第四篇 反腐新動(dòng)能

 

十八大以后，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)呈現(xiàn)出“四個(gè)空前”的明顯特征:一是腐敗問題的嚴(yán)重程度在我們黨的歷史上是空前的；二是我們黨和國家反腐敗的決心和力度是空前的；三是廣大人民群眾對(duì)反腐敗的信心、對(duì)我們黨的信心和高度認(rèn)同是空前的；四是反腐敗面臨的挑戰(zhàn)和歷史機(jī)遇也是空前的。習(xí)近平總書記從反腐敗斗爭(zhēng)新形勢(shì)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委承擔(dān)主體責(zé)任，紀(jì)委承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，黨委主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任制，分解責(zé)任要明確，檢查考核要嚴(yán)格，責(zé)任追究要到位，讓責(zé)任制落到實(shí)處。深化國家監(jiān)察體制改革，堅(jiān)持和完善反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，發(fā)揮好紀(jì)檢、監(jiān)察、司法、審計(jì)等機(jī)關(guān)和部門的職能作用，共同推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。為新時(shí)期遏制腐敗蔓延的勢(shì)頭奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)，提供了新的反腐動(dòng)能。

 

第一章 夯實(shí)管黨治黨政治責(zé)任

 

全面從嚴(yán)治黨是以習(xí)近平同志為核心的黨中央，立足于對(duì)國內(nèi)國際形勢(shì)的準(zhǔn)確洞察與研判，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)而作出的重大決策。習(xí)近平同志指出，“黨要管黨，才能管好黨；從嚴(yán)治黨，才能治好黨……如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，那我們黨遲早會(huì)失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。這絕不是危言聳聽”。

習(xí)近平同志從嚴(yán)治黨思想，著眼于黨的前途命運(yùn)，國家和民族的前途命運(yùn)，把全面從嚴(yán)治黨納入戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持標(biāo)本兼治。加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，著力凈化黨內(nèi)政治生態(tài)；嚴(yán)明黨內(nèi)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，著力真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長(zhǎng)管長(zhǎng)嚴(yán)；嚴(yán)抓中央八項(xiàng)規(guī)定精神落實(shí)，著力從作風(fēng)建設(shè)環(huán)節(jié)突破；全面強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，著力發(fā)揮巡視利劍作用；保持戰(zhàn)略定力和政治定力，把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)引向深入；堅(jiān)持共產(chǎn)黨人價(jià)值觀，不斷堅(jiān)定和提高政治覺悟；依靠文化自信堅(jiān)定理想信念等等，其內(nèi)涵極為豐富，既與黨的優(yōu)良傳統(tǒng)一脈相承，又賦予了黨的建設(shè)新的時(shí)代內(nèi)涵，對(duì)于新的歷史條件下管好黨、治好黨，把黨建設(shè)成為帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。正是全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略實(shí)施，為反腐敗斗爭(zhēng)提供了前所未有的巨大動(dòng)能。

一、全面從嚴(yán)治黨首先尊崇黨章

1、黨章是拒腐防變的總規(guī)矩

尊崇黨章既是全面從嚴(yán)治黨的第一要義，又是反腐敗斗爭(zhēng)的根本要求。習(xí)近平同志指出，“全面從嚴(yán)治黨首先要尊崇黨章。黨章總綱明確提出堅(jiān)持‘黨要管黨、從嚴(yán)治黨’，這是黨的建設(shè)的根本方針。”習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上的重要講話全文發(fā)表。黨章是全面從嚴(yán)治黨和反腐敗的總規(guī)矩。黨章規(guī)定了黨的理想信念宗旨、組織保障、行為規(guī)范和紀(jì)律約束，匯聚了黨的建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐成果，是共產(chǎn)黨人的“原教旨”，是全黨必須遵循的根本行為規(guī)范。回顧歷史，黨取得的一切成績(jī)，都離不開黨章的規(guī)范和指引。協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)定不移推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)，必須把黨章高高舉起來，全黨一體遵循。要把黨章作為加強(qiáng)思想政治建設(shè)的重要內(nèi)容，建立健全黨內(nèi)制度體系的根本依據(jù)，判斷各級(jí)黨組織和黨員、干部表現(xiàn)的重要標(biāo)準(zhǔn)，解決黨內(nèi)問題的基本規(guī)則，用黨章引領(lǐng)方向，使全黨同志在思想上政治上行動(dòng)上始終同以習(xí)近平同志為總書記的黨中央保持高度一致，使我們黨始終成為有理想、有信念的馬克思主義政黨，切實(shí)增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。

黨章凝結(jié)著對(duì)管黨治黨規(guī)律的不懈探索和深刻把握。黨章集中體現(xiàn)了我們黨在長(zhǎng)期革命、建設(shè)、改革偉大實(shí)踐中，形成的一整套有關(guān)管黨治黨建設(shè)黨的思想、方針、原則、傳統(tǒng)、方法，是管黨治黨的重要法寶。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨方針，強(qiáng)調(diào)把思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合起來，堅(jiān)持以思想政治建設(shè)為根本，補(bǔ)足共產(chǎn)黨人的精神之“鈣”；從改進(jìn)作風(fēng)切入，以優(yōu)良黨風(fēng)政風(fēng)帶動(dòng)社風(fēng)民風(fēng)；堅(jiān)持以零容忍態(tài)度懲治腐敗，遏制腐敗滋生蔓延勢(shì)頭；強(qiáng)調(diào)抓住關(guān)鍵少數(shù)，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督；把加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)作為治本之策，用鐵的紀(jì)律落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求；牽牢主體責(zé)任這個(gè)“牛鼻子”，夯實(shí)各級(jí)黨組織管黨治黨的政治責(zé)任。這一系列新思想、新理念、新實(shí)踐，既體現(xiàn)了黨章的精神和要求，也是著眼于新形勢(shì)的豐富和發(fā)展，必須牢牢把握、自覺踐行。

2、尊崇黨章是反腐敗的“原動(dòng)力”

黨章處處體現(xiàn)從嚴(yán)治黨和拒腐防變的紀(jì)律要求。黨章53條，條條都是鐵規(guī)。所有黨規(guī)黨紀(jì)，無一不源自于黨章、從屬于黨章，是黨章要求的延伸和具體化。推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，必須以黨章為依據(jù)和根本，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，全方位扎緊制度的籠子，形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，把紀(jì)律和規(guī)矩真正立起來。要狠抓制度執(zhí)行，不留“暗門”，不開“天窗”，把嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩放在首位，帶動(dòng)黨的其他紀(jì)律嚴(yán)起來，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。要用紀(jì)律和規(guī)矩的尺子衡量每一個(gè)黨員干部的言行，督促黨員干部守紀(jì)律、講規(guī)矩，知敬畏、存戒懼，在全黨形成尊崇黨章、遵規(guī)守紀(jì)的高度自覺。

尊崇黨章必須知行合一、勇于擔(dān)當(dāng)。黨章的生命力在于執(zhí)行，關(guān)鍵在于各級(jí)黨組織和黨員干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。維護(hù)黨章權(quán)威、捍衛(wèi)黨章尊嚴(yán)，必須喚醒全體黨員的黨章意識(shí)，把學(xué)習(xí)黨章作為基本功，全面、準(zhǔn)確、深刻掌握基本內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)，牢記自己的政治面貌，自覺履行黨員的責(zé)任和義務(wù)，發(fā)揮先鋒模范作用。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要能干事、善作為、敢擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，經(jīng)常咬耳扯袖、紅臉出汗，防止“好同志”變成“階下囚”。各級(jí)黨組織要扛起全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，運(yùn)用“四種形態(tài)”把紀(jì)律挺在前面，敢管敢治、嚴(yán)管嚴(yán)治、長(zhǎng)管長(zhǎng)治，推動(dòng)管黨治黨從寬松軟走向嚴(yán)緊硬。各級(jí)紀(jì)委要切實(shí)履行黨章賦予的職責(zé)，把維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)作為首要任務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，做黨章的堅(jiān)定執(zhí)行者和忠實(shí)捍衛(wèi)者。

全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)永遠(yuǎn)在路上。自覺尊崇黨章、切實(shí)維護(hù)黨章，把8800萬黨員的黨章意識(shí)激發(fā)出來，把黨的觀念、紀(jì)律和規(guī)矩意識(shí)樹立起來，把黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)傳承發(fā)揚(yáng)下去，我們黨就一定能打贏反腐敗這場(chǎng)正義之戰(zhàn)，帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)。

二、全面從嚴(yán)治黨堅(jiān)定反腐信念

全面從嚴(yán)治黨的“全面”，就是管全黨、治全黨，面向9000多萬黨員、430多萬個(gè)黨組織，覆蓋黨的建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面、各個(gè)部門。因此，反腐敗與腐敗不僅是價(jià)值觀的較量，更是人心向背、生死存亡的較量。正如習(xí)近平同志尖銳指出的，“腐敗是社會(huì)毒瘤。如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國。”我們黨的這種認(rèn)識(shí)高度，這種對(duì)反腐敗的自覺與自信，是從嚴(yán)治黨語境下的歷史考量和現(xiàn)實(shí)研判。

1、政權(quán)更迭的歷史考量

從古今中外政權(quán)更迭看，腐敗導(dǎo)致人亡政息。2012年11月17日，習(xí)近平同志在十八屆中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出：“‘物必先腐，而后蟲生’。近年來，一些國家因長(zhǎng)期積累的矛盾導(dǎo)致民怨載道，社會(huì)動(dòng)蕩、政權(quán)垮臺(tái)，其中貪污腐敗就是一個(gè)很重要的原因。”縱觀中外歷史，統(tǒng)治集團(tuán)嚴(yán)重腐敗導(dǎo)致人亡政息的例子比比皆是。在中國歷史上，統(tǒng)治者因腐敗喪失民心而最終滅亡就是一條鐵律。秦始皇好大喜功、橫征暴斂，引起民怨沸騰，秦二世驕奢淫逸，江山社稷毀于一旦；唐玄宗沉溺于聲色犬馬，官員貪污賄賂成風(fēng)，最終導(dǎo)致政權(quán)喪失；而李自成農(nóng)民起義軍推翻明王朝后出現(xiàn)政權(quán)得而復(fù)失、人亡政息的悲劇，也是因?yàn)槠鹆x軍領(lǐng)袖驕傲自滿、權(quán)欲膨脹，奢侈腐化，軍紀(jì)廢弛，民怨日甚。正如毛澤東所說，“小勝即驕傲，大勝更驕傲，一次又一次吃虧，如何避免此種毛病，實(shí)在值得注意”。在世界歷史上，古羅馬帝國曾經(jīng)盛極一時(shí)，后來卻迅速衰敗，毀滅它的不是強(qiáng)大的外敵入侵，而是統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的腐敗奢靡。更為典型的是印度尼西亞總統(tǒng)蘇哈托，執(zhí)政32年曾一度創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡，但終因社會(huì)貪污腐敗成風(fēng)、家族成員和親信聚斂財(cái)富而引起民憤。由此可見，政之所興在于順民心，政之所廢則在于逆民心。民心是最大的政治。這些歷史教訓(xùn)必須引以為戒，以避免重蹈歷史的覆轍。

2、興衰成敗的現(xiàn)實(shí)研判

從執(zhí)政黨興衰成敗經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，反腐敗是必然選擇。腐敗是政治之癌，是世界各國面臨的共同難題，無論何種社會(huì)制度、何種性質(zhì)的執(zhí)政黨都無法擺脫其侵蝕。2013年1月13日，習(xí)近平同志在十八屆中紀(jì)委二次全會(huì)上的講話中指出：當(dāng)今世界上由于執(zhí)政黨腐化墮落、嚴(yán)重脫離群眾導(dǎo)致失去政權(quán)的例子不勝枚舉。在世紀(jì)之交，世界上一些長(zhǎng)期執(zhí)政的大黨老黨紛紛失去執(zhí)政地位，其中一個(gè)重要的原因就是黨內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重的腐敗問題。從蘇共的歷史教訓(xùn)看，很重要的原因是自身腐化變質(zhì)，黨內(nèi)形成的官僚特權(quán)階層嚴(yán)重影響黨和人民群眾的關(guān)系，損害黨在人民心目中的形象和威望，削弱了人民群眾對(duì)蘇共的信任和對(duì)社會(huì)主義的信仰，動(dòng)搖了黨的執(zhí)政根基，最終導(dǎo)致蘇共大廈垮塌、蘇共政權(quán)被顛覆。而曾經(jīng)連續(xù)執(zhí)政71年并創(chuàng)造“經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡”和“政治穩(wěn)定奇跡”的墨西哥革命制度黨，在2000年大選中失去執(zhí)政地位，重要根源也是長(zhǎng)期忽視自身建設(shè)，黨內(nèi)特權(quán)現(xiàn)象盛行，高官腐敗嚴(yán)重，貪污之風(fēng)甚至遍布中下級(jí)官員。黨內(nèi)一位參議員分析指出“腐敗成為革命制度黨司空見慣、習(xí)以為常的現(xiàn)象，革命制度黨幾乎成為慣偷和竊賊，是腐敗導(dǎo)致黨的失敗。”從我們黨的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)來看，始終注重自身建設(shè)，強(qiáng)力反腐肅貪，是長(zhǎng)期執(zhí)政的關(guān)鍵所在。新中國成立之初，嚴(yán)厲打擊貪污腐敗分子，嚴(yán)肅查處劉青山、張子善等腐敗案件，純潔了黨員隊(duì)伍，保持了黨的先進(jìn)性和肌體健康，贏得了廣大人民群眾的擁護(hù)和支持；改革開放以來，黨中央始終把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)作為重大任務(wù)來抓，旗幟鮮明、一以貫之地堅(jiān)決反對(duì)腐敗，為黨領(lǐng)導(dǎo)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力的保證。這些歷史經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)是極為深刻的，我們必須認(rèn)真汲取。

3、嚴(yán)重危害的深刻洞察

從黨內(nèi)腐敗問題嚴(yán)重危害看，反腐是輸不起的戰(zhàn)爭(zhēng)。2012年11月15日，習(xí)近平同志在十八屆中央政治局常委同中外記者見面會(huì)上的講話中明確指出：“新形勢(shì)下，黨內(nèi)存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發(fā)生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題，必須下大氣力解決。”以后他又在多次講話中強(qiáng)調(diào)，近年來我們黨內(nèi)發(fā)生的嚴(yán)重違紀(jì)違法案件，性質(zhì)非常惡劣，政治影響極壞，令人觸目驚心。這實(shí)際上闡述了黨內(nèi)腐敗問題的嚴(yán)重性及其危害。改革開放以來，我們面臨國內(nèi)外各種復(fù)雜因素的影響，拜金主義、享樂主義、個(gè)人主義大肆盛行，黨的健康肌體也感染了不少病菌，黨內(nèi)的消極腐敗現(xiàn)象有所滋長(zhǎng)，以權(quán)謀私、貪污腐化、貪圖享樂等問題突出。尤其在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，商品交換原則滲透到黨內(nèi)，社會(huì)上各種各樣的誘惑侵蝕了某些黨員、干部。特別是現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中形形色色的關(guān)系網(wǎng)、方方面面的潛規(guī)則日益盛行，并逐漸在黨內(nèi)流行起來，有人甚至深諳其道并以此為榮，諸如信奉馬列主義對(duì)人、自由主義對(duì)己，兩個(gè)嘴巴說話，兩張面孔做人；信奉自我批評(píng)擺情況，相互批評(píng)提希望；信奉遇到黃燈跑過去、遇到紅燈繞過去，不求百姓拍手，只求領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)頭；信奉不跑不送、降級(jí)使用，只跑不送、原地不動(dòng)，又跑又送、提拔重用；信奉章子不如條子，條子不如面子，有關(guān)系走遍天下，沒關(guān)系寸步難行。這些都成為腐蝕黨員和干部、敗壞黨的風(fēng)氣的沉疴毒瘤，嚴(yán)重危害黨的政治紀(jì)律和組織原則，甚至使黨的規(guī)矩成了擺設(shè)和“橡皮泥”，給黨的事業(yè)和自身建設(shè)帶來了嚴(yán)重的損害。由此可見，黨要管黨、從嚴(yán)治黨的任務(wù)十分緊迫，不能有絲毫懈怠。全黨必須牢記：廉政建設(shè)是共產(chǎn)黨人的歷史使命，如果我們不能承擔(dān)起這種歷史使命，我們就會(huì)失去民心，最終就會(huì)導(dǎo)致失敗。

三、全面從嚴(yán)治黨堅(jiān)持紀(jì)在法前

全面從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵在嚴(yán)，要害在治。在全面依法治國條件下，管黨治黨要靠黨規(guī)黨紀(jì)，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開，用嚴(yán)明的紀(jì)律管住全體黨員。大量案例表明，黨員“破法”，無不始于“破紀(jì)”。只有把紀(jì)律挺在前面，用紀(jì)律這把尺子管黨治黨，衡量黨員的日常行為，才能使每一個(gè)黨組織、每一名黨員都受到紀(jì)律的約束，使管黨治黨從主要盯住少數(shù)人向管住大多數(shù)轉(zhuǎn)變，使管黨治黨真正從“寬松軟”走向“嚴(yán)緊硬”。

1、黨的紀(jì)律是剛性約束

習(xí)近平同志指出：“我們這么大一個(gè)政黨，靠什么來管好自己的隊(duì)伍？靠什么來戰(zhàn)勝風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)？除了正確理論和路線方針政策外，必須靠嚴(yán)明規(guī)范和紀(jì)律。我們提出那么多要求，要多管齊下、標(biāo)本兼治來落實(shí)，光靠覺悟不夠，必須有剛性約束、強(qiáng)制推動(dòng)，這就是紀(jì)律。”只有把紀(jì)律挺在法律前面，管到位、嚴(yán)到位，才能從源頭上堵住腐敗滋生蔓延的通道。十八大以來，黨中央出臺(tái)并完善了一系列黨規(guī)黨紀(jì)，黨內(nèi)法規(guī)制度的籠子越扎越密。通過更加細(xì)化、更加嚴(yán)格的紀(jì)律執(zhí)行，增強(qiáng)紀(jì)律的權(quán)威性和威懾力，有助于促使黨員干部增強(qiáng)紀(jì)律意識(shí)，促使各單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)和重視問題并健全制度、優(yōu)化流程、完善機(jī)制，不給違紀(jì)行為發(fā)生的機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐，達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。

2、紀(jì)律保障作風(fēng)建設(shè)

黨的作風(fēng)關(guān)系黨的形象，關(guān)系人心向背，關(guān)系黨的生死存亡。作風(fēng)建設(shè)必須持之以恒、鍥而不舍，善始善終、善作善成。習(xí)近平同志指出：“堅(jiān)持堅(jiān)持再堅(jiān)持，把作風(fēng)建設(shè)抓到底。要用鐵的紀(jì)律整治各種面上的頂風(fēng)違紀(jì)行為，有多少就處理多少。抓作風(fēng)建設(shè)要返璞歸真、固本培元，在加強(qiáng)黨性修養(yǎng)的同時(shí)，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。領(lǐng)導(dǎo)干部要把家風(fēng)建設(shè)擺在重要位置，廉潔修身、廉潔齊家。”作風(fēng)建設(shè)要加強(qiáng)黨性修養(yǎng)。黨性純則作風(fēng)正。加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，最根本的要從提高黨員干部的黨性修養(yǎng)抓起。習(xí)近平同志指出：作風(fēng)問題根本上是黨性問題。改進(jìn)作風(fēng)要舉一反三，透過作風(fēng)看黨性，在解決作風(fēng)問題的基礎(chǔ)上解決好黨性問題。2013年9月23日至25日在河北省委常委班子專題民主生活會(huì)上，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：在作風(fēng)問題上，起決定作用的是黨性。衡量黨性強(qiáng)弱的根本尺子是公、私二字。作為黨的干部，就是要全心全意為人民服務(wù)，就是要誠心誠意為黨和人民事業(yè)奮斗，就是要講大公無私、公私分明、先公后私、公而忘私。

作風(fēng)建設(shè)要弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。習(xí)近平同志指出：“中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華民族的精神命脈，是涵養(yǎng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要源泉，也是我們?cè)谑澜缥幕な幹姓痉€(wěn)腳跟的堅(jiān)實(shí)根基。”他反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“這是我們民族的‘根’和‘魂’，丟了‘根’和‘魂’，就沒有根基了。”抓作風(fēng)建設(shè)要固本培元，從“根”抓起，從“魂”抓起。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化仍然是今天中國共產(chǎn)黨人進(jìn)行文化治理的重要資源。2013年4月19日中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平同志指出：“我國古代反腐倡廉的許多思想和實(shí)踐，體現(xiàn)了我國古代思想家、政治家對(duì)廉政問題的縝密思考，體現(xiàn)了我國古代政治文明的卓越智慧。研究我國反腐倡廉歷史，了解我國古代廉政文化，考察我國歷史上反腐倡廉的成敗得失，可以給人以深刻啟迪，有利于我們運(yùn)用歷史智慧推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。”

作風(fēng)建設(shè)要重視領(lǐng)導(dǎo)干部的家風(fēng)建設(shè)。習(xí)近平同志指出：“家庭是社會(huì)的基本細(xì)胞，是人生的第一所學(xué)校。不論時(shí)代發(fā)生多大變化，不論生活格局發(fā)生多大變化，我們都要重視家庭建設(shè)，注重家庭、注重家教、注重家風(fēng)。”他強(qiáng)調(diào)：“領(lǐng)導(dǎo)干部要把家風(fēng)建設(shè)擺在重要位置，廉潔修身、廉潔齊家。”國如車，家是輪。傳承好的家風(fēng)，必然能影響、促進(jìn)和形成好的政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。有良好家風(fēng)的干部必定有良好的政風(fēng)，必定是一個(gè)清廉的好干部；有良好家風(fēng)的社會(huì)，必定是一個(gè)健康向上、文明進(jìn)步的社會(huì)。

3、巡視制度形成震懾

2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，標(biāo)志著巡視工作制度的完善。作為是全面從嚴(yán)治黨的重要舉措，巡視工作是中央發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾的“千里眼”，是反腐敗打虎滅蠅前提和先導(dǎo)。2013年4月25日，在中央政治局常委會(huì)審議《關(guān)于中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議研究部署巡視工作情況的報(bào)告》時(shí)，習(xí)近平同志進(jìn)一步明確了巡視工作的職責(zé)定位。他指出：“巡視工作就是要發(fā)現(xiàn)和反映問題。”但巡視工作并不是泛泛地發(fā)現(xiàn)和反映一般性問題，而是直指黨風(fēng)廉政建設(shè)中的突出問題。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“巡視工作要明確職責(zé)定位，巡視內(nèi)容不要太寬泛，要圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心進(jìn)行。”中央巡視組作為中央直接派的“欽差大臣”，拿著尚方寶劍，就要盡職履責(zé)，“要當(dāng)好中央的千里眼，找出老虎、蒼蠅，抓住違紀(jì)違法問題線索”。

黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗問題涉及方方面面，巡視工作不可能面面俱到，更不能平均用力，習(xí)近平同志明確提出要把發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾作為巡視工作重點(diǎn)，主要體現(xiàn)“四個(gè)著力”，即：一是“著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等違反中央八項(xiàng)規(guī)定的問題”；二是“著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂和腐化墮落等違紀(jì)違法問題”；三是“著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否公開發(fā)表違背中央決定的言論、散布違背黨的理論和路線方針政策的意見、搞上有政策、下有對(duì)策等違反政治紀(jì)律的問題”；四是“著力發(fā)現(xiàn)是否存在買官賣官、拉票賄選、突擊提拔干部等選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗行為”。這“四個(gè)著力”的對(duì)象，涉及“四風(fēng)”、貪腐、政治紀(jì)律和用人選人等問題，可以說都是當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在的突出問題，也是人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，當(dāng)然也是巡視要著重發(fā)現(xiàn)和反映的問題。特別是“對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，黨的十八大以后不收手，為所欲為、自鳴得意的”，對(duì)“現(xiàn)在重要崗位、可能進(jìn)一步提拔重用的年輕干部等干部問題線索”，要重點(diǎn)查處。習(xí)近平同志對(duì)巡視工作職責(zé)定位的這些重要論述，適應(yīng)了當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)的迫切需要，進(jìn)一步明確了巡視工作的著力點(diǎn)和主攻方向。

四、全面從嚴(yán)治黨明確反腐責(zé)任

反腐敗作為全面從嚴(yán)治黨的重要方面，是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要保障。“堅(jiān)決反對(duì)腐敗，防止黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下腐化變質(zhì)，是我們必須抓好的重大政治任務(wù)。”肩負(fù)這一重大政治任務(wù)，必須增強(qiáng)政治定力，堅(jiān)定信心決心，認(rèn)清“在實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利，腐敗活動(dòng)減少了但并沒有絕跡，反腐敗體制機(jī)制建立了但還不夠完善，思想教育加強(qiáng)了但思想防線還沒有筑牢”這一現(xiàn)實(shí)背景。全黨必須勇于承擔(dān)起打贏反腐攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)的歷史使命和政治責(zé)任。

1、反腐敗的歷史責(zé)任

反腐敗是從嚴(yán)治黨的歷史責(zé)任。2014年6月26日，習(xí)近平同志在中央政治局常委會(huì)聽取中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)工作時(shí)指出：“一年多來，比較一下，已處理了幾十個(gè)部級(jí)干部，比過去多了不少，但不要算這個(gè)賬，有貪必反，有腐必懲！既然黨和國家前途命運(yùn)交給了我們，就要擔(dān)當(dāng)起這個(gè)責(zé)任。”反對(duì)腐敗是黨心民心所向，懲治腐敗是為了贏得黨心民心，這是一場(chǎng)嚴(yán)肅而重大的政治斗爭(zhēng)。我們黨橫下一條心來反腐敗，絕非一時(shí)興起，也不是和誰過不去，而是要承擔(dān)起歷史和人民賦予的責(zé)任。不得罪成百上千的腐敗分子，就要得罪13億人民。這是一筆再明白不過的政治賬，是人心向背的賬。中央橫下心堅(jiān)決反對(duì)腐敗，就是要承擔(dān)起歷史和人民賦予的責(zé)任。腐敗問題對(duì)我們黨的傷害最大，黨面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)是來自黨內(nèi)的腐敗和不正之風(fēng)，堅(jiān)定不移懲治腐敗，堅(jiān)決查處腐敗分子，是我們黨的重大政治責(zé)任，能不能打贏反腐敗這場(chǎng)斗爭(zhēng)，關(guān)系事業(yè)的成敗和人心向背。腐敗對(duì)黨同人民群眾的血肉聯(lián)系最具殺傷力。人民群眾最痛恨各種消極腐敗現(xiàn)象，最痛恨特權(quán)現(xiàn)象和特權(quán)思想，人民群眾是黨執(zhí)政最牢固的根基。執(zhí)政黨要獲得人民群眾的擁護(hù)和支持，就必須旗幟鮮明地反對(duì)腐敗。為政清廉才能取信于民，秉公用權(quán)才能贏得人心，治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，有這樣的責(zé)任意識(shí)和勇氣擔(dān)當(dāng)就一定能夠打贏反腐敗這場(chǎng)斗爭(zhēng)。

2、反腐敗的長(zhǎng)期責(zé)任

反腐敗是從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)期責(zé)任。2013年6月28日，習(xí)近平同志在全國組織工作會(huì)議上的講話中指出：“黨要管黨，才能管好黨；從嚴(yán)治黨，才能治好黨。管黨治黨一刻不能松懈。如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會(huì)失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。這絕不是危言聳聽。”當(dāng)前腐敗問題和政治問題相互滲透，相互影響，嚴(yán)重危害黨的領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。在黨內(nèi)有的人搞官商勾結(jié)、上下勾連，搞權(quán)錢交易、權(quán)色交易，已經(jīng)到了利令智昏、膽大包天的地步！有人大搞上有政策、下有對(duì)策、有令不行、有禁不止，對(duì)中央的政策進(jìn)行變通、選擇，甚至打折扣等等。黨內(nèi)和社會(huì)上對(duì)反腐敗存在著模糊或錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，有的人盲目認(rèn)為反腐敗已大功告成；有的人認(rèn)為反腐敗是刮一陣風(fēng)，搞一段時(shí)間就會(huì)過去；有的人認(rèn)為反腐敗查下去會(huì)打擊面過大，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致消費(fèi)需求萎縮，甚至把當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大與反腐敗力度加大扯在一起；有的人認(rèn)為反腐敗會(huì)讓干部變得縮手縮腳、明哲保身，不愿意干事了。還有的人態(tài)度曖昧，不敢亮劍，對(duì)存在的問題總想捂著蓋著，甚至保護(hù)錯(cuò)誤的力量大過伸張正義的力量。為此，要充分認(rèn)識(shí)反腐敗斗爭(zhēng)不可能一勞永逸，也不可能一蹴而就。反腐敗斗爭(zhēng)越是深入，其涉及的矛盾和問題就越復(fù)雜，遇到的各方面阻力就越大，牽涉的利益關(guān)系就越盤根錯(cuò)節(jié)，因此必須堅(jiān)持反腐敗決心不動(dòng)搖、意志不松懈，鍥而不舍、馳而不息地把反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)行到底，抓出成效。

3、反腐敗的統(tǒng)籌責(zé)任

反腐敗是全面從嚴(yán)治黨的統(tǒng)籌責(zé)任。2014年10月23日，習(xí)近平同志在中共十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話中指出：“全黨同志特別是高級(jí)干部，一定要把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央的決策部署上來，堅(jiān)定不移把反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)行到底。”抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，必須堅(jiān)持在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全黨全社會(huì)一起抓，黨中央已經(jīng)在中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》中制定了頂層設(shè)計(jì)方案。2014年1月14日，習(xí)近平同志在十八屆中紀(jì)委三次全會(huì)講話中強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)改革舉措要體現(xiàn)懲治和預(yù)防腐敗要求，同防范腐敗同步考慮、同步部署、同步實(shí)施，堵塞一切可能出現(xiàn)的腐敗漏洞，保障改革健康順利進(jìn)行。這是黨中央首次提出全面深化改革與防范腐敗之間“三個(gè)同步”關(guān)系的思想，找準(zhǔn)了兩者相互協(xié)調(diào)促進(jìn)的突破口和切入點(diǎn)，體現(xiàn)了兩者之間的有機(jī)統(tǒng)一，充分反映了黨中央對(duì)新形勢(shì)下反腐敗內(nèi)在規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)，表明反腐敗斗爭(zhēng)不能孤立進(jìn)行，必須服務(wù)于黨和國家的核心戰(zhàn)略和中心任務(wù)。在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)工作中要?jiǎng)?wù)求實(shí)效，扎扎實(shí)實(shí)地加以推進(jìn)。為此黨中央部署了一系列反腐“組合拳”，在反腐敗工作中堅(jiān)持踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，采取零容忍的高壓態(tài)勢(shì)，打虎拍蠅獵狐，嚴(yán)懲腐敗分子；在深化改革方面，沖破利益固化藩籬，斬?cái)鄼?quán)力尋租鏈條，向“共腐利益圈”開刀；在糾正黨內(nèi)“四風(fēng)”上，治病樹、拔爛根，凈化社會(huì)風(fēng)氣，革除陳規(guī)陋習(xí)、頑瘴痼疾；在推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)方面，強(qiáng)化主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，扎實(shí)推進(jìn)紀(jì)檢體制改革，高舉巡視利劍實(shí)現(xiàn)全覆蓋，真正做到讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，使聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的各項(xiàng)舉措初見成效。總之，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)是全黨的重大政治任務(wù)，須臾不能動(dòng)搖，是必須打贏的、輸不起的戰(zhàn)爭(zhēng)。只有全黨全民齊心協(xié)力，各方面共同行動(dòng)，鏟除腐敗滋生蔓延的土壤，我們才能在這場(chǎng)較量中獲得全勝。

 

第二章  推進(jìn)紀(jì)檢體制機(jī)制創(chuàng)新

 

我國反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制的黨內(nèi)架構(gòu)就是中國共產(chǎn)黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)。這是我國反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制最重要的組織載體，它不僅肩負(fù)著全面從嚴(yán)治黨，確保黨的先進(jìn)性、純潔性的執(zhí)紀(jì)問責(zé)監(jiān)督職責(zé)，而且承擔(dān)著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)組織協(xié)調(diào)職能。黨的紀(jì)檢體制作為黨的重要政治控制體系，不同的歷史時(shí)期有不同的功能取向。總的來說，黨的紀(jì)檢體制不斷發(fā)展和完善，各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的相時(shí)獨(dú)立性和權(quán)威性不斷增強(qiáng)，反腐敗的績(jī)效不斷提升。但是在全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的當(dāng)下，紀(jì)律檢查制度也面臨著挑戰(zhàn)和困境，不僅要立足于反腐敗，更需要從黨的建設(shè)和國家政治發(fā)展的高度予以全面檢視。從反腐敗、黨建和國家政治發(fā)展的三維視野看，提升體制的自主性，平衡好嚴(yán)明黨紀(jì)與反腐敗間的內(nèi)在張力，處理好維護(hù)黨的集中與保障黨內(nèi)民主的關(guān)系，理順黨紀(jì)與法律以及黨的紀(jì)檢與其他國家權(quán)力監(jiān)督主體間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一，是改革完善紀(jì)紀(jì)律檢查體制的路徑選擇。

一、黨的紀(jì)檢體制的演變發(fā)展

縱觀新中國成立以來，特別是改革開放以來紀(jì)檢體制改革與完善的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，紀(jì)檢體制的不斷變革，紀(jì)檢機(jī)關(guān)的體制獨(dú)立性與權(quán)力影響力的不斷提升，構(gòu)成了其改革與完善的基本脈絡(luò)和路徑設(shè)定。

（一）紀(jì)檢體制的確立和受挫

新中國成立伊始，中央政治局就決定成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)委。中央紀(jì)委在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)之下工作，中央以下的各級(jí)紀(jì)委，由各該級(jí)黨委提出名單，經(jīng)上兩級(jí)黨委批準(zhǔn)后，在各該黨委會(huì)指導(dǎo)之下進(jìn)行工作。這就確立了紀(jì)檢機(jī)關(guān)從屬于同級(jí)黨委的制度安排，紀(jì)委只是各級(jí)黨委的一個(gè)工作部門，猶如宣傳部門和組織部門一樣，直接在各級(jí)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下展開工作。

“高饒事件”后，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)到這種附屬性的紀(jì)檢體制難以對(duì)同級(jí)黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部形成有效的監(jiān)督，是紀(jì)檢功能難以實(shí)現(xiàn)的主要原因。1955年3月，黨的全國代表會(huì)議決定成立中央和地方各級(jí)黨的監(jiān)察委員會(huì)，代替原有的紀(jì)律檢查委員會(huì)。黨的監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)律檢查委員會(huì)的區(qū)別，并不在于名稱，而在于體制安排。其一，監(jiān)察委員會(huì)由黨的代表大會(huì)或代表會(huì)議選舉產(chǎn)生；其二，一切黨員違反黨章、黨紀(jì)和國家法律、法令的案件，除同級(jí)黨委委員和按照黨章應(yīng)由黨的區(qū)委和支部處理外，均應(yīng)交由中央和地方各級(jí)黨的監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一辦理；其三，黨的上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)檢查下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，并有權(quán)審查、批準(zhǔn)和改變下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)案件所作的決定；其四，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以在同級(jí)國家機(jī)關(guān)設(shè)立監(jiān)察組，中央監(jiān)察委員會(huì)還在各中央局設(shè)常駐監(jiān)察組。從以上規(guī)定可以看出:監(jiān)察委員會(huì)時(shí)期，體制獨(dú)立性與自主性有了明顯的提升，在黨內(nèi)的地位實(shí)際上已經(jīng)由黨委工作機(jī)構(gòu)升格為黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之一。

“文革”期間，中央監(jiān)察委員會(huì)受到?jīng)_擊，機(jī)構(gòu)癱瘓，工作停頓。1967年1月25日，中央監(jiān)委被全面奪權(quán)，中央監(jiān)委常務(wù)委員、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部全部被解除職務(wù)。1959年中央組織部業(yè)務(wù)組向中共中央提出《關(guān)于撤銷中央監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)的建議》和《關(guān)于中組部中監(jiān)委機(jī)關(guān)人員下放勞動(dòng)的報(bào)告》，同年中共九大黨章正式取消了黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)。

（二）紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的重建與合署

有鑒于“文革”的教訓(xùn)，黨深刻地認(rèn)識(shí)到一個(gè)專門化的獨(dú)立自主的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)存在之必要。中共十一屆三中全會(huì)決定恢復(fù)紀(jì)檢機(jī)關(guān)。1982年，中共十二大通過的黨章正式確立了紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即中央紀(jì)委在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，地方各級(jí)紀(jì)委在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。相對(duì)于附屬性紀(jì)檢體制，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制無疑是一種改進(jìn)。地方各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)，如果對(duì)同級(jí)黨委處理案件的決定有不同意見，可以請(qǐng)求上一級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)予以復(fù)查；如果發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委或它的成員有違犯黨的紀(jì)律和國家法律法令的情況，在同級(jí)黨委不給予解決或不給予正確解決的時(shí)候，有權(quán)向上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)提出申訴，請(qǐng)求協(xié)助處理。體制的獨(dú)立性與自主性的提升不僅表現(xiàn)在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，還表現(xiàn)在組織人事安排上。中共十二大通過的黨章明確規(guī)定，黨的中央紀(jì)委的第一書記必須從中央政治局常委中產(chǎn)生。中央紀(jì)委在中共十二大上的工作報(bào)告也建議“地方各級(jí)黨委，由一位黨委書記或常委擔(dān)任同級(jí)紀(jì)委書記，主管紀(jì)律檢查工作”。中央紀(jì)委在中共十三大上的工作報(bào)告提出“各級(jí)紀(jì)委書記應(yīng)當(dāng)參加同級(jí)黨委常委會(huì)議”。中央紀(jì)委在中共十四大上的工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“地方各級(jí)紀(jì)委書記應(yīng)由同級(jí)黨委副書記一級(jí)干部擔(dān)任，并參加同級(jí)黨委常委”。

20世紀(jì)80年代后期，黨意識(shí)到黨風(fēng)廉政建設(shè)過程中也存在黨政關(guān)系問題，表現(xiàn)在對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察部門關(guān)系的處理。1987年國家監(jiān)察部成立后，紀(jì)檢機(jī)關(guān)開始主要負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查黨員和黨組織的違紀(jì)行為，維護(hù)黨規(guī)黨法，搞好黨風(fēng)；而行政監(jiān)察部門則負(fù)責(zé)檢查、調(diào)查和受理國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)、政府決定、命令情況，以及違反行政紀(jì)律的行為，紀(jì)檢邊界一定程度上有所收縮。兩者的職能定位似乎是清晰的，然而在實(shí)踐中，兩者間的權(quán)力與功能邊界又具有模糊性，黨風(fēng)與廉政實(shí)際上難以區(qū)隔，這也不利于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的有效推進(jìn)。是故，1993年1月7日中央決定中央紀(jì)委和國務(wù)院監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)，履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能的體制。紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察部門的合署辦公，“這種工作機(jī)制的出現(xiàn)充分顯現(xiàn)了政黨在反腐敗中的中心地位”。

（三）紀(jì)檢體制的創(chuàng)新和鞏固

隨著改革開放的深入推進(jìn)，為了進(jìn)一步提升紀(jì)檢機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督效能，中共十五屆六中全會(huì)決定，“紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。”中共十六大也提出，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制。在這種情境下，2002年10月28日，中央紀(jì)委、監(jiān)察部召開派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理試點(diǎn)工作會(huì)議，宣布對(duì)駐衛(wèi)生部、國家藥品監(jiān)督管理局和國家工商行政管理總局的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理試點(diǎn)。2004年4月8日，全面實(shí)行對(duì)派駐機(jī)構(gòu)（中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)）統(tǒng)一管理，即將派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委監(jiān)察部和駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀(jì)委監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)一管理后，派駐機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督和查辦案件工作直接受中央紀(jì)委監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)，重要情況和問題直接向中央紀(jì)委監(jiān)察部請(qǐng)示、報(bào)告，從而強(qiáng)化對(duì)駐在部門黨組和行政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督。派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，充分展現(xiàn)了反腐敗形勢(shì)下紀(jì)檢體制獨(dú)立性與自主性的提升。

二、黨的紀(jì)檢體制的基本功能

改革開放以來，反腐敗構(gòu)成了紀(jì)檢體制改革與完善的重要依據(jù)。但紀(jì)檢體制存在之意義并不僅限于反腐敗，從長(zhǎng)時(shí)段來看，并不從來就以反腐敗為基本功能定位。它實(shí)際上是黨的重要政治控制機(jī)制，無論是在黨的建設(shè)，還是在國家政治發(fā)展中，都發(fā)揮著重要的影響力。

（一）建國前黨的紀(jì)檢功能

從歷史發(fā)展來看，紀(jì)檢體制的功能在不同時(shí)期有著不同的取向，這與黨在特定時(shí)期的歷史方位、時(shí)代環(huán)境以及基本任務(wù)是緊密聯(lián)系的。黨在不同時(shí)期遇到的問題總有其時(shí)代特征，所面臨的挑戰(zhàn)也因時(shí)而變，紀(jì)檢體制的功能取向自然也會(huì)不斷變遷，但致力于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的自身建設(shè)，堅(jiān)持和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，則是功能的本質(zhì)定位。

1921至1949年間，對(duì)于身處革命環(huán)境中的中國共產(chǎn)黨來說，增強(qiáng)黨的感召力，提升黨的革命力（競(jìng)爭(zhēng)力），完成“立黨建國”之偉任是基本使命。在革命情境中，黨的感召力、內(nèi)聚力、革命力，源于黨的組織純潔性，黨的思想、組織與行動(dòng)的統(tǒng)一。因此，通過黨紀(jì)檢查，維護(hù)黨的思想、組織與行動(dòng)的統(tǒng)一，就成為這一時(shí)期紀(jì)檢工作的重心所在。正是在這個(gè)意義上，陳云就曾經(jīng)認(rèn)為，共產(chǎn)黨為什么高度重視紀(jì)律，原因就在于“革命勝利基本的條件之一，就是要使無產(chǎn)階級(jí)的黨成為有組織的統(tǒng)一的部隊(duì)。”革命是一個(gè)長(zhǎng)期的艱苦事業(yè)，如果沒有意志行動(dòng)的統(tǒng)一，沒有百折不回的堅(jiān)持性和鐵的紀(jì)律，不可能取得勝利。因此，“破壞黨紀(jì)，實(shí)質(zhì)上就是破壞革命，我們必須與任何破壞紀(jì)律的傾向作斗爭(zhēng)。”1941年，《中央關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》也指出，“二十年的革命鍛煉”啟示、要求我們的黨“更進(jìn)一步的成為思想上、政治上、組織上完全鞏固的布爾塞維克的黨，要求全黨黨員和黨的各個(gè)組成部分都在統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)和統(tǒng)一紀(jì)律下面，團(tuán)結(jié)起來，成為組織的整體。沒有這樣堅(jiān)強(qiáng)統(tǒng)一的、集中的黨，便不能應(yīng)付革命過程中長(zhǎng)期殘酷復(fù)雜的斗爭(zhēng)，便不能實(shí)現(xiàn)我們所擔(dān)負(fù)的偉大歷史任務(wù)”。革命時(shí)代的紀(jì)檢體制，雖然不具備高制度化與高效運(yùn)轉(zhuǎn)的條件，但其功能性的存在，對(duì)當(dāng)時(shí)的中國共產(chǎn)黨，對(duì)新中國的建立，都具有重大的意義。

（二）建國初黨的紀(jì)檢功能

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨面臨的環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)與革命時(shí)代迥異。一方面，一些黨員干部開始出現(xiàn)驕傲自滿情緒，官僚主義、脫離群眾、貪污腐化的現(xiàn)象與日俱增；另一方面，建國之初黨所面臨的最大的風(fēng)險(xiǎn)還在于面對(duì)復(fù)雜的國內(nèi)外政治環(huán)境如何鞏固黨的執(zhí)政地位，鞏固新生的人民政權(quán)。這兩者實(shí)際上又是緊密結(jié)合在一起的。在當(dāng)時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)人看來，黨員干部的蛻化變質(zhì)與國內(nèi)外的階級(jí)斗爭(zhēng)，與資本主義的滲透，與階級(jí)敵人、異己分子的破壞有著直接的關(guān)聯(lián)。因而，必須要學(xué)會(huì)向帝國主義者、國民黨、資產(chǎn)階級(jí)作政治、經(jīng)濟(jì)和文化斗爭(zhēng)，絕不可輕視那些不拿槍的敵人。在“高饒事件”后召開的中共七屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議上，劉少奇也指出，在現(xiàn)時(shí)執(zhí)政情境中，我們黨還處在資產(chǎn)階級(jí)和小資產(chǎn)階級(jí)的包圍中，他們的思想不可避免地會(huì)在我們黨內(nèi)生活中有所反映，并會(huì)在我們黨的薄弱部分傳布開來。周恩來在會(huì)上同樣強(qiáng)調(diào):當(dāng)前黨正處于一個(gè)過渡時(shí)期，階級(jí)斗爭(zhēng)形勢(shì)非常復(fù)雜，這種復(fù)雜的階級(jí)斗爭(zhēng)形勢(shì)也將不可避免地反映到黨內(nèi)思想斗爭(zhēng)之中。是故，時(shí)任中紀(jì)委書記的朱德就認(rèn)為:“當(dāng)我們黨處在同資產(chǎn)階級(jí)分裂的時(shí)候，黨員干部就容易犯‘左’傾冒險(xiǎn)的錯(cuò)誤；相反，當(dāng)我們黨處在同資產(chǎn)階級(jí)合作的時(shí)候，黨員干部就容易犯右傾麻痹的錯(cuò)誤。”因此，紀(jì)檢工作必須要緊緊圍繞黨的總路線，否則就將不可避免地犯右傾或“左”傾的錯(cuò)誤。正是基于這一認(rèn)知，反對(duì)階級(jí)敵人，維護(hù)黨的執(zhí)政地位，鞏固新生的人民政權(quán)，就成為這一時(shí)期紀(jì)檢體制的主要功能。

（三）撥亂反正中黨的紀(jì)檢功能

“文革”時(shí)期黨和國家政治生活陷于失序狀態(tài)。黨的民主集中制的組織原則遭到破壞，黨的部分組織和黨員出現(xiàn)思想混亂，黨風(fēng)不正和紀(jì)律廢弛的現(xiàn)象，損害著黨的執(zhí)政力，威脅著黨的執(zhí)政地位。在這種情況下，“撥亂反正”，恢復(fù)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，重塑黨的組織與紀(jì)律，就成為黨建的中心任務(wù)。在黨看來，“全體黨員和黨的干部，人人遵守黨的紀(jì)律，是恢復(fù)黨和國家正常政治生活的起碼要求。”中央紀(jì)委在中共十二大上作的工作報(bào)告中明確提出，“必須把維護(hù)四項(xiàng)基本原則，加強(qiáng)政治紀(jì)律，促進(jìn)全黨在政治上同中央保持一致，放在自己工作的首位”，“要把檢查思想政治領(lǐng)域中的問題，維護(hù)四項(xiàng)基本原則，作為紀(jì)律檢查工作的重點(diǎn)，以保證全黨在政治上同中央保持一致”。也正是在這個(gè)意義上，1983年下半年開始的“整黨”的主要任務(wù)之一即為要統(tǒng)一全黨的思想，糾正一切違反四項(xiàng)基本原則、違反十一屆三中全會(huì)以來黨的路線的“左”的和右的錯(cuò)誤傾向。可見，這一時(shí)期紀(jì)檢體制的重要功能就是“撥亂反正”，徹底擺脫“文革”所帶來的種種危機(jī)，重塑黨的思想、組織與行動(dòng)的統(tǒng)一，恢復(fù)黨和國家正常政治生活之秩序。

（四）改革發(fā)展中黨的紀(jì)檢功能

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的市場(chǎng)化改革大潮中，黨員干部以權(quán)謀私、消極腐敗現(xiàn)象的滋生、蔓延，使得紀(jì)檢體制的反腐敗功能日益凸顯。中共十三大報(bào)告就指出:“現(xiàn)在廣大群眾議論多、意見大的，是少數(shù)黨員特別是某些領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私，損害群眾利益，干擾改革開放的順利進(jìn)行，敗壞黨的聲譽(yù)。這是特別需要高度重視和認(rèn)真解決的嚴(yán)重問題。”中共十四大報(bào)告則要求在整個(gè)改革開放過程中都要將反腐敗、黨風(fēng)廉政建設(shè)作為一件大事來抓。中共十五大報(bào)告更是直接警醒全黨，“反腐敗是關(guān)系黨和國家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭(zhēng)”，“如果腐敗得不到有效懲治，黨就會(huì)喪失人民群眾的信任和支持”。中共十六大報(bào)告重申了反腐敗是全黨重大的政治任務(wù)。中共十七大報(bào)告指出黨的性質(zhì)和宗旨決定了黨同各種消極腐敗現(xiàn)象水火不相容。中共十八大報(bào)告更是從前所未有的高度強(qiáng)調(diào)腐敗問題解決不好，“就會(huì)對(duì)黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”。正是在這種形勢(shì)下，紀(jì)檢體制反腐敗功能日益凸顯，并構(gòu)成了當(dāng)下紀(jì)檢體制改革與完善的核心內(nèi)容。

梳理紀(jì)檢體制的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，在不同時(shí)期，面對(duì)不同的環(huán)境，針對(duì)不同的問題，紀(jì)檢體制的著力點(diǎn)是不斷變化的。紀(jì)檢體制并不從來就是以反腐敗為功能定位的，或者說反腐敗是在改革開放過程中，針對(duì)日益嚴(yán)峻的腐敗態(tài)勢(shì)所作出的功能性回應(yīng)。換言之，反腐敗是紀(jì)檢體制的功能之一。一方面紀(jì)檢體制并不總是以反腐敗為功能定位，另一方面反腐敗也不構(gòu)成紀(jì)檢體制的全部甚或最為本質(zhì)的功能。從黨的紀(jì)檢對(duì)象來看，違反黨的紀(jì)律的行為是多元的，并不僅僅特指腐敗行為，如在黨的紀(jì)律體系中，政治紀(jì)律就一直處于首要的地位，確保黨的路線方針政策和重大決策部署的貫徹落實(shí)亦構(gòu)成黨的紀(jì)律檢查的重要內(nèi)容。

因此，紀(jì)檢體制存在的意義，不僅在于反腐敗，其制度產(chǎn)出的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了反腐敗本身。這種超越即在于對(duì)黨的建設(shè)，對(duì)整個(gè)國家政治發(fā)展的意義。黨的紀(jì)檢體制事實(shí)上呈現(xiàn)了三維景觀:一是反腐敗中的紀(jì)檢體制，二是黨建中的紀(jì)檢體制，三是國家政治發(fā)展中的紀(jì)檢體制。三者既有交集，也有區(qū)隔。這三維景觀決定了紀(jì)檢體制在當(dāng)代中國政治發(fā)展中存在的意義和基本的功能方位，同時(shí)也影響著紀(jì)檢制度未來的發(fā)展方向與改革路徑的選擇。

三、紀(jì)檢體制面臨的困境與挑戰(zhàn)

雖然黨的紀(jì)檢體制在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮著越來越重要的作用，但是紀(jì)檢體制也面臨著一系列的困境與挑戰(zhàn)。首先，在實(shí)踐中紀(jì)檢體制的獨(dú)立性、體制自主性低于制度設(shè)計(jì)者及社會(huì)對(duì)它的預(yù)期，也正因?yàn)榇耍泄彩藢萌腥珪?huì)明確強(qiáng)調(diào)要“改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”；其次，紀(jì)檢權(quán)力邊界的拓展，紀(jì)檢體制不僅是黨內(nèi)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，也業(yè)已成為國家政治生活中主導(dǎo)性的權(quán)力監(jiān)督與反腐敗機(jī)制，其職責(zé)面向的擴(kuò)大與實(shí)效的顯現(xiàn)似乎不成比例；最后，紀(jì)檢體制成為黨和國家政治生活中主導(dǎo)性的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，也使得黨的紀(jì)律與國家法律間，黨的紀(jì)檢與人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)察等國家權(quán)力監(jiān)督機(jī)制間的關(guān)系模糊不清。這些問題的化解，顯然不僅需要立足于反腐敗的視角，更需要從整個(gè)執(zhí)政黨建設(shè)和國家政治發(fā)展的高度予以全面審視。從反腐敗的視角來看，反腐有效性構(gòu)成紀(jì)檢體制的基本評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)；從執(zhí)政黨建設(shè)的視角來看，是否有助于維護(hù)黨的民主集中制組織原則，提升黨建水平，是其基本的衡量指標(biāo)；而倘若從國家政治發(fā)展的視角來看，紀(jì)檢體制在其改革與完善中，能否將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國三者有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一起來，又是毫無疑義的當(dāng)然評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（一）反腐敗中的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放以來，基于反腐敗的形勢(shì)需要，紀(jì)檢體制的獨(dú)立性、體制自主性明顯增強(qiáng)，權(quán)力威懾力也得到了顯現(xiàn)。不過，從實(shí)踐來看，嚴(yán)明黨紀(jì)與反腐敗間存在內(nèi)在的張力，以及體制自主性的限度，依然是制約紀(jì)檢體制反腐敗功能充分發(fā)揮的主要障礙所在。

第一，嚴(yán)明黨紀(jì)與反腐敗間的內(nèi)在統(tǒng)一與張力。顯然，從形式邏輯來看，嚴(yán)明黨紀(jì)與反腐敗之間是有機(jī)統(tǒng)一的，反腐敗是嚴(yán)明黨紀(jì)的應(yīng)然內(nèi)涵之一，然而從實(shí)踐政治過程來看，兩者又并非完全相同。在當(dāng)下，反腐敗幾乎成了社會(huì)輿論評(píng)價(jià)紀(jì)檢體制功效的全部?jī)?nèi)容。紀(jì)檢體制作為反腐敗的制度安排，當(dāng)以肅清腐敗為基本目標(biāo)。但全面地來看，反腐敗是當(dāng)下紀(jì)檢體制的重要功能表現(xiàn)形式，但又并非紀(jì)檢體制的惟一功能，甚或最為本質(zhì)的功能。在黨的紀(jì)律體系中，政治紀(jì)律始終是第一位的，這也是紀(jì)檢體制本質(zhì)功能定位的必然要求。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上的講話明確指出，“嚴(yán)明黨的紀(jì)律，首要的就是要嚴(yán)明政治紀(jì)律。”王歧山在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上的工作報(bào)告同樣強(qiáng)調(diào)，“政治紀(jì)律是我們黨最重要的紀(jì)律”。同時(shí)，對(duì)于紀(jì)檢工作來說，“圍繞中心服務(wù)大局”是推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要原則。紀(jì)檢機(jī)關(guān)“必須把反腐倡廉工作放到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和黨的建設(shè)總體布局中來思考、謀劃和推進(jìn)”，“把加強(qiáng)對(duì)黨的路線方針政策和重大決策部署執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查”作為首要職責(zé)。從中可見:一方面，反腐敗是紀(jì)檢體制的重要功能，是嚴(yán)明黨紀(jì)的應(yīng)然內(nèi)涵，二者是相一致的，因?yàn)檎巧贁?shù)黨員干部的腐敗行為嚴(yán)重?fù)p害黨的執(zhí)政形象，破壞黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，削弱黨的執(zhí)政能力，威脅黨的執(zhí)政地位；另一方面，又并非完全同一，二者的聚集點(diǎn)和目標(biāo)并不相同。這就為一些地方和部門首長(zhǎng)以遵守黨的政治紀(jì)律、以大局考慮為由，干擾紀(jì)檢機(jī)關(guān)反腐敗工作正常開展提供說辭，人為地割裂二者間的同一性，損害反腐敗工作應(yīng)有的權(quán)威性與零容忍性。因此，從權(quán)力監(jiān)督與反腐敗的視角來看，如何進(jìn)一步提升紀(jì)檢體制在反腐敗中的制度獨(dú)立性，減少外圍因素，特別是政治性因素的干擾，是其改革與完善的重要內(nèi)容。

第二，體制自主性困境。紀(jì)檢體制的體制自主性困境，主要反映在紀(jì)委與同級(jí)黨委之間的關(guān)系上。從權(quán)力制約的理論來看，以權(quán)力來制約權(quán)力是基本定律，這就要求弱化權(quán)力隸屬的可能。從世界各國反腐敗實(shí)踐來看，獨(dú)立性、自主性，以及擁有與之相匹配的權(quán)力，是任何一個(gè)國家權(quán)力監(jiān)督與反腐敗機(jī)構(gòu)的共性特征。美國建國者們所謂的“防御規(guī)定必須與攻擊的危險(xiǎn)相稱”的觀點(diǎn)就是這樣一個(gè)道理。正因?yàn)榇耍ㄟ^紀(jì)檢體制改革，提升紀(jì)檢機(jī)關(guān)的體制自主性，一直是紀(jì)檢體制變革的聚焦點(diǎn)所在。從黨委工作機(jī)構(gòu)到黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從附屬性紀(jì)檢體制到雙重領(lǐng)導(dǎo)體制和派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，無不是明顯的表征。然而，這并不表明紀(jì)檢機(jī)關(guān)在體制上業(yè)已獨(dú)立、自主，實(shí)際上其體制上的限制依然明顯，紀(jì)委受制于同級(jí)黨委依然難以逾越。黨委的領(lǐng)導(dǎo)不僅僅表現(xiàn)在對(duì)紀(jì)委工作方向、工作規(guī)劃的總體把關(guān)，還表現(xiàn)在紀(jì)委立案、調(diào)查、處分等具體辦案過程中的批準(zhǔn)權(quán)和決定權(quán)。除此之外，紀(jì)檢機(jī)關(guān)的編制，干部的調(diào)動(dòng)、配備、提拔、任命，要由同級(jí)黨委決定；在生活福利上，紀(jì)檢人員的住房、醫(yī)療等實(shí)際問題，也都需要在同級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌安排。這實(shí)際上導(dǎo)致紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委及其成員難以監(jiān)督。監(jiān)督真空區(qū)的存在，使得黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象并未得到有效監(jiān)督，反腐敗的有效性也就大打折扣。因此，如何進(jìn)一步優(yōu)化和完善紀(jì)檢體制與機(jī)制，增強(qiáng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的體制自主性，依然是紀(jì)檢體制未來改革與完善的重要內(nèi)容。

（二）黨建視野中的現(xiàn)實(shí)困境

作為黨內(nèi)糾偏機(jī)制，紀(jì)檢體制顯然服務(wù)于黨的建設(shè)。而從紀(jì)檢體制改革與完善的歷程來看，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，無疑是其核心使命所在。

為什么需要黨的紀(jì)律？需要黨的紀(jì)檢工作？其中最重要的原因之一即在于要維護(hù)黨的思想、組織與行動(dòng)的統(tǒng)一。對(duì)于中國共產(chǎn)黨來說，艱險(xiǎn)的革命環(huán)境、復(fù)雜的執(zhí)政條件、肩負(fù)的歷史偉任，無論是在革命時(shí)期還是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，通過紀(jì)律檢查，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，都尤為重要。革命時(shí)期，毛澤東就認(rèn)為，黨內(nèi)一部分同志“不懂得黨的民主集中制，他們不知道共產(chǎn)黨不但要民主，而且要集中。他們忘記了少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)服從上級(jí)，局部服從全體，全黨服從中央的民主集中制。”新中國成立后，第一屆中紀(jì)委書記朱德強(qiáng)調(diào)，我們黨已經(jīng)確立了統(tǒng)一的思想路線，“繼續(xù)在黨內(nèi)堅(jiān)持鐵的紀(jì)律，進(jìn)一步加強(qiáng)黨的紀(jì)律性，以保證全黨的統(tǒng)一與集中，就成為十分必要的事情。”“高饒事件”后，更是強(qiáng)調(diào)“黨的團(tuán)結(jié)是黨的生命，是馬克思列寧主義的基本原則，破壞黨的團(tuán)結(jié)就是違反馬克思列寧主義的基本原則，就是幫助敵人來危害黨的生命。”改革開放后，鄧小平同樣強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨組織，每個(gè)黨員，都要按照黨章規(guī)定，一切行動(dòng)服從上級(jí)組織的決定，尤其是必須同黨中央保持政治上的一致。誰違反這一點(diǎn)，誰就要受到黨的紀(jì)律的處分。并要求紀(jì)檢工作要把這一點(diǎn)作為重點(diǎn)。進(jìn)人21世紀(jì)以來，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，依然是紀(jì)檢工作的重心所在。中央紀(jì)委在中共十八大的工作報(bào)告中就明確強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持把嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律放在首位，堅(jiān)決維護(hù)黨的集中統(tǒng)一。

顯然，不論是從歷史還是現(xiàn)實(shí)來看，紀(jì)檢體制在維護(hù)民主集中制組織原則上都更趨向于維護(hù)黨的集中制，這實(shí)際上也是對(duì)黨所面臨的殘酷革命環(huán)境和復(fù)雜執(zhí)政條件所作出的合乎邏輯的理性選擇。紀(jì)檢體制對(duì)黨的集中制的維護(hù)，強(qiáng)化了黨的思想、組織與行動(dòng)統(tǒng)一，是黨強(qiáng)大革命力與執(zhí)政力的重要組織保障。正源于此，黨才得以在異常艱險(xiǎn)的革命環(huán)境中脫穎而出，才得以完成“立黨建國”的偉大歷史使命，也才得以在1949年新中國成立后，繼續(xù)肩負(fù)中華民族偉大復(fù)興的歷史重任，并在改革開放后，取得了舉世矚目的偉大成就。

同時(shí)，我們也應(yīng)看到紀(jì)檢體制也是黨內(nèi)民主制度設(shè)計(jì)的重要組成部分。以紀(jì)檢權(quán)力監(jiān)督制約黨內(nèi)的其他權(quán)力，是黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容。因此，如果紀(jì)檢體制過于把重心置之于維護(hù)黨的集中制，并不利于黨內(nèi)民主的成長(zhǎng)，不利于其黨內(nèi)權(quán)力制約功能的實(shí)現(xiàn)，也無助于當(dāng)下反腐敗工作的深人開展。實(shí)際上，過于集中的組織控制形式，也曾經(jīng)給黨帶來過巨大的傷害。土地革命時(shí)期李立三和王明的“左”傾路線，1957年的反右擴(kuò)大化，十年“文革”，無一不是慘痛的教訓(xùn)。

對(duì)于紀(jì)檢體制來說，維護(hù)黨的集中制是其基本功能，但保障黨內(nèi)民主，亦是其重要使命。尤其是在經(jīng)濟(jì)全球化與網(wǎng)絡(luò)化疊加的當(dāng)下，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“黨內(nèi)民主是黨的生命”。如何從以集中為優(yōu)先的紀(jì)檢運(yùn)作邏輯中擺脫出來，從更注重維護(hù)黨的高度集中，到將維護(hù)黨的集中與維護(hù)黨內(nèi)民主有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一起來，既關(guān)系到黨建功能的充分發(fā)揮，也關(guān)系到反腐敗功能的進(jìn)一步開拓。

（三）國家政治發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)困境

政黨存在的目的即在于試圖影響和控制國家政治生活。在這個(gè)意義上，紀(jì)檢體制存在的意義，就不僅在于反腐敗的成效，也不僅在于對(duì)于黨的建設(shè)的意義，還在于對(duì)于國家政治發(fā)展的影響。改革開放之初，紀(jì)檢體制之“撥亂反正”的功能，有助于恢復(fù)國家政治生活的應(yīng)然秩序，其“糾正不正之風(fēng)”的功能，有助于國家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的清明化。而隨著改革開放的深入進(jìn)行，紀(jì)檢體制確立了反腐敗的基本功能取向，解決腐敗問題，有利于現(xiàn)代國家的廉政建設(shè)，有利于國家政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的健康有序發(fā)展。從中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展的視野來看，紀(jì)檢體制的改革與完善還面臨著一些需要解決的問題。

第一，黨的紀(jì)律與國家法律的銜接。從法治國家建設(shè)的要求來看，在我國社會(huì)主義法律體系逐步建立和健全的情境下，黨紀(jì)如何與國法相銜接，如何與依法治國的基本治國方略相協(xié)調(diào)，不僅是一個(gè)重大的理論，更是一個(gè)迫切需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。實(shí)踐中，正是由于兩者間的關(guān)系存在模糊化的一面，以至于一些地方和部門出現(xiàn)以黨紀(jì)處分代替法律懲罰，將違法問題只作為違紀(jì)問題來處理的現(xiàn)象，這不僅損害司法的公平與正義，還削弱了刑事法律產(chǎn)生的懲戒作用與權(quán)威性。因此，如何從依法治國的視角解決黨紀(jì)與國法間的銜接問題，將紀(jì)檢體制的改革與完善與依法治國的基本治國方略統(tǒng)一起來，已到了由坐而言轉(zhuǎn)到起而行的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

第二，紀(jì)檢體制的權(quán)力邊界。在反腐敗的情勢(shì)下，紀(jì)檢體制已經(jīng)不僅是黨內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制，事實(shí)上也已經(jīng)成為國家政治生活中重要的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，這雖然反映了黨反腐敗的決心。但也可能模糊黨與國家間的應(yīng)然關(guān)系邊界。從政黨政治的邏輯來看，黨可以領(lǐng)導(dǎo)國家政治生活，可以影響和控制國家政治生活，但卻不宜于直接干預(yù)國家政治生活，也不能“以黨代政”。這就使得當(dāng)下黨的紀(jì)檢體制的發(fā)展和國家政治發(fā)展間形成了一種復(fù)雜的關(guān)系:一方面，紀(jì)檢體制所致力于的對(duì)腐敗問題的治理和黨風(fēng)廉政建設(shè)，有助于國家建設(shè)的健康、有序發(fā)展；另一方面，紀(jì)檢權(quán)力的滲透和空間拓展，又與民主與法治建設(shè)存在一定程度的銜接性困境。雖然黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察部門的合署辦公有助于化解這一困境，但一定程度上又會(huì)出現(xiàn)“黨政不分”的問題。同時(shí)，紀(jì)檢體制成為國家主導(dǎo)性的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，也會(huì)對(duì)諸如人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)察等國家監(jiān)督權(quán)力形成一定的功能擠壓效應(yīng)，造成各監(jiān)督主體的權(quán)威失衡，這不利于國家權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的有序運(yùn)行。

四、改革和完善黨的紀(jì)檢體制

從反腐敗的視角來看，在現(xiàn)有的監(jiān)督權(quán)配置格局下，需要通過制度、體制的變革，提升紀(jì)檢體制的獨(dú)立性、體制自主性，增進(jìn)權(quán)力監(jiān)督與反腐敗的效能；從黨的建設(shè)的視野來分析，則要充分開拓紀(jì)檢體制之黨建，特別是黨內(nèi)民主建設(shè)的功能，維護(hù)黨的民主集中制組織原則；而從國家政治發(fā)展的維度，紀(jì)檢體制的改革與完善必須要將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一起來。正是這三個(gè)維度，決定著紀(jì)檢體制優(yōu)化與完善的方向和改革的路徑選擇。

（一）充分發(fā)揮紀(jì)檢體制的功能績(jī)效

提升權(quán)力監(jiān)督功能與反腐敗的績(jī)效，是當(dāng)下紀(jì)檢體制改革與完善的重要方向。而紀(jì)檢體制績(jī)效提升的關(guān)鍵即在于如何解決紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的可監(jiān)督性問題。事實(shí)上，自1949年紀(jì)檢體制正式建立以來，黨一直在探索這一問題，并形成了改革的基本路徑方向。如何沿著這一路徑，繼續(xù)深化改革，是當(dāng)下紀(jì)檢體制完善急需探索的問題。

第一，優(yōu)化和完善雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)委與同級(jí)黨委的關(guān)系，一直是紀(jì)檢體制改革與完善的核心問題。在黨的歷史上，對(duì)此曾有過積極的探索。中共五大通過的黨章甚至規(guī)定，中央及省監(jiān)察委員會(huì)，不得以中央委員及省委員兼任；中央及省委員會(huì)，無權(quán)取消中央及省監(jiān)察委員會(huì)之決議；遇雙方意見不同時(shí)，則移交雙方聯(lián)席會(huì)議，如聯(lián)席會(huì)議再不能解決時(shí)，則移交省及全國代表大會(huì)或移交于高級(jí)監(jiān)察委員會(huì)解決。遺憾的是，出于當(dāng)時(shí)險(xiǎn)惡的革命環(huán)境，中共五大成立的監(jiān)察委員會(huì)并沒有能夠有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。其后，出于復(fù)雜的革命與執(zhí)政環(huán)境，以及艱巨的革命與執(zhí)政任務(wù)，這種事實(shí)上的黨內(nèi)權(quán)力分立體制由于并不適應(yīng)黨的革命與執(zhí)政要求，故而沒有再出現(xiàn)。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)際上既是對(duì)附屬性紀(jì)檢體制的合理化改進(jìn)，也是對(duì)這種權(quán)力分立體制一定程度的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

然而，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制客觀上又造成地方層次上紀(jì)委身處雙重權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，而實(shí)踐中基于權(quán)力距離和實(shí)際關(guān)系聯(lián)結(jié)，同級(jí)黨委的影響力往往又要大于上級(jí)紀(jì)委，這就使得紀(jì)委實(shí)際上依然難以監(jiān)督同級(jí)黨委，黨內(nèi)監(jiān)督重點(diǎn)對(duì)象依然難以監(jiān)督。優(yōu)化雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，提升紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的可監(jiān)督性，構(gòu)成當(dāng)下紀(jì)檢體制改革與完善的關(guān)鍵所在。為此，中共十八屆三中全會(huì)提出:其一，要推動(dòng)黨的紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化、程序化、制度化，明確查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告；其二，要強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察，以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。這實(shí)際上即提出了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)化和完善的基本方向。

因此，通過雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化、制度化與程序化，厘清紀(jì)委在權(quán)力隸屬、人事任免、職責(zé)權(quán)限、日常管理、后勤保障等方面與同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的關(guān)系，減少對(duì)同級(jí)黨委的依附性，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，無疑是紀(jì)檢體制改革的重要路徑選擇。

第二，優(yōu)化和完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，化解監(jiān)督真空與監(jiān)督距離的困境。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，紀(jì)委的監(jiān)督面臨著“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟”的監(jiān)督真空與監(jiān)督距離困境。而派駐機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)即在于可以化解這一困境。一方面，派駐機(jī)構(gòu)派駐于黨和國家機(jī)關(guān)部門，全程參與駐在部門的決策及執(zhí)行全過程，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的“內(nèi)嵌化”、“全程化”，有助于化解監(jiān)督距離之困境；另一方面，派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，派駐機(jī)構(gòu)在權(quán)力賦予和利益聯(lián)結(jié)上又具有明顯的獨(dú)立性優(yōu)勢(shì)，有助于化解“不能監(jiān)督”“不愿監(jiān)督”“不敢監(jiān)督”的監(jiān)督真空困境。正因?yàn)榇耍泄彩藢萌腥珪?huì)強(qiáng)調(diào)，要“全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)”。但派駐機(jī)構(gòu)目前也存在一些仍需解決的問題。派駐機(jī)構(gòu)雖然權(quán)力直接來源于派出機(jī)關(guān)，體制獨(dú)立于駐在部門，但在日常管理、業(yè)務(wù)處理、權(quán)力利益等各方面實(shí)際上與駐在部門也有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，一定程度上又消解著其體制上的獨(dú)立性。因此，通過體制機(jī)制、組織制度創(chuàng)新，針對(duì)不同地區(qū)的情況，不同部門的規(guī)模、性質(zhì)、特點(diǎn)，分門別類，探索派駐的有效形式和方法，強(qiáng)化派出機(jī)關(guān)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化派駐機(jī)構(gòu)的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗功能，推進(jìn)派駐機(jī)構(gòu)工作的具體化、程序化和制度化建設(shè)，是進(jìn)一步優(yōu)化和完善黨的紀(jì)檢體制的重要突破口。

（二）優(yōu)化紀(jì)檢體制的黨建免疫功能

優(yōu)化紀(jì)檢體制的黨建免疫功能，是健全黨內(nèi)監(jiān)督體制基本要求。建黨90多年的經(jīng)驗(yàn)表明，捍衛(wèi)黨的民主集中制組織原則是黨的建設(shè)的核心內(nèi)容。作為黨建的重要機(jī)制，紀(jì)檢體制對(duì)于維護(hù)黨的民主集中制組織原則，特別是維護(hù)黨的集中和統(tǒng)一，提升黨的革命能力與執(zhí)政能力，發(fā)揮了重要的作用。紀(jì)檢體制既是黨內(nèi)的自我糾偏機(jī)制，確保黨的思想、路線方針政策的貫徹執(zhí)行，維護(hù)黨的思想、組織與行動(dòng)的統(tǒng)一；同時(shí)也是黨內(nèi)的權(quán)力平衡機(jī)制，保障和推進(jìn)黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)。

總體來看，紀(jì)檢體制很好地發(fā)揮了維護(hù)黨的集中制的功能，但保障與推進(jìn)黨內(nèi)民主之功能發(fā)揮不夠充分。實(shí)際上，黨的集中制與民主制之間并非天然相斥，二者間具有高度的契合性。黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一，既可以通過自上而下的強(qiáng)有力的紀(jì)律檢查來實(shí)現(xiàn)，也可以通過自下而上，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，凝聚全黨共識(shí)來實(shí)現(xiàn)，惟其如此，才將黨內(nèi)民主提升到是“黨的生命”的高度。同時(shí)黨內(nèi)民主對(duì)于紀(jì)檢體制的監(jiān)督功能實(shí)質(zhì)上也能起到互補(bǔ)互益的作用。面對(duì)世情、國情、黨情的變化，進(jìn)一步開拓紀(jì)檢體制的黨內(nèi)民主保障與推進(jìn)功能，切實(shí)維護(hù)黨的民主集中制組織原則，是紀(jì)檢體制功能本質(zhì)的必然要求，也是構(gòu)成紀(jì)檢體制改革與完善的重要方向。

第一，強(qiáng)化對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，防范過于集中的權(quán)力對(duì)黨內(nèi)正常民主生活秩序的侵犯，發(fā)揮黨內(nèi)民主的維護(hù)功能。從歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看，權(quán)力過于集中的領(lǐng)導(dǎo)體制不利于黨內(nèi)民主政治生活秩序的構(gòu)建，不受制約的權(quán)力是黨內(nèi)民主制度難以運(yùn)轉(zhuǎn)的主要障礙所在。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》明確指出黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人”，中共中央《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》也強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”。作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，“組織開展對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督工作的督促檢查”、“對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和行使權(quán)力情況進(jìn)行監(jiān)督”、“檢查和處理黨的組織和黨員違犯黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件”、“受理對(duì)黨組織和黨員違反黨紀(jì)行為的檢舉和黨員的控告、申訴，保障黨員的權(quán)利”等是各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的基本職責(zé)。進(jìn)一步落實(shí)和強(qiáng)化紀(jì)檢機(jī)關(guān)的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督與制約的功能，防范過于集中的權(quán)力對(duì)黨內(nèi)民主生活秩序的侵犯，維護(hù)黨內(nèi)民主的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，無疑是紀(jì)檢體制改革與完善的重要內(nèi)容之一。

第二，檢查黨內(nèi)民主制度的貫徹落實(shí)情況，維護(hù)黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制，確保黨內(nèi)民主的正常開展，發(fā)揮黨內(nèi)民主的保障功能。集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、重要情況通報(bào)和報(bào)告、述職述廉、民主生活會(huì)、信訪處理、詢問和質(zhì)詢等是黨內(nèi)民主的基本制度安排，也是黨內(nèi)民主監(jiān)督的主要制度載體，強(qiáng)化對(duì)這些制度與機(jī)制貫徹落實(shí)情況的檢查監(jiān)督，直接關(guān)系到黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)程度。因此，各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分揮黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)，把檢查黨內(nèi)民主制度的貫徹落實(shí)情況，維護(hù)黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制，作為重要職責(zé)，以充分發(fā)揮其黨內(nèi)民主的保障功能。

第三，搭建黨內(nèi)民主監(jiān)督平臺(tái)，發(fā)揮黨的基層組織、普通黨員干部的民主監(jiān)督作用，發(fā)揮黨內(nèi)民主的推進(jìn)功能。黨的紀(jì)檢本質(zhì)上是黨內(nèi)一種自上而下的監(jiān)督機(jī)制，而黨內(nèi)民主則能夠發(fā)揮自下而上的監(jiān)督功能。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的規(guī)定，紀(jì)檢機(jī)關(guān)、黨的各級(jí)委員會(huì)、黨內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)、普通黨員等都是黨內(nèi)監(jiān)督的重要主體，下級(jí)組織對(duì)上級(jí)組織，黨員對(duì)組織，普通黨員對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部都可以行使監(jiān)督權(quán)。然而，長(zhǎng)期以來，黨內(nèi)監(jiān)督平臺(tái)相對(duì)不足，監(jiān)督渠道相對(duì)有限，實(shí)際上存在著“下級(jí)監(jiān)督太難”的問題。如何進(jìn)一步豐富黨內(nèi)民主監(jiān)督形式，暢通黨內(nèi)民主監(jiān)督渠道，積極發(fā)揮黨的基層組織和普通黨員干部的民主監(jiān)督作用，亦為紀(jì)檢體制優(yōu)化與完善的主要內(nèi)容之一，這既關(guān)系到其權(quán)力監(jiān)督與反腐敗效能的提升，也關(guān)系到黨內(nèi)民主的發(fā)展。

總而言之，紀(jì)檢體制對(duì)黨內(nèi)民主的維護(hù)、保障與推進(jìn)功能的開拓，不僅有助于黨的民主集中制組織原則的實(shí)現(xiàn)，有助于黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一，同時(shí)也有助于增強(qiáng)紀(jì)檢體制權(quán)力監(jiān)督與反腐敗的效能。

（三）合理界定紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的職能邊界

在當(dāng)代中國的權(quán)力監(jiān)督體系中，執(zhí)政黨內(nèi)部有專門的黨的紀(jì)律檢查，在國家權(quán)力機(jī)關(guān)有人大監(jiān)督，在國家行政機(jī)關(guān)有行政監(jiān)察，司法監(jiān)督更是現(xiàn)代法治國家基本的權(quán)力監(jiān)督與反腐敗機(jī)制。顯然這幾者無論從性質(zhì)、權(quán)力來源和權(quán)限范圍上都有著明顯的區(qū)隔。紀(jì)檢權(quán)力來源于黨章和黨內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)章制度，而人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)察等國家監(jiān)督權(quán)力則來源于憲法和其他法律的規(guī)定。這也就使得在權(quán)力監(jiān)督與反腐敗實(shí)踐中必須要解決兩個(gè)根本性的問題，一是黨的紀(jì)律與國家法律間的有機(jī)銜接問題，二是黨的紀(jì)檢與人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)察等國家權(quán)力監(jiān)督機(jī)制間的關(guān)系問題。這兩大問題既關(guān)系到黨的紀(jì)檢體制的改革與完善，關(guān)系到整個(gè)監(jiān)督權(quán)配置體系的變革與優(yōu)化，更關(guān)系到黨和國家的政治體制改革。

第一，構(gòu)建紀(jì)檢體制與其他權(quán)力監(jiān)督機(jī)制間的銜接平臺(tái)，各司其職、協(xié)調(diào)配合、形成合力。根據(jù)“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)”的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制精神，在權(quán)力監(jiān)督與反腐敗實(shí)踐中，可以考慮由黨委牽頭，建立黨的紀(jì)檢、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)察等權(quán)力監(jiān)督機(jī)制間的制度化協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，增強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作綜合效果。如建立聯(lián)席例會(huì)機(jī)制，相互通報(bào)權(quán)力監(jiān)督與反腐敗實(shí)踐中的新情況、新問題，研究對(duì)策，解決遇到的需要協(xié)調(diào)的法律、政策問題等；建立信息共享機(jī)制，交流各自掌握的信息，解決多元監(jiān)督所帶來的信息分割問題，防止出現(xiàn)監(jiān)督盲點(diǎn)；建立規(guī)范化的案件移送制度，根據(jù)所查處案件的不同性質(zhì)，移送相應(yīng)部門處理，如紀(jì)檢機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有違法犯罪行為的，就應(yīng)將案件移交檢察機(jī)關(guān)審查處理，檢察機(jī)關(guān)在案件偵查中，發(fā)現(xiàn)有些共產(chǎn)黨員雖然不構(gòu)成犯罪，但確有嚴(yán)重錯(cuò)誤和問題的，應(yīng)將案件移送黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)處理等；建立介入支持機(jī)制，對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的黨紀(jì)、政紀(jì)與涉嫌刑事犯罪相互交織在一起的具有多維性質(zhì)的案件，需要各部門相互配合、相互支持的，相關(guān)部門就可以按照相關(guān)規(guī)定和程序要求，提前介入，發(fā)揮合力作用。

第二，準(zhǔn)確界定紀(jì)檢體制的功能方位，厘清與其他權(quán)力監(jiān)督機(jī)制間的關(guān)系。雖然紀(jì)檢體制在當(dāng)下反腐敗中發(fā)揮著無可替代的作用，但必須要認(rèn)識(shí)到，“黨的紀(jì)委的監(jiān)督不具有法律的約束力，對(duì)被監(jiān)督者的處置方式只能是黨紀(jì)處分”。紀(jì)檢部門對(duì)違反黨紀(jì)的黨組織和黨員的監(jiān)督與查處，根據(jù)的是黨章的有關(guān)規(guī)定，它的最高處分為開除黨籍。而對(duì)于違反了政紀(jì)和國法的，應(yīng)當(dāng)視其具體情況分別由政府的行政監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)、人大及其常委會(huì)來處理，不能簡(jiǎn)單地用黨紀(jì)監(jiān)督取代其他的監(jiān)督形式。事實(shí)上，早在1986年鄧小平就提出，“糾正不正之風(fēng)，打擊犯罪活動(dòng)中屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管。”中共中央《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》也明確強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)法律監(jiān)督，支持人大及其常委會(huì)依法加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督和對(duì)法律實(shí)施情況的監(jiān)督，保證審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正開展行政審判活動(dòng)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案?jìng)刹榛顒?dòng)、審判和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。加強(qiáng)行政監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)政府職能部門履行監(jiān)管職責(zé)情況的監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督，加大行政問責(zé)力度。”

當(dāng)然，紀(jì)檢體制功能邊界的界定，并非要削弱其權(quán)力影響力，實(shí)際上，紀(jì)檢體制只能加強(qiáng)，不能削弱。無論從黨的建設(shè)、國家政治發(fā)展，還是從權(quán)力監(jiān)督與反腐敗的視角來看，紀(jì)檢體制都具有重要的意義。“理論和實(shí)踐都充分表明，在中國的政治體系中，黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)國家層面權(quán)力監(jiān)督的重要前提。換句話說，黨內(nèi)權(quán)力得不到監(jiān)督，國家層面的權(quán)力監(jiān)督也就無法實(shí)現(xiàn)；同樣，黨內(nèi)權(quán)力得不到監(jiān)督，黨內(nèi)就無法實(shí)現(xiàn)制度化運(yùn)行，執(zhí)政黨做不到制度化運(yùn)行，其所領(lǐng)導(dǎo)的國家也就無法走向全面的法治化和制度化。”只不過，紀(jì)檢體制在行使其權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視黨的紀(jì)律與國家法律，黨的紀(jì)檢與其他國家權(quán)力監(jiān)督機(jī)制間的有機(jī)銜接，避免出現(xiàn)職能“越位”與“錯(cuò)位”，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。

第三，明確各級(jí)紀(jì)委的職能定位，突出主業(yè)主責(zé)。各級(jí)紀(jì)委要聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中心任務(wù)，明確職能定位、突出主業(yè)主責(zé)，改變紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)涉足一般行政部門的事務(wù)，混同一線業(yè)務(wù)部門工作，“種了別人的田，荒了自己的地”的狀況，紀(jì)委書記（紀(jì)檢組長(zhǎng)）不再分管其他業(yè)務(wù)，切實(shí)履行好“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)”三項(xiàng)主要職責(zé)。要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。以現(xiàn)有的編制和人員，只要抓住重點(diǎn)，深入下去，干出成績(jī)，切實(shí)履行監(jiān)督責(zé)任，就一定能增加工作的權(quán)威。強(qiáng)化紀(jì)委的監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)督方式，牢固樹立“監(jiān)督就是最好關(guān)愛”的理念，讓監(jiān)督與權(quán)力如影隨形。立足抓早抓小，做到預(yù)防針常打、警示鐘常敲，防止小問題演變成大問題。梳理組織協(xié)調(diào)、信訪舉報(bào)、線索管理、案件查辦等各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)和步驟，科學(xué)設(shè)定流程控制，確保監(jiān)督過程的每一個(gè)步驟都要有必要的規(guī)則加以約束。拓寬紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取信息的途徑和渠道，保障紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查和取證權(quán)的有效行使，建立靈敏的廉情預(yù)警機(jī)制。強(qiáng)化紀(jì)委的監(jiān)督職能必須著眼于堅(jiān)決遏制住腐敗蔓延勢(shì)頭，持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，以零容忍的態(tài)度懲治腐敗，對(duì)違紀(jì)違法分子堅(jiān)決“利劍出鞘”，讓目無黨紀(jì)國法，敢于以身試法，敢于踐踏“紅線”、觸摸“高壓線”的人心驚膽戰(zhàn)。當(dāng)前，要堅(jiān)決查處那些在高壓態(tài)勢(shì)下仍然不收斂、不收手，群眾反映強(qiáng)烈、問題線索反映集中、現(xiàn)在在重要崗位且可能還要提拔使用的干部，治病樹、拔爛樹，強(qiáng)化“不敢”的氛圍。

從反腐敗、黨建和國家政治發(fā)展的視野看，紀(jì)檢體制反腐敗功能的充分發(fā)揮顯然無論對(duì)于執(zhí)政黨建設(shè)，還是國家政治發(fā)展都具有重大意義，三者緊密關(guān)聯(lián)。但需要注意，這三者也存在一定的區(qū)隔和張力。反腐敗要求紀(jì)檢體制的高度獨(dú)立，而這如何與黨委領(lǐng)導(dǎo)相協(xié)調(diào)，是否會(huì)影響黨的集中統(tǒng)一；反腐敗要求紀(jì)檢權(quán)力的拓展與強(qiáng)化，而這如何與民主與法治建設(shè)相銜接，都需要更為深入地探索。正是在這個(gè)意義上，對(duì)黨的紀(jì)檢體制改革、完善方向的把握與路徑的選擇，不僅需要立足于反腐敗的視角，還應(yīng)當(dāng)從執(zhí)政黨建設(shè)和整個(gè)國家政治發(fā)展的高度，予以全面檢視和設(shè)計(jì)。

 

第三章 深化國家監(jiān)察體制改革

 

在中紀(jì)委十八屆六中全會(huì)上，習(xí)近平總書記指出：“要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”，并強(qiáng)調(diào)“要做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督”。這一論述深刻闡明了構(gòu)建中國特色社會(huì)主義國家監(jiān)察制度的基本思路，指明了法治框架下反腐敗體制機(jī)制改革的方向。

2016年11月中央辦公廳《關(guān)于在北京、浙江、山西開展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的方案》發(fā)布，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革開始啟動(dòng)。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于“反腐敗永遠(yuǎn)在路上”的戰(zhàn)略研判，著眼于加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建設(shè)高效權(quán)威的國家監(jiān)察體系而做出的重大決策。這一重大改革是新的歷史條件下中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的人民主權(quán)國家“限制權(quán)力、保障權(quán)利”的重大法治舉措，承載著中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法。國家監(jiān)察體制改革的實(shí)施，對(duì)提高反腐敗斗爭(zhēng)的法治化水平，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。2018月3月，十三屆全國人大一次會(huì)議通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人共和國監(jiān)察法》，用根本大法和基本法將監(jiān)察體制改革的成果固定下來，形成了具有中國特色的社會(huì)主義國家監(jiān)察制度，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革和反腐敗斗爭(zhēng)站在了新的起點(diǎn)上。

一、監(jiān)察體制改革的理論基礎(chǔ)

國家監(jiān)察體制改革的理論基礎(chǔ),是馬克思主義的人民主權(quán)思想。馬克思、恩格斯在總結(jié)1848年歐洲革命的經(jīng)驗(yàn)，特別是總結(jié)了巴黎公社的革命經(jīng)驗(yàn)以后，在吸收資產(chǎn)階級(jí)的人民主權(quán)學(xué)說的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出了馬克思主義的人民主權(quán)思想。這一思想成為前蘇聯(lián)和我國等社會(huì)主義憲政體制的理論基石。這一思想在與中國實(shí)際相結(jié)合的過程中，形成的人民代表大會(huì)制度理論，中國特色的反腐倡廉理論，分別從權(quán)源、組織、職能等方面，較好地解決了監(jiān)察體制改革制度建設(shè)與理論的自足性協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

（一）馬克思人民主權(quán)學(xué)說

馬克思人民主權(quán)學(xué)說是國家監(jiān)察體制改革的權(quán)源基礎(chǔ)。馬克思人民主權(quán)學(xué)說認(rèn)為，以盧梭為代表的資產(chǎn)階級(jí)的人民主權(quán)學(xué)說雖然在反封建專制主義中起到了進(jìn)步作用，但局限性也是很明顯的：一是人民主權(quán)的“民”范圍較小，僅屬于資產(chǎn)階級(jí)；二是立論基礎(chǔ)自然狀態(tài)說和社會(huì)契約的理論，是無法證實(shí)的。國家的一切權(quán)力應(yīng)該屬于人民，人民是國家主權(quán)的唯一享有者，國家權(quán)力是統(tǒng)一而不可分割的。無產(chǎn)階級(jí)在建立無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)后，應(yīng)當(dāng)將一切國家權(quán)力統(tǒng)一集中在人民手中，由人民選出的代表來掌握國家最高權(quán)力。馬克思曾在批判黑格爾的君主主權(quán)說時(shí)指出：“人民的主權(quán)不是從國王的主權(quán)中誕生出來的，相反的，國王的主權(quán)倒是以人民的主權(quán)為基礎(chǔ)的。”又在《黑格爾法哲學(xué)批判》中曾明確指出：“人民是否有權(quán)來為自己建立新的國家制度呢?”“對(duì)這個(gè)問題的回答應(yīng)該是絕對(duì)肯定的，因?yàn)閲抑贫热绻辉僬嬲憩F(xiàn)人民的意志，那就變成有名無實(shí)的東西了”。人民主權(quán)究竟是什么樣的政治形態(tài)呢?在馬克思主義經(jīng)典作家那里，人民主權(quán)并不是抽象空洞的概念，而是現(xiàn)實(shí)的民主政治。“‘民主的’這個(gè)詞在德文里意思是‘人民主權(quán)’的。”

作為馬克思主義人民主權(quán)學(xué)說的重要原則，議行合一是我國監(jiān)察體制改革的政治基礎(chǔ)。議行合一原則與三權(quán)分立相對(duì)立，是指決定和執(zhí)行國家重大事務(wù)的權(quán)力由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的政治理念與實(shí)踐，是馬克思主義在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)創(chuàng)立的政治原則。列寧高度贊揚(yáng)議行合一制。他認(rèn)為，公社成為工作機(jī)關(guān)．是擺脫資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制的出路。列寧按照“把立法的職能和執(zhí)行法律的職能在選出的人民代表身上結(jié)合起來”的總體構(gòu)思，在實(shí)踐中對(duì)巴黎公社所首創(chuàng)的議行合一原則加以發(fā)展。議行合一與三權(quán)分立作為國家權(quán)力的兩種截然不同的分配體制，反映了中西方集體主義和個(gè)人自由的不同的價(jià)值追求，對(duì)政治體制兩種截然不同的文化認(rèn)知。近代意義的三權(quán)分立理論是由法國思想家孟德斯鳩提出的。他繼承和發(fā)展了洛克的分權(quán)思想，在其1748年出版的法學(xué)名著《論法的精神》中，將三權(quán)分立說進(jìn)一步完備。孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”“防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”他將國家權(quán)力劃分為立法、行政、司法三種權(quán)力。主張議會(huì)行使立法權(quán)，政府行使行政權(quán)，司法權(quán)則由獨(dú)立的審判機(jī)關(guān)行使。孟德斯鳩認(rèn)為：“如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合二為一，則將有對(duì)公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ摺Ｈ绻痉?quán)同行政權(quán)合二為一，法官便擁有了壓迫者的力量。”“如果同一個(gè)人或是由重要人物、貴族和平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律權(quán)，執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭(zhēng)訴權(quán)，則一切都完了。”這一學(xué)說為資產(chǎn)階級(jí)革命后建立的政治制度提供了模式和奠定了基本原則。]的誕生、發(fā)展乃至實(shí)踐，是基于西方文化對(duì)人性惡的強(qiáng)調(diào)，對(duì)政府不信任的心理和對(duì)自由的極度保障等認(rèn)知為基礎(chǔ)的。美國政治學(xué)家潘恩曾認(rèn)為：“政府即使在其最好的情況下，也不過是一件免不了的禍害，在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害。”而在我國，傳統(tǒng)文化中占主流的始終是人性善的認(rèn)識(shí)，始終宣揚(yáng)社會(huì)至上、集體至上的價(jià)值，對(duì)人民主權(quán)下的人民政府是一種信任的心態(tài)，所以三權(quán)分立所主張的通過權(quán)力分立來保障個(gè)人自由的基礎(chǔ)自然就不存在。近代中國的發(fā)展歷程告訴我們，西方三權(quán)分立的政治體制并不適合中國，議行合一體制下的人民代表大會(huì)制度是我國人民的歷史選擇，是我國政治體制的政治優(yōu)勢(shì)所在。王岐山同志說的“只有黨政分工，沒有黨政分開”的理論邏輯就是議行合一，也就是說，執(zhí)政黨與國家政權(quán)是不可分開的。黨作為國家政權(quán)的創(chuàng)立者、領(lǐng)導(dǎo)者必須對(duì)國家政權(quán)的人民性負(fù)責(zé)，黨政分工是指不能以黨的領(lǐng)導(dǎo)代替政府管理，這是黨科學(xué)執(zhí)政的體現(xiàn)。從這個(gè)意義上說，黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革的重大決策，黨的紀(jì)檢和國家監(jiān)察合署辦公，蘊(yùn)含著馬克思主義人民主權(quán)學(xué)說和議行合一原則的內(nèi)在邏輯。

（二）人民代表大會(huì)制度理論

人民代表大會(huì)制度理論是馬克思主義人民代表機(jī)關(guān)理論在中國的體現(xiàn)。它是監(jiān)察體制改革的組織理論基礎(chǔ)。人民代表機(jī)關(guān)理論的內(nèi)涵，是社會(huì)主義共和國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，必須是通過選舉產(chǎn)生的國家統(tǒng)一基礎(chǔ)之上的人民代表機(jī)關(guān)，才能體現(xiàn)人民主權(quán)。我國人民代表大會(huì)制度理論，就是把人民代表大會(huì)制度作為我國的根本政治制度和政權(quán)組織形式。在人民代表大會(huì)制度下，人民是國家一切權(quán)力的主人，人民代表大會(huì)代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力。人民代表大會(huì)的組織形式和活動(dòng)方式必須反映和集中人民的意愿來作出決策，并監(jiān)督?jīng)Q策的貫徹實(shí)施。它組織起行政機(jī)關(guān)并要求其依法行使各項(xiàng)行政管理職權(quán)，組織起軍事機(jī)關(guān)來維護(hù)國家的安全和利益。組織起審判機(jī)關(guān)并要求其依法對(duì)社會(huì)糾紛作出裁判，組織起檢察機(jī)關(guān)并要求其依法開展法律監(jiān)督，維護(hù)司法公正。這些國家機(jī)關(guān)的組建，并不是依據(jù)某種理論的人為設(shè)置，而是社會(huì)文明發(fā)展進(jìn)步的客觀需要。也就是說，現(xiàn)行體制下的“一府一委兩院”格局并不是一成不變的，因勢(shì)而謀、應(yīng)勢(shì)而動(dòng)、順勢(shì)而為是政權(quán)建設(shè)的發(fā)展規(guī)律。

集中統(tǒng)一的人民主權(quán)國家，沒有集中統(tǒng)一的國家監(jiān)察權(quán)，不能不說是政權(quán)建設(shè)上的一個(gè)缺陷。我國人民代表大會(huì)制度下一元分工權(quán)力結(jié)構(gòu)，與西方三權(quán)分立的權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要區(qū)別，就是在人民主權(quán)不可分割的前提下，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)是分工合作、配合制約的關(guān)系。它具有配合優(yōu)位的天然秉性，其決策的高效率隱含著制約的不足。而恰恰相反，三權(quán)分立的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，決策效率不高的背后是權(quán)力之間的制約優(yōu)位。值得思考的是，即使在三權(quán)分立的現(xiàn)代法治國家和地區(qū)，依靠制約保障權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的制度模式早已打破，權(quán)力運(yùn)行中行政權(quán)的膨脹催生了第四種權(quán)力，它在不少國家是隸屬總統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)，如美國直屬白宮的聯(lián)邦調(diào)查局，新加坡貪污調(diào)查局，我國香港廉政公署等。這些機(jī)構(gòu)在三權(quán)分立政體下或歸屬議會(huì)，或歸屬行政、或歸屬司法管理，但其性質(zhì)既不是立法權(quán)、也不是行政權(quán)和司法權(quán)，而是獨(dú)立的三權(quán)之外的監(jiān)督權(quán)。我國實(shí)行人民代表大會(huì)下的權(quán)力分工，在配合優(yōu)位的制度特性條件下，組建國家監(jiān)察委員會(huì)，是補(bǔ)強(qiáng)制約短板、強(qiáng)化對(duì)國家機(jī)器權(quán)力監(jiān)督的必然選擇。

（三）黨的反腐倡廉理論

中國共產(chǎn)黨成立90多年來，在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程中，始終高度重視保持黨的先進(jìn)性和廉潔性，并在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成了獨(dú)具特色的反腐倡廉理論，它是黨的建設(shè)理論與政權(quán)建設(shè)理論的有機(jī)結(jié)合，是馬克思主義反腐倡廉理論在我國實(shí)踐中的具體運(yùn)用。

反腐倡廉理論的邏輯起點(diǎn)，是執(zhí)政黨“為人民服務(wù)”的根本宗旨。“全心全意為人民服務(wù)”，在政權(quán)建設(shè)上體現(xiàn)為“執(zhí)政為民”。“執(zhí)政為民”起源于馬克思、恩格斯的“社會(huì)公仆”思想，這一思想是對(duì)舊社會(huì)“官吏”與新社會(huì)“公務(wù)員”之本質(zhì)區(qū)別的深刻揭示。在新的社會(huì)，掌權(quán)者再也不是高居于社會(huì)和人民之上的作威作福的主人，而是“社會(huì)公仆”和“人民勤務(wù)員”。90多年來，中國共產(chǎn)黨始終倡導(dǎo)和踐行“社會(huì)公仆”和“人民勤務(wù)員”思想，并不斷對(duì)其進(jìn)行新的闡釋。毛澤東同志明確提出：“共產(chǎn)黨人的一切言論行動(dòng)，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護(hù)為最高標(biāo)準(zhǔn)。”他反復(fù)告誡各級(jí)干部不要滋長(zhǎng)官僚主義作風(fēng)，不要形成一個(gè)脫離人民的貴族階層，要永葆人民公仆的本色。改革開放以來，從鄧小平、江澤民、胡錦濤、到習(xí)近平總書記，都反復(fù)強(qiáng)調(diào)，黨的干部，無論職務(wù)高低，都要始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，努力當(dāng)好人民公仆。在新的歷史時(shí)期，我們黨提出以人為本、執(zhí)政為民，是在實(shí)踐中貫徹黨的宗旨的根本體現(xiàn)，是對(duì)馬克思主義關(guān)于“社會(huì)公仆”思想的重要繼承和發(fā)展。“以人為本、執(zhí)政為民”是反腐倡廉的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，它深刻揭示了一個(gè)基本的道理：不是為了反腐敗而反腐敗，不是為查案子而反腐敗，不是為懲治人而反腐敗，更重要的，是為了促使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部保持“人民公仆”的本色，防止由“社會(huì)公仆”變成“官僚階級(jí)”，真正全心全意為人民服務(wù)。只有從這個(gè)意義上去理解，我們才能真正領(lǐng)會(huì)以人為本、執(zhí)政為民是馬克思主義政黨的生命根基和本質(zhì)要求。

反腐倡廉理論的時(shí)代特色，是“零容忍”的鮮明理念。長(zhǎng)期以來，我們黨堅(jiān)持把反對(duì)腐敗、建設(shè)廉潔政治作為一項(xiàng)重大政治任務(wù)來抓。但是，由于反腐敗認(rèn)識(shí)上的不一致、不統(tǒng)一，現(xiàn)實(shí)反腐實(shí)踐存在法律制度執(zhí)行失之于寬、失之于軟的問題，比如“抓大放小”，對(duì)重大腐敗案件比較重視，對(duì)輕微腐敗現(xiàn)象卻見怪不怪。習(xí)近平總書記指出：“貪似火，無制則燎原；欲如水，不遏必滔天”，“反腐敗高壓態(tài)勢(shì)必須保持，堅(jiān)持以零容忍態(tài)度懲治腐敗。對(duì)腐敗分子，發(fā)現(xiàn)一個(gè)就要堅(jiān)決查處一個(gè)。要抓早抓小，有病就馬上治，發(fā)現(xiàn)問題就及時(shí)處理，不能養(yǎng)癰遺患。要讓每一個(gè)干部牢記‘手莫伸，伸手必被捉’的道理”。習(xí)近平總書記關(guān)于“零容忍”的反腐理念，是新的歷史條件下我們黨和國家對(duì)腐敗現(xiàn)象蔓延機(jī)理及其演化規(guī)律的理性認(rèn)識(shí)，表明了中國共產(chǎn)黨人與腐敗現(xiàn)象水火不容的鮮明政治立場(chǎng)和對(duì)任何腐敗行為、腐敗分子都必須依紀(jì)依法堅(jiān)決懲處的法治原則。同時(shí)，對(duì)改革現(xiàn)行反腐敗體制下提出了新的要求，要落實(shí)“零容忍”的反腐理念，就要改革監(jiān)督機(jī)構(gòu)力量分散、懲防不力的問題，就要改變監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬地方和部門，獨(dú)立性不強(qiáng)的問題，就要改變行政監(jiān)察功能萎縮、非黨公務(wù)員紀(jì)律約束不力等問題。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，黨紀(jì)檢查與國家監(jiān)察相結(jié)合，刑事手段與非刑事手段相結(jié)合，增強(qiáng)不敢腐的威懾力，不能腐的防范力，不想腐的自律力。

反腐倡廉理論突出特色，是執(zhí)政黨對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全方位監(jiān)督。在中國共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下，如何直面腐敗問題，不斷提升自我凈化、自我修復(fù)能力，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督始終是一項(xiàng)重大課題。習(xí)近平同志指出：黨要管黨、從嚴(yán)治黨，“管”和“治”都包含監(jiān)督。黨委要任命干部，更要監(jiān)督干部。因此，黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本、第一位的。十八屆六中全會(huì)制訂《黨內(nèi)監(jiān)督條例》,明確了黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委黨組負(fù)責(zé)全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)專責(zé)監(jiān)督，同時(shí)，規(guī)定黨的工作部門的職能監(jiān)督、黨的基層組織的日常監(jiān)督和黨員的民主監(jiān)督。但是，僅僅構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督體系是不夠的。“我們黨的執(zhí)政是全面執(zhí)政，從立法、執(zhí)法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。我國公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過80%，縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%。因此，監(jiān)督國家公務(wù)員正確用權(quán)、廉潔用權(quán)是黨內(nèi)監(jiān)督的題中應(yīng)有之義，既要加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又要加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督”。為此,“要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。”通過構(gòu)建監(jiān)察體系，把中國共產(chǎn)黨反腐敗的意志和主張，轉(zhuǎn)化為國家的意志、決策和行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家機(jī)關(guān)和全體工作人員專門監(jiān)督的全覆蓋。

（四）中國特色社會(huì)主義法治思想

十八大以來，習(xí)近平總書記就法治問題多次發(fā)表重要講話，要求以憲法為統(tǒng)帥，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)與法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。并提出了要“善于運(yùn)用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗”的重要思想，從而使新時(shí)期的反腐敗斗爭(zhēng)從既往的運(yùn)動(dòng)反腐、權(quán)力反腐向依法反腐的路徑模式轉(zhuǎn)變，反腐敗斗爭(zhēng)的法治化水平大幅提升。

法治反腐強(qiáng)調(diào)管住權(quán)力的控權(quán)思維。現(xiàn)代意義上的法治是以民主為前提，以制約權(quán)力和保障權(quán)利為核心內(nèi)容，依法辦事是國家社會(huì)活動(dòng)的方式和狀態(tài)。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。法治具有監(jiān)督性和自我約束的屬性。法治首先通過國家根本法對(duì)國家權(quán)力作出合理的架構(gòu)，極大地限制了權(quán)力的恣意性。習(xí)近平同志關(guān)于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的思想，是對(duì)我們歷史和現(xiàn)實(shí)的深刻教訓(xùn)的總結(jié)，體現(xiàn)了限制權(quán)力恣意的法治精神。要實(shí)現(xiàn)把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，關(guān)鍵在黨，主動(dòng)權(quán)也在黨。黨已經(jīng)意識(shí)到必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，這是巨大的進(jìn)步。但要兌現(xiàn)承諾，就得下大力氣建設(shè)好制度、落實(shí)好制度。現(xiàn)在我們的制度之所以關(guān)不住權(quán)力，不是因?yàn)椤熬W(wǎng)開一面”，就是因?yàn)槭芊侵贫纫蛩刂萍s太多。更為要命的是，權(quán)力不會(huì)自己往籠子里鉆；權(quán)力更不會(huì)老老實(shí)實(shí)地待在籠子里。面對(duì)管不住權(quán)力的難題，執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)核心需要有革新政治，重建權(quán)力結(jié)構(gòu)的勇氣和智慧，需要克服既得利益集團(tuán)的阻撓，大膽而穩(wěn)妥地推進(jìn)政治改革，探索適合中國國情的依法執(zhí)政之路。深化國家監(jiān)察體制改革，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家機(jī)器和公務(wù)人員監(jiān)督的全覆蓋，就是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子政治改革的重大舉措，

法治反腐強(qiáng)調(diào)懲治腐敗的規(guī)范性。反腐敗斗爭(zhēng)不能搞選擇性執(zhí)法、象征性執(zhí)法或?qū)捜菪詧?zhí)法，反腐敗斗爭(zhēng)也要遵守規(guī)矩，有規(guī)矩意識(shí)。習(xí)近平總書記指出，“治理一個(gè)國家、一個(gè)社會(huì)，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩”，我們要堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式反腐敗，做到有案必查、有腐必懲，“要嚴(yán)格依紀(jì)依法查處各類腐敗案件，堅(jiān)持‘老虎’、‘蒼蠅’一起打”，既堅(jiān)決查處大案要案，又要著力解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題，堅(jiān)持黨紀(jì)國法面前沒有例外。習(xí)近平總書記關(guān)于懲治腐敗的規(guī)范性理念表明，新時(shí)期反腐敗斗爭(zhēng)更加注重法治的“頂層設(shè)計(jì)”，更加注重從法律制度、法治方式和法治機(jī)制入手，為公權(quán)力創(chuàng)設(shè)公正、透明的運(yùn)作機(jī)制，規(guī)范公權(quán)力行使的范圍、方式、條件和程序，更加充分發(fā)揮法治對(duì)公權(quán)力的引導(dǎo)和規(guī)范作用，使公權(quán)力執(zhí)掌者不能腐敗、不敢腐敗。深化國家監(jiān)察體制改革，就要從改變長(zhǎng)期以來反腐敗斗爭(zhēng)存在的職能機(jī)構(gòu)重疊、執(zhí)紀(jì)紀(jì)法邊界不清、法律執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一、黨紀(jì)手段執(zhí)法手段混用等不規(guī)范問題，堵塞反腐執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的漏洞，推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)規(guī)范化、程序化、法制化，增強(qiáng)法治反腐威懾力和公信力。

法治反腐強(qiáng)調(diào)法律制度的嚴(yán)謹(jǐn)性。沒有健全的制度，不把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，腐敗現(xiàn)象就遏制不住。如何依靠制度規(guī)范更加有效地防治腐敗，仍然是我們黨和國家面臨的一個(gè)重大課題。習(xí)近平總書記指出，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性”，“牛欄關(guān)貓”是肯定不行的，制定制度“要搞好配套銜接，做到彼此呼應(yīng)，增強(qiáng)整體功能”。反腐敗國家立法不僅限于對(duì)構(gòu)成犯罪的腐敗行為的嚴(yán)厲懲治，而且要體現(xiàn)對(duì)違紀(jì)違規(guī)等涉腐問題的早防早治。習(xí)近平總書記對(duì)反腐制度規(guī)范科學(xué)性的強(qiáng)調(diào)意味著，必須加強(qiáng)黨紀(jì)與國法的一體建設(shè)，解決好黨紀(jì)與國法之間的縫隙問題、貪腐行為的法律漏洞和剛性不足問題等，堅(jiān)持法律制度面前人人平等，不開“天窗”、不留“暗門”，堅(jiān)決維護(hù)黨紀(jì)國法的法治權(quán)威。深化國家監(jiān)察體制改革，把《行政監(jiān)察法》修改為《國家監(jiān)察法》，這是推進(jìn)反腐敗立法的實(shí)質(zhì)性舉措，反腐敗立法從監(jiān)察主體、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察內(nèi)容、基本職責(zé)、職權(quán)配置、職能運(yùn)行、自身監(jiān)督和責(zé)任追究等方面為監(jiān)察委員會(huì)構(gòu)建提供法律依據(jù)，充分體現(xiàn)監(jiān)察實(shí)體與監(jiān)察程序結(jié)合，刑事手段與非刑事手段相并舉，違規(guī)違法處置與刑事訴訟并行，懲治與預(yù)防腐敗一體的反腐敗客觀規(guī)律和要求，做到實(shí)現(xiàn)用法治思維和法治方式開展國家監(jiān)察、懲治腐敗。

二、監(jiān)察體制改革的價(jià)值基礎(chǔ)

中共中央辦公廳《關(guān)于在京浙晉開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》的出臺(tái)，預(yù)示著“擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”的反腐敗體制重大改革將要啟動(dòng)。這是以習(xí)近平為核心的黨中央深刻總結(jié)治國理政、管黨治黨的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，準(zhǔn)確研判新時(shí)期反腐敗斗爭(zhēng)發(fā)展規(guī)律而作出的重大決策。選擇京浙晉作為試點(diǎn)，就是要通過實(shí)踐探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將黨中央關(guān)于健全國家監(jiān)察體制的重大決策上升為法律，為修訂憲法、行政監(jiān)察法等相關(guān)法律制度創(chuàng)造條件，為監(jiān)察體制改革的全面鋪開提供法律資源。深刻認(rèn)識(shí)國家監(jiān)察體制改革的價(jià)值基礎(chǔ)，準(zhǔn)確把握國家監(jiān)察制度創(chuàng)設(shè)的基本內(nèi)涵，對(duì)于統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，增強(qiáng)推進(jìn)這一改革的堅(jiān)定性和自覺性，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）首要價(jià)值

構(gòu)建高效權(quán)威的反腐敗國家監(jiān)察體系，是政治制度的發(fā)展與建構(gòu)。而政治制度的發(fā)展與構(gòu)建，只有充分利用本國已有的政治資源，才可能持續(xù)穩(wěn)定地以較低的成本，實(shí)現(xiàn)較高的政治績(jī)效。在我國，對(duì)國家機(jī)關(guān)和公務(wù)員的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和制度是多樣的，“還處于一種未經(jīng)整合的狀態(tài)”。反腐敗監(jiān)督職能分散于各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、政府的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)之中，這些機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不一，不僅職能重疊、邊界不清，難以形成合力，且執(zhí)行法律不一，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，分散了反腐力量，很難形成穩(wěn)定、規(guī)范而高效的反腐合力。據(jù)對(duì)2008—2012年的數(shù)據(jù)分析，5年間全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)每年立案查處約13萬件，移送司法機(jī)關(guān)處理的有4千余件，不到立案總數(shù)的4%。這期間，檢察機(jī)關(guān)每年查處職務(wù)犯罪案件約5萬件，屬紀(jì)檢監(jiān)察移送的不到10%。這與腐敗存量積聚和腐敗增量加劇的客觀事實(shí)形成強(qiáng)烈的反差，說明體制上的障礙削減了對(duì)腐敗查處的機(jī)率與效能。檢察機(jī)關(guān)作為國家司法機(jī)關(guān)，主要職能是參與訴訟和監(jiān)督訴訟。檢察機(jī)關(guān)是反腐敗的重要職能機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上職務(wù)犯罪偵查部門只是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，執(zhí)法辦案人員僅占司法辦案人員的10%左右，反腐方面的辦案力量嚴(yán)重不足。目前全國檢察機(jī)關(guān)偵查辦案人員約6萬人，每年查辦案件約5萬件，大批職務(wù)犯罪線索無法得到及時(shí)初查，大量腐敗犯罪黑數(shù)的存在，嚴(yán)重影響了中央確定的減少存量遏制增量的反腐敗目標(biāo)要求。

整合國家監(jiān)督資源，適應(yīng)發(fā)現(xiàn)、揭露、查證、處罰腐敗行為的基本規(guī)律，可實(shí)現(xiàn)制度效益最大化。國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)集中行使部分審計(jì)權(quán)、違法調(diào)查權(quán)和犯罪偵查權(quán)，構(gòu)成了發(fā)現(xiàn)腐敗、查證腐敗、處置和預(yù)防腐敗環(huán)環(huán)相扣的法治鏈條，具有不敢腐的威懾力、不能腐的防范力、不愿腐的自律力。特別是在黨內(nèi)監(jiān)督制度、體制逐步完善的背景下，要實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國法的無縫銜接，國家治理腐敗的體制改革必須進(jìn)行，尤其是紀(jì)委執(zhí)紀(jì)權(quán)力邊界已經(jīng)明確，與監(jiān)察合署辦公的工作方式和一些行之有效的工作措施受到挑戰(zhàn)，形成了改革的“倒逼”態(tài)勢(shì)。建立集中統(tǒng)一的國家反腐敗機(jī)構(gòu)，使地方和部門的同體監(jiān)督轉(zhuǎn)化為國家層面的異體監(jiān)督，不僅可以增強(qiáng)對(duì)權(quán)力制約的剛性，而且能極大地提高反腐敗抗干擾能力；行政監(jiān)察權(quán)和檢察偵查權(quán)轉(zhuǎn)化為國家監(jiān)督權(quán)，突破行政與檢察的部門壁壘，可實(shí)現(xiàn)行政違法和職務(wù)犯罪查處的有機(jī)統(tǒng)一，增強(qiáng)反腐敗整體合力；克服以黨代政、偵訴同體的機(jī)制掣肘，激活被壓抑的監(jiān)察、偵查權(quán)能，可催生行政違法監(jiān)督和腐敗犯罪查處的內(nèi)在動(dòng)力。制度效益最大化的首要價(jià)值，就是通過將行政監(jiān)察和檢察偵查等職能整合為集中統(tǒng)一的國家監(jiān)察職能，突出黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和國家法律的權(quán)威，增強(qiáng)反腐敗斗爭(zhēng)法治效能，為構(gòu)建權(quán)威高效的反腐敗國家監(jiān)察體系提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。

（二）基本價(jià)值

優(yōu)化國家機(jī)關(guān)的權(quán)力配置和職權(quán)關(guān)系。任何一項(xiàng)法律制度的生發(fā)和創(chuàng)設(shè)，都蘊(yùn)含著社會(huì)文明進(jìn)步的需要。從國際上看，現(xiàn)代法治國家都確立了監(jiān)督權(quán)，只是由于制度不同，監(jiān)督權(quán)的屬性定位不夠清晰。“三權(quán)分立”強(qiáng)調(diào)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)相互制約。隨著社會(huì)發(fā)展和行政權(quán)的膨脹，需要強(qiáng)化外部監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。如美國聯(lián)邦調(diào)查局、新加坡貪污調(diào)查局、韓國反腐敗委員會(huì)、我國香港廉政公署等，都是直接對(duì)國家元首或最高領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)、至上而下垂直管轄的反腐機(jī)構(gòu)法律制度。這些機(jī)構(gòu)的權(quán)力屬性，既不能歸屬行政，也不能歸屬立法和司法，而是獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的第四種權(quán)力--監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)的產(chǎn)生是一種客觀存在，并成為公權(quán)運(yùn)行不可或缺的保障，這一權(quán)力的出現(xiàn)，是三權(quán)分立創(chuàng)始人始料未及的。我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度下的權(quán)力分工政治體制。人民通過人民代表大會(huì)享有國家主權(quán)。在“主權(quán)不可分割”的原則下，人民代表大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，代表國家組建行政機(jī)關(guān)并要求其依法行使職權(quán)，組建審判機(jī)關(guān)并要求其依法作出公正裁判，組建檢察機(jī)關(guān)并要求其維護(hù)司法公正等。現(xiàn)行體制下，我國實(shí)際運(yùn)行的國家監(jiān)督權(quán)是行政權(quán)和檢察權(quán)派生的權(quán)力，這就使監(jiān)督權(quán)能的發(fā)揮受到很大的制約。

行政權(quán)之下的監(jiān)察權(quán)，其監(jiān)督對(duì)象只能是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，且運(yùn)行中缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。雖然《行政監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等，但由于歸屬同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)踐中很大程度上難以落實(shí)。如《行政監(jiān)察法》對(duì)“本級(jí)人民政府所屬部門和下級(jí)人民政府作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的”可以提出監(jiān)察建議的規(guī)定，在實(shí)踐中基本沒有得到有效執(zhí)行。檢察權(quán)之下的偵查權(quán)，實(shí)質(zhì)上法律賦予的強(qiáng)制性監(jiān)察權(quán)。由于檢察權(quán)的核心職能是維護(hù)司法公正，履行客觀公正義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)既自行偵查，又自行審查起訴，有違偵、訴、審各負(fù)其責(zé)、相互制約的法治原則，飽受既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的質(zhì)疑。現(xiàn)行政府監(jiān)察權(quán)和檢察偵查權(quán)的固有缺陷，不僅導(dǎo)致國家監(jiān)督權(quán)能的嚴(yán)重不足，而且使司法反腐公信力隱性流失。

由全國人民大表大會(huì)組建集中統(tǒng)一的反腐機(jī)構(gòu)，形成與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)平行的監(jiān)督權(quán)，有利于國家權(quán)力制約體制的進(jìn)一步完善。人大對(duì)國家監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督，由過去的間接監(jiān)督變成了直接監(jiān)督，形成權(quán)力行使與權(quán)力來源的關(guān)系、被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系，集中體現(xiàn)了國家監(jiān)督權(quán)的人民性。政府的行政監(jiān)察由過去的同體監(jiān)督變成了異體監(jiān)督，形成國家監(jiān)督權(quán)與國家行政權(quán)的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，通過監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督保障，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的依法公正高效運(yùn)行。檢察偵查歸屬為國家監(jiān)察，使監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)形成各司其職、相互制約和相互配合的格局。檢察、法院接受監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督，確保檢察、審判人員依法履職。監(jiān)察委員會(huì)接受檢察、法院的制約，確保監(jiān)督活動(dòng)程序規(guī)范、實(shí)體公正。具體表現(xiàn)為：查處腐敗犯罪案件需移送檢察院審查起訴；監(jiān)察委員會(huì)對(duì)腐敗違法案件作出的非刑事處罰，當(dāng)事人可向法院申訴，由法院依法裁判。通過這樣的監(jiān)督制約，讓人民群眾從每一起反腐個(gè)案中感受到公平正義。

3、目標(biāo)價(jià)值

推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是監(jiān)察體制改革的目標(biāo)價(jià)值。腐敗治理是國家治理的基礎(chǔ)和前提。反腐敗既是執(zhí)政黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，又是維護(hù)公共權(quán)力廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)的國家治理工程，是維護(hù)人民當(dāng)家做主、實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的國家行為。腐敗行為是公共管理活動(dòng)中的權(quán)力濫用，是國家治理中的一種病變，只有防止公共權(quán)力濫用，遏制國家治理中的病變，才能保障國家治理的有效性。因此，要推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，就必須實(shí)現(xiàn)腐敗治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。按照這一治理邏輯，中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的腐敗治理的兩個(gè)基本點(diǎn)，就是黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察，二者在價(jià)值取向、制度安排和行動(dòng)方向上的“無縫隙對(duì)接”，是兩個(gè)體系的共同發(fā)力。但在現(xiàn)行體制結(jié)構(gòu)下，兩個(gè)體系的共同發(fā)力很難做到。比如，從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)為若干個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置決定了它的主要職責(zé)，只能是黨內(nèi)的執(zhí)紀(jì)問責(zé)監(jiān)督，對(duì)國家機(jī)器和公務(wù)員的監(jiān)察難以擺上議事日程。監(jiān)察職能萎縮的危害是毋庸置疑的，它不僅導(dǎo)致政府內(nèi)部監(jiān)督薄弱，而且使非黨公務(wù)人員紀(jì)律約束出現(xiàn)空白地帶。從被查處的省部級(jí)官員分析不難發(fā)現(xiàn)，他們的涉腐犯罪“非一日之寒”，都與長(zhǎng)期以來對(duì)國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員監(jiān)察的虛置和缺失有關(guān)。這也是系統(tǒng)性腐敗、區(qū)域性腐敗、塌方式腐敗、家族式腐敗出現(xiàn)的重要原因。

實(shí)現(xiàn)腐敗治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，要求黨委在承擔(dān)起反腐敗主體責(zé)任的同時(shí)，既強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，又加強(qiáng)國家監(jiān)察。黨內(nèi)監(jiān)督按照?qǐng)?zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問責(zé)的職權(quán)配置要求，負(fù)責(zé)黨內(nèi)紀(jì)律檢查，圍繞全體黨員是否遵守黨的紀(jì)律也即對(duì)違反黨紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督。國家監(jiān)察按照?qǐng)?zhí)法、監(jiān)督、問責(zé)的職權(quán)配置要求，負(fù)責(zé)廉政法規(guī)監(jiān)察，圍繞公共權(quán)力運(yùn)行中國家工作人員是否遵守法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，依法對(duì)不構(gòu)成犯罪的腐敗行為實(shí)施非刑事處罰，對(duì)觸犯刑法的腐敗行為實(shí)施刑事犯罪調(diào)查，并移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。從而呈現(xiàn)出黨紀(jì)檢查、違法調(diào)查和犯罪偵查相互獨(dú)立、相互銜接和相互配合的嶄新格局。國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督相輔相成，共同發(fā)力，鞏固黨的執(zhí)政地位，厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；它與人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督相結(jié)合，保證國家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)；它與民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，保證權(quán)力來自人民、服務(wù)人民，確保人民賦予的權(quán)力為人民謀利益。黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察職能的強(qiáng)化，為腐敗治理體系和治理能力的現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件，有利于以制度化的方式科學(xué)分解人大、政府、司法及其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的反腐敗職責(zé)，推進(jìn)國家腐敗治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化和程序化，形成與社會(huì)治安治理體系相對(duì)應(yīng)的公共權(quán)力治理體系，促進(jìn)國家治理兩大體系中，各個(gè)治理主體彼此之間相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)生作用，把中國特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)化為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體效能。

三、監(jiān)察體制改革的基本原則

（一）黨對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全方位監(jiān)督

監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督是全方位的。習(xí)近平同志指出：黨要管黨、從嚴(yán)治黨，“管”和“治”都包含監(jiān)督。黨委要任命干部，更要監(jiān)督干部。他強(qiáng)調(diào)說，我們黨的執(zhí)政是全面執(zhí)政，從立法、執(zhí)法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。我國公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過80%，縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%。因此，監(jiān)督國家公務(wù)員正確用權(quán)、廉潔用權(quán)是黨內(nèi)監(jiān)督的題中應(yīng)有之義，既要加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又要加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督。但是，黨對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督，不能像黨內(nèi)監(jiān)督那樣直接實(shí)行，而必須通過法定載體來實(shí)現(xiàn)。這個(gè)載體就是國家監(jiān)察體系，通過這個(gè)載體，把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的意志和主張，轉(zhuǎn)化為國家的意志、決策和行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家機(jī)關(guān)和全體工作人員專門監(jiān)督的全覆蓋。

黨對(duì)權(quán)力監(jiān)督的全方位監(jiān)督，要求黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督雙管齊下。在我國反腐敗監(jiān)督體系中，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)是黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)的專門反腐敗機(jī)關(guān)，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是反腐敗執(zhí)行法律的專門機(jī)關(guān)，其執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動(dòng)是以黨紀(jì)國法的強(qiáng)制力為后盾的。紀(jì)委要堅(jiān)持紀(jì)在法前，充分運(yùn)用批評(píng)教育、組織處理、紀(jì)律處分、立案審查“四種形態(tài)”既抓早抓小、防微杜漸，又堅(jiān)決處理“少數(shù)”和“極極少數(shù)”，切實(shí)肩負(fù)起“黨紀(jì)嚴(yán)于國法”職能責(zé)任。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法檢查國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)中的問題；依法受理對(duì)涉腐違紀(jì)違法行為的控告、檢舉和調(diào)查處理；依法受理涉嫌貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪的案件線索，通過調(diào)查偵查等法定手段揭露和證實(shí)其違法犯罪事實(shí)；結(jié)合查辦案件，幫助發(fā)案單位堵塞漏洞，整章建制，發(fā)揮“亡羊補(bǔ)牢”的執(zhí)法預(yù)防功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家機(jī)關(guān)及公權(quán)力部門工作人員是否勤政廉政監(jiān)督的全覆蓋。充分發(fā)揮黨紀(jì)與國法的反腐監(jiān)督功能，把黨對(duì)權(quán)力監(jiān)督全面領(lǐng)導(dǎo)的主體責(zé)任落到實(shí)處。

（二）權(quán)力屬于人民、人民監(jiān)督權(quán)力

我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。簡(jiǎn)單地解釋就是：人民把主權(quán)讓渡給選舉的代表，由代表機(jī)關(guān)選舉、監(jiān)督或罷免國家機(jī)關(guān)及工作人員，由人民選舉出來的國家機(jī)關(guān)工作人員對(duì)人民負(fù)責(zé)，并接受人民監(jiān)督。

人民對(duì)國家機(jī)關(guān)及工作人員的監(jiān)督，一方面表現(xiàn)為間接監(jiān)督。間接監(jiān)督就是通過人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行立法監(jiān)督和工作監(jiān)督；通過人民政府對(duì)所屬公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政管理監(jiān)督；通過人民法院、人民檢察院的刑事訴訟、行政訴訟對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行司法監(jiān)督；通過審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國家資金運(yùn)行和資源分配進(jìn)行審查稽核進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管控監(jiān)督等等。由于這些監(jiān)督，都屬于人民政府和檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范疇，行政管理監(jiān)控和維護(hù)司法公正的核心價(jià)值取向，難以充分體現(xiàn)人民群眾對(duì)權(quán)力監(jiān)督的意愿。健全國家監(jiān)察體系，將監(jiān)察權(quán)從政府職權(quán)內(nèi)剝離、將偵查權(quán)從檢察職權(quán)內(nèi)剝離，組成與行政權(quán)、檢察權(quán)平行的監(jiān)察權(quán)，就能使人大及其常委會(huì)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督落實(shí)到執(zhí)法的程序上；使人民法院、人民檢察院的司法監(jiān)督更加公平公正；使政府的行政監(jiān)管、審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)管控更加規(guī)范高效，從而最大限度的體現(xiàn)人民對(duì)國家機(jī)關(guān)及工作人員監(jiān)督的反腐期待。

人民對(duì)國家機(jī)關(guān)及工作人員的監(jiān)督，另一方面表現(xiàn)為直接監(jiān)督。我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，人民民主專政的實(shí)質(zhì)是以國家強(qiáng)制力保障人民當(dāng)家做主，而保障人民當(dāng)家做主的基本內(nèi)涵是保障人民的生存權(quán)、自由權(quán)和各種合法權(quán)益不受侵害。這就要求國家強(qiáng)化對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和制約，確保人民賦予的權(quán)力不被異化，甚至淪為謀取小集團(tuán)或私人利益的工具。因此，要鞏固人民民主專政的國體，就必須保障人民群眾對(duì)公共權(quán)力實(shí)行監(jiān)督的知情權(quán)、參與權(quán)，保障人民群眾通過法定程序監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員廉政勤政。現(xiàn)行監(jiān)察體制下，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)等都建立了舉報(bào)制度，開通了舉報(bào)電話，設(shè)立了舉報(bào)網(wǎng)站，受理公民的檢舉和控告。但由于監(jiān)督職能的部門局限，對(duì)受理的群眾舉報(bào)，需要在各部門間傳遞、轉(zhuǎn)辦之后，才能進(jìn)入本部門職權(quán)范圍。這就使舉報(bào)人很難及時(shí)得到情況反饋，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法效率也在文來文往中流失，舉報(bào)人身份泄密遭到打擊報(bào)復(fù)的情況時(shí)有發(fā)生。建立集中統(tǒng)一的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，可以整合發(fā)現(xiàn)、受理、證實(shí)腐敗行為的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法資源，改變公民舉報(bào)上信息反饋不暢、查證效率和保密程度不高等弊端，保障人民群眾積極、有序地參與反腐敗斗爭(zhēng)，更好地體現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的社會(huì)主義國體和政體的本質(zhì)特征。

（三）改革于法有據(jù)、立法逐步完善

習(xí)近平總書記指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議做出了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。標(biāo)志著相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)改革獲得人大授權(quán)開展。全國人大常委會(huì)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的機(jī)構(gòu)整合等體制性問題作出決定，就是試點(diǎn)工作的法律依據(jù)。但是，國家監(jiān)察體制改革要在全國范圍內(nèi)全面鋪開，必須在《國家監(jiān)察法》出臺(tái)的基礎(chǔ)上實(shí)施。中央關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)是反腐敗專責(zé)機(jī)構(gòu)的職能定位決定了國家監(jiān)察法實(shí)質(zhì)上就是國家反腐敗專門法律。它應(yīng)在總結(jié)北京、浙江、山西改革探索的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從監(jiān)察主體、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察內(nèi)容、基本職責(zé)、職權(quán)配置、職能運(yùn)行、自身監(jiān)督和責(zé)任追究等方面為監(jiān)察委員會(huì)構(gòu)建提供法律依據(jù)，充分體現(xiàn)監(jiān)察實(shí)體與監(jiān)察程序結(jié)合，刑事手段與非刑事手段相并舉，違規(guī)違法處置與刑事訴訟并行，懲治與預(yù)防腐敗一體的反腐敗客觀規(guī)律和要求。由于監(jiān)察體制改革符合我國憲法精神和原則，是在中國特色社會(huì)主義國體政體框架內(nèi)的制度創(chuàng)新，不存在所謂“違憲”問題，因而《國家監(jiān)察法》就是國家監(jiān)察體制改革全面推行法律依據(jù)。

隨著國家監(jiān)察體制改革的全面推進(jìn)，健全立法是題中之義。按照現(xiàn)行憲法的規(guī)定，我國的權(quán)力架構(gòu)是“一統(tǒng)四分”的格局。即：在全國人大之下，設(shè)立行政機(jī)關(guān)（國務(wù)院）、審判機(jī)關(guān)（法院）、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)（檢察院）和軍事機(jī)關(guān)（中央軍委）。而監(jiān)察體制改革將形成與“一府兩院”平行并立的“國家監(jiān)察機(jī)關(guān)”。在國家層面，將設(shè)立“國家監(jiān)察委員會(huì)”，負(fù)責(zé)對(duì)中央所有國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督。“國家監(jiān)察委員會(huì)”由全國人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，接受全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督。這就需要修訂《憲法》，在《憲法》中明確國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位。同時(shí)，制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)察權(quán)限、活動(dòng)原則等予以細(xì)化。應(yīng)修訂《人民檢察院組織法》《檢察官法》，體現(xiàn)反貪反瀆和預(yù)防部門的轉(zhuǎn)隸。修訂《刑事訴訟法》，體現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件管轄等方面發(fā)生的變化。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)脫離政府序列，相應(yīng)對(duì)生產(chǎn)安全事故的調(diào)查和處理，需要通過修訂安全生產(chǎn)法，明確授權(quán)由國務(wù)院和國家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合制定生產(chǎn)安全事故調(diào)查和處理的具體辦法；并相應(yīng)修訂國務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》。通過法律法規(guī)的逐步完善，為監(jiān)察委員會(huì)及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的規(guī)范高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)，確保國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)真正成為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、強(qiáng)化人民民主監(jiān)督、維護(hù)國家政權(quán)安全的上下貫通的戰(zhàn)略支點(diǎn)。

（四）有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督

國家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行，旨在強(qiáng)化對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家公務(wù)人員的全覆蓋。這是因?yàn)闄?quán)力作為一種集中起來的控制力和社會(huì)影響力，不僅代表著對(duì)社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)也標(biāo)志著權(quán)力行使者不同于一般人的特殊地位、身份。這種以強(qiáng)制力為后盾的權(quán)力，不論受支配一方是否情愿，都必須強(qiáng)迫服從。這就使權(quán)力的擁有者具有凌駕于他人之上、濫用權(quán)力的可能。法國杰出的思想家孟德斯鳩指出，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。因此有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督是權(quán)力運(yùn)行的基本法則。也就是說，要使公共權(quán)力沿著國家、社會(huì)和群眾的整體意志和利益的正確軌道運(yùn)行，就必須強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。健全國家監(jiān)察體系，就是通過對(duì)國家機(jī)關(guān)和執(zhí)掌公共權(quán)力的人員的執(zhí)法問責(zé)、依法監(jiān)督，防止公共權(quán)力異化和濫用，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

 有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督同樣適用于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。國家監(jiān)察委員會(huì)作為反腐敗的專責(zé)機(jī)關(guān)，肩負(fù)著黨的信任和人民的期盼，承擔(dān)著監(jiān)督公職人員勤政廉政、維護(hù)國家權(quán)力廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要職責(zé)，其自身素質(zhì)更要過硬。實(shí)踐證明，信任不能代替監(jiān)督，在反腐敗斗爭(zhēng)依然嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)下，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)也非凈土，面臨同樣嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)。少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部沒能經(jīng)受住腐蝕與反腐蝕的考驗(yàn)，由執(zhí)紀(jì)監(jiān)督者蛻變?yōu)楦瘮》肿樱逃?xùn)深刻。為保證國家監(jiān)察權(quán)力正確行使，防止擅權(quán)現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)國家監(jiān)察權(quán)力行使的監(jiān)督和制約。要加強(qiáng)黨中央和地方黨委對(duì)國家監(jiān)察權(quán)力及運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，堅(jiān)持黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告等行之有效的制度；建立完善監(jiān)察權(quán)力的合理分工制約和程序制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)國家監(jiān)察權(quán)力的分工、制約和監(jiān)督；充分發(fā)揮人大監(jiān)督和民主監(jiān)督作用，進(jìn)一步健全監(jiān)督的途徑和方法；完善檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，嚴(yán)格遵守刑事訴訟和行政訴訟法律規(guī)定，不斷提高監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的法治化水平。為加強(qiáng)對(duì)國家監(jiān)察人員監(jiān)督，除在《國家監(jiān)察法》中確立按照法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的基本原則，明確監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限、運(yùn)轉(zhuǎn)程序和具體措施外，可考慮修訂刑法，增加規(guī)制國家監(jiān)察人員濫用職權(quán)、刑訊逼供、收受賄賂、徇私枉法罪等行為的定罪處罰，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及其監(jiān)察人員自身的監(jiān)督。

四、監(jiān)察體制改革的制度設(shè)計(jì)

（一）國家監(jiān)察體制的總體設(shè)計(jì)

首先，明確黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。我們推進(jìn)各領(lǐng)域改革，都是為了完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高黨的執(zhí)政能力。以零容忍態(tài)度懲治腐敗是中國共產(chǎn)黨鮮明的政治立場(chǎng)，是黨心民心所向，必須在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)。根據(jù)黨中央的決策部署，擬組建的監(jiān)察委員會(huì)就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，占黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，目的是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善黨和國家自我監(jiān)督。而監(jiān)察法就是反腐敗國家立法，制定監(jiān)察法，為監(jiān)察委員會(huì)履行職責(zé)、開展工作提供法治保障，在反腐敗工作領(lǐng)域體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一規(guī)定，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建具有中國特色的國家監(jiān)察體系，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，強(qiáng)化黨和國家的自我監(jiān)督，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第二，創(chuàng)新和完善國家監(jiān)察體制。為健全反腐敗體制機(jī)制，提升國家監(jiān)察權(quán)威性和有效性，應(yīng)規(guī)定中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國監(jiān)察工作，對(duì)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。縣級(jí)以上地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。同時(shí)，為了增強(qiáng)監(jiān)察工作的機(jī)動(dòng)性、實(shí)效性，規(guī)定上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將其所管轄的監(jiān)察事項(xiàng)指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，也可以將下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的監(jiān)察事項(xiàng)指定給其他監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。

第三，實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋。按照對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督的改革要求，草案將中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員及參照公務(wù)員法管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員以及其他依法履行公職的人員，統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍，由監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限進(jìn)行監(jiān)察。

第四，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)主要職能和監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。根據(jù)國家監(jiān)察體制改革方案，聚焦反腐敗職能定位，應(yīng)規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)主要職能：維護(hù)憲法和法律法規(guī)；依法監(jiān)察公職人員行使公權(quán)力的情況，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪；開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)：一是對(duì)公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。二是對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。三是依據(jù)相關(guān)法律對(duì)違法的公職人員作出政務(wù)處分決定；對(duì)在行使職權(quán)中存在的問題提出監(jiān)察建議多對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送檢察機(jī)關(guān)依法直接提起公訴。

第五，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)必要的權(quán)限。應(yīng)將目前監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際使用的調(diào)查措施以國家立法形式固定下來。一是將現(xiàn)行行政監(jiān)察法規(guī)定的查詢、復(fù)制、凍結(jié)、扣留、封存等措施，完善為查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等。二是將實(shí)踐中運(yùn)用的談話、訊問、詢問等措施確定為法定權(quán)限。三是監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪中，對(duì)已掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查的被調(diào)查人，經(jīng)依法審批可以將其留置在特定場(chǎng)所進(jìn)行調(diào)查。這樣可以有效防范逃跑、自殺，防止串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)等問題，促使被調(diào)查人如實(shí)說明問題，也有利于被調(diào)查人的安金。四是對(duì)需要采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施的，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。

第六，嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)察程序。為保證監(jiān)察機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力，應(yīng)對(duì)監(jiān)督、調(diào)查、處置工作程序作出嚴(yán)格規(guī)定，包括問題線索的管理和處置方式；搜查、查封、扣押等程序；應(yīng)對(duì)訊間和重要取證工作全程錄音錄像，嚴(yán)格涉案款物處理。應(yīng)對(duì)采取留置調(diào)查措施的，規(guī)定了嚴(yán)格的程序和期限：省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)備案，省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；留置時(shí)間不得超過三個(gè)月，特殊情況下經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過三個(gè)月。應(yīng)明確規(guī)定，采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人所在單位或家屬；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息，提供醫(yī)療服務(wù)。

第七，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督。一是加強(qiáng)人大監(jiān)督，草案規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督；各級(jí)人大常委會(huì)可以聽取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告，并組織執(zhí)法檢查；監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受詢問或者質(zhì)詢。二是強(qiáng)化自我監(jiān)督，草案占黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則相銜接，將實(shí)踐中行之有效的做法上升為法律規(guī)范。草案規(guī)定了對(duì)打聽案情、過間案件、說情千頇的報(bào)告和登記備案；監(jiān)察人員的回避；脫密期管理和對(duì)監(jiān)察人員辭職、退休后從業(yè)限制等制度。同時(shí)規(guī)定了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員不當(dāng)行為的申訴和責(zé)任追究制度。三是明確監(jiān)察機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)相互合制約，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查；對(duì)于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見并報(bào)經(jīng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。此外，草案還明確規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

（二）健全監(jiān)察體制的運(yùn)行機(jī)制

一是完善合署辦公程序機(jī)制。現(xiàn)有的行政監(jiān)察職能與檢察偵查職能整合后，原有的違紀(jì)調(diào)查與刑事偵查緊密銜接，反腐敗執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的威懾、強(qiáng)制功能加大，在這種情況下，更需要強(qiáng)調(diào)法治思維和法治方式。規(guī)范執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制。在辦案程序上，把嚴(yán)格依紀(jì)依法作為行為準(zhǔn)則，堅(jiān)持紀(jì)律法律面前人人平等，依規(guī)依法全面收集證據(jù)，切實(shí)改變“口供至上”的觀念和做法；完善人權(quán)司法保障制度，依法保障辯護(hù)律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利。在事實(shí)認(rèn)定上，堅(jiān)持客觀公正地查辦案件，準(zhǔn)確掌握違紀(jì)違法事實(shí)，嚴(yán)格區(qū)分工作失誤與違紀(jì)違法的界限。在定性處理上，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以紀(jì)律法律為準(zhǔn)繩，違紀(jì)者受黨政紀(jì)處分，違法者受法律制裁；堅(jiān)決防止以黨政紀(jì)處分代替刑事處罰，以刑事處罰代替黨政紀(jì)處分的問題發(fā)生。讓人民群眾從我們辦理的每一起腐敗案件中感受到公平正義。　

二是建立執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動(dòng)程序規(guī)范。紀(jì)檢監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職能與監(jiān)察監(jiān)督調(diào)查處置職能在一體運(yùn)行時(shí)，應(yīng)界定日常監(jiān)督、執(zhí)法調(diào)查與處置問責(zé)的活動(dòng)規(guī)范。對(duì)黨員和公務(wù)員的監(jiān)督總體上處于“四種形態(tài)”中的前三種狀態(tài)，因而只能采取非強(qiáng)制性調(diào)查手段。只有發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者具有明顯違紀(jì)違法行為時(shí)，才能進(jìn)入第四種形態(tài)即立案審查。而立案審查也有違紀(jì)違法之分，對(duì)違反黨紀(jì)的立案審查，一般只能采取非強(qiáng)制性調(diào)查措施。對(duì)違法行為的立案審查，才可采取強(qiáng)制性調(diào)查措施。這是監(jiān)察執(zhí)法與紀(jì)檢執(zhí)紀(jì)在性質(zhì)、手段上的重要區(qū)別。只有實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與執(zhí)紀(jì)的分離和銜接，才能充分發(fā)揮把紀(jì)律挺在前面的腐敗防控優(yōu)勢(shì)，防止出現(xiàn)違法違規(guī)辦案甚至冤假錯(cuò)案，保證辦案的質(zhì)量和效果，維護(hù)黨的執(zhí)政形象和國家法治形象。

三是健全監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)黨中央和地方黨委對(duì)國家監(jiān)察權(quán)力及運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，堅(jiān)持黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告等行之有效的制度。應(yīng)建立完善監(jiān)察權(quán)力的合理分工制約和程序制約機(jī)制，比如依托中央紀(jì)委案件監(jiān)督管理室等機(jī)構(gòu)、機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)國家監(jiān)察權(quán)力的分工、制約和監(jiān)督。應(yīng)建立人大監(jiān)督和民主監(jiān)督機(jī)制，積極探索接受監(jiān)督的途徑和方法。應(yīng)完善檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，比如監(jiān)察機(jī)關(guān)查處腐敗犯罪案件，就需移送檢察院審查起訴；對(duì)腐敗違法案件的非刑事處罰，當(dāng)事人可向法院申訴，由法院依法裁判。應(yīng)建立人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，確保人大及其常委會(huì)專項(xiàng)調(diào)研、執(zhí)法檢查、聽取報(bào)告、工作測(cè)評(píng)等監(jiān)督的落實(shí)，確保政協(xié)對(duì)監(jiān)察工作提案辦理的受理和反饋，自覺接受廣大人民群眾對(duì)監(jiān)察工作意見和建議。

四是建立與檢察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制。包括：1.建立案件移送工作機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的需要追究刑事責(zé)任的案件，應(yīng)及時(shí)將有關(guān)材料(復(fù)制件)送達(dá)相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件應(yīng)及時(shí)進(jìn)行審查，決定提起公訴的，應(yīng)將審查情況及結(jié)果反饋監(jiān)察機(jī)關(guān)，決定不予起訴的，應(yīng)將不起訴的決定及理由通報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)。2.建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。為加強(qiáng)辦案工作銜接，針對(duì)面臨的新問題和階段性工作，雙方負(fù)責(zé)同志定期或不定期召開工作會(huì)議，辦案情況通報(bào)、工作經(jīng)驗(yàn)交流，研究、協(xié)調(diào)有關(guān)政策和法律問題，研究重大案件起訴中需要協(xié)調(diào)解決的問題。3.建立信息共享機(jī)制。如數(shù)據(jù)平臺(tái)共享。監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)有著各自的執(zhí)法和司法流程，需大量的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度，數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的搭建，為執(zhí)法司法依據(jù)的迅速查詢提供了便利，消除了信息孤島現(xiàn)象；又如技術(shù)資源共享。司法會(huì)計(jì)、司法鑒定等專業(yè)技術(shù)資源共享有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)就執(zhí)紀(jì)執(zhí)法與司法銜接工作中的專業(yè)性結(jié)論達(dá)成共識(shí)，避免重復(fù)工作，節(jié)約了時(shí)間和資金。4.探索介入支持工作機(jī)制。介入支持是反腐執(zhí)法實(shí)踐的一條經(jīng)驗(yàn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在查處案件時(shí)，根據(jù)對(duì)方的提請(qǐng)，經(jīng)常會(huì)提前介入支持，預(yù)先熟悉案件或幫助分析案件，便于偵查證據(jù)的收集和起訴證據(jù)的審查工作開展。介入支持的主要方式是:監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處違紀(jì)違法案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)可能涉嫌犯罪的，可以邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員提前介入，共同研討是否達(dá)到刑事追訴的標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為涉嫌犯罪的，可以視情況提前介入，就證據(jù)的收集、固定和保全等問題提供指導(dǎo)意見。

（三）加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治領(lǐng)域執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的專責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍是保障公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的專門力量。紀(jì)檢監(jiān)察是政治性很強(qiáng)的專業(yè)工作，又是專業(yè)性很強(qiáng)的政治工作。在深化監(jiān)察體制改革、執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法一體運(yùn)行、監(jiān)察與司法法法銜接的背景下，必須加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，把政治建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)統(tǒng)一于監(jiān)察機(jī)關(guān)自身建設(shè)實(shí)踐，在反腐敗斗爭(zhēng)中打造好政治機(jī)關(guān)的法治產(chǎn)品，規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權(quán)。

1、明確紀(jì)檢監(jiān)察專業(yè)化建設(shè)內(nèi)涵。紀(jì)檢監(jiān)察應(yīng)具備優(yōu)秀的職業(yè)操守、深厚的專業(yè)知識(shí)、嫻熟的專業(yè)技能。專業(yè)知識(shí)既包括黨章和黨內(nèi)法規(guī)，又包括憲法和監(jiān)察法及相關(guān)法律。專業(yè)技能既包括依紀(jì)依法開展日常監(jiān)督的能力，又包括依紀(jì)依法進(jìn)行黨內(nèi)違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查和定性處置能力。特別是職務(wù)犯罪調(diào)查工作直接對(duì)接司法，要實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪調(diào)查工作的法治化，必須用法律認(rèn)可的證據(jù)證明案件事實(shí)，在審查起訴階段用證據(jù)說服檢察官，在審判階段用證據(jù)說服法官。因而必須做到調(diào)查行為合法、規(guī)范；調(diào)查程序合法、規(guī)范；調(diào)查方法合法、規(guī)范；調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)合法、規(guī)范。  

2、加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察專業(yè)化培訓(xùn)。有針對(duì)性地提升紀(jì)檢監(jiān)察干部的專業(yè)知識(shí)、專業(yè)能力、專業(yè)作風(fēng)和專業(yè)精神。應(yīng)當(dāng)從改革和工作需要出發(fā)，開設(shè)針對(duì)性和指導(dǎo)性強(qiáng)的專題培訓(xùn)班，提升紀(jì)檢監(jiān)察干部專業(yè)能力。根據(jù)新形勢(shì)、新任務(wù)、新情況的需要，加強(qiáng)輪訓(xùn)，提升紀(jì)檢監(jiān)察干部政治水平、理論水平、專業(yè)素養(yǎng)，全面提升履職能力。應(yīng)當(dāng)以黨章黨規(guī)黨紀(jì)和憲法法律、特別是監(jiān)察法的相關(guān)配套規(guī)定和創(chuàng)新制度為培訓(xùn)重點(diǎn)，更好滿足履職要求。應(yīng)在綜合考量本地區(qū)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察工作人才隊(duì)伍的梯隊(duì)建設(shè)，采取老人老辦法、新人新辦法的工作方針，在招錄新入職工作人員時(shí)強(qiáng)化對(duì)專業(yè)背景和職業(yè)素養(yǎng)的要求，對(duì)已經(jīng)在職的工作人員克服各種工作困難，采取分期分批集中輪流培訓(xùn)的方式提升其法律職業(yè)素養(yǎng)。同時(shí)鼓勵(lì)在職工作人員自學(xué)法律知識(shí)，考取相關(guān)法律職業(yè)資格證書。通過單位和工作人員個(gè)人的努力，使監(jiān)察工作人員整體職業(yè)素養(yǎng)邁上一個(gè)新臺(tái)階。

3、加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部的選拔任用和考核。紀(jì)委監(jiān)察委在黨和國家機(jī)構(gòu)體系中是唯一的專責(zé)機(jī)關(guān)，“專責(zé)機(jī)關(guān)不僅強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委的專業(yè)化特征、專門性職責(zé)，更加突出強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察委的責(zé)任，行使監(jiān)察權(quán)不僅僅是監(jiān)察委的職權(quán)，更重要的是職責(zé)和使命擔(dān)當(dāng)。”因此，對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察人員，應(yīng)當(dāng)建立一套與專責(zé)機(jī)關(guān)的工作職責(zé)相匹配的人事制度。既要探索建立紀(jì)檢監(jiān)察干部資格準(zhǔn)入制度，確保新進(jìn)人員具備基本的專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力。又要嚴(yán)肅試用期考察的初衷，在實(shí)際工作中檢驗(yàn)紀(jì)檢監(jiān)察干部工作能力。還要加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢、監(jiān)察、法律等方面專業(yè)知識(shí)的考試，完善公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的選拔機(jī)制。對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部專業(yè)能力的考察，應(yīng)嚴(yán)格按照選用標(biāo)準(zhǔn)和程序，注重遴選具有紀(jì)律、法律等專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備的人員，完善紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)。通過遴選、培訓(xùn)、實(shí)戰(zhàn)，逐步形成一批執(zhí)紀(jì)執(zhí)法監(jiān)督和職務(wù)犯罪調(diào)查的專家。通過推進(jìn)反腐敗專業(yè)人才建設(shè)，造就政治堅(jiān)定、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過硬、監(jiān)督有力、執(zhí)法公正的反腐敗專門力量，把紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建設(shè)成機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)，人員配備合理，裝備手段先進(jìn)，具有強(qiáng)大戰(zhàn)斗力、威懾力和公信力的反腐敗執(zhí)法機(jī)關(guān)。

作者：吳建雄，湘潭大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中國反腐敗司法研究中心主任，湖南省法學(xué)會(huì)法治反腐研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)。先后任國家社科基金重大項(xiàng)目“健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制研究”，特別委托項(xiàng)目“習(xí)近平反腐敗戰(zhàn)略思想研究”、“中國特色社會(huì)主義國家監(jiān)察制度研究”首席專家。

推薦人：中國反腐敗司法研究中心企業(yè)廉潔合規(guī)研究基地主任  劉耀華

編輯：夏亞