經濟觀察報 2023年PPP進入停擺狀態，財政部PPP中心項目庫暫停入庫，一些地方政府在整改以往實施的PPP項目，PPP下一步走向何方，備受關注。

壹  ||  至2022年6月底，有151個項目進展緩慢、停工甚至爛尾等，造成國有資產損失17.22億元；10個地區違規建設10個會議場館或景觀工程等，涉及計劃投資75.66億元。

貳  ||  PPP項目已經暫停四個多月，對很多項目的推進造成了較大的沖擊和影響。

叁  ||  6月27日，中國注冊稅務師協會公布了關于印發《PPP（政府和社會資本合作）項目稅收策劃業務指引（試行）》的通知，主要從業務定義與目標、業務實施、業務成果與檔案等三方面進行了針對性工作指引。

6月26日公布的《國務院關于2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，披露了2022年PPP項目審計情況。報告提及，此次重點抽查了18省市本級及187個地區計劃總投資1.53萬億元的408個項目，還提出了發現的三個方面的問題，包括入庫環節審核不嚴、履約環節不盡誠信、建設運營環節不當推責攬責。

6月28日，第十四屆全國人民代表大會財政經濟委員會關于2022年中央決算草案審查結果的報告中也提到了PPP，表述為：“嚴格規范政府與社會資本合作項目（PPP）。”

2023年PPP進入停擺狀態，財政部PPP中心項目庫暫停入庫，一些地方政府在整改以往實施的PPP項目，PPP下一步走向何方，備受關注。

一位地方政府投融資人士表示，今年上半年沒有任何新增的PPP項目，老項目也暫停了，而因為PPP審計的問題，特許經營項目也基本停止。該人士建議PPP盡快結束停擺狀態，政策應該有明晰方向和定位，以減少各方的損失，如果PPP模式不可行，政府方可選擇其他模式實施，避免因暫停造成更大的損失。

6月29日，一位南方省份從事PPP咨詢的行業人士告訴記者：“近幾年，各地基礎設施補短板和公共服務設施的完善，主要得力于財政投入，地方平臺企業依靠專項債資金的投入，以及通過PPP等機制引入社會資本的資金和技術力量。本輪PPP項目的暫停和整改，相當于是‘休克療法’，對已入庫項目的新建項目和準備開工等項目基本停滯，新項目的策劃和啟動更是少之又少，這直接對地方的城鄉開發建設、基礎設施完善和經濟社會發展產生了深遠而廣泛的影響。”

審計

上述審計報告提到審計部門2022年重點抽查了18省市本級及187個地區計劃總投資1.53萬億元的408個項目，發現的三個問題是：

一是入庫環節審核不嚴。11個地區的19個項目是由中介機構通過夸大預期收入、調減財政支出責任等方式虛假包裝后得以入庫，其中14個項目存在政府部門虛構財政財務數據的現象。

二是履約環節不盡誠信。11個地區的14個項目以承諾辦理用地手續引入社會資本，但由于占用基本農田無法獲得用地許可等，導致項目因土地未落實而停工停建或進度緩慢。

三是建設運營環節不當推責攬責。一方面，6個地區將新城新區產業規劃、城市運營等職能，與具體項目“整體打包”交由社會資本方實施，因遠超社會資本方能力，大多半途而廢。另一方面，10個地區在15個項目中違規約定由政府方或當地國企負責運營，不當承擔了應由社會資本方承擔的風險。部分項目形成損失浪費。至2022年6月底，有151個項目進展緩慢、停工甚至爛尾等，造成國有資產損失17.22億元；10個地區違規建設10個會議場館或景觀工程等，涉及計劃投資75.66億元。

一位PPP從業人士告訴記者，預期收入的估算難度是客觀存在的，存在偏離情況的原因主要是可研深度不夠或不夠扎實，中介機構的夸大，或者項目外部客觀因素有較大改變，另外費價機制改革的推進情況不理想，也是導致該問題的重要原因。

對于審計部門提出的誠信問題，上述從業人士則表示，誠信履約是PPP項目推進的最重要保障。現實情況是政府和社會資本不誠信履約的情況一定程度的存在，據其統計，政府不誠信履約的情況相對還較多，主要是因為換屆變動導致認識不夠，人員調整導致技術力量不足，和項目很多外部配套政策和條件還需依靠政府相關部門的配合等。

針對審計部門提出的第三個問題，即“建設運營環節不當推責攬責”，上述從業人士認為，這個問題主要涉及新區片區開發的產業規劃和城市運營，從實施效果和邏輯來看，由社會資本統一實施效果好，但實施難度較大。華夏幸福推進的開發模式就是一個典型案例，也是目前爭議較多的，關鍵是看到底是社會資本沒有做好產業規劃或城市運營導致出現問題，還是同期投資規模太大，無力實施，導致項目實施受到不利影響。

該人士表示，部分項目由地方國企不當地承擔了運營，這既有地方政府對PPP政策規范性要求認識不夠的因素，也有客觀的現實考慮：一是地方國企運營的低標準和低成本，社會資本運營因為承擔風險導致的成本較高，兩者往往需要權衡；二是少數項目的社會資本“重建設輕運營”，履約不夠，需要加強監管，選優汰劣。

暫停余波

目前，打開財政部PPP中心網站，首先看到的是彈出公告：“近期陸續收到咨詢全國PPP綜合信息平臺開放時間的郵件和電話，目前系統仍在持續升級改造中，查詢功能和登錄入口暫不開放，敬請理解。如有疑問，可通過電子郵箱（PPP@cpp－pc.org）與我們聯系。”

在以前最受關注的項目庫欄，已經全部變為系統維護中。

上述政府投融資人士坦言：“PPP項目已經暫停四個多月，對很多項目的推進造成了較大的沖擊和影響。現在部分地方政府和社會資本方對PPP模式較為悲觀。PPP模式經過幾次清庫，由于PPP項目入庫慢，實施流程長，推進緩慢，在實施過程中審查多，參與方已經望而生畏，尤其是政策不確定性增加，目前停擺幾個月的情形下，各方對后續PPP的前景都不看好。”

上述從業人士告訴記者，在此次整改中，某省要求摸底、上報推動PPP以來的項目數量、涉及總投資；不同類型項目（簽訂PPP合同/特許經營協議/BOT協議等）數量、總投資；已開工項目數量、總投資；已投入運營項目數量、總投資；需要政府付費項目數量、總投資、政府付費占比；停止實施的項目數量、總投資。

該人士還透露，當時要求暫停對新的PPP項目履行審批（核準）或備案等投資管理程序、暫停對PPP項目給予新的資金支持、暫停PPP項目信息監測服務平臺對外展示、暫停向社會推介PPP項目等情況。對已經履行審批（核準）、備案手續但未開工的項目，提醒或建議有關方面暫停辦理前期手續或暫停開工項目數量、涉及總投資情況。

PPP的突然停擺對項目和基建投資也產生了比較大的影響。

上述南方咨詢人士說，PPP的停擺影響主要有三個方面：

一是地方基礎設施補短板、環境保護和城鄉開發建設受制于資金投入和技術力量的投入，放緩了進度，很多項目的推進處于暫停狀態。

二是很多項目的暫停，導致建材、用工，以及相關的融資活動大幅下降，同時，地方的稅收收入大幅下滑，影響到了地方經濟社會發展。

三是影響了地方謀劃和策劃新項目的信心，因為資金投入難度加大，可選的實施模式和路徑的不確定，地方對于如何謀劃和推進新項目多處于猶豫狀態，多是先看看再說。“在當前經濟下行壓力不斷增加和堅決防范新增地方政府隱性債務的形勢下，暫停PPP模式，讓地方經濟發展失掉了一個引擎。”上述政府投融資人士說，PPP停擺對項目產生的殺傷力較大，目前除了已經在施工的PPP項目外，已經招標的、項目公司已經成立的PPP項目，已經入庫的PPP項目，由于政策停擺造成的損失，對后續政府和社會資本方及項目參與各方都有較大的影響。

規范與前景

6月27日，中國注冊稅務師協會公布了關于印發《PPP（政府和社會資本合作）項目稅收策劃業務指引（試行）》的通知（下稱《通知》），共五章六十三條，主要從業務定義與目標、業務實施、業務成果與檔案等三方面進行了針對性工作指引。

比如：《通知》提出，PPP項目設立階段稅收策劃應重點關注以下事項：出資方式選擇、融資方式選擇、組織形式選擇、項目前期費用處理、納稅人資格認定、項目投標報價測算、項目合同談判、股東合同簽訂等；PPP項目運營階段稅收策劃應重點關注以下事項：后付費機制選擇、稅收優惠政策適用、收到政府補貼處理、項目適用稅率和稅目、試運行期間、資產和成本管理等。

山西萬方建設工程項目管理咨詢有限公司副總經理連國棟告訴記者，這份PPP暫停期出臺的《通知》引發了不少反響，指引的出臺體現出以下幾方面的新意：一是指引的出臺，使PPP項目的稅收有了行業指導性意見，從2014年PPP項目推行以來，PPP項目的稅收一直缺乏行業的文件，對于PPP項目的涉稅問題，各地認識不一，掌握的尺度不一，導致產生了不少爭議，在指引出臺后，有利于減少紛爭，在后PPP時代，助力PPP項目的規范發展。

二是指引的出臺，使PPP項目稅收籌劃從出資、前期費用處理、建設階段、項目用地取得、運營階段、移交階段的不同階段稅收策劃提出關注重點，有利于通過稅收方式使PPP合同簽訂、項目運作方面更為規范。

三是指引的出臺，從PPP稅收策劃方面提出了規范的運作流程，有利于PPP項目從全生命周期來進行稅收策劃，合理降低項目公司的稅負，提升項目的收益。

連國棟認為，從指引來看，目前PPP項目實際運作也存在一些風險和不足，主要體現在：一是目前PPP項目稅收政策散見于各種稅收法律，缺乏專門的法律條文規定，各地對政策掌握的尺度不一，導致實際執行中出現偏差，往往使策劃停留在紙面上，難以落到實處。

二是目前PPP項目出現暫停，對于政策性停擺導致的一些損失關注很可能大于對稅收的關注。

三是指引中一些提法也值得商榷，如指引中說項目公司也可作為拆遷主體，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》，項目公司是不具備拆遷主體的資格；政府作為拆遷主體一般采取固定收益方式保障項目公司收益。類似的描述在審計時往往容易被認為是政府兜底和固定回報，建議進一步規范相應的描述。