第三篇 反腐新戰略

 

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央洞察時代風云、把握前進方向，面對反腐敗盤根錯節的利益鏈條和錯綜復雜的反腐形勢，著眼于目標明確、計劃周延、程序科學、方法得當的頂層設計，確立了現階段以治標為主，為治本贏得時間的戰略重心和構建“不敢腐”的懲治機制，“不能腐”的防范機制，“不想腐”的保障機制的“三不”反腐敗基本戰略。

長期以來，反腐敗斗爭由于戰略重心、戰略布局和發展走勢不夠清晰，在治標和治本的問題上缺乏針對性，反腐敗主體責任不夠落實。習近平總書記以“明者因時而變、知者隨時而制”政治智慧和“急則治標、緩則治本”辯證思維，確立了現階段以治標為主，為治本贏得時間、贏得主動的戰略決策。并立足于反腐敗斗爭永遠在路上科學判斷，提出了從不敢、不能到不想的三步走戰略布局，從而解決了新時期反腐敗工作“船”和“橋”的問題，使中國特色的反腐大業由此走上了穩步推進、科學發展的道路。

 

第一章  反腐新戰略的時代背景

 

習近平同志關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭的系列重要講話，立足于對國內政治、經濟、社會發展和復雜多變的國際形勢的準確洞察與研判，緊緊圍繞我們黨要團結和帶領全國各族人民實現“兩個一百年”奮斗目標和中國夢的時代主題，著眼于從嚴治黨、執政為民，深入推進黨風廉政建設，從理論和實踐的結合上，對反腐敗斗爭面臨的形勢與任務、戰略與策略、方法與路徑等進行了系統論述，體現了全面建成小康、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的價值追求和客觀要求，其新思想觀點深深根置于“四個全面”的戰略布局之中。

一、全面建成小康的價值追求

“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好”。2012年11月15日，剛剛當選中共中央總書記的習近平用樸實的語言，清晰生動地表達了全面小康的內涵。并莊嚴承諾：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。現實中腐敗現象的蔓延勢頭是人民群眾追求美好生活的“攔路虎”，只有堅決徹底的反對腐敗，人民美好生活的向往才能實現。

（一）反腐敗與全面小康

全面建成小康社會，發展永遠是“第一要務”。對此，習近平同志2014年初在云南調研時又進行了強調——我國經濟發展進入新常態，并沒有改變我國是世界上最大的發展中國家這一國際地位。一定要牢牢抓住發展這個黨執政興國的第一要務不動搖，在推動產業優化升級上下功夫，在提高創新能力上下功夫，在加快基礎設施建設上下功夫，在深化改革開放上下功夫，扎扎實實走出一條創新驅動發展的路子來。從經濟社會發展的視角看反腐，就會非常清楚，中國的反腐敗斗爭絕不僅僅是抓幾個腐敗分子，而是一場價值觀的較量，是要從價值觀念、行為方式上對中國社會進行重塑，從而實現經濟社會的可持續發展。

1、反腐敗為“十三五”實施保駕清障

黨的十八屆五中全會通過“十三五”規劃建議，是以習近平同志為核心的新一屆黨中央編制的第一個五年規劃。規劃確定了“保持經濟增長，轉變經濟發展方式，調整優化產業結構，推動創新驅動發展，加快農業現代化步伐，改革體制機制，推動協調發展，加強生態文明建設，保障和改善民生，推進扶貧開發”十大目標任務。

“十三五”時期是全面建成小康社會全面實現的五年，也是全面深化改革、全面推進依法治國取得決定性成果的五年。中國經濟正處于從高速到中高速的增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”矛盾風險挑戰之多前所未有，對我們黨的考驗之大前所未有。在這樣的背景下，中國將實現經濟社會發展全面轉型升級。核心目標是要全面建成小康社會，將進入以“經濟社會雙重轉型升級”為主線的“全面現代化”時代。既有“發展是硬道理”，又有“轉型是硬道理”，創新速度和創新質量將成為國家和國家之間競爭的一個重要砝碼和標志。推動經濟社會持續健康發展，必須破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念；堅持人民主體地位、堅持科學發展、堅持深化改革、堅持依法治國、堅持統籌國內國際兩個大局、堅持黨的領導“六個發展”原則。

然而，腐敗卻與“十三五”時期的目標要求和“五大發展”理念、“六個發展”原則水火不容。它嚴重影響經濟發展，使國家受損失、消費者受坑害，市場秩序遭到破壞，政府的信譽也大受影響。公共權力的濫用或私用，必然侵害人民主體地位、危害科學發展、阻礙改革深化、妨礙依法治國、影響國內國際兩個大局、動搖黨的執政基礎。如果不反腐敗，“十三五”規劃和全面建成小康社會的目標就不能實現。因此，“十三五”規劃和全面建設小康的過程，也就是反腐敗斗爭深入開展的過程。只有堅決地反對腐敗、清除腐敗，才能贏得民心，才能提高黨的威信和增強人民群眾的信心，才能更好地理順經濟秩序和促進社會公平公正，才能匯集創新、協調、綠色、開放、共享“五大發展”的正能量，向全面建成小康社會的最后階段發起沖刺。

2、反腐敗優化資源配置和發展環境

著名經濟學家厲以寧經常強調“資源配置效率”這個概念，在他的經濟分析框架中，“從事融資籌資工作的人，從事人事組織工作的人，從事行政管理工作的人”都與“資源配置效率”有較大的相關性。“從事融資籌資的人是直接來參與資源配置效率的提高，做人事組織工作的人他們是在人力資源上能夠做到最佳配置，提高效率。從事行政管理工作的人是把物質資源和人力資源更好地結合起來。”這意味著，許多看似不直接參與經濟生產的人，其實都與資源配置的效率有直接或間接的關系。而保持這些群體工作的廉潔高效，防止發生腐敗，將最終促進資源的有效配置，進而推動經濟的持續健康發展。他認為，反腐敗與經濟發展是一種正相關的關系，反腐敗為經濟發展保駕護航，使中國經濟步入可持續發展的正確軌道，進一步提升了中國共產黨的威信，也為中國經濟持續健康發展提供最重要的保障。

加快轉變經濟發展方式，核心是促進產業結構優化升級，對政策環境、行政效率、市場秩序等提出了新的更高的要求。而各種消極腐敗現象，不利于發揮市場配置資源決定性的作用，破壞公平競爭的市場秩序，增加建設成本和行政成本，降低行政效率和社會公信力，成為阻礙經濟發展方式轉變的“攔路虎”“絆腳石”加強反腐倡廉建設，堅決懲治和有效預防腐敗，能夠為經濟發展清除障礙、提高效率，從而對轉變經濟發展方式發揮“催化劑”和“助推器”的效果。目前，由于我國社會主義市場經濟體制還不完善，各種市場主體的行為還不規范、信用意識還不強，商業賄賂行為仍然時有發生；出借資質、違法轉包、非法分包等問題還比較突出。只有旗幟鮮明地反對經濟領域的腐敗，才能確保加快轉變經濟發展方式的各項工作落到實處。腐敗現象對于社會公平正義、民生福祉有著巨大的破壞作用。加強反腐倡廉建設，堅決糾正損害群眾利益的不正之風，能夠有效解決經濟社會發展中存在的突出矛盾和問題，使改革發展的成果更多地被人民群眾共享，從而充分調動廣大人民群眾投身改革發展的積極性，促使全社會形成加快轉變經濟發展方式的濃厚氛圍。

3、反腐敗為經濟社會發展“體檢”

反腐敗強化廉政風險防控。要求經濟社會發展主體健全完善各項法規制度，鞏固重點領域改革成果，注重抓好制度的系統配套工作，加強制度執行情況的紀律檢查和行政效能監察，切實提高制度執行力。將懲防體系建設納入“十三五”規劃，同步部署，同步推進，進一步提高堅決懲治腐敗和有效預防腐敗的工作水平。建立健全責任機制，把落實懲防體系建設任務情況納入黨風廉政建設責任制考核范圍，把考核結果作為選拔任用干部重要依據。同時，加強對資金管理使用的監督檢查。加快轉變經濟發展方式涉及許多資金投入，必須切實管好用好。通過專戶管理、專款專用，強化監督等有效措施，確保資金投向符合中央、省、市規定、撥付和配套及時到位、管理使用安全高效廉潔，堅決防止騙取、滯留、擠占、挪用、截留以及其他違規使用問題的發生；對項目建設實施情況堅持“五位一體”的監督檢查辦法，即要對工程質量、工期、成本、安全、廉潔五個方面綜合監管，要體現針對性和有效性。同時要不斷完善政府投資項目監督網，切實抓好項目信息公開和誠信體系建設，即時、全面公開項目信息和誠信信息，接受社會監督。

反腐是經濟發展全方位的體檢。我們為什么要體檢，即通過醫學方面的檢查，來證明自己有沒有疾病，如有，就要治療，讓身體健康；如沒有，也要注意哪些方面，讓疾病遠離。反腐就是全方位的體檢，對發現的疾病進行治療，尤其是嚴重疾病必須刮骨療傷，雖然刮骨療傷會很疼痛，但不經歷疼痛怎么能夠治療好疾病？怎么能夠健康的生活呢？對沒有發現的疾病我們同樣要進行防預。經濟發展要健康的持續下去，同樣必須要進行全方位的體檢，尤其是在改革開放30多年的經濟發展過程中，我們更要審視經濟的發展是否健康，是否以犧牲環境、浪費資源、破壞公平法制等方面這代價取得的，如果是這樣，那必須要緩下來甚至要停下來，否則，這種以犧牲環境、浪費資源、破壞公平和法制的經濟是沒有明天和未來的。所以，反腐必然會使中國經濟會煥發新的生機，必然促進中華民族偉大復興中國夢的實現。

（二）反腐敗與政治生態

黨的十八大的召開，標志著全面建成小康社會進入決定性階段。全面小康的持續發展需要有良好的政治生態。在黨風廉政建設和反腐敗斗爭系列重要講話中，習近平同志多次強調反腐敗要實現干部清正、政府清廉、政治清明，構建良好的廉潔政治生態。以“三清”為內涵的廉潔政治生態構建目標，把我們黨執政的階段性目標與長遠目標結合了起來，不僅有助于我們黨和國家從戰略層面來謀劃、部署、推進反腐倡廉工作，而且能夠從社會關切層面來及時應對黨風廉政建設所面臨的新情況、新問題，以適應新的歷史條件下大國治理的新要求。

1、政治生態對小康建設主體的影響

生產力決定生產關系，生產力的第一要素是人。政治生態是指人與人之間的政治關系以及環境特別是社會環境與人的政治行為之間的相互影響。政治生態不僅是黨員干部黨性、覺悟、作風的綜合體現，也是黨風、政風、社會風氣的綜合體現，是政治昌明、經濟發展、文化繁榮、社會和諧的基礎。

黨員干部是全面小康建設的重要主體之一。不良政治生態常常是他們蛻化變質的溫床。馬克思主義認為，任何事物的產生和發展都有一個從量變到質變的過程。我們的公務員招錄和干部選拔有著十分嚴格的條件和門檻，腐敗分子中很大一部分曾經都是優秀干部，為黨和人民立過功，受過累。從政治生態學的視野看來，公務人員在公務活動中的行為無不受到所處政治生態環境的影響。從一位合格的公務人員退化為腐敗分子除了理想信念動搖、對自己要求不嚴格這一根本原因外，與不良政治生態的外在影響有著很大的關系。在舉國震驚的“衡陽破壞選舉”案中，一屆人大代表幾乎全軍覆沒，給黨和國家的民主政治建設造成了巨大影響。其中接受賄賂的人員中很多曾是優秀的基層干部，據考察，他們之所以被發現犯下如此嚴重的錯誤，長期不良政治生態的影響是一個重要原因。改革開放以來，由于各種復雜因素的綜合作用，中國共產黨人廉潔從政的社會生態環境發生了歷史性變化，一些地方和部門的政治生態已經出了問題，凈化和重構政治生態成為純潔公務員隊伍，保護黨員干部健康成長的重要手段。

構建良好政治生態對保障“全面小康”的建設主體具有決定性意義。一方面，反腐敗、建設良好政治生態是全面建成小康社會的必然要求，能夠堅定人民群眾進行反腐敗的信心和決心。同時，這也是我們黨對全社會作出的莊嚴承諾，能夠激發人民群眾建成小康的積極性和創造性；良好的政治生態不僅使我們黨在黨風廉政建設上及時應對新情況、發現新問題，適應新要求，而且有助于我們黨和國家從戰略層面來謀劃和推進反腐倡廉建沒，實現保障小康社會全面建成的政治價值。

2、政治生態對小康進程的影響

從小康社會建設進程看，不良政治生態是社會關系優化的最大阻礙。總部設在德國柏林非政府組織“透明國際”建立的清廉指數排行榜顯示，中國從1995年到2014年這二十年間，在全世界的國家和地區中排名一直在100名之后。尤其是從近年來“打虎拍蠅”所揭示出的腐敗問題來看，腐敗現象趨于嚴重化，區域性腐敗、系統性腐敗、家族式腐敗、塌方式腐敗等不斷發生。鄧小平同志曾指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”由于政治生態的惡化，一些地方和部門潛規則大行其道，關系網錯綜復雜，權力尋租、權錢交易、官商勾結、賣官鬻爵、團團伙伙、拉幫結派層出不窮、屢禁不止，更為可怕的是這種風氣不僅在官場上大有市場，而且蔓延到社會的各個層面、各個角落，敗壞了社會風氣，屢屢沖擊著善良人們的道德底線。腐敗現象不斷發生、腐敗問題日益嚴重，與不良的政治生態有著直接聯系。凈化和重構政治生態已經成為全黨、全社會亟待解決的問題。

小康社會建設的艱巨性看，不良政治生態是反腐敗深入推進的掣肘。習近平同志指出：“從這兩年查處的案件和巡視發現的問題看，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，主要是在實現不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利，腐敗活動減少了但并沒有絕跡，反腐敗體制機制建立了但還不夠完善，思想教育加強了但思想防線還沒有筑牢，減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構政治生態的工作艱巨繁重。”深入推進反腐倡廉工作還有多方面的阻力和障礙。一是腐敗問題日趨復雜。區域性腐敗和領域性腐敗交織，用人腐敗和用權腐敗共存，體制外和體制內掛鉤，權錢交易、權色交易、權權交易同在，利益關系錯綜復雜、盤根錯節，形成了“共腐關系圈”。二是腐敗方式較隱蔽。隨著反腐敗工作的日趨深入，以及黨風廉政建設規章制度的日益縝密，赤裸裸腐敗的空間越來越狹小。一些領導干部便開始千方百計地鉆制度的空子，并在腐敗方式上尋求“突破”。腐敗手段花樣翻新，且越來越趨于隱蔽。三是“四風”問題有頑固。受到多年潛規則“暗流”滋潤建成的不良政治生態，消解了“吏治改革”管理制度的效力，誤導了干部的心理與行為。“四風”問題積習甚深，一些地方和部門對反“四風”沒有從心底里認同，常有反彈的苗頭出現。為此，深入推進反腐倡廉工作，必須從長計議，從凈化和重構政治生態著眼。

現實表明：政治生態和廉潔政治的重構與實現，是一場具有新的歷史特點的偉大斗爭。它意味著我們黨要順應全面建成小康社會的倒逼之勢，以“刮骨療毒”的決心和意志，革除歷史上相沿成習的舊體制和舊機制，痛下重手毫不留情地剜除自身的腐敗毒瘤；意味著反腐敗越是深入展開，就越挑戰我們黨的領導骨干的認知力、領導力、意志力和自我修煉、自我約束、自我塑造的定力和魄力。只有在實踐中應對這種挑戰和考驗，就一定能攻克體制上的頑疾，打破利益上的藩籬，構建“山清水秀”的政治生態。

（三）反腐敗與小康文化

文化興盛是全面小康的重要標志。習近平同志指出：“文明特別是思想文化是一個國家、一個民族的靈魂。無論哪一個國家、哪一個民族，如果不珍惜自己的思想文化，丟掉了思想文化這個靈魂，這個國家、這個民族是立不起來的。”“一個國家、一個民族的強盛，總是以文化興盛為支撐的，中華民族偉大復興需要以中華文化發展繁榮為條件”。在談到反腐倡廉建設時，習近平同志指出：要大力加強反腐倡廉教育和廉政文化建設，堅持依法治國和以德治國相結合。思想純潔是馬克思主義政黨保持純潔性的根本，道德高尚是領導干部做到清正廉潔的基礎。我們要教育引導廣大黨員、干部堅定理想信念、堅守共產黨人精神家園。

1、小康文化著眼“不想腐”

文化是民族之根，民族之家，民族之力，民族之福。小康文化之路是中國特色社會主義道路在文化領域的集中體現，是中國特色社會主義道路的重要內容，它同新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，同政治發展道路、社會建設道路、生態文明建設道路交相輝映，共同構成中國特色社會主義道路。經過幾十年的探索和實踐，中國特色社會主義文化發展道路已經形成，它內涵豐富、特色鮮明，涵蓋了文化建設的方方面面。文化建設與反腐倡廉的雙向互動，直接影響著新時期反腐倡廉的成效和走向。文化通過知識體系、價值觀念、思想信仰和行為規范，教化社會成員，規范人們行為，保持社會認同，凝聚社會共識，成為人類社會發展包括反腐倡廉進程的靈魂，從而為全面建成小康社會提供有利的精神文化條件。

著眼于“不想腐”，小康文化建設首要的是倡行中國特色社會主義理想信念。習近平同志指出，理想信念就是共產黨人精神上的“鈣”，沒有理想信念，理想信念不堅定，精神上就會“缺鈣”，就會得“軟骨病”。他強調，共產黨人要有“革命理想高于天”的精神，始終把思想防線筑得牢牢的，始終保持共產黨人的蓬勃朝氣、昂揚銳氣、浩然正氣。理想信念堅定是衡量好干部的第一位標準，這個標準就是：主要看干部是否能在重大政治考驗面前有政治定力，是否能樹立牢固的宗旨意識，是否能對工作極端負責，是否能做到吃苦在前、享受在后，是否能在急難險重任務面前勇挑重擔，是否能經得起權力、金錢、美色的誘惑。崇高信仰、堅定信念不會自發產生，共產黨人要煉就“金剛不壞之身”，必須用科學理論武裝頭腦，不斷培植自己的精神家園，切實解決好世界觀、人生觀、價值觀這個“總開關”問題。習近平同志用“精神上的鈣”“革命理想高于天”“軟骨病”“金剛不壞之身”“總開關”這樣的詞句和“六個是否”，形象生動地闡述了堅定理想信念的極端重要性。黨員干部只有理想信念堅定了，才能在大是大非面前旗幟鮮明，在風浪考驗面前無所畏懼，在各種誘惑面前立場堅定，在關鍵時刻靠得住、信得過、能放心。從而使反腐敗戰略重心從當前的不敢腐、不能腐邁向“不想腐”。

2、腐敗文化對小康的危害

腐敗現象形成腐敗文化。官員腐敗與腐敗文化的形成密切相聯，互為因果。官員腐敗是腐敗社會化的誘因和“龍頭”。官員腐敗出現在先，社會化腐敗在后；官員道德崩潰在先，公眾道德水平下降在后。“上有所好，下必甚焉”。縱觀歷朝興衰，社會動亂，風氣腐敗都導源于官場的腐敗。毛澤東同志曾經說過：“只要我們黨的作風完全正派了，全國人民就會跟我們學”。腐敗行為具有極強的示范作用，而且腐敗者的社會地位越高，社會影響面便越大，在腐敗現象嚴重的情況下，由于腐敗現象隨處可見，并成為人們日常生活的一個組成部分，人們往往會由義憤而變得麻木、冷漠，逐漸習慣于在腐敗的環境中生活，開始容忍它，甚至利用它來為自己謀取好處。這種態度更加助長了腐敗現象的蔓延，進而形成一種腐敗的文化。

腐敗行為危害社會文化。政治學有一個基本判斷，有什么樣的民眾就有什么樣的政府。一個社會，民眾有什么樣的社會價值觀、道德觀、生活方式，就會造就與之相對應的政府公職人員。腐敗文化的丑惡性、隱秘性，雖然使它不可能像主流文化那樣可通過家庭教育、學校教育、大眾傳播媒體等合法途徑去傳播。但一個人通過濫用職權謀得了金錢、權力、地位等利益，另一些人發現了其中的“奧妙”，便會尋找機會，仿效前者實施腐敗行為。如果這個模仿“成功者”的鏈條不斷加長，腐敗群體也就得以形成，腐敗文化就會不斷得到傳播。在這樣的惡俗文化下，如果防線脆弱，想不腐敗都難。事實上，從國際經驗看，腐敗在一些地方之所以泛濫，其中一個原因也就在于腐敗在社會中被視為了“正常”，已經成為了一種文化。

3、小康文化的導向價值

全面小康的先進文化，作為一種知識系統，不僅在于其智力支持，還在于它對人們精神境界的提升。人們對先進文化的需求愈多，腐朽文化在其精神空間的領地就愈小，對腐朽文化的抗拒力也就愈強。發展先進文化，是我們進行改革開放和現代化建設的重要目標，也是深入推進反腐倡廉的重要保證。思想道德防線是抵御腐朽思想文化侵襲的前沿防線。先進文化以科學理論為靈魂，給予人們以堅定的理想信念。先進文化為人們的精神生活全面發展拓寬了空間，可以使人們筑起精神屏障，站在人格高地，保持干凈靈魂。只有用先進文化不斷豐富人們的精神世界，不斷增強人們的精神力量，不斷滿足人們的精神文化需求，才能教育引導黨員干部牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，自重、自省、自警、自勵，講修養、講道德、講廉政，永葆共產黨人的蓬勃朝氣、昂揚銳氣和浩然正氣，為反腐倡廉提供強大的思想保證、精神動力和智力支持。

反腐倡廉是全面小康先進文化建設的重要保證。加強黨風廉政建設，深入推進反腐敗斗爭，是建設社會主義精神文明，代表先進文化前進方向的前提和保證。腐敗與先進文化是根本對立的，是剝削階級腐朽沒落思想的反映，代表的是保守、頹廢、庸俗和阻礙社會進步的文化，體現的是反動、落后的道德觀和價值觀。腐敗行為的思想核心是拜金主義、享樂主義和極端個人主義。深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，是建設先進文化的必然要求。只有大力加強黨風廉政建設，進一步加大反腐敗力度，才能為先進文化的建設創造良好的政治和法制環境，帶動社會風氣的進一步好轉。

（四）反腐敗與民生建設　

民生建設是全面小康的本質要求。習近平同志2014年1月7日在中央政法工作會議上強調：要重點解決好損害群眾權益的突出問題，決不允許對群眾的報警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權力侵犯群眾合法權益，決不允許執法犯法造成冤假錯案。在當月20日黨的群眾路線教育實踐活動第一批總結暨第二批部署會議上，他又指出，我們說“老虎”“蒼蠅”一起打，有的群眾說“老虎”離得太遠，但“蒼蠅”每天撲面。這就告訴我們，必須著力解決發生在群眾身邊的腐敗問題，認真解決損害群眾利益的各類問題，切實維護人民群眾合法權益。

1、民生是反腐的重要歸宿

當前，我國正處在全面小康的關鍵時期，隨著經濟社會的發展和群眾生活要求的提高，利益群體訴求多元，民生問題日益凸顯，這些都決定了我們必須實事求是地回應百姓的新期待，決定了黨和政府要用更多精力和更大努力實現發展成果由人民共享。對于老百姓而言，與自己息息相關自然是民生問題，諸如醫療、養老、教育、就業、食藥品安全等，這些問題如何改善，取決于政府部門，如何讓群眾有更多的獲得感，也取決于政府部門是否能有所作為，一個腐敗的政府是不會讓群眾有更多的獲得感的，群眾期盼反腐，群眾支持反腐，反腐的結果必定是最終促進群眾生活的全面改善。

在群眾眼里，能改善民生的反腐才是正風反腐。中國官場反腐雖源遠流長，但反腐最終能夠改善民生的卻很鮮見，歷代王朝反腐斗爭大多只淪為了官場內的權力爭斗，反腐的最終目的也并非是為了普通民眾的政治生活、物質生活、精神生活質量的全面提升和改善，官場上是反貪腐的大張旗鼓、轟轟烈烈，民間仍然是哀鴻遍野、水深火熱。反腐反腐，越反越腐，越反百姓越痛苦，打倒一個被養肥的貪官，意味著又要養肥一個新的貪官，這樣的反腐，如何才能改善民生的反腐，如何才能得到大眾支持擁護的反腐？因此，把正風反腐和民生有機的結合起來，做到學有所教，勞有所得，病有所醫，老有所養，住有所居；才能深孚民望、順乎民意；只有在共建中共享，在共享中共建，才能最大限度地促進社會和諧。

2、滅蠅是民生的反腐訴求

群眾身邊的腐敗直接侵害老百姓切身利益，是民生建設的大敵。如鄉村干部挪用、貪污、侵占專項資金及政府給予農民的扶貧、救災資金等侵害群眾利益的案件；建設工程招投標領域規避招標、以租代征土地和礦產資源、擅自變更規劃獲取利益的案件；司法領域索賄受賄、徇私舞弊以及為黑惡勢力充當“保護傘”的案件；資源領域的商業賄賂案件等等，大敵當前，必須嚴肅黨紀國法，堅決依法查辦。

應圍繞民生建設開展執法監察、廉政監察和效能監察。如加強環境污染治理監督檢查，大力推進“藍天碧水”工程；加強對涉及人民群眾生產生活的安全管理的監督檢查，嚴肅查處不顧群眾生命安全的失職瀆職行為；加強資源管理使用情況進行監督檢查，重點解決非法開采和官商勾結“收黑錢、干黑事、謀黑利”等問題；加強對黨的支農惠農政策落實情況進行監督檢查，重點解決克扣糧食直補款、農村醫保、養老保險等問題；加強對行業協會、市場中介組織進行監督檢查，規范行業協會、市場中介組織的行為，提高服務水平。認真糾正各種名目的不正當收費、集資、攤派。強化績效考核，狠抓制度落實，提高行政機關的公信力和執行力。要加大行政執法過錯責任追究力度。對執法不嚴、監管不力、推諉扯皮、敷衍塞責、行政不作為、亂作為等問題嚴肅追究責任人、責任單位和有關領導的行政過錯責任，情節嚴重的移送司法機關查處。

3、民生反腐的“最后一公里”

民生反腐的“最后一公里”，就是各項民生反腐措施要得到有效落實。在民生服務方面，健全和完善項目審批公開、查詢和問責制度，實行“一站式服務、一窗口管理、一次性收費、一次性告知、一次性辦結”；進一步簡化行政許可、審批事項的辦理流程，縮短審批時限，提高即辦件的辦結率；加強對行政審批的規范和監督，杜絕廳外審批。規范電子政務，全面推進行政審批電子監察系統建設，縣鄉政務大廳要建立電子監察系統，實現審批網絡的數據連接，對上報件實行網上審批等。

在涉腐防控方面，推行“一把手”行政問責制度，增強依法行政意識，提高政府行政能力和管理水平。繼續嚴格執行“收支兩條線”規定，全面實行部門預算改革。強化預算、管理和監督，加強票據管理，強化稽查手段，確保所有政府非稅收入應收盡收。不斷深化投資體制改革，完善政府投資監管體系。對縣級鄉級工程和政府投資的重大建設項目應當向社會公開，采取聽證會、征詢會等方式廣泛征求社會各界和公眾的意見。對政府投資項目規劃備選、政府決策、部門審批、資金使用、建設實施、竣工驗收、資產移交等工作要搞好后評價及審計監督，并嚴格實行決策責任追究制。

“廣大人民群眾最痛恨腐敗現象，腐敗現象對我們黨的傷害最大”。落實“民生反腐的最后一公里”，要求我們從鞏固黨的執政地位和人民政權的高度，深刻認識基層腐敗問題的嚴重性，切實加強基層反腐倡廉建設的緊迫性，以抓鐵有痕，踏石留印的態度持之以恒地抓下去，抓出成效，取信于民。只有這樣，才能鞏固黨的執政基礎，增強黨的執政能力，加強基層政權建設，滿足人民的美好期待，凝聚又好又快發展動力，進一步加快全面建成小康社會的步伐。

二、全面深化改革的治本之策

習近平同志在十八屆中央紀委第三次全會上的講話中，從黨和國家全局的高度，提出要以深化改革推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。在第五次全體會議上發表講話時強調，著力深化體制機制改革，最大限度減少對微觀事務的管理，推行權力清單制度，公開審批流程，強化內部流程控制，防止權力濫用。這就說明，改革和反腐敗應并肩前進，是雙輪驅動。一方面以反腐敗推進改革深化，另一方面以深化改革促進反腐敗斗爭，實現反腐敗與深化改革的協調發展。

（一）反腐是深化改革的關鍵一招

改革是中國發展的最大紅利。在改革開放的基礎上，繼續全面深化改革是建設現代化國家、實現中國夢的必由之路。改革本質上是國家權力結構的重新調整，由于國家權力具有擴張、尋租和易蝕性質，改革必須堅持公正性和廉潔性。一些干部之所以不愿、不敢改革甚至阻礙改革，其根本原因是怕利益的失去——集團利益和個人利益。深化改革，就意味著一些人要失去公共權力和某些特權，在這種情況下，各種反改革勢力，勢必采取各種方式手段，利用各種理由來阻撓甚至否定改革。堅決反對腐敗既是黨中央清除黨內毒瘤、純潔黨員隊伍的重要手段，更是為進一步全面深化改革掃除障礙、建立權威與凝聚力量的重要推動力。反腐成為全面深化改革順利進行的關鍵一招。

1、反腐為改革清障

反腐是打破利益集團阻撓，開辟全面深化改革道路的清障車。經過30多年的改革之后，我國已進入改革的深水區，容易改的已經基本改完，剩下的就是所謂的“硬骨頭”。改革正在由淺層次轉入深層次，改革的阻力由過去的碎片化轉向集團化。全面深化改革必然觸動利益集團的核心利益，如何破除利益集團在全面深化改革中的“抱團式”阻撓和干擾，成為全面深化改革能否具有實質進展的關鍵因素。黨中央近來的高強度反腐，正是為了鏟除利益集團瘋狂阻撓全面深化改革的企圖，為全面深化改革開辟道路。無論是對“鐵老大”的精密布局，還是對“石油幫”的嚴厲清算，都代表了新一屆中央領導集體敢于動真碰硬，敢于破除利益集團，敢于與貪腐打一場硬仗的決心和信心。只有敢于向利益集團開刀，才能彰顯中央反腐的決心和信心，才能讓那些試圖阻撓改革的某些利益集團聞風喪膽，“不戰而退”，只有破除利益集團的阻撓，清除改革道路上的一道道屏障，新一輪改革才能一帆風順。

2、反腐為改革助力

反腐是樹立中央權威，保證全面深化改革進行的助力器。過去30多年，我們是“摸著石頭過河”的改革，歷盡艱苦的探索，取得了豐富的改革經驗，取得了很大的改革成績，但是，這種改革通常帶有試驗、探索的性質。隨著經濟社會的不斷發展和改革事業的不斷深化，各種深層次的矛盾紛紛顯露，盤根錯節地聯系在一起，牽一發而動全身。因此，改革已經不能單純依靠“摸著石頭過河”式的漸進探索，而需要高瞻遠矚的頂層設計，全面把準改革的全局性、關聯性、協同性問題，科學確立改革的總體目標，明確改革的路線圖和時間表。2013年12月，中央全面深化改革領導小組的成立，就是要對改革進行頂層設計，加強改革的全局性、系統性、戰略性、有序性和協調性。頂層設計的改革必然要求各部門無條件遵從黨中央的改革思路、改革精神與改革路線。當前，黨中央把反腐提至空前高度，嚴查嚴辦，絕不留情，就是要樹立中央權威，使各級黨政部門必須與黨中央保持改革路線的高度一致，各級部門只有不折不扣執行黨的改革路線，全面深化改革之路才能順利進行。

3、反腐凝聚改革力量

反腐是取得人民信任，凝聚全面深化改革力量的粘合劑。人民群眾是歷史的創造者，是改革的主體和力量之源。作為改革開放的總設計師鄧小平深刻指出：“改革開放中許許多多的東西，都是群眾在實踐中提出來的”，“是群眾的智慧，集體的智慧”。回眸中國歷史上的重大改革，失敗的改革必然是脫離人民群眾，成功的改革必定是緊緊依靠群眾。新一輪的改革，其艱難程度歷史上前所未有，改革的復雜性、風險性都大大增加。在新的改革時期，我們更應該緊緊依靠群眾的力量，尊重人民主體地位，發揮群眾首創精神，始終站在人民群眾立場上謀劃改革，才能保證改革的最終勝利。依靠人民，就需要取得廣大人民群眾的信任，讓人民熱愛黨、相信黨，矢志不渝地跟著黨走。當前，黨中央對腐敗的嚴厲打擊，贏得了人民群眾的一致叫好。對腐敗零容忍、出重拳、下猛藥是順民意更是得民心，堅定反腐毫不動搖是保持黨同人民群眾的血肉聯系，取得人民充分信任的重要途徑。在全面深化改革的緊要關頭，必須緊緊地依靠廣大民眾，凝聚人民的智慧和力量，使人民大眾支持改革，維護改革，參與改革，使改革之勢不可阻擋。

（二）改革是遏制腐敗的治本之策

十八大以來，我們黨堅定不移地反對腐敗，取得的成績有目共睹。但是，滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴峻復雜，一些不正之風和腐敗問題影響惡劣、亟待解決。從體制機制方面看，影響反腐敗成效的問題，主要是反腐敗機構職能分散，形不成監督合力，有些案件受各種因素的影響難以得到堅決查辦，有的地方腐敗案件頻發卻追究責任不力。解決這些問題，從根本上說，還得靠改革、靠制度。

1、改革壓縮腐敗空間

改革是更深層次、更徹底地反腐敗，是強化反腐職能的重大舉措。從當前的社會現象看，貧富差距、環境惡化、資源浪費等現象頻發，究其原因，是社會公權力的濫用和腐敗滋生造成的，是市場不健全、競爭不公平的結果。處理好政府和市場的關系，關鍵是經濟體制改革，壓縮腐敗空間。這是全面深化改革的重點，是核心問題，只有充分發揮政府作用，讓市場在資源配置中起決定性作用，才是完善市場體系、防止政府不當干預和監管不利的根本辦法。這將同時有利于經濟體制改革和懲防腐敗體系的建設。反過來，政府與市場關系在體制、制度等方面具備了懲防腐敗機制，其市場的決定性作用就大大顯示出來，經濟秩序和社會不公現象就能夠得到有效的糾正，改革就會得到全面落實，滋生腐敗的環境和條件就會壓縮和減少。因此改革越深入，懲治和預防腐敗的職能就愈加強化。

2、改革優化權力配置

改革的要義是強化權力運行的制約和監督，保證權力的正確行使。從這些年查處的腐敗案件看，權力不論大小、不分領域，只要不受制約和監督，都可能被濫用。十八屆三中全會決定專門用一個部分來部署“強化權力運行制約和監督體系”，目的就是要真正把權力關進制度的籠子里，保證權力的正確行使。一是強化制約。要合理分解權力，科學配置權力，不同的權力由不同部門、單位和個人行使，形成科學的權力結構和運行機制。二是強化監督。著力改進對領導干部特別是一把手行使權力的監督，健全民主集中制，完善黨委議事決策制度，加強領導班子內部監督，加強行政監察、審計監督和巡視監督。三是強化公開。推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。完善黨務、政務、司法和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開，讓權力在陽光下運行，讓廣大干部群眾在公開中監督權力。

3、改革強化源頭預防

黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，為我們從體制、機制、制度上解決腐敗問題，創造了非常有利的條件。從以往的改革實踐看，如果在改革過程中不注意措施的配套和銜接，不注意過程的時序和步驟，各自為戰，一哄而上，極易產生混亂和腐敗，改革的重點領域很可能成為腐敗的高發區域。為此，必須盡量避免改革中出現的漏洞和問題，最大限度地防止改革過程中出現的負面效應。全面深化改革堅持頂層設計和摸著石頭過河相結合，堅持超前思考，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，更加注重各項改革的相互促進、良性互動、協同配合，從總體布局上就要體現防止問題出現、防止腐敗滋生的理念和思路。注重把推進全面改革與建設廉潔政治緊密結合起來，在制定具體改革方案時就要把防治腐敗的要求和措施融入到各項改革的全過程，體現到各項制度建設之中，先立后破、于法有據、有序進行，避免出現制度真空，堵塞一切可能出現的腐敗漏洞。在改革過程中要更加注重廉政制度的健全和完善，以制度促進改革，真正建立起體現廉潔性、具備懲戒力的反腐倡廉法規制度體系，保障改革健康順利推進。

（三）改革推進紀檢工作“三轉”

1、“三轉”的基本內涵。

根據習近平總書記在十八屆中央紀委歷次全體會議上的講話要求，中紀委堅持以深化改革推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，在全國紀檢監察系統部署開展了“轉職能、轉方式、轉作風”的改革工作，為全面治黨和反腐敗斗爭深入推進提供了組織機制和職能保障。

    “三轉”即轉職能、轉方式、轉作風。轉職能，就是紀檢監察機關要根據黨章、黨內法規，根據黨的十八大以來中央的要求，根據習近平總書記系列重要講話的精神，明確職能定位，聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心工作，突出我們的主業，全面履行監督執紀問責的專職，做到不越位，不缺位，不錯位。轉方式，就是紀檢監察機關要積極順應十八大以來新形勢和新要求，探索把握加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭的規律，創新理念思路，改進方式方法，更加科學有效地履行職能、擔當責任。轉作風，就是紀檢監察機關要按照“打鐵還需自身硬”的要求，牢固樹立宗旨意識，堅持不懈地糾正“四風”，以情況明、數字準、責任清、作風正、工作實為標準來推進我們的紀檢監察工作，建設忠誠可靠、服務人民、剛正不阿、秉公執紀的紀檢監察隊伍。這“三轉”中，轉職能是核心，轉方式是關鍵，轉作風是保障。“三轉”相互關聯，是一個整體，相輔相成。我們只有把“三轉”同步抓實、抓緊、抓到位，紀檢監察工作才能不負黨和人民的重托，黨風廉政建設和反腐敗斗爭才能開創新局面。

2、“三轉”的基本依據

推進“三轉”是貫徹落實黨章的必然要求。中國共產黨章程第八章對黨的紀律檢查機關的職能作了專門的闡述，對于紀委的職責定位做出了明確的規定，這是紀委全部工作的依據。其中，黨章第44條規定黨的各級紀律檢查委員會主要的任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。在這三項任務當中，當前各級紀委關鍵是要履行協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作的職責，聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭這一中心任務，切實承擔起監督的責任，把不該由紀委管的工作交還給主責部門，把該管的工作要切實地管好。因此，推進“三轉”實際上是向黨章回歸，是向黨對紀律檢查機關的基本要求回歸。

同時，“三轉”也是黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢的必然要求。黨的十八大對黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢作出了科學的判斷，提出了干部清正、政府清廉、政治清明的目標。目前，對當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭，我們面對著嚴峻復雜的形勢，在一些地方、部門和一些黨員領導干部當中，黨性觀念淡薄，組織渙散，紀律松弛的現狀，也有一定的表現。我們必須推進“三轉”，聚焦黨風廉政建設和反腐敗中心工作，這樣才能更好地落實中央要求和部署，才能完成黨的十八大提出的目標任務。所以，推進“三轉”既是回歸，也是創新，是在回歸本職的基礎上，面對新的形勢新任務進行的開拓創新。

3、“三轉”的全面推進

中央紀委率先改革創新，找準職能定位，聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭的主業。一是認真落實黨中央關于中央紀委監察部合署辦公的決定，制定中央紀委常委會、辦公會議和監察部工作規則，切實實行一套工作機構、兩個機關名稱，中央紀委履行紀律檢查和行政監察兩項職能，對紀檢監察工作實行統一領導，對黨中央全面負責。二是對委部機關領導班子分工進行調整，明確各位副書記分管的工作，常委、副部長分別協助副書記分管工作的機制。三是聚焦中心、突出主業，把125個議事協調機構清理至14個，把不該管的工作堅決交還給主責部門，改變紀檢監察機關涉足一般行政部門的事務，混同一線業務部門工作，“種了別人的田，荒了自己的地”的狀況。四是在不增加編制、機構和人員的情況下，中央紀委監察部機關通過盤活存量、內部挖潛，進行機構改革。紀檢監察室由8個增加到12個，明確紀檢監察室對聯系地區和單位全面履行監督執紀問責3項職能。

職能轉變帶動方式轉變。中央紀委聚焦中心任務，在黨風廉政建設和反腐敗各項工作中創新方式方法，提高工作質量和實效。在落實中央八項規定的精神上，一個時間節點一個時間節點地抓，一個重點問題一個重點問題地抓，咬住糾正“四風”不放，不斷堅持、鞏固、深化，以黨風政風帶動民風社會風氣轉變。在巡視工作上，克服過去題多面廣、重點不突出的問題，聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，緊緊圍繞“四個著力”，發現問題形成震懾。在查辦案件上，對反映中管干部問題線索進行清理，全面摸清底數，認真進行審查，提高辦案質量和效率，這個辦案的效果，我想全黨全國人民都看到了；實施組織制度創新，加強辦案全過程監督，明確派駐紀檢組長、紀委書記不分管主業以外的其他業務；堅持抓早抓小，治病救人，本著對黨的事業負責、對干部負責的態度，對黨員干部身上的苗頭性問題及時約談、函詢，防止小問題演變成大問題，用習近平總書記的話說，就是要扯扯袖子提個醒。中央紀委領導班子以身作則，繼2013年約談紀檢組長、紀委書記后，今年中央紀委7位副書記按照王岐山同志的要求深入聯系單位和地區進行調研，約談黨委（黨組）書記、紀委書記和紀檢組長，落實黨風廉政建設主體責任和監督責任。

轉職能、轉方式同時也落實到作風轉變上。轉作風與糾“四風”，與抓內部監督，與抓落實、抓效率、抓精神、抓責任等都深切相關。委部機關著力克服工作飄浮等問題，實施底線思維，強化問題導向需求導向，推動工作落實。按照“打鐵還需自身硬”、“信任不能代替監督”的要求，狠抓自身建設。在全國紀檢監察系統開展會員卡專項清退活動，嚴肅認真查處“燈下黑”的腐敗問題，努力打造過硬的紀檢監察隊伍。

（四）改革完善反腐敗體制機制

1、改革紀委領導體制

健全完善反腐敗領導體制和工作機制，是全面深化改革重要內容。從總體上講，各級紀委由同級黨委和上級紀委雙重領導的體制，自黨的十二大確立以來發揮了積極作用，但隨著時代的發展，也暴露出一些問題。特別是紀委在查辦腐敗案件、履行黨內監督方面，受到牽制的因素比較多。改革黨的紀律檢查體制，保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性，實現反腐敗領導體制的具體化、程序化、制度化，這是全面深化改革的重要任務。黨的十八屆三中全會提出，要推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導；明確規定查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主；明確要求紀委派駐監督對黨和國家機關全覆蓋，工作經費在駐在部門預算中單列，巡視監督對地方、部門、企事業單位全覆蓋，從事權、人權和財權等方面進行了調整和改革。這既堅持了黨對反腐敗工作的領導，堅持了黨管干部原則，又保證了紀委監督權的行使，有利于加大反腐敗工作力度，有利于各級黨的紀律檢查機關更好發揮黨內監督專門機關的作用。

2、改革落實廉政責任

反腐敗體制機制改革，一個很重要的方面是理清責任、落實責任。黨委要負主體責任，紀委要負監督責任。習近平同志明確提出，“黨委的主體責任是選好用好干部、糾正損害群眾利益行為、從源頭上防治腐敗、支持執紀執法機關工作、黨委主要負責同志當好廉潔從政表率等五個方面。”黨的組織、宣傳、政法、統戰等部門要把黨風廉政建設的要求融入各自工作，人大、政府、政協和法院、檢察院等的黨組織都要按照中央要求，履行黨風廉政建設主體責任。在紀委的監督責任方面，既要協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，又要督促檢查相關部門落實懲治和預防腐敗工作任務，經常進行檢查監督，嚴肅查處腐敗問題。各級黨委特別是主要領導必須樹立不抓黨風廉政建設就是嚴重失職的意識，主要領導是第一責任人，其他領導班子成員按職責分工承擔各自責任，都要種好自己的“責任田”，不能當“甩手掌柜”。無論是黨委、紀委還是其他相關職能部門，都要對具體承擔的黨風廉政建設責任行為進行簽字背書，都要做到守土有責、守土盡責。出了問題，不管是任現職還是已經調離或者升遷，都要追究責任。

3、改革凝聚反腐合力

歷史的脈絡清晰可見，發展的軌跡堅定從容。黨的十八大以來，黨中央堅持治標與治本相結合，抓住治權這個關鍵，大力推進反腐敗體制機制改革，日益向理清責任、落實責任、追究責任和反腐合力聚焦。從2013年11月十八屆三中全會提出，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任；到2016年1月習近平總書記在中央紀委六次全會上強調，各級黨組織要擔負起全面從嚴治黨主體責任，各級紀委要擔負起監督責任。從2014年10月黨的群眾路線教育實踐活動提出“不明確責任，不落實責任，不追究責任，從嚴治黨是做不到的”；到2016年7月出臺《中國共產黨問責條例》明確要追究主體責任、監督責任、領導責任；再到十八屆六中全會制定黨內政治生活準則、修訂黨內監督條例，全面從嚴治黨的內涵在豐富、范圍在拓展，責任的標準更明確、要求更具體。黨委紀委職責硬化了，管黨治黨任務實化了，嚴管嚴治導向強化了。通過改革國家監察體制，建立權威高效的反腐敗專責機構，與黨的廉政專責機構相對應，實現對黨員干部和國家機關工作人員監督的全覆蓋。各級黨委支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督。支持民主黨派履行監督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議。形成以黨的領導為核心、以人大監督為保障、以行政管理為基礎、以黨內監督為先導，以國家監察為主體、以司法監督為支撐、以民主監督和社會監督為動力的反腐敗監督體系，推進黨的治理、國家治理和社會治理體系和治理能力的現代化。

三、全面依法治國的基本方略

2014年2月23日，中共中央總書記習近平在主持中央政治局第四次學習學習時強調，全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。習近平同志在關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定的說明》中指出，全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，就必須在全面推進依法治國上作出總體部署、采取切實措施、邁出堅實步伐。黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國的重大意義、指導思想、總目標、基本原則，對科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，對加強法治工作隊伍建設等方面進行了全面論述和部署，這為全面建成小康社會提供了有力的支撐和保障，也為反腐敗斗爭提供了基本遵循，從而使腐敗治理走上法制化軌道。

（一）法治與反腐的內在聯系

1、依法治國的反腐內涵

依法治國就是依照體現人民意志和社會發展規律的憲法和法律治理國家，國家的政治、經濟運作、社會各方面的活動依照法律進行。依法治國是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，也是社會文明進步的顯著標志，還是國家長治久安的必要保障。依法治國，建設社會主義法治國家，是人民當家做主根本保證。依法治國要求各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作；要求健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。

依法治國框架下的反腐即法治反腐，包括兩層含意：一是用法律制度的有效實施懲治腐敗。法治反腐意味著，任何人違反法律規定的腐敗行為，都要受到法律的制裁；任何法律制裁的腐敗行為都要按照法定程序進行，所受制裁的嚴重程度都按相同的標準決定。二是通過制定和實施法律有效實施預防腐敗，即限制和規范公權力行使的范圍、方式、手段和程序，創設公正、透明的運作機制，使公權力執掌者不能腐敗、不敢腐敗，從而達到減少和消除腐敗的目的。法治反腐具有根本性、全局性、穩定性和長期性，法治反腐是反腐敗思想觀念、體制機制、方式抓手的重大變革，是有效遏制腐敗的必由之路，也是今后反腐敗的基本方略。

2、依法治國的反腐功能

在全面建設小康社會過程中，法治通過規范市場和政府的關系為社會主義市場經濟提供良好的發展環境；法治規范公共權力以保證其良好運行；法治本身體現了現代的政治文化，有利于塑造公民的文明行為；法治通過規范社會主體行為而使社會有序運行；法治同樣也能為生態文明發展保駕護航。因此，依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必由之路，國家長治久安，人民幸福安康的根本舉措，與反腐敗斗爭有著內在的必然聯系。

依法治國的前提是依規管黨治黨建設黨。“沒有黨規黨法，國法就很難保障”。依法治國，既要求我們黨依憲治國，又要求國家依法理政，更要求黨依規管黨治黨。長期以來，我們黨在探索實踐中，已經完善了一套運行有效的黨內法規制度，這使我們黨有章可循、有規可依。嚴格遵守黨章的總規矩，這不僅體現了中國共產黨的先鋒隊性質和先進性，也彰顯了我們黨的凝聚力、戰斗力。每個黨員和黨組織必須忠實履行黨章規定，遵法、守法、用法，接受黨規黨紀的約束，只有把黨章黨規黨紀作為工作和黨建的根本依據，中國共產黨才能把其政治推動力轉化為管理國家的效能，示范引領全國人民邁向依法治國的征程。

依法治國的要義是依法治權、依法治吏，這正是推進法治反腐的基本要求。法治反腐通過制定和實施法律，限制和規范公權力行使的范圍、方式、手段、條件和程序，為執掌公權力的人創設公平、公正的保障運作機制，使掌權者不能腐敗、不敢腐敗，從而達到減少和消除腐敗的目的。法治反腐要形成完備的法律規范體系和黨內法規體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系和有力的法治保障體系，以實現干部清正、政府清廉、政治清明的最終目標。法治反腐注重嚴格執法、公正司法，一切以事實為依據，以法律為準繩，既堅持法律面前人人平等，一切監督與懲處以程序正義為實質正義的前置條件，既實現罪刑法定，罰當其罪，又合理保護當事人合法權益，充分發揮依法反腐對于公權力的引導、規范、制約和懲戒作用，從而實現從制度反腐到法治反腐的歷史超越。

3、法治反腐的實踐特征

十八大以來，隨著被查處的腐敗官員頻頻曝光，產生了極具震撼力的沖擊波，給人以反腐風暴之感，但仔細分析就會發現，當下反腐敗斗爭的基本方式與傳統思維下的“政治運動”有著很大不同。黨中央從部署反腐敗斗爭開始，就強調法治思維和法治方式。

超常態反腐的表象下體現出明顯的法治特征：一是民主性。廣大人民群眾通過各種方式和渠道將腐敗問題和有關情況提供給職能部門，基本形成需求與訴求的良性互動。當下，高密度腐敗案件披露所產生的沖擊效應，就是執紀執法公開得到落實的必然反應，是滿足人民群眾反腐訴求和期待的重要方式。二是平等性。從查辦的案件中可以看到，紀律法律面前人人平等的原則已得到充分體現。查辦腐敗案件不搞選擇性執法，不搞以人劃線，不搞“特赦”。三是程序性。堅持以事實為依據，以紀律法律為準繩，客觀公正地查辦案件；違紀者受黨紀政紀處分，違法者受法律制裁；堅決反對先入為主、主觀臆斷，打棍子扣帽子，搞擴大化等“運動性”做法。當前，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，人民群眾還有許多不滿意的地方，必須繼續保持對腐敗的高壓態勢，使反腐敗斗爭在法治軌道上常態運行。

（二）黨紀與國法的健全完善

1、黨紀國法實體內容的完善

依法治國強調黨紀國法實體內容上的完整性。懲治腐敗的法紀規范與約束權力的法律規范要相互銜接、相互配合，形成一個整體。如果只有收受賄賂后如何制裁的法律規范，缺乏如何行使國家權力和公共權力的法律規范，行使公權力的人即使因為制裁的嚴厲性而不敢腐敗，也不知道如何正確地行使手中的權力。如果只有腐敗行為構成犯罪的要嚴厲處罰的規定而沒有不構成犯罪的如何處理的規定，就可能給官員們一種暗示，即：一旦犯罪了，就掉進了深淵，只要不構成犯罪，就萬事大吉。尤其是對那些沒有好處就不為民辦事的官員，如果沒有法律規范的約束，一味強調懲治腐敗，是達不到建立廉潔高效政府之目的的。因此，懲治腐敗的法律體系，不僅要有如何制裁腐敗行為的法律規范，而且要有約束國家權力和公共權力行使的法律規范；不僅要有制裁腐敗行為的法律規范，而且要有整治公權力行使過程中不作為、亂作為的法律規范；不僅要有刑事制裁方面的法律規范，而且要有行政處罰、紀律處罰方面的法律規范。不同的法律規范互相協調配合，形成公權力運行的規范體系，才有可能全面地預防和遏制腐敗。

2、黨紀國法結構的嚴密性要求

依法治國強調黨紀國法結構上的嚴密性。法治反腐的法律制度要考慮到腐敗現象的方方面面，如在防控腐敗上，一是權力法定的規范。特別是要依法界定和規范政府職能權限，防止侵權、越權和濫權；實行政企分開、政事分開、政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開；進一步減少和規范行政審批，建設有限政府、法治政府。二是程序法定的規范。通過法定程序規范公權力執掌者行使權力的手段、方式、過程和步驟，要求公權力執掌者在決策時必須信息公開、透明，必須通過聽證會、論證會以及有關會議的審議，乃至票決的程序，保證公眾參與和領導班子集體的民主參與，防止公權力尋租帶來腐敗。三是監督法定的規范。建立對公權力和公權力行使者的制約監督機制，有效壓縮腐敗活動可以利用的“灰色空間”。當前，我國對公權力運行的監督既包括紀檢、監察監督的環節，也包括人大監督、司法監督、社會監督和媒體監督的環節，要進一步提高監督的公信度，增強權威性。四是公開法定的規范。2008年5月實施的《政府信息公開條例》以及社會各界呼吁建立的公務人員財產申報制度等，都是利用公開制度預防腐敗的重要措施，必須在此基礎上完善公開制度，提升政務公開的立法層級，實現公權力全過程的公開。五是問責法定的規范。包括“問什么人的責、什么事可以問責、問責的方式有哪些、按什么程序問責、問責后怎么辦”等關鍵問題，以及對官員復出的時間、程序和事由都要進行統一明確的法律規范。

3、黨紀國法功能價值的合理性要求

依法治國強調黨紀國法價值上的合理性。目前，反腐敗國家立法僅限于對構成犯罪的腐敗行為規制，不構成犯罪的腐敗行為屬黨紀政紀處理，要堅持對腐敗的“零容忍”，就必須加強黨紀與國法一體建設。解決好黨紀與國法、行政規定與法律條文之間還存在的縫隙，以及貪腐行為的法律漏洞和剛性不足等問題。就黨內法規而言，應立足于黨員的從政道德底線，將相關道德規范上升為紀律規范，加重黨員特別是國家工作人員的紀律義務，使黨紀更好地發揮“有病早治”的預防作用。2015年出臺的中國共產黨紀律處分條例，就是執政黨正風反腐的戒尺和依據。就國家立法而言，應降低腐敗入罪的門檻，將現行由黨紀政紀規制的部分腐敗問題上升由法律規制，構建刑事法治與非刑事法治緊密銜接的、體現反腐敗斗爭客觀規律的專門法律制度，修改后的刑訴法雖然在特殊偵查手段、訊問時限的特殊等規定上有了新的加強，但一些關鍵性、瓶頸性問題進展遲緩。如腐敗犯罪的證明標準問題、建立污點證人與辯訴交易制度問題、特殊偵查手段的執法主體問題、境外腐敗資產追回問題、反腐敗刑事司法國際協作問題等等，均存在運行機理上的“梗阻”。在司法運行上，可考慮立法規范紀檢監察、檢察、法院三機關各負其責、相互制約、相互配合的工作機制。在強制措施、證據采信、律師會見、辯訴交易等程序設計上，可考慮職務犯罪主體身份的特殊性和高智能、高隱秘特點，作出不同于普通刑事犯罪的法律規定。在腐敗犯罪的事實認定上，要尊重黨內法規的證據標準，健全完善紀檢監察證據與檢察偵查證據銜接轉換規范，慎用“疑罪從無”，充分體現對腐敗犯罪的國家評價、國家確認和國家處罰。

（三）法治反腐的三個原則

中國特色法治反腐是黨紀與國法的共同之治，是黨紀反腐與司法反腐的雙管齊下。黨紀反腐要著力于“嚴格”，體現“從嚴治黨”的精神；司法反腐要著力于“公正”，體現公平正義的法治原則，實現嚴格執法與公正司法的有機銜接，相互配合和相互制約，是黨的領導、人民當家做主、依法治國在反腐敗領域的有機統一，法治反腐必須堅持以下三大原則。

1、堅持和依靠黨的領導

堅持黨對反腐敗的領導，就要堅決貫徹黨中央決策部署，在各級黨委領導下，統籌協調法治反腐工作。反腐執紀與反腐司法既是反腐敗斗爭的重大政治任務，又是依法治國建設社會主義法治國家的核心內容。因此，必須把反腐執紀與反腐司法納入各級黨委的總體工作規劃，與經濟社會發展和法治建設、黨的建設工作一起部署、一起檢查、一起落實、一起考核。要充分體現反腐敗協調小組的作用，在整體設計、系統規劃、強化治理和對查辦重大案件中的重大部署和重大問題的協調會商等方面，進一步明確具體職責和程序，以適應反腐敗斗爭新形勢要求。要正確處理堅持黨的領導與依紀依法行使職權的關系。堅持黨對反腐敗執紀執法工作領導的同時，注意防止和避免地方、部門保護和利益固化對辦案工作的影響，勇于沖破阻力干擾和利益固化的藩籬，對非法干擾阻礙案件查辦、以權壓法或以紀律處理代替刑事處罰的，堅決及時予以糾正。要強化黨委核心領導作用，完善要案黨內請示報告制度，主動向黨委匯報重大部署、重大問題和重大事項。強化紀委的組織協調和政法委工作協調作用，充分發揮政治體制優勢，有效整合各方面力量和資源，為反腐執紀與反腐司法創造良好環境。

2、滿足人民的反腐期待

堅持人民當家做主，就要滿足人民群眾的反腐期待。在反腐敗斗爭問題上，人民群眾和黨的意志是高度統一的。這是黨敢于向腐敗開刀的根本原因，也是黨深入推進反腐敗斗爭、全面深化改革，敢動真碰硬的底氣所在。十八大以來，黨中央站在“不治理腐敗就會亡黨亡國”的戰略高度，順應社情民意，旗幟鮮明地向腐敗宣戰，向全社會發出了“對腐敗零容忍”的強烈信號。反腐職能部門緊緊扭住腐敗不放松，“打虎拍蠅”，查辦了一大批大案要案，查處了一大批腐敗分子。特別是隨著周永康、徐才厚、郭伯雄、令計劃、蘇榮等一批位高權重者“落馬”，使得人民群眾對黨的反腐敗工作交口稱贊，“反腐無禁區”“反腐無上限”“反腐無死角”等觀念更加深入人心，黨心民心進一步凝聚。正如習近平總同志所說：“全黨必須牢記，反對腐敗是黨心民心所向。有黨的民心作力量源泉，反腐敗斗爭必定勝利”只要為了群眾、依靠群眾，腐敗這個千夫所指的問題，就沒有什么人不敢動，沒有誰可以有特權和例外。

滿足人民群眾的反腐期待就要堅持民主公開。腐敗是社會健康肌體的“寄生蟲”。在權力無法受到有效約束和監督的情況下，腐敗現象仍存在著死灰復燃的風險。為此，反腐敗斗爭注定會是一場持久戰，而不會是一場一戰而勝的短期斗爭。發達的社會網絡輿情和人們關注反腐的熱情更讓反腐執法以透明的形象展現在公民的視野之中，關門辦案、神秘訴訟主義已經成為歷史。這就要求我們更為自覺貫徹專門工作和群眾路線相結合的原則，進一步拓展檢務公開的深度與廣度。健全民意收集、研究與轉化機制，探索建立群眾投訴的及時受理，查究反饋機制，高度重視人民群眾對檢察機關和檢察人員控告、申訴、舉報，及時發現和解決職務犯罪偵查等執法活動中存在的突出問題，最大限度滿足人民群眾的知情達、參與權、表達權與監督權。在人民監督上，健全民意收集、研究與轉化機制，探索建立群眾投訴的及時受理與查究反饋機制；高度重視人民群眾的控告、申訴、舉報，及時發現和解決執紀執法活動中存在的突出問題，最大限度滿足人民群眾的知情權、參與權、表達權與監督權。

3、把權力關進制度的籠子里

法治反腐意味著把權力關進制度的籠子里。法治反腐從某種意義上說，是“反腐敗戰略思想”的法紀監督活動，也是強化權力制約和監督的重要環節。要深刻領會“把權力關進制度的籠子里”的科學內涵，牢牢把握形成“不敢為、不能為、不愿為”預防機制這個治本之策，堅持源頭治理，正確處理懲治腐敗與預防腐敗的關系，強調通過制度反腐，建立常態化、科學化的懲治和預防腐敗體系，反腐敗戰略思想必須堅持零容忍的反腐理念；牢牢把握預防工作法定職責，把查辦職務犯罪案件與查找制度漏洞有機結合；推動預防工作法治化，通過修改相關法律或出臺司法解釋等方式，從職能和工作層面使預防工作的責任主體有法可依、有規可循。

反腐敗戰略思想要求嚴格依紀依法辦案，提高懲治腐敗的法治化水平。司法是公正的象征，公正則是腐敗的克星。要以法治思維和法治方式應對和解決腐敗問題，就必須毫不動搖地堅持公正司法，辦案人員要堅守職業良知，自覺用職業道德約束自己，做到對群眾深惡痛絕的事零容忍、對群眾急需急盼的事零懈怠，樹立懲惡揚善、執法如山的浩然正氣；要信仰法治、做知法、懂法、守法、護法的執法者。辦案中堅持以事實為依據，以紀律法律為準繩，違紀者受黨政紀處分，違法者受法律制裁；堅決防止以黨紀處分代替刑事處罰，以刑事處罰代替黨紀處分的問題發生，確保反腐職權始終在法治軌道上運行。

 

第二章   反腐新戰略的基本內涵

 

習近平同志在十八屆中央政治局第二十四次集體學習時，用通俗易懂的語言闡明了當下我國反腐敗斗爭的戰略重心和基本戰略。他指出，中醫有一句話，叫“急則治其標，緩則治其本”。在反腐倡廉工作中，我們一直強調標本兼治。治標，對腐敗分子能夠起到懲治、震懾、遏制作用，突出“懲”的功能。治本，對權力進行制約和監督，對腐敗現象能夠起到預防、阻攔作用，重在“防”的功能。在腐敗存量比較大的情況下，只有以治標為先，才能遏制腐敗現象滋生蔓延的勢頭。同時，這也“倒逼”我們加強反腐倡廉法規制度建設。

一、全面從嚴治黨的新部署

“全面從嚴治黨”是習近平總書記根據復雜多變的國內外形勢，深刻總結治國理政、管黨治黨經驗和教訓提出來的。十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大部署，十八屆四中全會強調全面推進依法治國。此后，習近平總書記在多個不同場合就“三個全面”作了深刻闡述。2014 年 12月，習近平總書記在江蘇調研時指出：“協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法冶國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現代化建設邁上新臺階”，向全黨清晰地展現出“四個全面”的戰略布局。習近平總書記關于“四個全面”戰略布局特別是關于全面從嚴治黨的重要思想，對反腐敗斗爭的戰略部署提供了科學依據，注入了強大動力。

（一）“全面從嚴治黨”的新內涵

習近平總書記在十八屆中央紀委第六次全會上指出，全面從嚴治黨，核心是加強黨的領導，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治。學習領會“全面從嚴治黨”的內涵，應注意把握“全面”的要求。

所謂“全面”。就是“全方位”全覆蓋”。“全方位”是指各地區各部門各單位都要貫徹全面從嚴治黨的要求。在中國，東西南北中，工農商學兵政黨，黨是領導一切的。在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮中軍帳的“帥”，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。從嚴治黨是黨的各級組織的責任所系、使命所在，是必須履行的重大政治責任。黨的組織、宣傳、統戰、政法等部門，人大、政府、政協、法院的黨組織，事業單位、人民團體等黨組織都要從嚴管黨治黨，各個黨組織都要發揮核心領導作用。“全覆蓋”是指從嚴治黨不是只管少數的，每一名黨員、每一個黨組織都不能置身其外。全面從嚴治黨不等同于處理少數有嚴重問題的干部，用紀律管住大多數，才叫全面從嚴治黨。總之，“全面”就是管全黨、治全黨，面向9000多萬黨員、460多萬個黨組織，覆蓋黨的建設各個領域、各個方面、各個部門，重點是抓住“關鍵少數”。

所謂“從嚴”。“從嚴”是指管黨治黨要“嚴字當頭”“從嚴從實”，堅持嚴的標準、采取嚴的措施，就是要像習近平總書記要求的那樣，“嚴要求、動真格，真實抓、抓真實，真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴，而不是管一陣放一陣、嚴一陣松一陣”。從嚴治黨是具體的而不是抽象的，主要體現在八個方面，即落實管黨治黨責任、堅持思想建黨和制度治黨結合、嚴肅黨內政治生活、從嚴管理干部、持續深人改進作風、嚴明黨的紀律、發揮人民監督作用、深入把握從嚴治黨規律。就是要求廣大黨員 干部落實“三嚴三實”精神，堅持嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，讓群眾看得到、體會得到、享受得到全面從嚴治黨成果。“從嚴”的標準不是模糊的，標準就是黨章和黨規黨紀，對黨員的要求要嚴于普通群眾，對領導干部的要求要嚴于普通黨員，對執紀監督的黨員干部要嚴于非執紀監督的黨員干部。用黨規黨紀的尺子丈量黨員干部的言行，發揮在全社會的引領作用，形成好的黨風，帶動民風社風的轉變。

所謂“治”。“治”就是從黨中央到省市縣黨委，從中央部委黨組黨委到基層黨支部，都要肩負起主體責任，黨委書記要把抓好黨建當作分內之事，必須擔當的職責、各級紀委要擔當起監督責任，敢于瞪眼黑臉，勇于執紀問責。管黨治黨，管是途徑，治是根本。通過加強黨的紀律建設、紀檢工作和其他建設，使干部向高標準努力，不犯或少犯錯誤。“治”是一個系統工程，從嚴治黨應體現在黨的建設的各個方面。在思想上“治”，就要引導黨員 干部樹立正確的是非觀、義利觀、權力觀、事業觀，堅定理想信念宗旨，正確處理公私關系，不斷擰緊思想的“總開關”。在組織上“治”，就是要按照“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”要求選好干部，以嚴的標準要求干部、以嚴的措施管理干部、以嚴的紀律約束干部，使干部心有所畏、言有所戒、行有所止。在作風上“治”，就是要落實中央八項規定精神，抓常、抓細、抓長，以最嚴格的標準、最嚴厲的舉措治理作風問題，決不能讓“四風”問題反彈回潮。在黨風廉政建設上“治”，就是要把紀律挺走，依紀監督、從嚴執紀，用最堅決的態度減少腐敗存量，用最果斷的措施遏制腐敗增量，永葆黨的先進性和純潔性。在制度建設上“治”，要體現黨規黨紀嚴于國家法律把權力關進制度的籠子里，制度制定要務實管用，制度執行沒有例外，不留“暗門”、不開“天窗”，使制度成為剛性約束。總之要把“全面從嚴治黨”，這個重要要求貫穿到中國特色社會主義的各項事業中去。

（二）全面從嚴治黨的新要求

全面從嚴治黨的新起點、新要求，集中體現在十八屆六中全會修訂通過的黨內政治生活準則和黨內監督條例這兩個黨內重要法規之中。這兩個黨內法規對黨內政治生活和黨內監督制度進行了多方面完善，對深入推進全面從嚴治黨和反腐倡廉建設意義重大、影響深遠。

首先從準則、條例通過程序看，新舊準則、監督條例的不同，既體現在文本內容上，也反映在通過程序上。如原條例由中央政治局審議通過，新條例則由中央全會審議通過。習近平總書記在關于準則和條例的說明中指出，這次六中全會是以制定修訂上述兩個文件稿為重點專題研究全面從嚴治黨。如此明確地將制定修訂黨內法規作為中央全會的重點，改革開放以來還是第一次。進一步說，黨內法規多種多樣，包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。通覽改革開放以來由中央全會通過的管黨治黨專門法規，僅三部，除兩部關于政治生活的準則外，就是此次的監督條例。換言之，監督條例是唯一由中央全會通過的屬于“條例”的黨內法規。這既彰顯出黨中央對強化黨內監督的特殊重視，也反映出黨內監督制度特別是黨內監督條例在全面從嚴治黨中的基礎性與戰略性。

第二，從準則、條例內容看，反腐倡廉制度籠子扎得更實更緊更密。其表現在：其一，黨內監督的范圍更寬。監督條例規定：“黨內監督沒有禁區、沒有例外。”這確立了監督全覆蓋原則。其二，黨內監督的剛性更足。監督條例不僅規定，“黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部”，而且突破原監督條例，專門“黨的中央組織的監督”，大篇幅劍指高級干部，直接對中央委員會成員、中央政治局委員等高級干部提出要求，彰顯了黨中央加強黨內監督的堅定決心與鮮明態度。其三，黨內監督的網絡更全。監督條例規定：“建立健全黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系。”原條例只是確立了黨內監督的基本框架，“黨內監督體系”系新監督條例的創新之處，標志著黨內監督工作進入了制度化、規范化的新階段，新條例則是黨內監督工作進一步系統化、立體化的標志。其四，黨內監督的格局更大。原試行條例僅在第五條中以一句話規定：“黨內監督要與黨外監督相結合。”新條例則專設專章規定“黨內監督和外部監督相結合”，強調支持和接受黨外監督。既強化黨內監督，又注重黨內監督和外部監督相結合，有利于更好地形成監督合力、釋放監督威力。

第三，從條例用詞看，管黨治黨的話語與范式在與時更新。習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上講話指出：“從黨風廉政建設主體責任到全面從嚴治黨主體責任，不只是字面上的變化，更是實踐的發展、認識的深化。”監督條例也有類似的用詞變化，折射出反腐倡廉的新氣象與新動向。一方面，紀委在黨內監督中的定位有新表述。原條例第八條規定：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關。”新條例第二十六條將其中的“專門”修改為“專責”。一字之差，凸顯的是責任，即紀委的監督責任。十八大以來管黨治黨的一個重大創新，就是區分黨委的主體責任與紀委的監督責任。從“專門”到“專責”，紀委的定位更加精準，釋放出了紀委強化監督執紀問責的信號。另一方面，原條例中三次使用的“黨風廉政建設”被新條例中四次使用的“黨風廉政建設和反腐敗工作”所取代。表述中增加“反腐敗”，凸顯的是問題意識，意味著黨內監督敢于動真碰硬，更有剛性。同時，“斗爭”從屬于“工作”，是“工作”的一個方面，即方式比較激烈的一種工作，用“反腐敗工作”而不是常見的“反腐敗斗爭”，意味著反腐敗的內涵更豐富，即在堅持以零容忍態度懲治腐敗、繼續充分發揮“不敢腐”的震懾作用的基礎上，更加注重抓早抓小、抓常抓細，加快形成“不能腐”、“不想腐”的體制機制。另外，“廉潔”在一些表述中取代“廉政”。如，第二十三條與第三十條分別規定：“述責述廉報告應當載入廉潔檔案”，“嚴把干部選拔任用‘黨風廉潔意見回復’關”。之前司空見慣的“廉政檔案”、“黨風廉政意見回復”，偏重廉潔從政，忽略了廉潔修身、廉潔齊家等要求。以“廉潔檔案”、“黨風廉潔意見回復”替換它們，反映出反腐倡廉永遠在路上、在不斷拓展和不斷深化的態勢。

（三）全面從嚴治黨的新開局

1.邏輯起點

立足“四個全面”戰略布局整體設計，以全面從嚴治黨推進偉大工程和偉大事業，全面從嚴治黨的新布局的邏輯起點。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央注重把治黨放在治國理政邏輯體系中，圍繞治國來治黨，通過治黨來治國。這既體現在將全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略布局，還體現在習近平總書記的一系列重要論述中。習近平總書記強調：“黨和人民事業發展到什么階段，黨的建設就要推進到什么階段。這是加強黨的建設必須把握的基本規律。”他還強調，要“把抓好黨建作為最大的政績”“堅持黨建工作和中心工作一起謀劃、一起部署、一起考核”。這些思想是對黨的建設認識的拓展和升華，引導黨的建設新的偉大工程與中國特色社會主義偉大事業更加緊密地融為一體。

協調推進“四個全面”戰略布局是新的歷史條件下治國理政總方略。黨的十八屆三中、四中、五中全會相繼就全面深化改革、全面依法治國、全面建成小康社會進行了專題研究部署。黨的十八屆六中全會專題研究全面從嚴治黨，是落實“四個全面”戰略布局整體設計的漸次展開和深度推進，必將為堅持和發展中國特色社會主義事業提供更加有力的政治保證。

1.核心目標

加強中央集中統一領導，以上率下贏得偉大斗爭是全面從嚴治黨的新布局的核心目標。一個國家、一個政黨，領導核心至關重要。馬克思、恩格斯認為，每一個時代都需要有自己的偉大人物，領袖權威對無產階級政黨建設具有特別重要的作用。在深刻總結歷史經驗的基礎上，黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》指出：“黨的歷史表明，必須有一個在實踐中形成的堅強的中央領導集體，在這個領導集體中必須有一個核心。如果沒有這樣的領導集體和核心，黨的事業就不能勝利。”從中國現實看，當今中國正在經歷一場前所未有的深刻變革，復雜的國情世情需要責任擔當，偉大的目標呼喚責任擔當，贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，黨中央、全黨必須有一個核心。十八屆六中全會正式提出“以習近平同志為核心的黨中央”，體現了黨和國家的根本利益，是堅持和加強黨的集中統一領導的根本保證。

十八屆六中全會突出強調重點抓好黨的高級干部特別是中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會的組成人員這個“關鍵少數”，這是加強黨中央領導集體的又一個重大決策。條例中單設“黨的中央組織的監督”一章，準則中提出要制定一個高級干部貫徹落實準則的實施意見，這充分體現了黨中央“打鐵還需自身硬”的高度自覺和責任擔當。此外，六中全會以制度權威對全黨提出了一系列加強黨中央集中統一領導的新規定新要求，強調全黨尤其是高級干部要嚴守政治紀律和政治規矩，增強“四個意識”特別是核心意識和看齊意識，這些配套舉措都聚焦在強化黨中央集中統一領導這一目標上。

2.關鍵支點

（四）以加強和規范黨內政治生活、加強黨內監督為抓手，從政治上推進，是全面從嚴治黨全面從嚴治黨的新布局的關鍵支點。習近平總書記指出：“在長期實踐中，黨內政治生活狀況總體是好的，但一個時期以來，也出現了一些亟待解決的突出矛盾和問題。”“要解決黨內存在的一些突出矛盾和問題，必須把黨的思想政治建設擺在首位，營造風清氣正的政治生態。”當前，我們黨正處在一個關鍵歷史節點上，黨的隊伍發生的重大變化和黨群干群關系出現的新情況新問題，迫切需要我們從政治上把全面從嚴治黨抓緊抓好。

黨的政治建設是黨為實現政治主張、確保黨在政治上的先進性所進行的一系列政治性工作，其主要內容就是制定和執行黨的政治綱領和黨的路線方針政策。我們黨自成立以來特別注重政治建設，并將其貫穿于思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設各個方面。

從政治上推進全面從嚴治黨，既要全方位用勁，也需要重點發力，而加強和規范黨內政治生活、加強黨內監督就是重點發力的抓手。這是因為，黨內政治生活是以黨章黨規管理教育黨組織和黨員的主要平臺，嚴肅黨內政治生活是全面從嚴治黨的基礎；黨內監督是保持黨的先進性、純潔性的基本途徑，黨的執政地位決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的。

十八屆六中全會以加強和規范黨內政治生活、加強黨內監督為重點，通過制定準則，回答了黨員干部在從嚴治黨的過程中怎么做、如何自律的問題，明確了新形勢下全面從嚴治黨的主要任務；通過修訂條例，回答了黨員干部如何落實從嚴治黨各項舉措、如何接受外界監督的他律問題，為全面從嚴治黨提供了監督保障。兩者體現了思想建黨和制度治黨的有機結合，相輔相成地構建了從政治上推進全面從嚴治黨的新布局。

4.落地要求

堅持全面從嚴，開創全面從嚴治黨的新局面，全面從嚴治黨的新布局的落地要求。全面從嚴是十八大以來管黨治黨的鮮明特色，也是十八屆六中全會的一個基本著眼點。抓思想從嚴、抓管黨從嚴、抓執紀從嚴、抓治吏從嚴、抓作風從嚴、抓反腐從嚴，既是對十八大以來全面從嚴治黨基本經驗的科學總結，也為今后全面從嚴治黨提供了基本遵循。

全面從嚴治黨基礎是全面，關鍵是從嚴。全面從嚴是一個完整的概念。“全面”必須體現“從嚴”，抓而不嚴等于不抓。這方面我們有很多經驗教訓。十八大以來，黨的建設之所以能夠取得明顯成效，解決了許多過去被認為解決不了的問題，就是因為堅持嚴字當頭，始終把紀律挺在前面。同時，“全面”是“從嚴”的前提，“從嚴”只有建立在“全面”的基礎上才能真正管好治好黨。十八大以來，我們黨正是在突出反“四風”、反腐敗的過程中，堅持把思想政治建設放在首位，注重制度建設、組織建設，持續開展黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育，才以治標為治本贏得了時間，全面從嚴治黨步入標本兼治的新階段。事實證明，只有始終堅持管黨治黨全面從嚴，才能克服顧此失彼或緊一陣松一陣的問題，提升黨的建設科學化水平。

十八屆六中全會通過的準則和條例充分體現了全面從嚴的要求。準則既是黨章規定和要求的具體化，也是近年來全面從嚴治黨實踐形成的一系列規定和舉措的系統化；條例圍繞權力、責任、擔當設計制度，圍繞理論、思想、制度構建體系，織就了多主體、多形式、全方位、全過程、無例外的黨內監督網。我們要把嚴的標準落實到黨的思想建設、政治建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設各方面，實現從嚴治黨全方位；把嚴的要求落實到每一個黨組織和每一個黨員身上，實現從嚴治黨全覆蓋；把嚴的措施落實到管黨治黨各個環節，實現從嚴治黨全過程，以真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴的精神，開創全面從嚴治黨的新局面。

二、反腐新戰略的實踐特征

“明者因時而變，知者隨世而制。”現階段反腐敗斗爭的戰略重心是以治標為主，“治標可為治本贏得時間、贏得主動”，這一戰略思想解決了“標本兼治”總體戰略下現階段反腐敗斗爭戰略重心問題，強化了高壓反腐的戰略定力，指明了現階段治標與治本的邏輯關系，適應了反腐敗斗爭的客觀要求。

（一）對腐敗現狀的深刻體察

2013年1月23日，在中央紀委委員學習貫徹黨的十八大精神研討班上，王岐山同志說：要深刻認識黨風廉政建設和反腐敗斗爭的長期性、復雜性和艱巨性。堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間。2013年12月，中共中央印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》明確提出：把堅決遏制腐敗蔓延勢頭作為全面推進懲治和預防腐敗體系建設的重要任務，保持懲治腐敗的高壓態勢。加大查辦違紀違法案件力度，充分發揮懲治震懾作用。

黨中央明確提出現階段以治標為主，是反腐斗爭嚴峻形勢和腐敗現象蔓延勢頭所決定的。習近平同志在聽取2014年中央巡視組首輪巡視情況匯報時的講話中指出，現在礦產資源、土地出讓、房地產開發、工程項目、惠民資金、科研經費管理等方面腐敗問題頻發。領導干部插手工程項目、親屬子女經商辦企業問題突出。有的地方扶貧、涉農、醫保、低保資金都敢貪敢挪，而且拿這些錢來行賄買官，群眾的“保命錢”成了干部的“買官錢”，發達地區通過工程項目搞權錢交易，貧困地區貪扶貧救濟的錢，惡行令人發指！從2014年中央巡視組第二輪巡視反饋的情況來看，土地和城建領域腐敗問題突出，領導干部插手工程項目、為親友經商謀利現象普遍，國企經營和國資監管中問題頻出，“小官巨腐”問題嚴重。一些領導干部官商勾結，權錢權色交易問題較為突出，有的賤賣國有資產、向關系人輸送巨額利益，有的親屬子女在其管轄范圍內經商辦企業謀利，有的生活腐化、為情婦經商謀利提供方便，有的利用婚喪嫁娶和親屬生病收禮斂財。據此，習近平同志強調，要把握一項重點即是實現不敢腐，堅決遏制腐敗現象滋生蔓延勢頭。懲治腐敗這一手必須緊抓不放、利劍高懸，堅持無禁區、全覆蓋、零容忍。

（二）對人民期待的現實回應

腐敗損害人民群眾的利益，人民群眾深惡痛絕，因此反腐敗是民心所向。習近平同志說：腐敗問題對我們黨的傷害最大，嚴懲腐敗分子是黨心民心所向，黨內決不允許有腐敗分子藏身之地。這是保持黨同人民群眾血肉聯系的必然要求，也是鞏固黨的執政基礎和執政地位的必然要求。這就告訴我們，在當前腐敗普遍存在而且危害嚴重的情況下，人民群眾更為關注的是嚴懲既存的腐敗行為，有效減少腐敗的存量，關心的是打了多少禍國殃民的“老虎”，拍了多少吸食民脂民膏的“蒼蠅”，如何有效遏制腐敗蔓延的勢頭。

黨的十八大以來，新一屆中央領導集體全面深入謀劃反腐敗的頂層設計，一系列“治標”的有力舉措相繼出臺并實施，一些社會關注的大案要案得到堅決懲治，有的案件立案查處速度被譽為“秒殺”，人民群眾拍手稱快。人民群眾高度關注對腐敗的打擊和處理，并積極主動地參與進來，自發舉報腐敗案件的數量不斷增加，而且實名舉報的比例也在上升。人民群眾積極主動舉報貪腐分子，是因為他們對黨和政府反腐敗有堅定的信心，對反腐敗取得實效有殷切的期待。我國正處在全面建成小康社會的關鍵時期，隨著經濟社會的發展，人民群眾對美好生活的向往和需求提高，群體利益訴求多元，民生建設問題日益凸顯，這些都決定了黨和政府要用更多精力和更大努力實現發展成果由人民共享。而解決好與群眾息息相關的諸如醫療、養老、教育、就業、食藥品安全等民生問題，是讓群眾有更多獲得感是反腐敗最直接的關鍵所在。反腐治標既要在政治和全局意義上取得壓倒性勝利，又要在高壓反腐、破立并行成為新常態的形勢下，實現反腐敗斗爭向基層延伸，讓人民群眾有更多的反腐敗獲得感，這是對群眾期盼反腐、支持反腐、關心反腐的最好回應。

（三）反腐敗戰略的辯證思維

“懲治腐敗的決心絲毫不能動搖，懲治這一手始終不能軟”，“要持續強化不敢腐的氛圍，使有問題的干部及早收手、收斂，遏制腐敗現象蔓延勢頭。”習近平同志的重要論述表明，懲治與預防是反腐敗斗爭的兩個基本要素，反腐斗爭是以懲治為主要特征的執紀執法活動，其內在機理是以“懲”促“防”，以“防”固“懲”。治標是“懲”，治本是“防”，只有充分發揮治標功能，分析案件犯罪成因，梳理監管漏洞，才能建立、健全和完善反腐制度，制定廉政措施；只有強化黨紀國法的警示作用，才能使可能犯罪的人不敢伸手，止步不前，真正實現“辦理一案、教育一片、治理一方”的目的。

反腐敗的戰略重心，是一個重大的實踐問題，確定反腐敗的戰略重心，需要運用科學的思維方法。把“治標”確定為現階段反腐敗的戰略重心，是辯證思維方法在反腐敗問題上的具體運用。首先，它體現了事物之間相互聯系的辯證思維。“標”與“本”固有不同，但絕非對立，二者密切相關。“治標”有助于治本，“治本”可促進“治標”。因此，現階段的“治標為主”不是孤立的，不是與“治本”割裂的，而是要通過“治標”為“治本”贏得時間，贏得主動。其次，它體現了一種整體性的辯證思維。在反腐敗的問題上，“治標”與“治本”是兩種不同的方式，但它們都有利于反腐敗最終目標的達成，因此反腐敗既要“治標”也要“治本”，形成“標本兼治”的總體態勢，而不是予以偏廢。“治標”作為現階段反腐敗的戰略重心，是在標本兼治的框架內展開的，絕不是只管“治標”而不管“治本”。最后，它體現了“矛盾論”的辯證思維。在分析和解決問題時，應該抓住主要矛盾及矛盾的主要方面，這是“矛盾論”的基本要求。“治標”這一反腐敗戰略重心的確定，抓住了反腐敗這一主要矛盾，并抓住了反腐敗中“治標”這一矛盾的主要方面。

反腐倡廉是一個復雜的系統工程，不可能畢其功于一役，甚至還會出現局部地方、部門腐敗現象的反復性。反腐敗要保持政治定力，保持嚴厲懲處的尺度不松。習近平同志關于反腐敗的政治定力表明，在查辦腐敗案件方面，沒有特區、沒有禁區，也不能有盲區，發現一起查處一起，發現多少查處多少，不定指標、上不封頂，對腐敗分子務求除惡務盡。針對有人認為反腐敗影響了經濟發展，習近平同志尖銳指出：這個認識是錯誤的！如果我們靠腐敗來推動經濟發展，這叫什么經濟?這叫腐敗經濟！這是畸形經濟。煙花柳巷、燈紅酒綠、紙醉金迷這樣的“繁榮”，不但畸形，而且絕對不可持續。反腐敗是一場輸不起的斗爭，是鞏固黨的執政地位和群眾基礎的必然要求。

“標本兼治”是反腐敗斗爭總體工作思路的重要內容，當腐敗現象的“存量”超出社會承載，懲治腐敗將處于反腐中心地位；反之，如果腐敗高發態勢得到基本控制，預防腐敗就會成為反腐總體工作思路的戰略重點。習近平同志指出，“揚湯止沸，不如釜底抽薪”，要從源頭上有效防治腐敗，“把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。習近平總同志關于反腐戰略重心調整的策略表明，加強預防，才能鞏固反腐敗斗爭成果，使“前腐后繼”無以持續。反腐重心調整的科學路徑模式應是，以高壓反腐（不敢腐）為重心的重點治標→以建制反腐（不能腐）為重心的標本兼治→以文化反腐（不愿腐）為重心的重點治本。無論處于哪一階段，反腐懲治、反腐制度、反腐文化都是不可或缺的戰略要素，只是重心不同而已。

三、反腐新戰略的貫徹實施

以治標為主為治本贏得時間的反腐敗戰略部署，要求我們堅持全面從嚴治黨、依規治黨，忠誠履行黨章賦予的職責，聚焦監督執紀問責，深化標本兼治，創新體制機制，健全法規制度，強化黨內監督，把紀律挺在前面，持之以恒落實中央八項規定精神，依紀依法查辦腐敗案件，著力解決群眾身邊的不正之風和腐敗問題，堅決遏制腐敗蔓延勢頭，不斷取得黨風廉政建設和反腐敗斗爭新成效。

（一）堅持不懈抓好作風建設

作風就是形象，作風就是力量。習近平同志指出：“作風問題本質上是黨性問題。對我們共產黨人來講，能不能解決好作風問題，是衡量對馬克思主義信仰、對社會主義和共產主義信念、對黨和人民忠誠的一把十分重要的尺子。我們既要用鐵的紀律整治各種面上的頂風違紀行為，更要睜大火眼金睛，任憑不正之風‘七十二變’，也要把它們揪出來，有多少就處理多少。抓作風建設要返璞歸真、固本培元。”“對那些盤根錯節的復雜問題、年代久遠的遺留問題、長期形成的慣性問題，要以燕子壘窩的恒勁、螞蟻啃骨的韌勁、老牛爬坡的拼勁，堅持不懈，攻堅克難，善作善成”。只有這樣我們黨才能夠做到在掌握權力的同時，繼續不忘人民群眾的要求和期盼，永葆黨與人民的血肉聯系。

抓好作風建設，必須把紀律挺在前面，《中國共產黨章程》開宗明義闡明：中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。這個定位決定了中國共產黨和其他政黨的區別，決定了中共黨員和中國公民的區別，由此可看出黨紀嚴于國法。2015 年 10月18日，中共中央印發的《中國共產黨紀律處分條例》，將原《條例》中97 條與國法重復的內容刪除，增加“拉幫結派”等42 條違紀條款。明確體現紀法分開、紀在法前、紀嚴于法。通過綜合運用各種措施．抓早抓小，著力解決極少黨員干部要么是“好同志”，要么是“階下囚”的問題。

在作風建設上，習近平同志十分重視家風問題。他指出：從近年來查處的腐敗案件看，家風敗壞往往是領導干部走向嚴重違紀違法的重要原因。不少領導干部不僅在前臺大搞權錢交易，還縱容家屬在幕后收錢斂財，子女等也利用父母影響經商謀利、大發不義之財。有的將自己從政多年積累的“人脈”和“面子”，用在為子女非法牟利上，其危害不可低估。古人說：“將教天下，必定其家，必正其身。”“莫用三爺，廢職亡家。”“心術不可得罪于天地，言行要留好樣與兒孫。”干部子弟要遵紀守法，不要以為是干部子弟就誰都奈何不了了。觸犯了黨紀國法都要處理，而且要從嚴處理，做給老百姓看。

（二）依紀依法查辦腐敗案件

 習近平同志指出：只要誰敢搞腐敗，就必須付出代價。一棵參天大樹，如任蛀蟲繁衍啃咬，最終必會逐漸枯萎。懲治腐敗這一手必須緊抓不放、利劍高懸，堅持無禁區、全覆蓋、零容忍。要重點查處政治問題和腐敗問題交織，不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈、現在重要崗位且可能提拔使用的領導干部。

用好巡視這把反腐利劍。巡視是黨章賦予紀檢機關的重要職責，是黨內監督的戰略性制度安排。巡視組要當好中央的“千里眼”，找出“老虎”、“蒼蠅”，抓住違紀違法問題線索。要落實監督責任，敢于碰硬，真正做到早發現、早報告，促進問題解決。巡視工作就是要發現和反映問題，要當好黨中央的“千里眼”，要著力發現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等違反中央八項規定的問題，著力發現領導干部是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題，著力發現領導干部是否公開發表違背中央決定的言論、散布違背黨的理論和路線方針政策的意見、搞“上有政策、下有對策”等違反政治紀律的問題，著力發現是否存在買官賣官、拉票賄選、突擊提拔干部等選人用人上的不正之風和腐敗行為。

堅持有腐必反，增強法律威懾力。2015年8月29日通過、2015年11月1日施行的《刑法修正案（九）》增加了貪污和受賄犯罪終身監禁的規定，即貪污、受賄數額特別巨大，并使國家和人民利益遭受特別重大損失而被判處死刑緩期二年執行的，人民法院根據犯罪情節等情況，可以決定在其死刑緩期二年執行期滿依法減為無期徒刑后，終身監禁，不得減刑、假釋，從立法上體現了重典懲腐刑事政策。執法實踐中，要通過反腐執紀與反腐執法的有機銜接和有效實施，建立健全腐敗違法犯罪案件發現、揭露、查處機制，增強懲處的及時性、確定性和嚴厲性。“加大國際追逃追贓力度，推動二十國集團、亞太經合組織、《聯合國反腐敗公約》等多邊框架下的國際合作，實施重大專項行動，把懲治腐敗的天羅地網撒向全球，讓已經潛逃的無處藏身，讓企圖外逃的丟掉幻想。”查辦案件的同時，要深入剖析嚴重違紀違法干部的典型案例，發揮警示、震懾、教育作用。

（三）反腐敗向基層延伸

我們黨一直重視基層干部隊伍建設，一直從提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位、實現黨的執政使命的戰略高度來認識基層干部隊伍建設的重要性。習近平同志指出：當前，基層干部隊伍主流是好的，但在一些地方、部門、單位，基層干部不正之風和腐敗問題還易發多發、量大面廣。有的搞雁過拔毛，挖空心思虛報冒領、克扣甚至侵占惠農專項資金、扶貧資金；有的在救濟、補助上搞優親厚友、吃拿卡要；有的高高在上，漠視群眾疾苦，形式主義、官僚主義嚴重；有的執法不公，甚至成為家族勢力、黑惡勢力的代言人，橫行鄉里、欺壓百姓。這告誡我們：相對于“遠在天邊”的“老虎”，群眾對“近在眼前”嗡嗡亂飛的“蠅貪”感受更為真切。“微腐敗”也可能成為“大禍害”，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。對基層貪腐以及執法不公等問題，要認真糾正和嚴肅查處，維護群眾切身利益，讓群眾更多感受到反腐倡廉的實際成果。

在基層反腐的問題上，習近平同志提示各級黨委、政府“對基層干部中存在的問題，我們要高度重視，既要加強教育引導，又要強化監督管理，決不能姑息損害群眾利益的事，決不能讓一些害群之馬損害基層干部的良好形象”。為解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，必須抓好重點督辦，把壓力傳導到縣鄉、責任落實到基層，堅決防止“不作為”，強化執紀問責，激發黨員、干部擔當和創業精神。要堅持以抓好黨建促脫貧攻堅，快查嚴處扶貧領域突出問題，對敢在群眾“救命錢”上動心眼、下黑手的絕不放過。要加強基層組織和干部隊伍建設，把基層黨組織建設成堅強戰斗堡壘，充分發揮廣大基層黨員、干部先鋒模范作用。

（四）標本兼治凈化政治生態

習近平同志指出：政治生態好，人心就順、正氣就足；政治生態不好，就會人心渙散、弊病叢生。當前，有的地方和部門正氣不彰、邪氣不祛；“明規矩”名存實亡，“潛規則”大行其道；求真務實、埋頭苦干的受到排擠，好大喜功、急功近利的如魚得水。這種風氣不糾正、不扭轉，對干部隊伍殺傷力很大。“澆風易漸，淳化難歸。”凈化政治生態同修復自然生態一樣，絕非一朝一夕之功，需要綜合施策、協同推進。他要求：各級領導干部特別是高級干部要從自身做起，給下級帶個好頭。中華民族歷來都有珍惜名節、注重操守、干凈為官的傳統，歷來都講“為政以德”、“守土有責”，領導干部要秉公用權、廉潔用權，做遵紀守法的模范，同時要堅持原則、敢抓敢管。要堅持正確用人導向，把好干部選出來、用起來，促進能者上、庸者下、劣者汰。要抓住建章立制，立“明規矩”、破“潛規則”，圍繞發生的腐敗案例，查找漏洞，吸取教訓，著重完善黨內政治生活等各方面制度，壓縮消極腐敗現象生存空間和滋生土壤，通過體制機制改革和制度創新促進政治生態不斷改善。

 

第三章  反腐新戰略的穩步推進

 

在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上、會見美國《華爾街日報》記者談話等多種重大場合中，習近平同志對標本兼治的反腐敗戰略做了進一步闡釋說明。他指出，我們要著力形成不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里。

一、以“不敢腐”推進“不能腐”

“不敢腐”就是通過對既存腐敗的查處，減少腐敗的存量，利用懲罰的威懾，降低腐敗的增量，所以對于防治腐敗具有十分重要的作用，特別是在腐敗現象嚴峻的形勢下，只能集中力量依法查辦案件，形成反腐敗高壓態勢，才能在一定時期內取得比較明顯的遏制腐敗效果，從而為構筑“不能腐”的制度之籠創造條件。十八大以來的實踐表明，高壓治標形成“不敢腐”的社會氛圍，是加強“不能腐”的制度建設的重要前提，制度反腐必須以高壓反腐為依托。同時高壓反腐又必須結合制度反腐來開展，做好“破與立”兩篇文章，以“不敢腐”推進“不能腐”。

“不敢腐”必須推進“不能腐”，是高壓治標功能的局限性決定的。一方面，“治標”的威懾效能受制于威懾對象的感受性。“治標”的內容主要是懲罰，懲罰的威懾效能不僅與懲罰本身（如其嚴厲性、及時性和確定性）相關，而且與威懾對象的感受性密不可分。威懾的形成機理是：威懾對象感受到懲罰的危險——判斷受到懲罰可能性的大小及懲罰的輕重——與實施越軌行為可能得到的利益進行權衡——打消實施越軌行為的意念。因此，如果威懾對象沒有感受到懲罰的危險、低估受到懲罰的可能性或者權衡之后認為實施越軌行為之利更大，那么他仍然會實施越軌行為，懲罰的威懾功能就會降低或喪失。同時，“治標”與腐敗產生的原因不具有對應性。腐敗產生的原因是復雜多樣的，人們的認識并不統一，如有人認為，“公共權力運用缺乏規范是腐敗產生的前提，公共權力的壟斷性、稀缺性是腐敗產生的客觀原因，人性的不完善是腐敗產生的主觀原因”；也有人認為，“腐敗現象滋生蔓延的原因，首先是新舊體制轉軌、市場經濟體制的不完善，其次是法律法規建設滯后及執法實踐存在問題，最后是權力缺乏有效的監督和制約”。但是，“治標不力”不是腐敗產生的原因，至少不是腐敗產生的主要原因，應該是大家的共識。因此，單純的“治標”之策并不能消除腐敗滋生的原因，自然無法實現根除腐敗的效果。

“不敢腐”推進“不能腐”注重制度治本的必要性。制度治本與腐敗的原因具有對應性，能夠從源頭上減少腐敗的產生。同時，有效制度治本可以大大減少反腐治標的工作量，并能夠通過制度意識的強化、制度體系的健全進一步調動人民群眾反腐敗的積極性，從而對反腐治標起到積極的推動作用。但是，單純的“治本”對防治腐敗的作用也是存在局限性的，因為制度治本之策涉及體制、機制及文化等因素，建設相對困難，發揮作用的周期較長，在腐敗高發的態勢下更加不易建構，且效能的發揮會受到制約。因此，對于腐敗的治理，既要反腐治標也要制度治本，也即“標本兼治”，這是我們任何時候都要堅持的原則，僅“治標”不“治本”是錯誤的，反之亦然。

但是，“標本兼治”并不意味著在任何時候都將“治標”和“治本”等而視之，不分輕重，在不同的社會發展階段，針對不同的反腐敗斗爭形勢，應當確立不同的反腐敗戰略重心。現階段以“治標”為重心有合理性，但是，隨著“治標”任務的基本完成，我國反腐敗的態勢發生變化，“治本”的重要性將越來越突出，這就需要將“治本”作為反腐敗戰略的重心，實現由“治標”向“治本”的戰略調整。

二、從“不敢腐”走向“不能腐”

黨的十八大以來， 習近平同志多次強調要健全權力運行制約和監督體系，“把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”的重要論述，不僅深刻闡述了我國社會轉型時期強化權力制約和監督的重要性和緊迫性，而且指明了反腐敗戰略的發展走向。我國現階段反腐敗的戰略重心是以不敢腐為特征的高壓治標與破立并行，當“不敢腐”成效顯著，即腐敗的存量大大減少，腐敗的增量大幅降低，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利之后，反腐敗戰略重心就會從“不敢腐”走向“不能腐”，而走向“不能腐”的基本任務，就是筑牢制度反腐敗的權力之籠。

從“不敢腐”走向“不能腐”就是從以懲治為戰略重心走向以預防為戰略重心。預防腐敗從制度意義上說，是“筑牢權力之籠”的職能活動，也是強化權力制約和監督的重要環節。因而必須深刻領會“把權力關進制度的籠子里”的科學內涵，牢牢把握“不敢腐、不能腐、不想腐”內在聯系，堅持源頭治理，正確處理懲治腐敗與預防腐敗的關系， 通過制度反腐，建立常態化、科學化的懲治和預防腐敗體系。

1、完善“不能腐”的管理機制

習近平同志說，要把圍繞為民務實清廉、建立健全工作制度、管理制度、考核制度作為重要內容。對已有相關制度進行梳理，經實踐檢驗行之有效、群眾認可的，要予以重申，繼續堅持、抓好落實，嚴肅紀律，形成剛性約束；不適應新形勢新任務要求的，該修改完善的就修改完善，該廢止的就廢止，該制定新的就制定新的。要總結新的實踐經驗，建立新的制度。他明確指出，制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。如果空洞乏力，起不到應有的作用，再多的制度也會流于形式。牛欄關貓是不行的！要搞好配套銜接，做到彼此呼應，增強整體功能。要增強制度執行力，制度執行到人到事，做到用制度管權管事管人。制定制度要廣泛聽取黨員、干部意見，從而增加對制度的認同。要堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，不留“暗門”、不開“天窗”，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是“橡皮筋”。他多次強調，沒有健全的制度，權力沒有關進制度的籠子里，腐敗現象就控制不住。在這次教育實踐活動中，建章立制非常重要，要把籠子扎緊一點，牛欄關貓是關不住的，空隙太大，貓可以來去自如。

 2、完善“不能腐”的監督機制

習近平同志說，要加強對干部經常性的管理監督，形成對干部的嚴格約束。沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。組織上培養干部不容易，要管理好、監督好，讓他們始終有如履薄冰、如臨深淵的警覺。對干部經常開展同志式的談心談話，既指出缺點不足，又給予鞭策鼓勵，這是個好傳統，要注意保持和發揚。他深刻指出，只有讓人民監督權力、讓權力在陽光下運行，做到依法行政，才能更好把政府職能轉變過來。要推進法治政府建設，堅持用制度管權管事管人，完善政務公開制度，做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。他多次強調，要加強黨內監督、人大監督、民主監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督，努力形成科學有效的權力運行和監督體系，增強監督合力和實效。完善“不能腐”的監督機制的一個重要方面，就是建立公職人員財產申報制度，這是被世界反腐敗斗爭證明的行之有效的重要立法，因而是世界各國公認的重要的反腐敗“陽光立法”。我國應吸收國外先進有益的立法經驗和技術，及早出臺《財產公開申報》，在申報主體、申報范圍、申報時間、相關責任等方面作出具體切實的規定。

3、完善“不能腐”的問責機制

習近平同志說，有權就有責，權責要對等。問責不能感情用事，不能有憐憫之心，要“較真”、“叫板”，發揮震懾效應。任何地方、部門、單位，發生了黨的領導作用不發揮、貫徹黨的路線方針政策走樣、管黨治黨不嚴不實、選人用人失察、發生嚴重“四風”和腐敗現象、巡視整改不力等問題，就要抓住典型嚴肅追責。既追究主體責任、監督責任，又上查一級追究領導責任、黨組織責任。要完善和規范責任追究工作，建立健全責任追究典型問題通報制度，把問責同其他監督方式結合起來，以問責常態化促進履職到位，促進黨的紀律執行到位。他明確指出，中央紀委要抓緊完善并嚴格執行責任追究辦法，對每一個具體問題都要分清黨委負什么責任、有關部門負什么責任、紀委負什么責任，健全責任分解、檢查監督、倒查追究的完整鏈條，有錯必究，有責必問。對那些領導不力、不抓不管而導致不正之風長期滋長蔓延，或者屢屢出現大腐敗問題而不制止、不查處、不報告的，無論是黨委還是紀委，不管是誰，只要有責任，都要追究責任。2016年7月，黨中央制定的《中國共產黨問責條例》出臺，對現行各類規定中10多種問責方式進行整合規范，規定對黨組織問責采取檢查、通報、改組等方式；對黨的領導干部問責采取通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分等多種方式。目前，我國追究國家公職人員責任的規范性文件很多，但原則性較強，操作性不足，應通過立法對有關規定加以“整合”，形成一部全國統一的問責法律體系，著力解決國家公職人員權責不清、責問主體缺位、懲治措施不到位、問責范圍狹小等問題，使問責機制覆蓋公共權力運行的各個方面。

三、從“不敢”“不能”到“不想”

“不敢腐”的懲戒機制、“不能腐”的防范機制和“不想腐”的保障機制，既是反腐倡廉建設的有機整體，又是反腐敗斗爭發展的戰略走向。從“反腐敗斗爭永遠在路上”的戰略判斷看，“不敢”、“不能”、“不想”這三項機制在反腐敗斗爭中必須同時發力，以不同的功能實現防止腐敗發生的價值。

“不敢腐”是“不能腐”、“不想腐”的前提和基礎。“不能腐”是“不敢腐”的鞏固和發展。“不想腐”是“不敢腐”和“不能腐”的結果和保障。三者相互聯系，相互促進，缺一不可。當反腐敗已經取得壓倒性勝利、反腐敗制度建設進一步完善、腐敗存量得以清除、腐敗勢頭有效遏制的時候，反腐敗的戰略重心最終將定位于“不想腐”的廉政文化建設。之所以如此，并非因為“不想腐”較之于“不敢腐”和“不能腐”效果更佳，而是因為其層次更高。

應該看到，“不能腐”以制度約束行為，不及于人的內心；“不敢腐”的威懾雖然及于人的內心，但屬于強制；“不想腐”則以文化浸潤人的心靈，讓人自愿、主動而非勉強、被動地遠離腐敗。如果說“高壓反腐”所追求的“不敢腐”是“壓服”，“建制反腐”所追求的“不能腐”是“制服”，那么“文化反腐”所追求的“不想腐”則是“折服”，理應將其作為反腐中最高層次的目標。因此，在反腐制度建設比較完備，執行能力較強、執行效果較好的情況下，反腐敗的戰略重心應由“制度反腐”轉向“文化反腐”。“文化反腐”就是通過堅持不懈的廉政教育，筑牢拒腐防變的思想道德防線。習近平同志指出，思想純潔是馬克思主義政黨保持純潔性的根本，道德高尚是領導干部做到清正廉潔的基礎。我們強調堅持德才兼備、以德為先，就是說要把思想道德建設放在十分突出的位置。我們要堅持從教育抓起，教育引導廣大黨員、干部堅定理想信念、堅守共產黨人精神家園，不斷夯實黨員 干部廉潔從政的思想道德基礎，筑牢拒腐防變的思想道德防線。習近平同志在一系列關于黨風廉政建設的講話中對如何筑牢思想道德防線的問題提出了明確要求。

一是抓好思想理論建設。習近平同志說，要教育引導廣大黨員、干部認真學習和實踐馬克思列寧主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系，做共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想的堅定信仰者和忠實踐行者，以理論上的堅定保證行動上的堅定，以思想上的清醒保證用權上的清醒。并強調，思想教育要突出重點，加強黨性和道德教育，引導黨員、干部堅定理想信念，堅守共產黨人精神追求。黨員、干部必須認真學習馬克思列寧主義、毛澤東思想特別是中國特色社會主義理論體系，自覺用貫穿其中的立場、觀點、方法武裝頭腦、指導實踐、推動工作，始終不渝為中國特色社會主義共同理想而奮斗。要加強警示教育，讓廣大黨員、干部受警醒、明底線、知敬畏，主動在思想上劃出紅線、在行為上明確界限，真正敬法畏紀、遵規守矩。

二是抓好黨性教育和黨性修養。習近平同志說，要教育引導廣大黨員、干部牢固樹立正確的世界觀、權力觀、事業觀，始終站穩政治立場，不斷增強宗旨意識，弘揚黨的光榮傳統和優良作風，真正經受住權力、金錢、美色的考驗。并強調，堅定理想信念，堅守共產黨人精神追求，始終是共產黨人安身立命的根本。對馬克思主義的信仰，對社會主義和共產主義的信念，是共產黨人的政治靈魂，是共產黨人經受住任何考驗的精神支柱。形象地說，理想信念就是共產黨人精神上的“鈣”，沒有理想信念，理想信念不堅定，精神上就會“缺鈣”，就會得“軟骨病”。現實生活中，一些黨員、干部出這樣那樣的問題，說到底是信仰迷茫、精神迷失。黨員干部要講黨性、重品行、作表率，矢志不渝為實現中國特色社會主義共同理想而奮斗。

三是抓好道德教育和廉政文化建設。習近平同志說，要教育引導廣大黨員、干部模范踐行社會主義榮辱觀，樹立良好道德風尚，爭做社會主義道德的示范者、誠信風尚的引領者、公平正義的維護者，始終保持共產黨人的高尚品格和廉潔操守。并強調從歷史文化中吸取營養，他說，歷朝歷代的統治者為了維護自己的統治地位，高度重視道德建設特別是為政者的道德建設。古人認為：“才者，德之資也；德者，才之帥也。”“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之。”所以要“格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下”。中國歷史上形成和留下了大量的優秀的道德廉潔高尚的思想遺產，雖然這里面有封建社會的糟粕，但很多觀點至今仍然富有啟發意義。比如，“政者，正也。子帥以正，孰敢不正”，“富貴不能淫，貧賤不能移，威武不能屈”，“克勤于邦，克儉于家”，“儆戒無虞，罔失法度。罔游于逸，罔淫于樂”，“直而溫，簡而廉”，“公生明，廉生威”，“無教逸，欲有邦，兢兢業業”，等等。對此，我們要堅持古為今用、推陳出新，使之成為新形勢下加強反腐倡廉教育和廉政文化建設的重要資源。

四是堅持依法治國和以德治國相結合。習近平同志說，規范人們的行為，規范社會秩序，不僅要確立與之相適應的法律體系，而且要形成與之相適應的思想道德體系。儒法并用，是我國歷史上常用的社會治理方式，只有思想教育手段和法制手段并用才能相得益彰。這是因為，法是他律，德是自律，自律和他律結合才能達到最佳效果。正所謂“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”。反腐倡廉是一個復雜的系統工程，需要多管齊下、綜合施策，但從思想道德抓起具有基礎性作用。并強調，各級領導干部都要樹立和發揚好的作風，既嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，又謀事要實、創業要實、做人要實。嚴以修身，就是要加強黨性修養，堅定理想信念，提升道德境界，追求高尚情操，自覺遠離低級趣味，自覺抵制歪風邪氣。嚴以用權，就是要堅持用權為民，按規則、按制度行使權力，把權力關進制度的籠子里，任何時候都不搞特權、不以權謀私。嚴以律己，就是要心存敬畏、手握戒尺，慎獨慎微、勤于自省，遵守黨紀國法，做到為政清廉，為官清正。

作者：吳建雄，湘潭大學教授、博士生導師，中國反腐敗司法研究中心主任，湖南省法學會法治反腐研究會會長。先后任國家社科基金重大項目“健全反腐敗領導體制和工作機制研究”，特別委托項目“習近平反腐敗戰略思想研究”、“中國特色社會主義國家監察制度研究”首席專家。

推薦人：中國反腐敗司法研究中心企業廉潔合規研究基地主任  劉耀華

編輯：夏亞