摘 要

檢察公益訴訟專門立法是全面深化改革中訴訟領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，當(dāng)前已駛?cè)肟燔嚨馈５源嬖谥T多基本的理論問題亟待解決，包括檢察公益訴訟立法創(chuàng)制的基本定位、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職能定位、公益訴訟中檢察與行政、檢察與監(jiān)察的關(guān)系等。檢察公益訴訟專門立法作為公益領(lǐng)域法律體系的基本法律，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中體現(xiàn)的是法律監(jiān)督和司法主體的雙重身份，公益訴訟中應(yīng)形成檢察為主導(dǎo)、行政為配合、監(jiān)察為保障的職權(quán)關(guān)系。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟；立法創(chuàng)制；問題探析

引 言

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》在“深化立法領(lǐng)域改革”部分作出“加強(qiáng)重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”的明確要求。檢察公益訴訟專門立法作為新興領(lǐng)域的國家立法，是進(jìn)一步全面深化改革中訴訟領(lǐng)域的制度創(chuàng)新。黨的十八屆四中全會中提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”以來，從頂層設(shè)計到制度保障，從地方試點到全面推行，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域的制度優(yōu)勢和治理效能充分彰顯。但實踐中，檢察公益訴訟制度法律供給不足的問題仍然較為突出，嚴(yán)密的規(guī)范體系尚未建立起來，具體制度設(shè)計仍需完善，不利于公益訴訟制度整體效能的發(fā)揮。因此，制定一部專門的檢察公益訴訟法勢在必行。對此，黨的二十大報告要求“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作。完善公益訴訟制度”，2023年9月，十四屆全國人大常委會將檢察公益訴訟法列入立法規(guī)劃一類項目，目前已邁入加速階段。任何一項制度創(chuàng)新必然會對既有制度產(chǎn)生沖擊和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，對檢察公益訴訟專門立法還面臨一些困惑和質(zhì)疑有待澄清和解決。比如，檢察公益訴訟法的立法定位、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的權(quán)能性質(zhì)、公益訴訟中的檢察權(quán)與行政權(quán)及監(jiān)察權(quán)的關(guān)系、進(jìn)入審判程序后檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的性質(zhì)等，都是檢察公益訴訟專門立法不可回避的基本問題。

一、檢察公益訴訟專門立法的基本定位

檢察公益訴訟專門立法的基本定位是此項工作的邏輯起點。檢察公益訴訟與其他公益訴訟制度具有顯著不同，處理好檢察公益訴訟與其他公益訴訟關(guān)系，是立法必須關(guān)注的一個重要問題。在這一問題上，部分學(xué)者在理論研究和立法研討中形成不同認(rèn)識。有的認(rèn)為公益訴訟總體上包含在刑事、民事、行政三大訴訟之內(nèi)，有的認(rèn)為檢察公益訴訟法作為特別法，是對三大訴訟法的補(bǔ)充性立法、傳統(tǒng)訴訟法與檢察公益訴訟法是一般法與特別法的關(guān)系，等等。這些觀點為檢察公益訴訟立法定位提供了一定的理論參照，但由于研究視角的局限，現(xiàn)有研究對公益訴訟從傳統(tǒng)民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟脫穎而出的發(fā)展趨勢把握不足，對檢察公益訴訟在國家治理體系全局中的地位與作用認(rèn)識不夠清晰。本文認(rèn)為，檢察公益訴訟專門立法不同于其他的三大訴訟法，是公益領(lǐng)域法律體系的基本法律。對此，我們可以從以下三個方面加以認(rèn)識。

（一）公益訴訟是國家治理體系的重要組成部分

國家治理是通過政府、市場、社會之間的分工協(xié)作，實現(xiàn)公共事務(wù)有效治理、公共利益全面增進(jìn)”的活動與過程。 國家治理要求在各主體分工協(xié)作、合理分配各方利益的基礎(chǔ)上，制定充分調(diào)動各方資源的政策， 適合政府管理乏力和市場規(guī)制失靈的公共利益保護(hù)問題。“公益”的內(nèi)涵和外延不僅會在推動法律實踐的過程中逐步凝聚法律共識，而且會隨著人們所分享的價值共識的變化而發(fā)生相應(yīng)調(diào)整。在我國，公益訴訟領(lǐng)域涵蓋食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、英烈權(quán)益保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量安全、文物保護(hù)等，每一起案件都與國家利益或社會公共利益密切相關(guān)，順應(yīng)了新時代人民群眾對美好生活的新期待，回應(yīng)了人民群眾對公共利益保護(hù)的強(qiáng)烈需求，也捍衛(wèi)著全社會的公平正義，在國家治理中發(fā)揮著不可或缺的作用，是國家治理體系的重要組成部分。

檢察公益訴訟的參與主體體現(xiàn)了相對獨立的訴訟體系特征。檢察公益訴訟活動的參與主體包括立法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)等。而檢察機(jī)關(guān)以公益代表人和公益訴訟擔(dān)當(dāng)者的司法角色積極參與其中，并為公益司法保護(hù)機(jī)制的良性運行發(fā)揮了重要的作用。比如，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中，借助訴前磋商程序與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通 ；又如，在審判程序中，檢察機(jī)關(guān)往往以庭審參與者的身份參加庭前會議、與被告進(jìn)行證據(jù)交換、質(zhì)證和法庭辯論等。除此之外，民事（行政）公益訴訟是由人民陪審員和審判員共7人組成合議庭，且針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、個人信息保護(hù)等專業(yè)領(lǐng)域性較強(qiáng)的公益訴訟，可以吸收專家以人民陪審員的身份審理案件，充分體現(xiàn)了檢察公益訴訟程序具有半開放性特點。檢察公益訴訟司法實踐中對行政機(jī)關(guān)在公益保護(hù)中不作為、亂作為的直接責(zé)任人，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)依照《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》實施政務(wù)處分，等等。這些情形充分說明，檢察公益訴訟是國家治理主體的專門職能活動，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。

（二）檢察公益訴訟實踐奠定立法的基礎(chǔ)地位

檢察公益訴訟是富含治理內(nèi)涵的司法體制創(chuàng)新。從公益治理主體上看，僅憑社會力量很難承擔(dān)相關(guān)的治理功能， 由檢察機(jī)關(guān)作為代表通過法定程序維護(hù)公益，可以有效避免公益保護(hù)碎片化以及假借維護(hù)公益之名謀取個人或局部利益的情況。這既由憲法明確規(guī)定，也體現(xiàn)在檢察公益訴訟制度設(shè)計初衷之中?；仡櫸覈嬖V訟的制度發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)在其中一直處于主導(dǎo)地位。比如，在辦案數(shù)量上，自2017年檢察公益訴訟全面推行以來，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件 90余萬件。 其中，2023年，全國檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件189885 件，檢察公益訴訟占全國公益訴訟案件總量的95%以上。 最高人民法院和最高人民檢察院累計發(fā)布了60余件指導(dǎo)性案例和500余件典型案例來指導(dǎo)各地司法機(jī)關(guān)的辦案實踐。由此可見，檢察公益訴訟法的制定是對“檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)型”公益訴訟實踐探索的現(xiàn)實回應(yīng)，這奠定了檢察公益訴訟法在公益訴訟治理體系中的基礎(chǔ)性地位。

（三）創(chuàng)制檢察公益訴訟專門立法正當(dāng)其時

隨著人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面要求日益增長，檢察機(jī)關(guān)積極回應(yīng)人民群眾對公益訴訟的司法期待，公益訴訟的法定領(lǐng)域逐年擴(kuò)大，已經(jīng)形成檢察公益大保護(hù)格局，使得現(xiàn)有民事、行政法律架構(gòu)無法滿足檢察公益訴訟的現(xiàn)實需求。各單行法增設(shè)的檢察公益訴訟條款，也規(guī)定得較為籠統(tǒng)，且缺乏操作性，進(jìn)而出現(xiàn)了實體的法定領(lǐng)域不斷擴(kuò)充，但程序規(guī)范不足的局面，難以滿足實際需求。同時，分散于各單行法中的檢察公益訴訟條款，一定程度上顯得各行其是，不利于公益訴訟檢察權(quán)的統(tǒng)一行使和規(guī)范化運作。

從檢察公益訴訟的特殊性看，檢察機(jī)關(guān)是公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是為了有效保護(hù)公益，而不存在謀取私益的情況。因此，檢察公益訴訟帶有較強(qiáng)的客觀訴訟屬性，很多問題的處理、規(guī)則的適用有不同于私益訴訟的特殊規(guī)定和要求。而自具特色的檢察公益訴訟制度由于自身立法的缺失，導(dǎo)致在具體適用上不得不依靠于傳統(tǒng)的行政、民事訴訟途徑，使得檢察公益訴訟中的諸如案件管轄、起訴期限（訴訟時效）、裁判組織的構(gòu)建、第三人追加等程序性問題，被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的確定（被告的確定）、訴訟請求的確定、舉證責(zé)任分配等實體問題都一定程度上存在爭議，缺乏明確的操作模式和路徑，容易出現(xiàn)某些問題適用行政、民事訴訟的相關(guān)規(guī)定，某些事項又根據(jù)“公共利益”屬性不予適用的現(xiàn)象，一定程度上造成法律適用的不嚴(yán)謹(jǐn)，也不利于樹立檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威。盡管實踐中，我們通過相關(guān)司法解釋的方式來予以一定程度的明確和細(xì)化，但由于缺少上位法尤其是單獨檢察公益訴訟法的指引，具體問題的解決仍顯得依據(jù)不足。這種檢察公益訴訟的特殊性，決定了其專門立法不同于其他三種訴訟形態(tài)的正當(dāng)性和必要性。

從檢察公益訴訟和其他公益訴訟主體看，檢察公益訴訟專門立法并不排斥其他法律在有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，而是要把這些散見在各類法律法規(guī)中的公益訴訟規(guī)范有機(jī)銜接起來，形成以檢察公益訴訟法為基本法律規(guī)范，以行政訴訟法和民事訴訟法及其他各類法律法規(guī)中的公益訴訟規(guī)范為補(bǔ)充的公益訴訟法律規(guī)范體系。

二、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職能定位

自開展檢察公益訴訟試點工作以來，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的職能定位一直是理論和實務(wù)界關(guān)注的問題，也是檢察公益訴訟專門立法必須明確的重要問題。檢察機(jī)關(guān)在檢察公益訴訟中具有雙重身份，既是憲法上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，又是法定的司法訴訟主體。但縱觀現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)，鮮見在這個問題上研究深入、全面系統(tǒng)的研究成果，而是呈現(xiàn)出有代表性的五種不同觀點，即“法律監(jiān)督說”“當(dāng)事人說”“公益代表人說”“公訴人說”“兩重身份說”等。只有科學(xué)定位檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的雙重職責(zé)，才能在公益訴訟中實現(xiàn)依法履職和司法理性有機(jī)統(tǒng)一，在辦案中與行政機(jī)關(guān)形成監(jiān)督制約的良性關(guān)系，與審判機(jī)關(guān)形成互相配合的良性關(guān)系，與其他社會治理主體形成補(bǔ)闕拾遺的良性關(guān)系，與監(jiān)察機(jī)關(guān)形成有機(jī)銜接的監(jiān)督合力。

（一）公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)職能定位的不同觀點

從公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)職能定位的不同觀點看，“法律監(jiān)督說”認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職能活動就是履行法律監(jiān)督職責(zé)。“當(dāng)事人說”認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)囿于一般監(jiān)督的范圍限制，在公益訴訟中只能以普通原告的身份來參與，無法代表權(quán)益受侵害的公民和組織提起公益訴訟 ； 但也有學(xué)者認(rèn)為因檢察機(jī)關(guān)天然具備法律監(jiān)督職能的特殊性，所以無法與普通的當(dāng)事人訴訟地位一致?！肮嬖V訟代表人說”從訴訟擔(dān)當(dāng)理論和國家公益信托理論出發(fā)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是公共利益的代表人，可以以公益訴訟代表人的職能角色參與公益訴訟。“公訴人說”認(rèn)為，當(dāng)國家和社會的重大利益遭受侵害時，檢察機(jī)關(guān)介入干預(yù)是現(xiàn)代檢察權(quán)的應(yīng)有之義，這種介入契合國家公訴內(nèi)在邏輯，有利于公益訴訟效能的發(fā)揮。 對此，有觀點認(rèn)為在《中華人民共和國人民檢察院組織法》第 20條所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)職能中，將檢察機(jī)關(guān)“提起公訴”和“提起公益訴訟”分別規(guī)定，說明二者并不等同。若定位為“公訴人”會有概念混淆之嫌?！半p重身份說”認(rèn)為，公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)兼具了法律監(jiān)督者和當(dāng)事人的雙重身份。對此，2020 年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確了檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟起訴人”的訴訟地位，也就是說檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中雖然具有法律監(jiān)督屬性，但主要還是當(dāng)事人的角色。

（二）公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)職能定位辨析

上述觀點的爭論，體現(xiàn)了對檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中職能責(zé)任的不同認(rèn)識。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）對此有明確表述 ：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機(jī)關(guān)，是保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量”。這揭示了檢察機(jī)關(guān)的雙重職責(zé)屬性，即法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性和司法機(jī)關(guān)職能特性及其相輔相成的關(guān)系。也就是說，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督通過司法訴訟來實現(xiàn)，司法訴訟是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督的基本途徑 ；離開了法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性，檢察機(jī)關(guān)的司法特性就不復(fù)存在 ；離開了司法特性，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性就無法彰顯。因此，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的“法律監(jiān)督說”，僅強(qiáng)調(diào)了公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性，而忽視了公益訴訟一系列活動的司法特性?！爱?dāng)事人說”強(qiáng)調(diào)的是在公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與社會團(tuán)體和個人一樣，都是提起訴訟的主體，其問題在于混淆了公益訴訟中公民和社會團(tuán)體以權(quán)利控告損害國家公共利益的行為和檢察機(jī)關(guān)以國家司法權(quán)力提起訴訟的區(qū)別，這種區(qū)別從本質(zhì)上講是權(quán)利監(jiān)督與權(quán)力監(jiān)督的區(qū)別?！肮嬖V訟代表人說”忽視了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律監(jiān)督性質(zhì)和司法特性，混淆了公益訴訟領(lǐng)域權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督的不同性質(zhì)。“公訴人說”將檢察機(jī)關(guān)刑事公訴與公益訴訟相等同，可能存在混淆公益訴訟起訴人與刑事公訴人概念的問題。其實，檢察公益訴訟與刑事訴訟存在諸多相似之處，如二者在本質(zhì)上都是維護(hù)社會公共秩序的訴訟 ；二者在權(quán)力運行上都凸顯了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬性 ；二者從性質(zhì)上都屬于國家公訴 ；等等。因此，專門立法應(yīng)當(dāng)對檢察機(jī)關(guān)的定位予以進(jìn)一步明確。概言之，檢察機(jī)關(guān)在檢察公益訴訟中具有雙重身份，既是憲法上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，又是法定的司法訴訟主體 ；通過司法辦案實現(xiàn)法律監(jiān)督，以法律監(jiān)督促進(jìn)公益維護(hù)，由此實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能與司法公益保護(hù)職能的有機(jī)統(tǒng)一。

三、公益訴訟中的兩組權(quán)力關(guān)系

在不同的國家機(jī)關(guān)中，職能定位、資源配置不同，維護(hù)公共利益的效果也不相同。開展檢察公益訴訟，不是檢察機(jī)關(guān)“大包大攬”、代行其他部門職權(quán)，而是檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能，推動相關(guān)司法行政機(jī)關(guān)以及社會組織等依法各司其職、協(xié)作聯(lián)動，共同解決公益保護(hù)難題。從公益訴訟的司法實踐看，主要涉及檢察權(quán)與行政權(quán)、檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)與審判權(quán)等公權(quán)力的行使。鑒于檢察權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系比較清晰，而檢察權(quán)（檢察監(jiān)督）與行政權(quán)（行政監(jiān)督）、檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)（監(jiān)察監(jiān)督）之間的關(guān)系存在爭議，值得我們深入思考。

（一）公益訴訟中檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系

有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟中檢察監(jiān)督和行政監(jiān)督同等重要。這是因為，維護(hù)公共利益是行政機(jī)關(guān)的職能責(zé)任，行政機(jī)關(guān)的管理監(jiān)督和層級監(jiān)督應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主體作用，故行政監(jiān)督在公益訴訟中居于主責(zé)地位 ；公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)除自身發(fā)揮監(jiān)督作用外，對社會團(tuán)體組織和公民個人提起公益訴訟起著支持指導(dǎo)作用，故檢察監(jiān)督與行政監(jiān)督相比，前者是外部監(jiān)督，后者是自身監(jiān)督，兩種監(jiān)督相輔相成。這一觀點強(qiáng)調(diào)的是在維護(hù)社會公共利益上檢察權(quán)和行政權(quán)發(fā)揮著不同的職能作用，具有合理性。申言之，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，管理社會事務(wù)，服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。在“堅持為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能”的過程中，加強(qiáng)行政管理監(jiān)督，是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。各級政府行政管理監(jiān)督的主體責(zé)任在于，將維護(hù)社會公共利益納入本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，在行政工作的各個方面、各個環(huán)節(jié)將維護(hù)社會公共利益落到實處。

訴訟是通過司法解決社會矛盾的終極機(jī)制，公益訴訟是為了維護(hù)公共利益而提起的訴訟。而這個訴訟是在行政不作為或亂作為導(dǎo)致公共利益受到損害的前提下啟動的，本質(zhì)上是一種司法制度。在我國，司法機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，司法監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的剛性支撐，必須規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度。檢察公益訴訟專門立法，正是加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度的重要體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)和定位，決定了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域中，既是維護(hù)國家法律在公益訴訟領(lǐng)域統(tǒng)一正確實施的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，又是提起公益訴訟、確保公益訴訟活動正當(dāng)性、合法性、有效性、權(quán)威性的司法主體。這就要求檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中發(fā)揮職能，以訴訟方式履行維護(hù)社會公益的法律監(jiān)督職責(zé)。同時，支持和引導(dǎo)社會團(tuán)體、單位和個人為維護(hù)社會公益而提起訴訟，繼而使社會公共利益得到全面有效的保護(hù)。而行政監(jiān)督在公益訴訟中表現(xiàn)為自身監(jiān)督，即上級行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級行政機(jī)關(guān)存在社會公益管理不作為或亂作為情形后的監(jiān)督管理，也就是事后監(jiān)督 ；檢察機(jī)關(guān)、公民或社會團(tuán)體組織發(fā)現(xiàn)行政不作為或亂作為情形后，支持配合檢察機(jī)關(guān)或公民、團(tuán)體組織提起公益訴訟 ；執(zhí)行和落實檢察機(jī)關(guān)訴前建議和提起公益訴訟后法院裁判決定。因此，檢察公益訴訟立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)兩種監(jiān)督之間的關(guān)系，在不代替、不沖突、不交叉的基礎(chǔ)上，發(fā)揮檢察公益訴訟的監(jiān)督職能作用，形成監(jiān)督體系的整體合力。

（二）公益訴訟中檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)的關(guān)系

國家監(jiān)察權(quán)作為反腐敗執(zhí)法監(jiān)督的政治權(quán)力，檢察權(quán)作為維護(hù)法律統(tǒng)一實施的司法監(jiān)督權(quán)力，都是不可或缺的國家監(jiān)督權(quán)力，從不同的角度和層面，以不同的方式實現(xiàn)對公權(quán)力的制約。 在檢察公益訴訟中，必然涉及檢察訴權(quán)行使和行政管理權(quán)行使，其權(quán)力行使責(zé)任人是否依法公正履職，無疑在監(jiān)察監(jiān)督的范圍之列。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》指出，“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機(jī)關(guān)，是保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量”，并對查辦職務(wù)犯罪中的檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合和制約提出了要求，同時，由于公益訴訟必然涉及行政不作為或亂作為等問題的責(zé)任追究，檢監(jiān)銜接和配合制約具有正當(dāng)性。只有加強(qiáng)公益訴訟中前端和末端的監(jiān)檢銜接，在充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)公益訴訟主體責(zé)任的同時，加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)公共利益損害的線索移送、加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中發(fā)現(xiàn)的公職人員涉嫌貪污受賄、不作為、亂作為等腐敗線索的移送，才能形成通過訴訟維護(hù)國家利益和社會公共利益的強(qiáng)大合力。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗的專責(zé)機(jī)關(guān)，在公益訴訟活動中的職責(zé)，是支持檢察機(jī)關(guān)依法履行公益訴訟法律監(jiān)督職責(zé)，支持行政機(jī)關(guān)在公益訴訟活動中主動配合檢察機(jī)關(guān)和公民社會團(tuán)體依法履職，對行政不作為和亂作為行為達(dá)到違法犯罪程度的責(zé)任人依法行使監(jiān)察權(quán)。由此，檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督在公益訴訟活動中以檢察監(jiān)督為主責(zé)，以監(jiān)察監(jiān)督為保障。

四、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的性質(zhì)

進(jìn)入審判程序后檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的性質(zhì)，是檢察公益訴訟要明確的核心問題之一。有觀點認(rèn)為，在檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能是第一位的，法律監(jiān)督是第二位的，二者之間不存在分層級的主次關(guān)系。特別是進(jìn)入審判程序后，檢察機(jī)關(guān)作為提起訴訟的一方，應(yīng)當(dāng)處于原告地位，法院居中裁判，只有在審判結(jié)束后，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為判決裁定錯誤而提出再審檢察建議或啟動抗訴程序，才是真正意義上的法律監(jiān)督。這一觀點對檢察公益訴訟本質(zhì)特征存在誤解，需要加以澄清。

在檢察公益訴訟中，法律監(jiān)督職能的履行貫穿訴訟全過程，涵蓋了訴前、訴訟、執(zhí)行等訴訟整個閉環(huán)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟這一行為本身就是履行法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)。以行政公益訴訟為例，在訴前程序中，法律監(jiān)督權(quán)自行發(fā)揮作用，不存在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)兩方對抗、人民法院居中裁判這一訴訟程序構(gòu)造。若訴前程序的法律監(jiān)督尚不足以糾正行政違法行為時，行政公益訴訟進(jìn)入訴訟程序階段。檢察機(jī)關(guān)居于控方地位向人民法院提起訴訟。此時，不應(yīng)因訴訟的提起、階段的變更，就認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不再是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而漠視檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。從職權(quán)配備的統(tǒng)一性角度考量，在進(jìn)入訴訟階段后，檢察機(jī)關(guān)不再享有訴前程序中附條件的實體處理權(quán)，如提出檢察建議、終結(jié)案件等，而是通過訴訟達(dá)到訴前程序所未能實現(xiàn)的糾正違法行政行為、修復(fù)受損公益這一目標(biāo)，此階段檢察機(jī)關(guān)仍作為監(jiān)督機(jī)關(guān)對審判活動依法進(jìn)行監(jiān)督，以更好保護(hù)公共利益。

從深層次上看，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的公法性特征與公益訴訟維護(hù)公共利益高度契合。無論是行政公益訴訟中對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還是民事公益訴訟中對違法主體的監(jiān)督，二者都是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的職權(quán)內(nèi)容，背后有著相同的價值追求，即保護(hù)國家和社會公共利益?；诜杀O(jiān)督權(quán)的公法性特征，檢察機(jī)關(guān)不是法律意義上的利害關(guān)系人，而是以憲法所賦予的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)身份提起公益訴訟、參加相關(guān)訴訟活動，通過個案實現(xiàn)廣泛的法律監(jiān)督職能，從而達(dá)成維護(hù)公共利益的目標(biāo)，在訴訟主體、審理程序、審查內(nèi)容和裁判方式上迥異于普通原告基于個案利益救濟(jì)提起的私益訴訟。由此形成的訴訟法律關(guān)系，雖然名義上叫訴訟關(guān)系，但本質(zhì)上是通過訴訟方式履行法律監(jiān)督職責(zé)、維護(hù)客觀法秩序的統(tǒng)一，進(jìn)而維護(hù)公共利益。故檢察公益訴訟的邏輯構(gòu)造，應(yīng)跳出傳統(tǒng)民事訴訟法和行政訴訟法有關(guān)私益救濟(jì)邏輯的思維定式。經(jīng)過持續(xù)實踐探索，檢察公益訴訟已經(jīng)具有明顯的督促性、協(xié)同性、開放性特征，逐步成為區(qū)別于民事訴訟、行政訴訟的獨立訴訟形態(tài)，有獨特的實體規(guī)則和程序規(guī)則，不能簡單照搬民事和行政訴訟制度。

公益訴訟審判程序中檢察機(jī)關(guān)的職能定位與刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)的職能定位有許多相似之處。一是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟和刑事訴訟中都并非普通的訴訟當(dāng)事人，都沒有自己的利益，都是代表國家維護(hù)公共秩序和公共利益。二是都有訴前調(diào)查核實和對案件事實進(jìn)行審查等職能，與民事訴訟、行政訴訟中檢察機(jī)關(guān)直接進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)有本質(zhì)不同。2015年制定的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《辦法》）參照《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）的有關(guān)規(guī)定，設(shè)計了公益訴訟相關(guān)程序。如，檢察機(jī)關(guān)對未生效一審裁判不服提起抗訴的二審程序?！缎淌略V訟法》第228條賦予了檢察機(jī)關(guān)在刑事案件中的二審抗訴權(quán)，《辦法》同樣規(guī)定地方各級人民檢察院認(rèn)為同級人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯誤，應(yīng)當(dāng)向上一級人民法院提出抗訴。因此，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟無論是否進(jìn)入審判程序，其法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性是無可替代的。

結(jié) 語

檢察公益訴訟制度是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動實踐，開辟了在改革中維護(hù)公共利益、在維護(hù)公共利益中推進(jìn)公益訴訟改革的新境界。將這一原創(chuàng)性成果法治化、制度化，制定一部適應(yīng)時代發(fā)展需要的檢察公益訴訟法，是具有標(biāo)志性意義的重大創(chuàng)新。而這一重大創(chuàng)新必然涉及到對相關(guān)法規(guī)的調(diào)整和完善，必然帶來傳統(tǒng)思維模式與時代要求的沖突。檢察公益訴訟專門立法不是內(nèi)含于刑事、民事、行政三大訴訟之內(nèi)的補(bǔ)充性立法，而是我國公益訴訟法律體系的基本法 ；檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職能責(zé)任是法律監(jiān)督權(quán)在公益訴訟領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，法律監(jiān)督權(quán)構(gòu)成了檢察公益訴訟職能的權(quán)力基礎(chǔ) ；公益訴訟中檢察監(jiān)督與行政監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督的關(guān)系可以表述為“以檢察監(jiān)督為主導(dǎo)，以行政監(jiān)督為配合，以監(jiān)察監(jiān)督為保障”。此外，關(guān)于檢察公益訴訟中二審程序的啟動方式、公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的配置、民事公益訴訟中民間公益組織與檢察機(jī)關(guān)的起訴順位等程序問題，也是立法過程中需要關(guān)注和探討的內(nèi)容，應(yīng)對檢察公益訴訟職權(quán)運行的實體、程序規(guī)則作出明確規(guī)定，在加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的同時，推動檢察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，形成規(guī)范高效的權(quán)力運行制約體系。

來源：《行政管理改革》2024年第9期（參考文獻(xiàn)從略）

作者：吳建雄，湘潭大學(xué)法學(xué)學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師，湘潭大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察研究院院長，中國反腐敗司法研究中心主任，湖南省法學(xué)會法治反腐研究會會長 宋陽，湘潭大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察研究院博士研究生