摘 要

檢察公益訴訟專門立法是全面深化改革中訴訟領域的制度創新，當前已駛入快車道。但仍存在諸多基本的理論問題亟待解決，包括檢察公益訴訟立法創制的基本定位、檢察機關在公益訴訟中的職能定位、公益訴訟中檢察與行政、檢察與監察的關系等。檢察公益訴訟專門立法作為公益領域法律體系的基本法律，檢察機關在公益訴訟中體現的是法律監督和司法主體的雙重身份，公益訴訟中應形成檢察為主導、行政為配合、監察為保障的職權關系。

關鍵詞：檢察機關；公益訴訟；立法創制；問題探析

引 言

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》在“深化立法領域改革”部分作出“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”的明確要求。檢察公益訴訟專門立法作為新興領域的國家立法，是進一步全面深化改革中訴訟領域的制度創新。黨的十八屆四中全會中提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”以來，從頂層設計到制度保障，從地方試點到全面推行，檢察機關在公益訴訟領域的制度優勢和治理效能充分彰顯。但實踐中，檢察公益訴訟制度法律供給不足的問題仍然較為突出，嚴密的規范體系尚未建立起來，具體制度設計仍需完善，不利于公益訴訟制度整體效能的發揮。因此，制定一部專門的檢察公益訴訟法勢在必行。對此，黨的二十大報告要求“加強檢察機關法律監督工作。完善公益訴訟制度”，2023年9月，十四屆全國人大常委會將檢察公益訴訟法列入立法規劃一類項目，目前已邁入加速階段。任何一項制度創新必然會對既有制度產生沖擊和挑戰。當前，對檢察公益訴訟專門立法還面臨一些困惑和質疑有待澄清和解決。比如，檢察公益訴訟法的立法定位、檢察機關在公益訴訟中的權能性質、公益訴訟中的檢察權與行政權及監察權的關系、進入審判程序后檢察機關提起訴訟的性質等，都是檢察公益訴訟專門立法不可回避的基本問題。

一、檢察公益訴訟專門立法的基本定位

檢察公益訴訟專門立法的基本定位是此項工作的邏輯起點。檢察公益訴訟與其他公益訴訟制度具有顯著不同，處理好檢察公益訴訟與其他公益訴訟關系，是立法必須關注的一個重要問題。在這一問題上，部分學者在理論研究和立法研討中形成不同認識。有的認為公益訴訟總體上包含在刑事、民事、行政三大訴訟之內，有的認為檢察公益訴訟法作為特別法，是對三大訴訟法的補充性立法、傳統訴訟法與檢察公益訴訟法是一般法與特別法的關系，等等。這些觀點為檢察公益訴訟立法定位提供了一定的理論參照，但由于研究視角的局限，現有研究對公益訴訟從傳統民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟脫穎而出的發展趨勢把握不足，對檢察公益訴訟在國家治理體系全局中的地位與作用認識不夠清晰。本文認為，檢察公益訴訟專門立法不同于其他的三大訴訟法，是公益領域法律體系的基本法律。對此，我們可以從以下三個方面加以認識。

（一）公益訴訟是國家治理體系的重要組成部分

國家治理是通過政府、市場、社會之間的分工協作，實現公共事務有效治理、公共利益全面增進”的活動與過程。 國家治理要求在各主體分工協作、合理分配各方利益的基礎上，制定充分調動各方資源的政策， 適合政府管理乏力和市場規制失靈的公共利益保護問題。“公益”的內涵和外延不僅會在推動法律實踐的過程中逐步凝聚法律共識，而且會隨著人們所分享的價值共識的變化而發生相應調整。在我國，公益訴訟領域涵蓋食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈權益保護、生態環境保護以及安全生產、產品質量安全、文物保護等，每一起案件都與國家利益或社會公共利益密切相關，順應了新時代人民群眾對美好生活的新期待，回應了人民群眾對公共利益保護的強烈需求，也捍衛著全社會的公平正義，在國家治理中發揮著不可或缺的作用，是國家治理體系的重要組成部分。

檢察公益訴訟的參與主體體現了相對獨立的訴訟體系特征。檢察公益訴訟活動的參與主體包括立法機關、檢察機關、審判機關、行政機關和監察機關等。而檢察機關以公益代表人和公益訴訟擔當者的司法角色積極參與其中，并為公益司法保護機制的良性運行發揮了重要的作用。比如，檢察機關在行政訴訟中，借助訴前磋商程序與行政機關進行溝通 ；又如，在審判程序中，檢察機關往往以庭審參與者的身份參加庭前會議、與被告進行證據交換、質證和法庭辯論等。除此之外，民事（行政）公益訴訟是由人民陪審員和審判員共7人組成合議庭，且針對生態環境保護、個人信息保護等專業領域性較強的公益訴訟，可以吸收專家以人民陪審員的身份審理案件，充分體現了檢察公益訴訟程序具有半開放性特點。檢察公益訴訟司法實踐中對行政機關在公益保護中不作為、亂作為的直接責任人，監察機關有權依照《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》實施政務處分，等等。這些情形充分說明，檢察公益訴訟是國家治理主體的專門職能活動，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。

（二）檢察公益訴訟實踐奠定立法的基礎地位

檢察公益訴訟是富含治理內涵的司法體制創新。從公益治理主體上看，僅憑社會力量很難承擔相關的治理功能， 由檢察機關作為代表通過法定程序維護公益，可以有效避免公益保護碎片化以及假借維護公益之名謀取個人或局部利益的情況。這既由憲法明確規定，也體現在檢察公益訴訟制度設計初衷之中。回顧我國公益訴訟的制度發展，檢察機關在其中一直處于主導地位。比如，在辦案數量上，自2017年檢察公益訴訟全面推行以來，全國檢察機關共辦理公益訴訟案件 90余萬件。 其中，2023年，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件189885 件，檢察公益訴訟占全國公益訴訟案件總量的95%以上。 最高人民法院和最高人民檢察院累計發布了60余件指導性案例和500余件典型案例來指導各地司法機關的辦案實踐。由此可見，檢察公益訴訟法的制定是對“檢察機關主導型”公益訴訟實踐探索的現實回應，這奠定了檢察公益訴訟法在公益訴訟治理體系中的基礎性地位。

（三）創制檢察公益訴訟專門立法正當其時

隨著人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面要求日益增長，檢察機關積極回應人民群眾對公益訴訟的司法期待，公益訴訟的法定領域逐年擴大，已經形成檢察公益大保護格局，使得現有民事、行政法律架構無法滿足檢察公益訴訟的現實需求。各單行法增設的檢察公益訴訟條款，也規定得較為籠統，且缺乏操作性，進而出現了實體的法定領域不斷擴充，但程序規范不足的局面，難以滿足實際需求。同時，分散于各單行法中的檢察公益訴訟條款，一定程度上顯得各行其是，不利于公益訴訟檢察權的統一行使和規范化運作。

從檢察公益訴訟的特殊性看，檢察機關是公共利益的代表，檢察機關提起公益訴訟是為了有效保護公益，而不存在謀取私益的情況。因此，檢察公益訴訟帶有較強的客觀訴訟屬性，很多問題的處理、規則的適用有不同于私益訴訟的特殊規定和要求。而自具特色的檢察公益訴訟制度由于自身立法的缺失，導致在具體適用上不得不依靠于傳統的行政、民事訴訟途徑，使得檢察公益訴訟中的諸如案件管轄、起訴期限（訴訟時效）、裁判組織的構建、第三人追加等程序性問題，被監督行政機關的確定（被告的確定）、訴訟請求的確定、舉證責任分配等實體問題都一定程度上存在爭議，缺乏明確的操作模式和路徑，容易出現某些問題適用行政、民事訴訟的相關規定，某些事項又根據“公共利益”屬性不予適用的現象，一定程度上造成法律適用的不嚴謹，也不利于樹立檢察機關法律監督的權威。盡管實踐中，我們通過相關司法解釋的方式來予以一定程度的明確和細化，但由于缺少上位法尤其是單獨檢察公益訴訟法的指引，具體問題的解決仍顯得依據不足。這種檢察公益訴訟的特殊性，決定了其專門立法不同于其他三種訴訟形態的正當性和必要性。

從檢察公益訴訟和其他公益訴訟主體看，檢察公益訴訟專門立法并不排斥其他法律在有關公益訴訟的規定，而是要把這些散見在各類法律法規中的公益訴訟規范有機銜接起來，形成以檢察公益訴訟法為基本法律規范，以行政訴訟法和民事訴訟法及其他各類法律法規中的公益訴訟規范為補充的公益訴訟法律規范體系。

二、檢察機關在公益訴訟中的職能定位

自開展檢察公益訴訟試點工作以來，關于檢察機關的職能定位一直是理論和實務界關注的問題，也是檢察公益訴訟專門立法必須明確的重要問題。檢察機關在檢察公益訴訟中具有雙重身份，既是憲法上的法律監督機關，又是法定的司法訴訟主體。但縱觀現有的研究文獻，鮮見在這個問題上研究深入、全面系統的研究成果，而是呈現出有代表性的五種不同觀點，即“法律監督說”“當事人說”“公益代表人說”“公訴人說”“兩重身份說”等。只有科學定位檢察機關在公益訴訟中的雙重職責，才能在公益訴訟中實現依法履職和司法理性有機統一，在辦案中與行政機關形成監督制約的良性關系，與審判機關形成互相配合的良性關系，與其他社會治理主體形成補闕拾遺的良性關系，與監察機關形成有機銜接的監督合力。

（一）公益訴訟中檢察機關職能定位的不同觀點

從公益訴訟中檢察機關職能定位的不同觀點看，“法律監督說”認為，檢察機關是憲法規定的法律監督機關，檢察機關在公益訴訟中的職能活動就是履行法律監督職責。“當事人說”認為，檢察機關囿于一般監督的范圍限制，在公益訴訟中只能以普通原告的身份來參與，無法代表權益受侵害的公民和組織提起公益訴訟 ； 但也有學者認為因檢察機關天然具備法律監督職能的特殊性，所以無法與普通的當事人訴訟地位一致。“公益訴訟代表人說”從訴訟擔當理論和國家公益信托理論出發，認為檢察機關是公共利益的代表人，可以以公益訴訟代表人的職能角色參與公益訴訟。“公訴人說”認為，當國家和社會的重大利益遭受侵害時，檢察機關介入干預是現代檢察權的應有之義，這種介入契合國家公訴內在邏輯，有利于公益訴訟效能的發揮。 對此，有觀點認為在《中華人民共和國人民檢察院組織法》第 20條所規定的檢察機關職能中，將檢察機關“提起公訴”和“提起公益訴訟”分別規定，說明二者并不等同。若定位為“公訴人”會有概念混淆之嫌。“雙重身份說”認為，公益訴訟中檢察機關兼具了法律監督者和當事人的雙重身份。對此，2020 年《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確了檢察機關“公益訴訟起訴人”的訴訟地位，也就是說檢察機關在公益訴訟中雖然具有法律監督屬性，但主要還是當事人的角色。

（二）公益訴訟中檢察機關職能定位辨析

上述觀點的爭論，體現了對檢察機關在公益訴訟中職能責任的不同認識。中共中央《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）對此有明確表述 ：“人民檢察院是國家的法律監督機關，是保障國家法律統一正確實施的司法機關，是保護國家利益和社會公共利益的重要力量”。這揭示了檢察機關的雙重職責屬性，即法律監督的本質屬性和司法機關職能特性及其相輔相成的關系。也就是說，檢察機關的法律監督通過司法訴訟來實現，司法訴訟是檢察機關的法律監督的基本途徑 ；離開了法律監督的本質屬性，檢察機關的司法特性就不復存在 ；離開了司法特性，檢察機關的法律監督屬性就無法彰顯。因此，檢察機關公益訴訟的“法律監督說”，僅強調了公益訴訟中檢察機關的法律監督屬性，而忽視了公益訴訟一系列活動的司法特性。“當事人說”強調的是在公益訴訟中檢察機關與社會團體和個人一樣，都是提起訴訟的主體，其問題在于混淆了公益訴訟中公民和社會團體以權利控告損害國家公共利益的行為和檢察機關以國家司法權力提起訴訟的區別，這種區別從本質上講是權利監督與權力監督的區別。“公益訴訟代表人說”忽視了檢察機關在公益訴訟中的法律監督性質和司法特性，混淆了公益訴訟領域權力監督和權利監督的不同性質。“公訴人說”將檢察機關刑事公訴與公益訴訟相等同，可能存在混淆公益訴訟起訴人與刑事公訴人概念的問題。其實，檢察公益訴訟與刑事訴訟存在諸多相似之處，如二者在本質上都是維護社會公共秩序的訴訟 ；二者在權力運行上都凸顯了檢察機關的監督屬性 ；二者從性質上都屬于國家公訴 ；等等。因此，專門立法應當對檢察機關的定位予以進一步明確。概言之，檢察機關在檢察公益訴訟中具有雙重身份，既是憲法上的法律監督機關，又是法定的司法訴訟主體 ；通過司法辦案實現法律監督，以法律監督促進公益維護，由此實現檢察機關法律監督職能與司法公益保護職能的有機統一。

三、公益訴訟中的兩組權力關系

在不同的國家機關中，職能定位、資源配置不同，維護公共利益的效果也不相同。開展檢察公益訴訟，不是檢察機關“大包大攬”、代行其他部門職權，而是檢察機關立足法律監督職能，推動相關司法行政機關以及社會組織等依法各司其職、協作聯動，共同解決公益保護難題。從公益訴訟的司法實踐看，主要涉及檢察權與行政權、檢察權與監察權、檢察權與審判權等公權力的行使。鑒于檢察權與審判權的關系比較清晰，而檢察權（檢察監督）與行政權（行政監督）、檢察權與監察權（監察監督）之間的關系存在爭議，值得我們深入思考。

（一）公益訴訟中檢察權與行政權的關系

有學者認為，公益訴訟中檢察監督和行政監督同等重要。這是因為，維護公共利益是行政機關的職能責任，行政機關的管理監督和層級監督應當發揮主體作用，故行政監督在公益訴訟中居于主責地位 ；公益訴訟中檢察機關除自身發揮監督作用外，對社會團體組織和公民個人提起公益訴訟起著支持指導作用，故檢察監督與行政監督相比，前者是外部監督，后者是自身監督，兩種監督相輔相成。這一觀點強調的是在維護社會公共利益上檢察權和行政權發揮著不同的職能作用，具有合理性。申言之，行政機關承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展，管理社會事務，服務人民群眾的重大職責。在“堅持為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能”的過程中，加強行政管理監督，是建設人民滿意的服務型政府的重要內容。各級政府行政管理監督的主體責任在于，將維護社會公共利益納入本地經濟社會發展全局，在行政工作的各個方面、各個環節將維護社會公共利益落到實處。

訴訟是通過司法解決社會矛盾的終極機制，公益訴訟是為了維護公共利益而提起的訴訟。而這個訴訟是在行政不作為或亂作為導致公共利益受到損害的前提下啟動的，本質上是一種司法制度。在我國，司法機關在黨的領導下依法獨立行使審判權和檢察權，司法監督是黨和國家監督體系的剛性支撐，必須規范執法自由裁量權，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度。檢察公益訴訟專門立法，正是加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度的重要體現。檢察機關作為法律監督和司法機關的雙重性質和定位，決定了檢察機關在公益訴訟領域中，既是維護國家法律在公益訴訟領域統一正確實施的法律監督機關，又是提起公益訴訟、確保公益訴訟活動正當性、合法性、有效性、權威性的司法主體。這就要求檢察機關在公益訴訟中發揮職能，以訴訟方式履行維護社會公益的法律監督職責。同時，支持和引導社會團體、單位和個人為維護社會公益而提起訴訟，繼而使社會公共利益得到全面有效的保護。而行政監督在公益訴訟中表現為自身監督，即上級行政機關發現下級行政機關存在社會公益管理不作為或亂作為情形后的監督管理，也就是事后監督 ；檢察機關、公民或社會團體組織發現行政不作為或亂作為情形后，支持配合檢察機關或公民、團體組織提起公益訴訟 ；執行和落實檢察機關訴前建議和提起公益訴訟后法院裁判決定。因此，檢察公益訴訟立法應當進一步協調兩種監督之間的關系，在不代替、不沖突、不交叉的基礎上，發揮檢察公益訴訟的監督職能作用，形成監督體系的整體合力。

（二）公益訴訟中檢察權與監察權的關系

國家監察權作為反腐敗執法監督的政治權力，檢察權作為維護法律統一實施的司法監督權力，都是不可或缺的國家監督權力，從不同的角度和層面，以不同的方式實現對公權力的制約。 在檢察公益訴訟中，必然涉及檢察訴權行使和行政管理權行使，其權力行使責任人是否依法公正履職，無疑在監察監督的范圍之列。中共中央《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》指出，“人民檢察院是國家的法律監督機關，是保障國家法律統一正確實施的司法機關，是保護國家利益和社會公共利益的重要力量”，并對查辦職務犯罪中的檢察機關與監察機關的配合和制約提出了要求，同時，由于公益訴訟必然涉及行政不作為或亂作為等問題的責任追究，檢監銜接和配合制約具有正當性。只有加強公益訴訟中前端和末端的監檢銜接，在充分發揮檢察機關公益訴訟主體責任的同時，加強監察機關在辦案中發現公共利益損害的線索移送、加強檢察機關在公益訴訟中發現的公職人員涉嫌貪污受賄、不作為、亂作為等腐敗線索的移送，才能形成通過訴訟維護國家利益和社會公共利益的強大合力。監察機關作為反腐敗的專責機關，在公益訴訟活動中的職責，是支持檢察機關依法履行公益訴訟法律監督職責，支持行政機關在公益訴訟活動中主動配合檢察機關和公民社會團體依法履職，對行政不作為和亂作為行為達到違法犯罪程度的責任人依法行使監察權。由此，檢察監督與監察監督在公益訴訟活動中以檢察監督為主責，以監察監督為保障。

四、檢察機關提起公益訴訟的性質

進入審判程序后檢察機關提起訴訟的性質，是檢察公益訴訟要明確的核心問題之一。有觀點認為，在檢察公益訴訟中，檢察機關提起公益訴訟的職能是第一位的，法律監督是第二位的，二者之間不存在分層級的主次關系。特別是進入審判程序后，檢察機關作為提起訴訟的一方，應當處于原告地位，法院居中裁判，只有在審判結束后，檢察機關認為判決裁定錯誤而提出再審檢察建議或啟動抗訴程序，才是真正意義上的法律監督。這一觀點對檢察公益訴訟本質特征存在誤解，需要加以澄清。

在檢察公益訴訟中，法律監督職能的履行貫穿訴訟全過程，涵蓋了訴前、訴訟、執行等訴訟整個閉環。檢察機關提起公益訴訟這一行為本身就是履行法律監督職能的體現。以行政公益訴訟為例，在訴前程序中，法律監督權自行發揮作用，不存在檢察機關與行政機關兩方對抗、人民法院居中裁判這一訴訟程序構造。若訴前程序的法律監督尚不足以糾正行政違法行為時，行政公益訴訟進入訴訟程序階段。檢察機關居于控方地位向人民法院提起訴訟。此時，不應因訴訟的提起、階段的變更，就認為檢察機關不再是法律監督機關，而漠視檢察機關的法律監督權。從職權配備的統一性角度考量，在進入訴訟階段后，檢察機關不再享有訴前程序中附條件的實體處理權，如提出檢察建議、終結案件等，而是通過訴訟達到訴前程序所未能實現的糾正違法行政行為、修復受損公益這一目標，此階段檢察機關仍作為監督機關對審判活動依法進行監督，以更好保護公共利益。

從深層次上看，檢察機關法律監督的公法性特征與公益訴訟維護公共利益高度契合。無論是行政公益訴訟中對行政機關的監督，還是民事公益訴訟中對違法主體的監督，二者都是檢察機關履行法律監督的職權內容，背后有著相同的價值追求，即保護國家和社會公共利益。基于法律監督權的公法性特征，檢察機關不是法律意義上的利害關系人，而是以憲法所賦予的法律監督機關身份提起公益訴訟、參加相關訴訟活動，通過個案實現廣泛的法律監督職能，從而達成維護公共利益的目標，在訴訟主體、審理程序、審查內容和裁判方式上迥異于普通原告基于個案利益救濟提起的私益訴訟。由此形成的訴訟法律關系，雖然名義上叫訴訟關系，但本質上是通過訴訟方式履行法律監督職責、維護客觀法秩序的統一，進而維護公共利益。故檢察公益訴訟的邏輯構造，應跳出傳統民事訴訟法和行政訴訟法有關私益救濟邏輯的思維定式。經過持續實踐探索，檢察公益訴訟已經具有明顯的督促性、協同性、開放性特征，逐步成為區別于民事訴訟、行政訴訟的獨立訴訟形態，有獨特的實體規則和程序規則，不能簡單照搬民事和行政訴訟制度。

公益訴訟審判程序中檢察機關的職能定位與刑事訴訟中檢察機關的職能定位有許多相似之處。一是檢察機關在公益訴訟和刑事訴訟中都并非普通的訴訟當事人，都沒有自己的利益，都是代表國家維護公共秩序和公共利益。二是都有訴前調查核實和對案件事實進行審查等職能，與民事訴訟、行政訴訟中檢察機關直接進入訴訟環節有本質不同。2015年制定的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《辦法》）參照《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）的有關規定，設計了公益訴訟相關程序。如，檢察機關對未生效一審裁判不服提起抗訴的二審程序。《刑事訴訟法》第228條賦予了檢察機關在刑事案件中的二審抗訴權，《辦法》同樣規定地方各級人民檢察院認為同級人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯誤，應當向上一級人民法院提出抗訴。因此，檢察機關公益訴訟無論是否進入審判程序，其法律監督的本質屬性是無可替代的。

結 語

檢察公益訴訟制度是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐，開辟了在改革中維護公共利益、在維護公共利益中推進公益訴訟改革的新境界。將這一原創性成果法治化、制度化，制定一部適應時代發展需要的檢察公益訴訟法，是具有標志性意義的重大創新。而這一重大創新必然涉及到對相關法規的調整和完善，必然帶來傳統思維模式與時代要求的沖突。檢察公益訴訟專門立法不是內含于刑事、民事、行政三大訴訟之內的補充性立法，而是我國公益訴訟法律體系的基本法 ；檢察機關在公益訴訟中的職能責任是法律監督權在公益訴訟領域的具體體現，法律監督權構成了檢察公益訴訟職能的權力基礎 ；公益訴訟中檢察監督與行政監督、監察監督的關系可以表述為“以檢察監督為主導，以行政監督為配合，以監察監督為保障”。此外，關于檢察公益訴訟中二審程序的啟動方式、公益訴訟中檢察機關調查取證權的配置、民事公益訴訟中民間公益組織與檢察機關的起訴順位等程序問題，也是立法過程中需要關注和探討的內容，應對檢察公益訴訟職權運行的實體、程序規則作出明確規定，在加強檢察機關法律監督工作的同時，推動檢察機關依法行使職權，形成規范高效的權力運行制約體系。

來源：《行政管理改革》2024年第9期（參考文獻從略）

作者：吳建雄，湘潭大學法學學部教授、博士生導師，湘潭大學紀檢監察研究院院長，中國反腐敗司法研究中心主任，湖南省法學會法治反腐研究會會長 宋陽，湘潭大學紀檢監察研究院博士研究生