中國反腐敗司法研究中心企業廉潔合規研究基地提示共建共研示范單位：一、調整容積率，不能超過上限。否則，無效。二，在法院依法釋明案涉的行政合同無效后，潤地公司仍堅持主張平陽縣資規局違約，并請求解除被訴行政合同、要求賠償損失，這是原告錯誤理解了違約的前提是行政合同有效。因為只有案涉的行政合同有效，才談得上違反合同約定的事（違約）。具體建議如下：

 

一、無效合同是自始就無效，不發生合同約束力，原告并不需要請求撤銷并沒有效力的原行政合同。雙方在訴訟中，只需要以行政合同無效為由，根據各方過錯大小，來請求返還財產、賠償損失、恢復原狀等等相關權利。

 

二、原告起訴時所認為的法律關系和合同效力，在通過審理后發現有重大變化的，原告應當及時對請求作出變更，特別是在法官釋明后一定不要固執地堅持原來的請求。

 

三、如果當事人（原告）在法院釋明案涉合同系無效合同，當事人（原告）一定要從善如流，及時變更自己的訴訟請求。而本案當事人（原告）仍然拒不變更，實屬可惜。法院直接判決駁回其一直堅持的請求，也就是通常說的判原告敗訴，符合法律規定。

 

案例情況

上訴人浙江潤地置業有限公司(以下簡稱潤地公司)因與被上訴人平陽縣自然資源和規劃局(以下簡稱平陽縣資規局)土地行政協議及行政賠償一案，不服溫州市鹿城區人民法院(2019)浙0302行初143號行政判決，向本院提起上訴。本院于2020年3月4日受理后，依法組成合議庭進行了審理。經雙方當事人五次申請調解，扣除審限九個月。本案現已審理終結。

 

原審法院認定：2004年8月31日，溫州綠洲房地產開發有限公司(以下簡稱綠洲公司)作為受讓人與原平陽縣國土資源局作為出讓人，簽訂了涉案地塊出讓合同。后綠洲公司按合同約定繳納了土地出讓金，于2004年8月31日取得建設用地許可證。2004年10月24日，平陽縣人民政府準予涉案地塊登記發證。2005年3月22日，平陽縣人民政府辦公室向縣發展計劃局、規劃建設局、國土資源局、財政局印發平政辦抄〔2005〕27號《關于同意增加容積率的抄告》，主要內容為：縣規劃建設局……《關于調整昆陽鎮104國道南側3號地塊規劃指標的請示》(平規建〔2005〕28號)悉。根據平政發〔2004〕168號文件規定，經縣人民政府研究，同意……昆陽鎮104國道南側3號地塊容積率由2.52調整至4.7。

 

2005年12月26日，平陽縣人民政府辦公室向縣規劃建設局、國土資源局印發平政辦抄〔2005〕138號《關于同意昆陽安居二期東北角等五地塊增加容積率的抄告》，主要內容為：縣規劃建設局《關于昆陽安居二期東北角等六地塊增加容積率的請示》(平規建〔2005〕106號)悉。根據平政發〔2004〕168號文件規定，經縣政府研究，同意增加昆陽安居二期東北角等五地塊的容積率，現將有關事項抄送如下：……五、溫州綠洲房地產開發有限公司開發的昆陽104國道南側3號地塊，容積率由4.7增加到6.6。后綠洲公司補繳了因容積率增加需繳納的土地出讓金214.97萬元。2008年11月24日，綠洲公司更名為潤地公司。

 

2010年11月29日，平陽縣人民政府辦公室印發《平陽縣人民政府縣長辦公會議紀要》(第58號)，其中載明：二、會議研究了昆陽鎮104國道南側3號地塊項目規劃調整問題。……為妥善解決歷史遺留問題，加快房開項目建設，根據現行城市規劃要求，會議決定，同意將該地塊容積率從6.6調整至4.7進行審批，容積率從4.7調整為6.6所繳的土地出讓金214.97萬元具體以審核數據為準由縣財政返回給昆陽鎮政府，再由昆陽鎮政府返回給業主。

 

2018年8月9日，平陽縣住房和城鄉規劃建設局向潤地公司作出平住建〔2018〕149號《關于昆陽鎮104國道南側3號地塊商住項目規劃審批有關問題的答復》，內容為：“你公司《關于昆陽鎮104國道南側3號地塊商住樓項目開發建設許可的報告》已收悉，經我局研究，現答復如下：你公司提出的昆陽鎮104國道南側3號地塊商住項目(以下簡稱‘3號地塊’項目)規劃許可申請，并根據(平政辦抄(2005)138號文)，即容積率為6.6進行建設方案審查，現經我局對有關材料核查，‘3號地塊’的容積率已調整到4.7(縣人民政府〔2010〕58號紀要)，故你公司‘3號地塊’項目的容積率應按4.7執行。

 

2014年8月，你公司將容積率4.7的建筑設計方案提交到我局審查，由于‘3號地塊’項目從拿地到審批時間跨度較長，技術規范已發生變化，項目的技術指標已無法全部滿足當時的相關規范要求，并在我局對項目建筑設計方案進行公示時，也遭到周邊住戶的強烈反對，最后項目無法審批。當前，現行的技術規范比2014年更加嚴格，‘3號地塊’的技術指標(建筑退讓、停車位等)更加無法滿足相關要求，故我局無法對容積率為4.7的‘3號地塊’項目進行規劃許可。”

　　

潤地公司于2019年1月30日向原審法院提交起訴材料，請求判決解除潤地公司與原平陽縣國土局簽訂的涉案地塊出讓合同及補充協議，并判令平陽縣資規局賠償潤地公司違約損失41669703元及利息損失(以1327131.4元為基數，自2001年7月13日起按照中國人民銀行同期同檔貸款利率計算)。原審法院于同日以(2019)浙0302引調1078號予以登記，因協調未果，該院于2019年5月21日予以立案受理。

 

原審法院認為：《中華人民共和國合同法》第九十四條規定，有下列情形之一的，當事人可以解除合同：(一)因不可抗力致使不能實現合同目的；(二)在履行期限屆滿之前，當事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務；(三)當事人一方遲延履行主要債務，經催告后在合理期限內仍未履行；(四)當事人一方遲延履行債務或者有其他違約行為致使不能實現合同目的；(五)法律規定的其他情形。本案中，潤地公司以平陽縣住房和城鄉規劃建設局于2018年8月9日向其作出平住建〔2018〕149號《關于昆陽鎮104國道南側3號地塊商住項目規劃審批有關問題的答復》，決定不對容積率為4.7的涉案地塊項目進行規劃許可為由，請求解除其與平陽縣資規局簽訂的《國有土地使用權出讓合同》及后續補充協議(以下統稱被訴協議)。

 

法院一審分析如下：

 

首先，潤地公司提出雙方未對《國有土地使用權出讓合同》進行變更的辯解意見，不能成立。《中華人民共和國合同法》第三十六條規定，法律、行政法規規定或者當事人約定采用書面形式訂立合同，當事人未采用書面形式但一方已經履行主要義務，對方接受的，該合同成立。雖然潤地公司與原平陽縣國土局簽訂的《國有土地使用權出讓合同》第十七條規定：在出讓期限內，潤地公司必須按照合同規定的土地使用條件利用土地，需要改變的，必須依法辦理有關批準手續，并向原平陽縣國土局申請，取得該局同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金，辦理土地變更登記。但是，平陽縣人民政府對容積率進行變更后，原平陽縣國土局向潤地公司收取了相應的土地出讓金，說明雙方對合同中有關容積率的相關約定進行了變更。

 

其次，原平陽縣國土局交付的涉案地塊，無證據證明其容積率不符合規劃的相關要求。原平陽縣國土局簽訂《國有土地使用權出讓合同》后，潤地公司即已按照合同約定取得了土地使用證。之后兩次容積率調高，均由規劃部門提出請示、平陽縣人民政府批準后以抄告單的形式通知原平陽縣國土局，無證據證明調高容積率后的涉案地塊不符合規劃的相關要求。

 

再次，涉案地塊的容積率已于2005年12月26日由4.7增加到6.6，潤地公司亦補繳了因容積率增加需繳納的土地出讓金214.97萬元。但直至2010年11月29日平陽縣人民政府辦公室印發《平陽縣人民政府縣長辦公會議紀要》(第58號)時，涉案地塊仍未進行開發建設。雖然該會議紀要將該地塊的開發建設問題描述為歷史遺留問題，但未明確系何種原因導致成為歷史遺留問題。潤地公司主張系平陽縣資規局原因導致該地塊的開發建設成為歷史遺留問題，但又未舉證證明，應承擔舉證不能的法律后果。

 

最后，平陽縣住房和城鄉規劃建設局于2018年8月9日作出的平住建〔2018〕149號《關于昆陽鎮104國道南側3號地塊商住項目規劃審批有關問題的答復》記載的內容僅能證明潤地公司于2014年8月向該局提交的建筑設計方案的技術指標已無法全部滿足2014年及2018年的相關規范要求，無法看出涉案地塊未開發建設系原平陽國土局之前交付的該地塊的容積率不符合規劃要求所造成。

 

　　綜上所述，潤地公司以平陽縣資規局違反土地出讓合同及補充協議的約定為由，訴請解除被訴協議并判令平陽縣資規局賠償損失，理由不能成立，其訴訟請求應予以駁回。據此，依據《中華人民共和國合同法》第三十六條、第四十四條第一款、第六十條第一款之規定，判決駁回潤地公司的訴訟請求。案件受理費250149元，由潤地公司負擔。　

 

潤地公司上訴稱：

一、原判認定事實錯誤。涉案地塊原容積率為2.52，因案外人昆陽鎮政府占用涉案地塊部分土地、平陽縣政府加收土地出讓金以解決財政困難，容積率先調增至4.7，再調增至6.6。但兩次容積率調增均缺乏控制性詳細規劃依據，且沒有依法進行公示，屬違法調整容積率，導致周邊群眾強烈反對，上訴人無法取得規劃許可，涉案地塊未能按照6.6的容積率開發，原因和過錯完全在于行政機關。潤地公司在原審中提交了兩份關鍵證據，但原審法院未予認定，導致未能查明事實。

 

二、原判舉證責任分配不當。對于涉案地塊未能開發的原因，原審法院沒有具體分析和判斷，更沒有分清責任并指出其中存在的違法行政情形，僅以“歷史遺留問題”一筆帶過，并且讓潤地公司舉證證明責任在于平陽縣資規局，違反了行政訴訟應由行政機關舉證的原則。事實上，2005年涉案地塊容積率調增至6.6后，潤地公司即編制項目建設方案上報審批，但相關部門未予答復。此后，2010年平陽縣政府在未通知上訴人并協商一致的情況下，將涉案地塊容積率調回至4.7，也沒有退回相應的土地出讓金。2014年潤地公司知曉后即按照容積率4.7報批，但直至2018年才被告知無法審批。

　　

三、潤地公司的訴請合法有據。目前涉案地塊已無法按照4.7容積率進行開發，更遑論6.6容積率，協議目的已經無法實現，潤地公司據此主張解除被訴協議，符合法律規定。平陽縣資規局應當賠償土地使用權價值40342572元，以及項目前期投入1327131.4元及相應利息。另外，本案系行政案件，依法只收取50元案件受理費，而一、二審均收取250149元訴訟費不符合法律規定，應當予以調整。綜上，請求撤銷原判，改判支持潤地公司的原審訴訟請求。

 

平陽縣資規局答辯稱：

 

一、行政協議案件有別于一般的行政案件，實行誰主張誰舉證。潤地公司主張解除被訴協議，應當對解除事由承擔舉證責任。其提供的證據尚不足以證明該協議已無法履行，協議目的無法實現，應當承擔舉證不能的不利后果。

 

二、潤地公司在原審中補充提交的兩份證據來源不明，沒有相關單位加蓋印章，真實性存疑，且系超過舉證期限后提交，原審法院不予采信合法。

 

三、涉案地塊出讓合同簽訂后，原平陽縣國土局即交付土地，此后容積率調整只涉及建設審批行為，不影響土地已經交付這一事實的認定。且正是由于潤地公司沒有及時辦理建設審批手續，才導致此后因規劃管理日趨嚴格，已調增的容積率無法獲得審批，其過錯和責任在于潤地公司自身。

 

四、涉案地塊自2004年出讓至今，隨著房地產市場的發展，該地塊的經濟價值大幅增值，即便按照2.52的容積率進行開發，也足以彌補潤地公司十余年前支付的出讓金本息等，并未給該公司造成損失。綜上，潤地公司的請求缺乏事實和法律依據，請求駁回上訴，維持原判。

　　

二審期間，潤地公司未提交新證據，平陽縣資規局提交了《平陽縣規劃管理技術審批規定》(平政發〔2002〕177號)、《平陽縣城鄉規劃管理技術規定(土地使用和建筑管理)(試行)》(平政辦〔2012〕147號)、《平陽縣城鄉規劃管理技術規定(修訂)》(平政辦〔2014〕149號)，以證明根據平陽縣規劃管理相關規定，居住用地的容積率上限為3.5。經審查，上述證據客觀真實，且其內容可以證明待證事實，本院予以采信。

 

原審判決認定的事實有相應證據為證，本院依法予以確認。另查明：2014年8月，潤地公司按照容積率4.7編制建筑設計方案提交原平陽縣住房和城鄉規劃建設局審批。

 

二審法院認為：

 

《中華人民共和國合同法》第七十七條第一款規定，當事人協商一致，可以變更合同。但平陽縣居住用地的容積率上限為3.5，被訴協議關于4.7的容積率約定明顯超過上限，違反了平陽縣規劃技術管理規定，將直接與當地規劃管理技術規定相抵觸，進而影響規劃管理秩序，擾亂土地市場和房地產開發秩序，損害國家利益以及周邊群眾合法權益等社會公共利益。因此，應當將上述規定認定為效力型強制性規定，違反該規定的4.7容積率約定無效。同時，容積率約定對其他規劃條件的約定，以及價款等約定產生直接影響，系被訴協議的主要條款，該條款無效導致被訴協議整體無效。

　　

《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二十二條規定，原告以被告違約為由請求人民法院判令其承擔違約責任，人民法院經審理認為行政協議無效的，應當向原告釋明，并根據原告變更后的訴訟請求判決確認行政協議無效；因被告的行為造成行政協議無效的，人民法院可以依法判決被告承擔賠償責任。原告經釋明后拒絕變更訴訟請求的，人民法院可以判決駁回其訴訟請求。

 

依照《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二十二條的規定，判決如下：駁回上訴，維持原判。