主持人語

2024年12月25日，十四屆全國人大常委會第十三次會議表決通過關于修改《監察法》的決定，自2025年6月1日起施行。《監察法》新增了強制到案、責令候查、管護、禁閉等強制措施。這四項強制措施作為保障監察執法流程暢通和強化監察內控機制的重要舉措，充分體現了打擊犯罪與保障人權相統一的法治原則，蘊含著以問題為導向、與時俱進修改監察法的立法精神。為此，國家社會科學基金重點項目“堅持和完善黨和國家監督體系研究”課題組首席專家吳建雄教授主持組織《監察法》新增強制措施研究專題，以期引發學界關注和思考。

摘要

由于監察強制措施的類型亟待完善，監察機關缺乏輕重銜接的人身強制措施體系，監察留置的定位和功能出現偏差，《監察法》新增了監察強制到案等措施。強制到案屬于監察強制到案措施、非羈押性監察強制措施，具有臨時性、強制效力較弱、適用對象特定等特點。監察強制到案能夠保障調查程序的順利推進，彌補監察強制到案手段的缺失，體現了人權保障的價值目標。新修改的《監察法》還從構成要件、運行程序、權利保障等多個層面對監察調查強制到案的運行進行了規范，旨在保障被調查人的合法權益，推動調查工作的順利開展。

全文內容

2024年12月25日，十四屆全國人大常委會第十三次會議表決通過關于修改《監察法》的決定，修改后的《監察法》新增一條，作為第21條：“監察機關根據案件情況，經依法審批，可以強制涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的被調查人到案接受調查。”這一調查措施的增加，豐富了現有的監察措施體系，彌補了此前監察調查所缺失的控制到案功能，對依法調查涉嫌嚴重職務違法和職務犯罪的案件具有重要意義。

一、監察強制到案措施的產生背景

監察體制改革將檢察機關的職務犯罪案件偵查權轉隸至監察機關，用職務犯罪監察調查程序替代了傳統的刑事偵查程序，但職務犯罪案件的性質和行為人的人身危險性并未發生改變。職務犯罪案件具有隱蔽性強、案情復雜、證據形式單一的特點，且被調查人往往具有極強的反調查意識和較大人身危險性，在調查過程中為有效防止被調查人隱匿、逃竄、相互串供、毀滅證據，阻礙監察調查工作開展，監察機關需對被調查人采取具備人身強制性的措施。考察立法現狀，相較于《刑事訴訟法》，《監察法》（2018）規定的調查強制措施較為單一，僅包含留置一項限制人身自由的強制措施。根據新修改的《監察法》，監察機關采取留置的期限一般可長達八個月，特殊情形下還可重新計算留置時間。留置適用期限的規定充分體現了權力之于權利的實質干預性，但《監察法》并未將其界定為強制措施而是歸類為調查措施。此種認定不利于保障被調查人的合法權益，容易導致留置的適用出現偏差，致使超期留置的嚴重后果。

此外，監察強制措施的類型亟待完善。留置時限較長且審批程序復雜，監察機關缺乏能夠短暫剝奪或限制被調查人人身自由的過渡性措施，難以靈活應對實踐中復雜多變的情形。例如，針對《監察法實施條例》第96條所規定的三類不得采取留置措施的特殊人群，如患有嚴重疾病、生活不能自理的；懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；系生活不能自理的人的唯一扶養人等，監察機關無法通過其他替代性措施有效限制其人身自由，容易給后續調查工作埋下隱患。除此之外，監察調查中還缺少具備控制到案功能的前置性措施，阻礙了調查工作的順利開展。面對職務違法和職務犯罪行為正在發生的緊急情形，監察機關缺乏高效的應對手段以制止違法犯罪行為，減少行為給社會公共利益帶來的損害。

我國刑事偵查設置了拘傳、取保候審、監視居住、拘留、逮捕五種強制措施，這幾類強制措施的人身強制性依次提升，共同構成了具有梯度性的強制措施體系。反觀監察措施領域，當前監察機關缺乏輕重銜接、具有梯度性的人身強制措施體系。人身強制措施的單一性導致留置適用頻率居高不下，為滿足案件調查的需要，留置被異化為取證手段。監察辦案候審羈押率偏高，被調查人的人權難以得到有效保障。

此次《監察法》新增的強制到案、責令候查和管護一同豐富并完善了監察強制措施，構建了符合比例原則、輕重銜接、具有梯度性的監察強制措施體系。其中，強制到案屬于非羈押性監察強制措施，是為了保障監察調查工作的順利開展而對被調查人的人身自由予以短期限制。

二、監察強制到案的應然性質和基本特征

監察強制到案的性質和特征不僅關涉強制到案概念的準確界定，更影響著強制到案的適用與實施。把握其性質和特征，有利于進一步理解強制到案的內涵。

（一）監察強制到案的應然性質

1.監察強制到案措施

根據功能的不同，可將監察強制措施中的人身強制性措施劃分為強制到案措施和強制候審措施。監察強制到案措施旨在確保被調查人到案配合調查、接受訊問，為后續調查工作開展提供線索和證據支持，通常伴隨較短時間的人身自由限制；監察強制候審措施目的在于保障調查程序的順利進行，防范被調查人的人身危險性，需長時間限制甚至剝奪被調查人的人身自由。基于上述分類，此次《監察法》新增的強制到案屬于監察強制到案措施。第一，強制到案的目的是強制被調查人到案，是監察調查的前置性措施。其完善了監察調查權的控制到案功能，給監察機關提供了緊急情況下的應對手段，為監察調查強制嫌疑人到案的程序提供了正當性。第二，根據新修改的《監察法》的規定，監察強制到案僅能在短時間內限制被調查人人身自由，不具備羈押候審的功能。因此，監察強制到案屬于強制到案措施，而非強制候審措施。

2.非羈押性監察強制措施

根據侵犯公民人身權利程度的不同，可將監察強制措施區分為非羈押性監察強制措施和羈押性監察強制措施。羈押性監察強制措施和非羈押性監察強制措施在強制力、時限、幅度等方面均存在差異。非羈押性監察強制措施僅限制被調查人人身自由，且程度較輕；羈押性監察強制措施期限較長，具有較強的強制力，甚至可能直接剝奪被調查人的人身自由。監察強制到案符合羈押性監察強制措施的特征，具體如下。第一，強制到案只能在短時間內限制被調查人的人身自由，其強制力明顯弱于留置等羈押性監察強制措施。第二，監察強制到案具有適用優先性，監察機關在對人身強制措施進行選擇時，應在充分考慮被調查人人身危險性、妨礙調查開展的風險性基礎上，在保障調查工作順利進行的最小限度內予以適用。非羈押性監察強制措施的強制力較弱、時限更短，優先適用非羈押性強制措施能夠有效防止羈押性強制措施的濫用給被調查人權益造成的侵害。因此，在法定情形下，應當優先適用監察強制到案。第三，監察強制到案具有臨時性，是對被調查人予以適當控制而不過分妨礙其權利的折中性手段，當前立法已針對該措施建立了一系列調節機制，包括變更、解除、撤銷制度。適用期限屆滿后，監察機關應及時變更撤銷強制到案的適用。

（二）監察強制到案的基本特征

1.臨時性和短暫性

監察強制到案是監察強制措施體系中時限最短的一類措施。新修改的《監察法》對強制到案作出了明確的時間限制，一般情況下不得超過12小時，特殊情況下需要采取管護或留置措施的，持續的時間不得超過24小時。期限屆滿后，監察機關應根據案件情節輕重等解除強制到案，轉而適用與被調查人人身危險性相適應的其他種類的監察強制措施。基于此，監察強制到案的效力也是暫時的，隨著案件調查出現新進展或者全新的證據線索的發現，強制到案會被依法撤銷、變更。強制到案的臨時性和短暫性表明其是為保障監察調查程序順利進行而設置的前置性措施，體現了監察機關對被調查人人身自由基本權利的尊重和保障。

2.強制效力較弱

相較于管護、責令候查、留置，監察強制到案是強制力最弱的一項監察強制措施。監察強制到案不以剝奪被調查人的人身自由為目的，而是為了不影響調查程序的順利進行，暫時約束被調查人的人身自由，不具有懲罰性，體現了實體正義和程序正義雙重價值目標的有機結合。除此之外，其強制效力弱還表現為該措施適用時限短且具備嚴格的期限延長限制。監察強制到案是整個監察強制措施體系的第一環，其余強制措施均在強制到案的基礎上逐級加大強制力度，進而確保措施的實施效果能夠合理分層并適當銜接，使監察強制措施更加協調化、梯度化、體系化。

3.適用對象特定

根據新修改的《監察法》，監察強制到案僅能適用于涉嫌嚴重職務違法和職務犯罪的被調查人，對于證人、被害人等其他人員，不能適用強制到案。監察強制到案是在確保監察權獨立運行的前提下，為實現高效反腐而設置的獨立、特殊的監察強制措施，因此其適用對象只能是依法行使公權力的公職人員。與此同時，該對象必須涉嫌實施嚴重職務違法或職務犯罪行為，但并非所有涉嫌職務違法或職務犯罪的被調查人都會被采取強制到案措施，只有當監察機關已經收集到了足夠的證據和線索，能夠證明被調查人存在嚴重職務違法或職務犯罪行為，且被調查人存在逃避偵查、毀滅證據的可能性時，才能對行為人采取強制到案。此外，這里的被調查人應當進一步地明確，不包含那些已經適用管護、責令候查、留置等其他監察強制措施的被調查人，因為這類被調查人不再具備逃跑、串供的風險，能夠及時到案配合調查工作的開展。監察強制到案適用對象特定的特點體現了監察強制措施的謙抑性和必要性，契合保護人權的理念。

三、監察強制到案的功能定位

監察強制到案措施的功能定位順應了監察體制改革深化和監察實踐的要求，體現了保障調查程序順利推進、彌補監察調查控制到案功能、強化被調查人人權保障的立法期望。

（一）保障調查程序順利推進

國家監察體制改革構建了全面覆蓋行使公權力的公職人員的國家監察體系，以依法調查職務違法和職務犯罪行為。為高效履行職務犯罪調查的職能，監察體制改革中，專門的調查程序得以設置。調查程序在某種程度上替代了偵查程序，這也為調查程序的具體設計提出了要求，例如調查措施的深入理解和準確適用，證據的收集、審查、采信等。調查程序旨在通過收集被調查人有無實施犯罪行為以及案件情節輕重的證據，查明被調查人的違法犯罪事實。為此，《監察法》（2018）設置了包括留置、訊問、凍結等12項措施助力調查程序的開展。強制到案作為監察強制措施，保障調查程序順利推進是其重要功能之一。第一，有線索或證據表明被調查人可能逃避調查和審判時，強制到案能夠短暫控制被調查人并確保其在指定地點接受訊問，防止其逃逸。隨著經濟資本在全球的快速流通，腐敗分子攜帶贓款逃往海外的現象屢見不鮮，監察機關取證、追逃、追贓工作面臨嚴重阻力。當發現涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪的被調查人存在逃往境外的跡象時，采用強制到案措施，能夠對被調查人的人身自由予以控制，制止其逃竄行為，從根源上破解了我國反腐敗跨境追逃追贓形勢嚴峻的困境。第二，強制到案措施可以有效防止證據遭到破壞。修改后的《監察法》第43條第1款規定，調查程序應當收集案件證據，查明案件事實，形成相互印證、完整穩定的證據鏈。實踐中，被調查人為了逃避法律責任，可能實施串供、隱匿、偽造、毀滅證據等行為，妨礙調查程序的推進。依法適用強制到案，對保護調查證據，形成完整證據鏈具有重要意義。第三，強制到案有利于推動案件進展，提高調查效率，節省辦案資源。相較于過去利用留置強制被調查人到案，強制到案措施的審批流程更為靈活，易于操作。第四，強制到案必須遵循法律對其程序的規制，如出示證件、不得以連續強制被調查人到案的方式變相拘禁被調查人等，既保護了被調查人的合法權益，也維護了調查程序的公正性和合法性。

（二）彌補監察強制到案手段的缺失

強制到案具體包括三項內容，發現被調查人并對其予以人身控制，將被調查人帶到指定的訊問場所，并對被調查人予以短時間的人身自由限制。強制到案的功能包括兩項，其一，強制拒不配合調查工作開展的被調查人到案以接受訊問，獲取案件信息，助力調查工作開展；其二，制止正在發生的職務違法犯罪行為，并在第一時間控制行為人，對其展開調查。

《監察法》修改前，留置是所有監察調查措施中唯一能夠長時間剝奪被調查人人身自由的措施。為了滿足辦案需求，監察機關面對緊迫情形時，不得不降低留置的審批標準，致使留置缺乏應有的程序規制。但若嚴格遵循留置的審批程序，又會阻礙監察機關調查取證工作的進程。留置屬于監察強制候審措施，將留置的功能拓展到控制和到案上，缺乏理論正當性和法律依據。倘若嚴格按照法律規定限制留置的適用范圍，監察機關將缺乏主動性，不利于及時發現案件線索，嚴重阻礙調查工作的開展。實踐中，我國貪官外逃的現象呈現出逐年遞增的趨勢，外逃的貪官大多為中高級領導干部，涉及外逃資金的數額巨大。究其原因，與監察調查措施中缺乏具有預警和控制功能的強制到案手段有很大關系。刑事訴訟設置了專門的強制到案措施，具體包括拘傳和拘留，偵查機關根據案件的具體情節將被追訴人強制帶到辦案場所進行詢問調查。強制到案是各國刑事偵查活動的關鍵步驟，也是確認或排除被強制到案人員嫌疑的重要手段，對整個刑事訴訟程序起著至關重要的作用。監察強制到案措施的新增彌補了監察調查缺失的強制到案手段，適應了職務違法犯罪調查的客觀需要，為職務違法犯罪案件提供人證保障，推動調查工作的順利進行，節約了監察機關的辦案成本，確保犯罪行為能夠得到應有的法律制裁。

（三）保障被調查人人權不受侵害

完善公民權利的保障制度是社會法治進程中必須重視的議題，被調查人的權利保障應當作為深化國家監察體制改革的重要內容。各類監察強制措施的強制效力、功能定位均不同。其中，留置措施因能夠在較長時間內完全限制被調查人的人身自由，具有較大強制力，監察機關對使用留置措施應當保持審慎的態度。《監察法》（2018）中，存在留置與其他監察調查措施混同且功能定位異化的問題，實踐中監察候審羈押比例失調，不符合人權保障的基本理念。

建立包含強制到案在內的監察強制措施體系的重要目的，就是進一步完善被調查人的人權保障體系，協調懲罰職務犯罪和保障被調查人人權之間的價值沖突。一方面，監察強制措施體系應包含多種強制力不同且彼此銜接的監察強制措施，基于比例原則，監察機關可以根據被調查人涉嫌職務違法或職務犯罪的嚴重程度，選擇適用對其人身自由限制程度相當的監察強制措施。例如，對于被調查人拒不配合監察機關開展調查工作，或是嫌疑人存在逃跑風險，亟須限制其人身自由的情形，監察機關應當優先采用強制效力最弱且時限最短的監察強制到案。多元化的監察強制措施體系能夠最大程度地減少對被調查人的不當羈押，減輕對被調查人人身自由的限制。另一方面，強制到案措施的人權保障功能還體現在對被調查人保障措施的法律規定中，盡管被調查人具有高度配合監察調查的義務，但其并非監察調查的“客體”，依然享有基本人權，被調查人的飲食、休息、生命健康、人格尊嚴等基本權利應該得到保障。此次新修改的《監察法》增加了保障被強制到案人員的飲食、休息、安全，為其提供相應醫療服務的規定，并對強制到案措施的適用對象、時限、程序規范等進行了嚴格規范，能夠有效預防超期羈押情形的出現。

四、監察強制到案的制度面向與規范運行

監察強制到案具有人身強制性，為了確保這一程序的合法性、合理性、公正性，需要進一步細化規則以規范強制到案的適用。此次新修改的《監察法》對強制到案的適用對象、時間限制、程序規范及保障措施等內容均進行了規定，為強制到案提供了具體的實施細則和操作規范。

（一）監察強制到案措施的構成要件

監察強制到案是法律賦予監察機關的一項新權力，權力的行使應當符合正當程序原則。此次新修改的《監察法》明確了其適用對象、時間期限、適用條件，為監察機關依法適用監察強制到案提供了有益指導。一是監察強制到案的適用對象，新修改的《監察法》第21條規定，監察強制到案適用于“涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的被調查人”。嚴重的職務違法或職務犯罪行為往往涉及侵害社會公共利益，基于保護公共利益的目的暫時限制被調查人的人身自由符合法益相稱要求。因此，只涉及一般職務違法行為的被調查人不包括在適用對象范圍內。二是監察強制到案的行使期限，新修改的《監察法》第46條規定了12小時的強制到案期限，特殊情況下可延長至24小時。作為到案措施，監察強制到案不履行羈押的功能，應當嚴格限制強制到案的適用期限，盡量減少對被調查人人身自由的限制。《監察法》修改后，強制到案的行使期限與其功能相適應，強制力相當，表達了立法者構建輕重銜接的監察強制措施體系的愿景，體現了對被調查人人身權益的尊重和保障。此外，新修改的《監察法》還明確了不得通過連續強制到案的方式變相拘禁被調查人，旨在防止監察機關濫用強制到案措施，將其異化為變相拘禁被調查人的手段。不過，目前《監察法》尚未對連續兩次采取強制到案的間隔時間作出明確，日后可以進一步完善。三是監察強制到案的適用條件，新修改的《監察法》并未對監察強制到案的適用情形進行詳細列舉，而是作出了“監察機關根據案件情況”可以采取強制到案的規定。一方面，這樣的表述賦予了監察機關一定限度的裁量權，便于監察機關靈活應對實務中的具體情形；另一方面，該規定又較為籠統，可能導致實踐中難以把握強制到案適用的具體情形，容易造成強制到案措施的濫用。對此，日后可以參照《監察法》中有關責令候查、管護的規定，對監察強制的適用情形加以具體列舉。同時，未來《監察法實施條例》進一步修改完善時，可對強制到案的適用情形進行明確。

（二）監察強制到案措施的運行程序

嚴格的程序規范一方面能夠監督監察機關及其工作人員嚴格遵守監察強制措施的期限、對象等實質要件；另一方面程序規范也是保障被調查人權利的重要機制，能夠為被調查人提供有效的救濟途徑。具體分析，關于監察強制到案的啟動程序，新修改的《監察法》規定，監察機關采取強制到案應當“經依法審批”。目前立法尚未對強制到案的審批流程進行明確，應參考留置的審批機制，對監察強制到案適用內部審批及報送上一級監察委員會備案的啟動程序，以便應對調查中可能出現的緊急情況，同時有效保障被調查人的人身自由不被隨意剝奪。關于監察強制到案的執行程序，新修改的《監察法》第44條作了詳細規定。在執行過程中，監察人員應當按照規定向被調查人出示有關證件，出具規范的書面通知，執行人員不應少于兩人，到案后的訊問過程應當形成筆錄、報告等書面材料，并由相關人員簽名、蓋章。關于監察強制到案的解除程序，程序的運行有不同的階段，完整的強制到案程序還應當包括解除程序。監察強制到案的解除程序適用以下三種情形：第一種情形，監察機關在強制到案階段查明被調查人并未實施職務違法或職務犯罪行為的，強制到案期限屆滿后，應當解除強制到案措施，立即釋放被調查人；第二種情形，監察機關在強制到案期限內查明被調查人具有違法犯罪情節的，強制到案期限屆滿后，監察機關應當依據案件事實情節、參考被調查人的身體狀況，解除強制到案轉而適用其他與被調查人人身危險性相適應的監察強制措施；第三種情形，違法犯罪事實并未查明，處于存疑狀態，但強制到案期限已屆滿，措施也應當解除，可以根據具體情形適用其他調查措施繼續開展調查工作。

（三）被調查人的權利保障與救濟

國家監察體制改革使監察機關被賦予了監督、調查、處置等權力，可能致使相關人員的人身、財產等基本權利遭到克減，因此監察機關在行使監察權的過程中，應當以保障人權為原則。新修改的《監察法》第50條第3款對被調查人在強制到案期限內應保障的一系列人身權益進行了詳細規定。具體而言，第一，監察機關在強制到案期間應對被調查人的飲食、休息和安全予以保障，盡管強制到案時限較短，但被調查人可能會經歷長時間的談話、詢問，因此保障被調查人擁有必要的飲食和休息時間尤為重要。第二，監察機關應當根據被調查人的身體健康狀況為其提供必要的醫療服務，以保障被調查人的基本權益，體現規范、合理適用監察強制到案的要求。第三，監察機關在強制到案期間對被調查人采取談話、訊問的，必須合理安排時間和時長，禁止監察人員故意在夜間或長時間對被調查人進行訊問，通過疲勞審訊的方法非法獲取被調查人供述。第四，強制到案期間形成的談話筆錄、訊問筆錄，由被談話人、被訊問人閱后簽名才能產生相應效力，以防止監察人員對談話、訊問筆錄進行篡改，保證筆錄的客觀性和真實性。除上述規定外，被調查人還應當具有知悉到案理由的權利，及時得到釋放的權利，指控調查行為違法的權利等。參考《監察法》對留置等調查措施設置的復審、復核權以及申訴權，被采取強制到案的被調查人對強制到案決定有異議的，應當享有在法定期限內申請復審、復核的權利，針對強制到案期限屆滿仍不予解除的情形，被調查人也應當享有申訴權。

（責任編輯：余淑娟）

注：因篇幅限制，注釋省略。

期刊簡介

《黨內法規研究》（CN42-1925/D）是我國黨內法規研究領域第一本公開發行的學術性刊物，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，秉持政治性、學術性、原創性、實踐性相結合的基本理念，面向馬克思主義理論、中共黨史黨建學、法學、政治學、紀檢監察學等一級學科方向和研究領域，致力建設成為立足黨內法規制度建設、關注和研究黨的領導和黨的建設中的各類重大現實問題的學術期刊。本期為2025年第1期（第4卷，總第11期）。

來源：黨內法規研究whu微信公眾號

作者：羅珊 湘潭大學紀檢監察研究院研究員、劉怡君  湘潭大學紀檢監察研究院助理研究員