中，法典化已經(jīng)成為我國長期的、具有深遠(yuǎn)影響的立法傳統(tǒng)。除了律典作為中華法系之機樞外，行政法典也非常發(fā)達(dá)，譬如《貞觀令》《天圣令》《大清會典則例》等。當(dāng)然，這里的“行政法典”與近代意義的行政法不能完全等同，缺乏行政程序法、行政許可法等，更多以機構(gòu)組織法、官吏管理法等為表現(xiàn)形式，所頒行的行政法更偏向于官典性質(zhì)。整體而言，中國古代行政立法（法典）源遠(yuǎn)流長，內(nèi)容詳備，行政法律在體系、形式和內(nèi)容等方面都已逐步完備。可以說，法典化已經(jīng)成為中華法系的傳統(tǒng)。

 

傳統(tǒng)是一種在歷史上形成并延續(xù)至今，能夠?qū)ΜF(xiàn)實社會中人們的思想和行為產(chǎn)生重要影響的精神力量。中華法系的法典化傳統(tǒng)，對行政法典的編纂能夠產(chǎn)生兩方面的影響。一方面，法典化傳統(tǒng)能夠為社會公眾普遍接受法典打下堅實的文化基礎(chǔ)。法律作為人類精神之創(chuàng)造物及表現(xiàn)形態(tài)，是一種復(fù)雜的社會文化現(xiàn)象。法律不僅僅是國家意志的體現(xiàn)，從更大環(huán)境來說也是文化的體現(xiàn)。要成功編纂并實施法典，離不開社會共識。“行政法典要不要編纂、能不能編纂成功、編纂成功后能不能得到有效施行，在一定程度上要取決于行政法法典化今后取得多少社會共識。”“共識”的基本要義是具有廣泛社會基礎(chǔ)的認(rèn)識，或者說是多數(shù)人傾向于認(rèn)同和支持的認(rèn)識。中華法系的法典化傳統(tǒng)則有助于形成社會共識。另一方面，我國的法典化傳統(tǒng)也為立法者編纂法典提供了寶貴的歷史經(jīng)驗和內(nèi)容上的養(yǎng)分。在我國編纂行政法典的過程中，不僅可以充分借鑒民法典編纂的成功經(jīng)驗，還可以借鑒我國歷史上其他法典編纂的經(jīng)驗。有學(xué)者指出，明清會典從編纂理念到立法模式的傳統(tǒng)智慧與經(jīng)驗，具有獨創(chuàng)性和本土性，在一些問題上仍可為我國當(dāng)代法治體系建設(shè)和行政法典編纂提供可資借鑒的經(jīng)驗。法典是一個民族的精神和理性的形式表征，行政法典應(yīng)彰顯中華民族的精神特質(zhì)。中華法系悠久的法典傳統(tǒng)不僅可以為我國行政法典的編纂提供寶貴的歷史經(jīng)驗，而且還可以為行政法典的編纂提供內(nèi)容上的養(yǎng)分。“中華法系凝聚了中華民族的精神和智慧，有很多優(yōu)秀的思想和理念值得我們傳承。”我國立法機關(guān)在行政法典的編纂過程中，應(yīng)充分學(xué)習(xí)和吸收中華法系中的治國經(jīng)驗與智慧，并將其與現(xiàn)代法治文明相結(jié)合，“既賡續(xù)傳統(tǒng)中華法治文明的內(nèi)在精神和思想精華，更彰顯21世紀(jì)中華法治文明的時代性、創(chuàng)新性和國際化、現(xiàn)代化等時代特征”，在編纂出具有中國特色社會主義法治特色的行政法典的同時，還應(yīng)為中華法治文明的現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)。

 

（四）法治現(xiàn)代化為行政法典編纂提供了良好的法律基礎(chǔ)

 

編纂行政法典，除了需要具備良好的經(jīng)濟、政治、文化基礎(chǔ)外，還需要具備良好的法律基礎(chǔ)。法典是成文法中相對更高級別的形態(tài)，沒有良好的法律基礎(chǔ)作為支撐，行政法典的編纂也就成為了空中樓閣。經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，我國在法治現(xiàn)代化方面取得了巨大成就，社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，法治體系日趨完善。我國的法治現(xiàn)代化，特別是新時代十年法治理論和實踐的創(chuàng)新突破，為我國行政法典的編纂奠定了良好的法律基礎(chǔ)。

 

首先，習(xí)近平法治思想為行政法典的編纂提供了思想引領(lǐng)。習(xí)近平法治思想是馬克思主義法治思想中國化進(jìn)程的最新重大理論成果，開啟了馬克思主義法治思想與中國具體法治實際相結(jié)合的第三次歷史性飛躍，為全面推進(jìn)依法治國、實現(xiàn)中國法治現(xiàn)代化提供了根本遵循。習(xí)近平法治思想中的堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心，堅持依憲治國、依憲執(zhí)政等內(nèi)容，均對行政法典的編纂發(fā)揮重要的思想引領(lǐng)作用。《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》《法治社會建設(shè)實施綱要（2020－2025年）》《法治政府建設(shè)實施綱要（2021－2025年）》是貫徹落實習(xí)近平法治思想的重要文件，對依法行政、法治政府建設(shè)提出了具體要求，在編纂行政法典的過程中，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)內(nèi)容在行政法典中予以落實和轉(zhuǎn)化。

 

其次，現(xiàn)行的行政法律規(guī)范體系為行政法典的編纂提供了規(guī)范基礎(chǔ)。法典是現(xiàn)行法律制度的體系化表達(dá)，歷史法學(xué)派大師薩維尼曾言：“我們必須將法典視為對于全部現(xiàn)有法律的宣誓，而具有由國家本身賦予的排他性效力。”目前，中國特色的行政法律體系和制度體系已經(jīng)初步建立，這為行政法典的編纂提供了必要的規(guī)范基礎(chǔ)。在行政法典的編纂中，行政法總則是最為核心和關(guān)鍵的部分。“提取公因式”又是行政法總則最為重要的立法技術(shù)。但“提取公因式”立法技術(shù)的運用是建立在有足夠數(shù)量的法律規(guī)范之上的，沒有足夠數(shù)量的法律規(guī)范，“提取公因式”也就無從談起。近幾十年來，我國在完善行政法律規(guī)范方面取得了巨大成就。當(dāng)前，我國不僅有行政六法以及其他的單行法可以作為“提取公因式”的對象，還有大量的行政法規(guī)也應(yīng)當(dāng)納入“提取公因式”的范圍，如《中華人民共和國政府信息公開條例》《重大行政決策程序暫行條例》《規(guī)章制定程序條例》等。大量的單行法和行政法規(guī)的存在，為“提取公因式”技術(shù)的運用提供了足夠數(shù)量的法律規(guī)范，使得行政法總則的制定成為可能。此外，在行政法典的編纂中，除了中央層面的法律和行政法規(guī)可以發(fā)揮重要作用外，地方層面的地方性法規(guī)和政府規(guī)章亦具有一定的積極作用，對行政法典的編纂具有重要的參考價值。早在2008年，湖南省就制定了我國規(guī)范政府行為的第一部地方政府規(guī)章——《湖南省行政程序規(guī)定》，在此之后，《山東省行政程序規(guī)定》《浙江省行政程序辦法》等規(guī)范政府行為的地方政府規(guī)章也陸續(xù)出臺。在2022年，江蘇省又制定了我國規(guī)范政府行為的第一部地方性法規(guī)——《江蘇省行政程序條例》。這些地方層面的立法無論在內(nèi)容上還是在體例上，對于行政法典的編纂均具有重要的參考價值。

 

再次，行政法學(xué)理論積淀為行政法典的編纂提供了學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。法典編纂離不開法學(xué)理論的支撐，法學(xué)家的職能是通過科學(xué)的闡述對法進(jìn)行日常性的發(fā)展和改進(jìn)，其基礎(chǔ)在于最為根本的對具體的人和民族的關(guān)注和法學(xué)家的集體性質(zhì)的討論。譬如《優(yōu)士丁尼民法大全》主要由法學(xué)文獻(xiàn)（教科書和著述）、法學(xué)家法以及國法構(gòu)成。就法律人的角色而言，法律人應(yīng)用和研究法律的需要是法典產(chǎn)生的原因之一，所以法律人是推動法典形成的主要動力。在我國行政法學(xué)理論體系構(gòu)建過程中，行政法學(xué)者批判借鑒了傳統(tǒng)大陸法系國家和地區(qū)的行政法學(xué)理論，并對英美法系國家的行政法學(xué)理論有所容納和吸收，進(jìn)而在博采眾長的基礎(chǔ)上充分結(jié)合本土特點，初步形成了具有一定自主性的行政法學(xué)理論體系。近年來，我國學(xué)者不僅在行政法法典、行政法總則方面的研究成果日益豐富，而且在行政法一般原理、行政組織法、行政行為法等方面的研究也取得了較多成果。此外，來自司法、立法、政府實務(wù)部門的專家也為我國行政法學(xué)的理論發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。正是在行政法實務(wù)專家的努力之下，我國的行政法學(xué)理論與實踐得到了較好的結(jié)合。行政法學(xué)理論不僅在實務(wù)中得到了認(rèn)可與運用，而且在實務(wù)中進(jìn)一步推動了行政法學(xué)理論的發(fā)展與創(chuàng)新。現(xiàn)有的行政法學(xué)理論積淀，為行政法律制度的體系化建構(gòu)以及行政法典的編纂打下了堅實的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。

 

最后，我國民法典的編纂經(jīng)驗和域外行政法法典化的實踐經(jīng)驗為我國行政法典的編纂提供了經(jīng)驗借鑒。從立法技術(shù)的角度來看，公法與私法越來越多地相互借鑒對方的原則和法律技術(shù)。我國民法典的成功編纂，凝聚了民法學(xué)界以及實務(wù)專家的智慧。我國于2017年制定了《中華人民共和國民法總則》，并于2020年制定了《中華人民共和國民法典》，我國民法典“兩步走”的立法步驟對行政法典的編纂具有借鑒意義。學(xué)習(xí)借鑒我國民法典編纂的本土智慧，特別是我國民法總則制定的成功經(jīng)驗，對于我國制定行政法總則以及進(jìn)一步編纂行政法典，具有重要意義。除了學(xué)習(xí)借鑒民法典的成功編纂經(jīng)驗外，我國還應(yīng)充分借鑒域外行政法法典化的實踐經(jīng)驗。身處全球化時代，中國的法治建設(shè)特別是行政法治事業(yè)必須要有世界眼光，善于批判借鑒域外先進(jìn)的立法經(jīng)驗。“從行政法法典化的發(fā)展趨勢來看，早期的行政法典以行政程序法典為主，但當(dāng)前的行政法典形式日趨多元化。”我們可以對域外行政法法典化不同模式的優(yōu)劣進(jìn)行研判，尤其是重點分析德國《聯(lián)邦行政程序法》、法國《公眾與行政機關(guān)關(guān)系法典》，以及韓國《行政基本法》等，進(jìn)而尋找到一條立足本土、借鑒域外的自主型行政法典編纂道路，為世界范圍內(nèi)的行政法法典化貢獻(xiàn)中國智慧。

 

四、中國式現(xiàn)代化對行政法典編纂的要求

 

“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。”行政法典編纂能夠更加深入、系統(tǒng)地完善中國法治體系，保障中國式現(xiàn)代化的穩(wěn)步推進(jìn)，而中國式現(xiàn)代化的重大原則也對行政法典編纂提出了一系列綱領(lǐng)性要求。行政法典編纂在內(nèi)容上必須具備四個不可或缺的要素，即必須堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，塑造有為政府，始終堅持以人民為中心，并且在充滿變化、機遇與挑戰(zhàn)的時代下把握守正與創(chuàng)新的對立統(tǒng)一關(guān)系，以鑄就“集中外法律智慧之大成、引領(lǐng)世界法治文明進(jìn)步潮流的大國法律重器”。

 

（一）堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

 

中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，最首要的就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國式現(xiàn)代化的重大原則，其一就是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)立法表現(xiàn)為，首先是黨研究決定立法工作中的重大問題，其次體現(xiàn)為善于使黨的主張通過立法程序成為國家法律。這也是中國式現(xiàn)代化對行政法典編纂提出的第一要務(wù)。在行政法典的編纂中，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，除了有堅持正確政治方向的必要考量外，也是從法治層面對“政黨與國家互相嵌入的國家治理模式”予以的規(guī)范確認(rèn)，是契合我國實際情況，完善中國特色社會主義行政法治體系，豐富我國行政法治理論的應(yīng)有之義。就中國共產(chǎn)黨的政策對中國立法而言，執(zhí)政黨運用政策指導(dǎo)國家立法活動，是其領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)活動，實現(xiàn)其在某一時期的執(zhí)政目標(biāo)和任務(wù)的重要一環(huán)。具體而言，執(zhí)政黨用政策指導(dǎo)立法主要表現(xiàn)為兩個方面：一是以政策作為立法的主要原則、依據(jù)和基礎(chǔ)；二是把具體政策貫徹、體現(xiàn)到具體的法律條文中。我國行政法典編纂可以采取“總則+分則”的結(jié)構(gòu)，一方面有必要將“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”以“一般規(guī)定”的面貌寫入行政法典的總則中；另一方面，還應(yīng)在各分則編中將“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行制度化、具體化。

 

從“一般規(guī)定”來看，在行政法典的內(nèi)容方面，一是要明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。這是對憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”有關(guān)規(guī)定的延伸。我國憲法總綱中就明確，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，可以說“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在我國法治體系中具有規(guī)范層面的共識。在行政法典編纂的文本安排上，明確呈現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，是根據(jù)憲法制定行政法典的客觀要求，也能為行政法典的內(nèi)容編纂奠定正確的政治方向。從“具體規(guī)定”來看，在行政法典的不同分編、章節(jié)、條款等，都要將黨的領(lǐng)導(dǎo)以不同形式融入其中。最為典型的就是行政主體部分。例如2018年黨和國家機構(gòu)改革過后，生成了黨政融合的機構(gòu)模式，對我國行政主體理論帶來了一系列沖擊與變遷，因此在行政主體的章節(jié)規(guī)定中，既要確立黨政融合機構(gòu)的地位，又要區(qū)分其間的黨、政關(guān)系，明確兩者的不同分工，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，同時發(fā)揮出政府應(yīng)有的治理效能，為中國式現(xiàn)代化建設(shè)輸送組織、領(lǐng)導(dǎo)層面的制度支持。

 

（二）塑造有為政府以深入推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)

 

“現(xiàn)代化意指，社會有能力發(fā)展起一種制度結(jié)構(gòu)，它能適應(yīng)不斷變化的問題和要求”，政府可以被視作這樣一種獨特的制度構(gòu)成。在功能主義者看來，行政法的目標(biāo)是建立一套既能負(fù)起恰當(dāng)責(zé)任又能高效提供公共服務(wù)供給的有組織的政府機構(gòu)。中國式現(xiàn)代化的重大原則就包括，堅持中國特色社會主義道路。中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，也是堅持中國特色社會主義，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。在中國式現(xiàn)代化建設(shè)過程中，政府是踐行中國特色社會主義，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的主導(dǎo)者和推動者。我國在向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，政府經(jīng)歷了從全能型政府向有限政府再向效能型政府的角色蛻變。政府一旦能夠適應(yīng)并主動應(yīng)對社會發(fā)展中的各種需求，對于現(xiàn)代化進(jìn)程的現(xiàn)實推動必將有著不可替代的積極作用。因此，行政法典編纂的重要目的之一，就是塑造一個真正的有為政府，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)的深入發(fā)展。

 

什么是有為政府？中國式現(xiàn)代化需要怎樣的有為政府？對這兩個問題的回答，決定了行政法典的編纂內(nèi)容如何塑造有為政府。如果將政府視作一個有機體，并以其作為觀察世界的基點，那么有為政府至少包括兩個維度的涵義：一是政府積極主動地處理與“自我”的關(guān)系；二是政府積極主動地處理與“他人”的關(guān)系。在有為政府與“他人”的關(guān)系當(dāng)中，又主要包括政府與市場的關(guān)系、政府與個人的關(guān)系。

 

一方面，在政府積極主動處理與“自我”的關(guān)系中，行政法典的內(nèi)容設(shè)計應(yīng)充分關(guān)注并回應(yīng)內(nèi)部行政法治的發(fā)展需求，關(guān)照政府內(nèi)部各機構(gòu)之間的縱橫關(guān)系，推動政府主動選擇依法行政的行為模式。依法行政，強調(diào)各級政府和部門的活動在憲法和法律的框架下展開，堅持行政合法原則和行政合理原則，同時關(guān)注程序正當(dāng)、誠實守信、效能提升等要求。在此過程中，一是在行政法典中囊括不同組織的設(shè)立、變更、交流等活動，并借此協(xié)調(diào)各組織之間的關(guān)系，反映多年來我國行政組織法發(fā)展、改革的實踐成果；二是將我國法治政府建設(shè)的要求與成果在行政法典予以確認(rèn)，進(jìn)而推動政府自身積極主動地展開自我規(guī)制和自我優(yōu)化，不斷提高政府內(nèi)部治理能力，適應(yīng)中國式現(xiàn)代化的發(fā)展需要。

 

另一方面，在政府積極主動處理與“他人”的關(guān)系中，行政法典編纂應(yīng)著重關(guān)注政府與市場的關(guān)系、政府與個人的關(guān)系。其一，政府與市場的關(guān)系是“有為政府”無法繞開的主題，在行政法典的內(nèi)容中，有必要納入優(yōu)化營商環(huán)境的理念，為政府參與市場經(jīng)濟發(fā)展確立有效的權(quán)力邊界，發(fā)揮政府推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的正面作用，培育新型政商關(guān)系，避免行政權(quán)的不當(dāng)行使給中國式現(xiàn)代化帶來阻力。其二，在政府與個人的關(guān)系中，培育并提高政府主動保障和滿足公民生存需求、發(fā)展需求的能力，確保每一個人切實享受到中國式現(xiàn)代化的發(fā)展成果，這一點同樣是以人民為中心的具體要求。

 

（三）行政法典編纂需貫徹以人民為中心的理念

 

“德莫高于愛民，行莫賤于害民。”以人民為中心是中國式現(xiàn)代化的重大原則，也應(yīng)當(dāng)是行政法典編纂的核心理念。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)“人民至上”，“在任何時候都把群眾利益放在第一位”，“把人民對美好生活的向往作為始終不渝的奮斗目標(biāo)”。在行政法典的內(nèi)容中，以人民為中心則主要表現(xiàn)為以下三個方面。

 

首先，行政法典的內(nèi)容需要“維護(hù)人民的根本利益”，保護(hù)人民的合法權(quán)益。在行政法典的內(nèi)容中，嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力的行使方式，明確行政程序，尊重并保護(hù)公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利。

 

其次，行政法典在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)“增進(jìn)民生福祉”，通過塑造有為政府，積極改善民生，協(xié)調(diào)公共利益與個人利益的關(guān)系，提高人民群眾的獲得感，增進(jìn)人民對行政法治的內(nèi)心認(rèn)同。具體來說，一是行政法典在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)吸收我國福利行政法乃至民生行政法的理論共識，更好地發(fā)揮行政權(quán)在公民生存發(fā)展當(dāng)中的保障作用。從依法行政的角度看，政府的任務(wù)是不斷增進(jìn)人民的物質(zhì)和文化利益，保護(hù)公民的基本權(quán)利。二是借助行政法典編纂，協(xié)調(diào)公共利益與個人利益的關(guān)系，優(yōu)化社會分配，提高人民的獲得感。“豐富的個人利益是公共利益的源泉。”通過行政法典的編纂實現(xiàn)社會分配優(yōu)化，縮小貧富差距，保護(hù)弱勢群體利益，實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的平衡發(fā)展、充分發(fā)展。通過行政法典編纂切實改善民生福祉，也將提高人民對我國行政法治的內(nèi)在認(rèn)同。

 

最后，在行政法典的內(nèi)容中，引導(dǎo)個人積極參與中國式現(xiàn)代化建設(shè)，將人的現(xiàn)代化融入中國式現(xiàn)代化發(fā)展的全過程，為中國式現(xiàn)代化提供不竭支持。“人的現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化必不可少的因素。它并不是現(xiàn)代化過程結(jié)束后的副產(chǎn)品，而是現(xiàn)代化制度與經(jīng)濟賴以長期發(fā)展并取得成功的先決條件。”應(yīng)塑造契合中國式現(xiàn)代化要求的時代個體，將人的現(xiàn)代化融入于中國式現(xiàn)代化的全過程，實現(xiàn)兩者的同向發(fā)展。“人的活動才構(gòu)成了活生生的法律現(xiàn)象。”在中國行政法治實踐中，怎樣通過法律規(guī)范的安排來積極調(diào)動個人參與中國式現(xiàn)代化的實踐進(jìn)程，同步實現(xiàn)人的現(xiàn)代化，并將其內(nèi)化在行政法典的文本里，是行政法典編纂重點考量的要素，也是行政法學(xué)理論與實務(wù)界需要思考的課題。

 

（四）守正與創(chuàng)新在行政法典中的對立統(tǒng)一

 

推進(jìn)中國式現(xiàn)代化是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧，處理好守正與創(chuàng)新的關(guān)系。守正創(chuàng)新也是“習(xí)近平法治思想具有強大理論優(yōu)勢和生機活力的奧妙所在”。具體到行政法典的內(nèi)容中，需要實現(xiàn)守正與創(chuàng)新的對立統(tǒng)一，尤其把握好改革與法治的關(guān)系。中國式現(xiàn)代化的重大原則之一是堅持深化改革開放。在深化改革開放的過程中，我國在行政法治實踐中涌現(xiàn)出的大量制度創(chuàng)新，有力地推動了傳統(tǒng)行政價值理念和體制機制的轉(zhuǎn)型發(fā)展。行政法典的內(nèi)容安排，既要堅持中國特色社會主義制度，確保中國式現(xiàn)代化的正確方向，又要吸收、確立與鞏固改革開放的實踐成果，并且為將來的進(jìn)一步改革留下足夠的制度空間，增強中國式現(xiàn)代化的活力。

 

一方面，作為對共同生活進(jìn)行調(diào)整的法典規(guī)范“是從一個民族的基本觀念和教養(yǎng)當(dāng)中發(fā)生出來的”。從守正的角度來看，行政法典至少應(yīng)具備以下內(nèi)容：（1）從根本層面，在行政法典編纂中，應(yīng)堅持正確的制度方向并將其文本化。中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的制度基礎(chǔ)，需要在行政法典編纂中挖掘中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，并將其融入行政法典的內(nèi)容中。（2）從精神層面，行政法典內(nèi)容應(yīng)當(dāng)彰顯民族性，既要吸收諸如“德法相濟”“民為邦本”等中華法治文明的優(yōu)秀成果，又要充分體現(xiàn)新中國成立以來，特別是改革開放以來我國本土行政法治發(fā)展的理論與實踐成果。（3）具體層面，一是可以參考世界法治文明中具有共識的法律成果，比如借鑒其他國家行政法典編纂的立法技術(shù)和結(jié)構(gòu)模式，提高文本的規(guī)范性；二是將已經(jīng)具備一定學(xué)理共識的行政法研究成果納入到行政法典中。

 

另一方面，法典作為法律規(guī)范的最高形式表達(dá)，必須“巧妙地將過去與現(xiàn)在勾連起來，同時又不忽視未來的迫切要求”。從創(chuàng)新的角度來看，一是適當(dāng)吸收行政法治實踐的地方創(chuàng)造，將諸如綜合行政執(zhí)法改革、多元糾紛化解機制等本土行政法治實踐成果納入到行政法典中。二是在法律規(guī)則的設(shè)置中，適當(dāng)保留未來改革創(chuàng)新的制度空間。法典的編纂受制于主客觀的約束，想要創(chuàng)造永恒有效的、包羅一切生活領(lǐng)域的法典是無法實現(xiàn)的，而應(yīng)是編纂合乎時代、合乎情理并具有開放性的法典。“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行。”尤其是數(shù)字時代下已經(jīng)具備一定共識的個人信息保護(hù)、數(shù)字化行政等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在行政法典中予以體現(xiàn)，同時，行政法典內(nèi)容安排還應(yīng)為將來技術(shù)演變所引發(fā)的制度變革、新技術(shù)發(fā)展所引發(fā)的社會變遷等問題預(yù)留空間。借助行政法典編纂破除深層體制機制障礙，激發(fā)改革動力，提高中國式現(xiàn)代化建設(shè)的活力，是行政法典的應(yīng)有使命，也是中國法治體系發(fā)展的重大機遇。

 

五、我國行政法典的基本構(gòu)造

 

在明確了中國式現(xiàn)代化對行政法典編纂的基本要求之后，有必要對行政法典的基本構(gòu)造予以探析。我國行政法典的編纂是推進(jìn)中國式法治現(xiàn)代化的重要契機，行政法典的內(nèi)容應(yīng)滿足實現(xiàn)中國式法治現(xiàn)代化的需要。我國的行政法典編纂應(yīng)扎根于中國大地，融入中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化構(gòu)建良好的法治環(huán)境。

 

（一）我國行政法典的目標(biāo)定位

 

行政法典的目標(biāo)定位，即對行政法典的總體描述以及其在我國法治體系中的基本位置的確立。明確行政法典的目標(biāo)定位，是編纂行政法典首先需要解決的問題。在我國行政法學(xué)界對行政法典編纂的已有討論中，對此問題也多有涉及。行政法典的目標(biāo)定位，可以從以下兩個角度展開。

 

一是，我國的行政法典應(yīng)當(dāng)定位為“通用行政法典”。對于行政法典的編纂，在行政法學(xué)界存在著一個共識，即我國編纂的行政法典，并不是完整統(tǒng)一的、囊括所有行政法律規(guī)范的法典。“行政法沒有統(tǒng)一完整的法典，也難于制定統(tǒng)一的法典，這是行政法不同于刑事法、民事法以及憲法的一個重要特點。”我國要編纂的行政法典的基本定位應(yīng)當(dāng)是“通用行政法典”，即該法典適用于所有的行政領(lǐng)域，其內(nèi)容是具有普遍適用性和引領(lǐng)性的規(guī)則。至于法典的稱謂，目前存在著多種稱謂，如“行政基本法典”，全國人大常委會在2021年的立法計劃中即采用了此種稱謂。此外，還有學(xué)者主張將其稱為“基本行政法典”，但“通用行政法典”的名稱無疑更為合適，不僅使法典名實相符，而且可以將其與各領(lǐng)域行政法典（如教育法典）相區(qū)別，強調(diào)其在行政法律體系中的普適性。

 

二是，我國行政法典在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)是實體與程序并重的法典。對于我國行政法典的核心內(nèi)容，不少學(xué)者傾向于以行政程序為主要內(nèi)容。葉必豐教授認(rèn)為：“關(guān)于以實體法為主的行政法總則已經(jīng)努力嘗試過，沒有取得成功，現(xiàn)在也無須再努力。”王萬華教授主張行政法典的制定采取“程序主義進(jìn)路”，無論法典名稱是否采用行政程序法或行政程序法典，普遍以行政活動遵循的一般性行政程序法律規(guī)范為法典的核心內(nèi)容，同時對行政組織法、行政實體法和行政救濟法，部分實現(xiàn)法典化。姜明安教授則主張先制定行政程序法，然后編纂行政基本法典。前述學(xué)者的觀點具有一定的合理性，而且從世界范圍來看，已經(jīng)實現(xiàn)行政法法典化的國家和地區(qū)中，大多數(shù)也都以行政程序作為主要內(nèi)容，如德國、日本等均是如此，甚至名稱也是叫“行政程序法”，而非“行政法典”。但是，這并不意味著我國制定的行政法典也要采取這種模式。一方面，這些國家和地區(qū)的法典制定時間普遍較早，對于我國的實際借鑒價值相對有限。在這方面，《荷蘭行政法通則》就是實體法與程序法結(jié)合的典范，也表明行政法典對實體法進(jìn)行立法并非不可能。另一方面，行政法典的內(nèi)容采取實體與程序并重的模式，更符合我國的實際國情和立法傳統(tǒng)。在我國當(dāng)前規(guī)范行政行為的法律中，無論是行政處罰法、行政許可法，還是行政強制法，幾乎均采取的是實體與程序并重模式。此外，從我國當(dāng)前各地制定的規(guī)范政府行為的地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)來看，也采取的是實體與程序并重模式。因此，我國的行政法典在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)實體與程序并重，在開創(chuàng)行政法法典化的中國模式的同時，也為世界其他國家的行政法法典化貢獻(xiàn)中國智慧。

 

（二）行政法典的邏輯主線

 

法典是體系化的產(chǎn)物，法典的內(nèi)容需要按照一定的邏輯進(jìn)行編排。對于行政法典的邏輯主線，主要存在以下幾種思路。一是以行政活動作為邏輯主線，“以行政活動作為行政基本法典的核心概念，行政基本法典的體例框架大致為行政活動的一般規(guī)定、行政活動的主體、行政活動、行政活動的監(jiān)督救濟”。二是以規(guī)范行政權(quán)行使作為邏輯主線，核心內(nèi)容包括行政主體（組織）、行政行為、行政救濟三部分，這也是我國目前大多數(shù)行政法學(xué)教科書所采用的邏輯主線。該邏輯主線的理論基礎(chǔ)是控權(quán)論，認(rèn)為行政法是控制行政權(quán)、防止行政權(quán)濫用，以及當(dāng)行政權(quán)被濫用時如何予以補救的法。此外，還有學(xué)者在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出以行政權(quán)規(guī)范為主線和明線，以公民、法人或者其他組織權(quán)利的確認(rèn)和保障為暗線的方案。事實上，前兩種思路本質(zhì)上并無二致，因為行政活動是行政權(quán)行使的外在體現(xiàn)，規(guī)范行政權(quán)行使的邏輯主線必然是以行政活動作為核心概念。因此，無論是以行政活動作為邏輯主線，還是以規(guī)范行政權(quán)行使為主線，在法典體系編排上的體現(xiàn)較為一致，均主要體現(xiàn)為總則、行政組織、行政活動、行政監(jiān)督與救濟四部分架構(gòu)。以行政活動或者規(guī)范行政權(quán)行使的邏輯主線，在其他國家和地區(qū)的行政法法典化中已經(jīng)得到了比較多的實踐。如《日本行政程序法》的核心架構(gòu)依次為“總則、對申請而為之處分、不利益處分、行政指導(dǎo)、申報”；我國臺灣地區(qū)“行政程序法”的章順序依次為“總則、行政處分、行政契約、法規(guī)命令及行政規(guī)則、行政計劃、行政指導(dǎo)、陳情”，核心架構(gòu)更是嚴(yán)格圍繞著“行政活動”展開。

 

在前述兩種邏輯主線之外，以行政法律關(guān)系為邏輯主線的主張更值得推崇。行政法律關(guān)系學(xué)理在方法論方面的重要價值，包括對傳統(tǒng)“國家不滲透人格”的糾偏，對多元利益協(xié)調(diào)和彌合的強調(diào)，對行政相對方和第三方的平等關(guān)照等。行政法律關(guān)系更適宜作為行政法典編纂的邏輯主線，原因在于：首先，法律關(guān)系是區(qū)分不同部門法的基礎(chǔ)，不同的部門法調(diào)整不同的社會關(guān)系，行政法調(diào)整行政關(guān)系。行政法律關(guān)系是受行政法律規(guī)范調(diào)整的因行政活動而形成的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。事實上，規(guī)范行政權(quán)行使的并非只有行政法，憲法也是規(guī)范行政權(quán)行使的法，我國的民法典中更是有著大量的規(guī)范行政權(quán)行使的規(guī)范。只有以行政法律關(guān)系為邏輯主線，才能明確哪些規(guī)范行政權(quán)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)被納入行政法典之中，才能將行政法典與其他的法典區(qū)分開來。其次，以行政法律關(guān)系為邏輯主線，更符合以人民為中心的中國式現(xiàn)代化的要求。與以規(guī)范行政權(quán)行使的邏輯主線不同，以行政法律關(guān)系為邏輯主線，必然會更多關(guān)注行政相對人的權(quán)利義務(wù)，對于保護(hù)相對人的合法權(quán)益，有著積極意義，更符合以人民為中心的要求。“法律關(guān)系的端點，通常是權(quán)利主體，它可能是雙邊或多邊的權(quán)利主體間的法律關(guān)系。”最后，以行政法律關(guān)系為邏輯主線，具有兼容性，同樣能夠達(dá)到規(guī)范行政權(quán)行使的目的，而且，行政活動也依然會是最為核心的概念。

 

（三）行政法典的體例結(jié)構(gòu)

 

在明確了行政法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)作為行政法典編纂的邏輯主線之后，從該邏輯主線出發(fā)，應(yīng)將我國行政法典的基本結(jié)構(gòu)確定為四編十九章。具體設(shè)想如下：

 

第一編是總則。總則是法典的靈魂部分。就行政法典的總則部分而言，其內(nèi)容主要為通用于所有行政行為之原理原則，各種行政法規(guī)共同適用之規(guī)則。此外，還應(yīng)當(dāng)將具有行政法律規(guī)范的總體性知識或不適宜在行政法典分則規(guī)定的“剩余規(guī)范”，通過“體系補全”的立法技術(shù)將其納入總則之中。因此，總則的內(nèi)容會相對較多。總則應(yīng)該分為八章，分別為：第一章一般規(guī)定，內(nèi)容包括立法目的、適用范圍、基本原則等；第二章行政組織，內(nèi)容包括行政主體的基本類型、行政授權(quán)、行政委托、權(quán)限爭議解決等；第三章行政相對人及利害關(guān)系人，內(nèi)容包括行政相對人及利害關(guān)系人的認(rèn)定，行政相對人及利害關(guān)系人享有的行政權(quán)利的內(nèi)容等；第四章行政活動，對行政活動的基本類型，以及行政立法、行政規(guī)范性文件、具體行政行為的類型、效力等進(jìn)行規(guī)定；第五章行政程序，對行政程序的一般制度進(jìn)行規(guī)定；第六章行政監(jiān)督與責(zé)任，就行政活動所涉及到的監(jiān)督，包括層級監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督，以及行政責(zé)任的主要類型、追究行政責(zé)任的主要方式等進(jìn)行規(guī)定；第七章法治政府建設(shè)，這是推動我國政府治理現(xiàn)代化、建設(shè)有為政府的重要舉措，應(yīng)當(dāng)在總則中專門對其進(jìn)行規(guī)定；第八章為其他規(guī)定，主要是不適合放在其他章節(jié)之中，但又應(yīng)該在總則中予以規(guī)定的內(nèi)容。

 

第二編是行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件。該編分為三章，分別為行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件。考慮到我國立法法對于行政法規(guī)、規(guī)章的制定主體、權(quán)限等已有規(guī)定，為避免重復(fù)，該編關(guān)于行政法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容主要為程序性內(nèi)容，即主要將現(xiàn)行的《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》的內(nèi)容納入其中。

 

第三編是行政決定與行政協(xié)議。該編內(nèi)容是關(guān)于行政決定、行政協(xié)議的具體規(guī)范。之所以將行政決定與行政協(xié)議一起進(jìn)行規(guī)范，因為這兩類行為都是“法律行為”且約束對象均是具體的。該編可以分為六章，分別為一般規(guī)定、行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決、行政協(xié)議。該編中的“一般規(guī)定”主要是對共同性的規(guī)則以及一些未模式化的行政決定予以規(guī)范。我國現(xiàn)行的行政許可法、行政處罰法、行政強制法的主要內(nèi)容，可以分別納入本編對應(yīng)的“章”之中。

 

第四編是重大行政決策與其他行政活動。該編分為兩章，分別為重大行政決策與其他行政活動。本編所包括的兩類行為，在行為性質(zhì)上均不屬于一般意義上的“行政行為”，因此放在該編中予以規(guī)范。現(xiàn)行有效的《重大行政決策程序暫行條例》中的主要內(nèi)容可以納入本編的“重大行政決策”章之中。此外，在第二章“其他行政活動”之中設(shè)專節(jié)規(guī)定“信息公開”，并將現(xiàn)行的《中華人民共和國政府信息公開條例》的主要內(nèi)容納入其中。

 

對于行政法典體例結(jié)構(gòu)所涉及的主要問題，說明如下：

 

首先，該體例結(jié)構(gòu)總體上采用的是總分結(jié)構(gòu)。“法的總則，是在法律規(guī)范文本中具有統(tǒng)領(lǐng)地位，在法的結(jié)構(gòu)中與分則、法律責(zé)任、附則等對應(yīng)的法的條文的總稱。”在總則編中，以行政法律關(guān)系為主線，對行政法主體、行政活動、責(zé)任等予以規(guī)定，并考慮到體系化的需要，加入了其他幾章。而分則編是按照“行政活動”的不同類型予以排列。換言之，第二、三、四篇實際上構(gòu)成一個整體，即“行政活動”編。該體例設(shè)計在一定程度上參考了我國民法典與刑法的體例結(jié)構(gòu)。如我國民法典總則編之外的其他編是按照“權(quán)利”類型予以排列的；我國刑法總則編之外的分則編是按照“罪名”類型排列的；無論是民法典還是刑法，總則編之外的其他編的劃分邏輯是統(tǒng)一的，都是按照“類型”來劃分的。通用行政法典的分則編可以按照“行政活動”類型來劃分。這樣的“總分”結(jié)構(gòu)，在邏輯上更為清晰。

 

其次，該體例結(jié)構(gòu)沒有將行政復(fù)議、行政訴訟納入行政法典中。我國行政法學(xué)界的主流觀點是將行政復(fù)議、行政訴訟納入行政法典之中，也有少數(shù)學(xué)者并不主張將行政訴訟納入行政法典或者行政程序法典之中，但幾乎所有學(xué)者均主張將行政復(fù)議的內(nèi)容納入其中。而且，當(dāng)前不少國家的行政法典也納入了行政復(fù)議的內(nèi)容。筆者之所以主張不將行政復(fù)議、行政訴訟納入其中，主要理由在于：一是行政復(fù)議、行政訴訟都是解決行政爭議的行為，本質(zhì)上具有“司法”性。與行政主體的其他活動的“行政性”存在著較多差異，且行政訴訟主要規(guī)范的是法院的行為；二是可以在行政法典之外，單獨編纂《行政救濟法典》，專門對行政復(fù)議、行政救濟等解決機制進(jìn)行規(guī)定。這也符合我國對不同部門法的訴訟程序進(jìn)行單獨規(guī)定的立法傳統(tǒng)，如民事訴訟法、刑事訴訟法的單獨立法等。

 

六、結(jié)語

 

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”實現(xiàn)中國式法治現(xiàn)代化，就必須堅持走中國特色社會主義法治道路，并用中國特色社會主義法治理論指導(dǎo)法治實踐，不斷完善中國特色社會主義法治體系，“實現(xiàn)社會主義和法治的深度結(jié)合”。法律規(guī)范體系是社會主義法治體系的核心組成部分，法治體系的完善離不開完備的法律規(guī)范體系。當(dāng)下，我國已經(jīng)有了較為完備的憲法法律體系、刑事法律體系、民事法律體系，因此，完善行政法律體系就成為了我國當(dāng)前社會主義法治體系建設(shè)的重點任務(wù)。要形成完備的行政法律體系，編纂通用行政法典也就必然成為首選。而在編纂通用行政法典之外，還應(yīng)在各部門行政法領(lǐng)域推進(jìn)法典化，形成“領(lǐng)域法典”，從而增強法律體系性。通過法典化構(gòu)建完備的行政法律體系可以有力地促進(jìn)我國行政法治現(xiàn)代化，也將推動中國式現(xiàn)代化持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國保駕護(hù)航。

文章來源：《比較法研究》2025年第1期