第五篇  反腐敗新法度

 

法律制度具有根本性、全局性、穩定性和長期性的特點，黨規黨紀和法律法規是防腐、治腐的利器。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把黨內法規制度建設作為完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，明確提出“制度治黨”“依規治黨”的新要求，加快構建內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐敗制度體系，加強反腐敗國家立法，使黨內法規與國家法律協調銜接、依規治黨與依法治國相互促進，讓黨內法規和法律制度剛性運行，開啟了制度治黨、依規治黨新時代。

 

第一章 反腐敗法規體系檢視

 

反腐敗法律制度與一個國家的腐敗治理模式密切相關。腐敗治理是各國普遍面臨的實踐課題，在不同國家反腐敗實踐中形成了各具特色的反腐模式。從既有的反腐的模式看，大致可以分為“人治反腐”與“制度反腐”兩種方式。中國共產黨歷來重視反腐倡廉建設，并逐步形成了獨具特色的反腐敗模式。這種模式集中體現為作為執政黨的中國共產黨直接領導反腐敗工作，掌控反腐敗的方向和規劃，黨在多元的反腐敗體系中處于領導與協調的核心位置，并通過黨內立法和設立專門的紀檢機構直接介入反腐敗工作。從實際情況看，我國的反腐模式既有制度反腐的因素，也有人治反腐的因素。從當前治理腐敗的訴求與成效看，人治反腐有其現實合理性，但也必須認識到人治反腐并非治本之策，也非長久之計。從根源上治理腐敗，最終還是要依靠法治。法治反腐的關鍵是要建立和完善治理腐敗的規范化制度體系。從動態的角度看，腐敗治理制度體系必須通過執法、司法實踐才能真正實現其價值目標，而反腐的執法、司法實踐也會促進腐敗治理制度體系的完善。法治反腐通過法律的制定和實施，規范和限制公權力的行使，保證公權力公開、公正、透明運行，使掌握公權力者不能腐、不敢腐，從而減少乃至消除腐敗。有學者指出:“腐敗治理體系的邏輯起點是維護國家治理的有效性，腐敗治理體系的目標定位是推動國家治理權威、秩序與活力的有機統一。”目前我國已初步形成了包括黨內立法和國家立法在內的法治反腐治理體系，為進一步完善法律程序機制，逐步建立起用權利制約權力、靠正當法律程序制約權力的常規反腐機制奠定了基礎。

一、法規體系中的黨內立法

執政黨的黨內立法在我國腐敗治理制度體系中具有重要地位，黨內反腐敗立法經歷了一個逐步完善的過程。黨內立法作為腐敗治理體系中的重要組成部分，在內容上更多的涉及廉政規范性立法。2004年中共中央頒發了《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨員權利保障條例》三個文件，規范了黨內的監督和處罰機制；2005年中共中央頒布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，充分發揮制度在懲治和預防腐敗中的保證作用；2006年中央紀委重新起草的《關于領導干部報告個人重大事項的決定》和2009年中共中央審議通過《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，規范了黨員領導干部的廉潔從政行為。黨的十八大系統分析了黨風廉政建設和反腐敗實踐所面臨的新形勢，基本建構了中國現階段新的反腐倡廉政策體系，體現了執政黨的反腐倡廉政策向科學化、民主化和體系化方向發展的趨勢，反腐倡廉的頂層設計進入新節點。十八大之后中央又建立和完善了多項反腐倡廉的制度規范，頒布實施《改進工作作風密切聯系群眾八項規定》、《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、《黨政機關國內公務接待管理規定》等多項規章制度。這些規定更具操作性、實踐性，體現了腐敗治理工作的治本之道，呈現出反腐敗制度建設三個特征：

一是依規治黨和以德治黨有機統一。中華民族傳統文化歷來講究德法相依、德治禮序，其中的“規矩”、崇德重禮的德治思想，也是黨規黨紀的重要淵源。法治從來離不開德治。依法治國，公民不能都踩在法律的底線上；依規治黨，黨員也不能全站在紀律的邊緣。全面從嚴治黨，必然要求依規治黨和以德治黨相統一。道德使人向善，是紀律的必要前提和基礎；紀律用來糾錯，是道德的堅強后盾和保障。遵循這樣的理念，十八大以來，我們黨繼承和弘揚中華民族優秀傳統文化，讓崇德向善和遵規守紀相輔而行，在實踐中逐步深化了對管黨治黨規律的認識，即確立高標準毫不動搖，守住紀律底線一寸不讓，使自律與他律結合，既發揮道德感召力，又強化紀律約束力。黨內立法中認真貫徹習近平總書記關于“依規治黨，首先是把紀律和規矩立起來、嚴起來、執行起來”的重要指示，著眼于黨的紀律是黨員行為的底線，法律是公民的底線。突出黨的先鋒隊性質和執政地位所要求的黨紀嚴于國法。充分認識如果紀法不分，把法律等同于紀律，黨的各級組織、黨員都退到法律底線上，就降低了黨員標準，弱化了黨的先進性。特別注重從腐敗案例中分析和把握黨員干部“破法”必先“破紀”，不正之風和腐敗問題實質都是組織渙散、紀律松弛等腐敗衍生的機理性問題。

二是實踐探索和經驗總結的提煉和升化。先從提出工作要求入手，探索實踐、不斷總結，成熟后再上升為制度，是十八大以來黨內法規制度建設的一大特色。2015年修訂了《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》。兩部黨內法規重點針對黨內存在的突出問題，黨員和黨員領導干部在廉潔自律和遵守紀律方面存在的主要問題，將十八大以來嚴明政治紀律和政治規矩，組織紀律以及落實中央八項規定精神，糾正“四風”等實踐成果上升固化為紀律條文，實現了堅持高標準與守住底線的統一。正風反腐實踐中，黨中央緊緊抓住落實主體責任這個“牛鼻子”，嚴肅責任追究，先后對湖南衡陽破壞選舉案、四川南充拉票賄選案等進行問責。截至2016年5月底，全國共對4.5萬余名黨員領導干部進行了問責。各級黨委、紀委還運用通報曝光、調整領導班子、組織處理、紀律處分等多種方式，創造了問責工作的新經驗。2016年7月，《中國共產黨問責條例》正式出臺，標志著問責工作邁出制度化、規范化、常態化的關鍵一步。制度創新無止境，立規修規再出發。總結十八大以來黨內政治生活和黨內監督的理論和實踐創新成果，2016年10月，黨的十八屆六中全會制定新形勢下黨內政治生活若干準則，修訂《中國共產黨黨內監督條例（試行）》。這必將進一步扎緊制度籠子，夯實依規治黨的制度基礎。2018年10月1日，中央對《中國共產黨紀律處分條例》再次進行修訂。新修訂的《條例》施行一年以來，紀檢監察機關認真履行黨章賦予的職責，嚴格按照《條例》要求強化監督執紀問責，讓制度“長牙”、紀律“帶電”，推動紀律建設標本兼治的利器作用更好發揮。

三是突出強調制度的貫徹落實和執行。《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》兩個黨內法規修訂出臺后，中央紀委監察部領導同志帶頭分赴109家單位開展宣講，包括950余名省部級以上干部、1.9萬余名廳局級干部和近40萬名黨員干部聽取了宣講。一些地方緊緊跟上，采取多種方式，加大學習宣傳力度。江西、廣西等地派出多個宣講團，分赴各地開展宣講；浙江、新疆等地通過微博、微信公眾號等，建立法規學習和測試系統，方便黨員學習。各級紀檢機關積極轉變工作理念和方式方法，將“六項紀律”作為開展監督問責和執紀審查的標準和依據，重點查處違反政治紀律和政治規矩、組織紀律及違反中央八項規定精神的問題，彰顯執紀特色。《問責條例》聚焦全面從嚴治黨，旨在激發各級黨組織和黨的領導干部管黨治黨的責任擔當，必須與實踐相結合，才能落地生根。從各地公布的問責案例通報看，各地正在按照中央要求，緊密聯系實際，抓緊制定實施細則和辦法措施，進一步細化問責內容、對象、事項、主體、程序、方式，將全面從嚴治黨的整體部署轉化為各級黨組織的具體責任。例如，甘肅省委印發了《甘肅省實施〈中國共產黨問責條例〉辦法（試行）》，明確將“推進精準扶貧、精準脫貧等重大政策和決策部署不堅決不到位”等作為“黨的領導弱化”的問責情形之一。西藏則根據實際，將《問責條例》中規定的問責情形再細化成九種，層層傳導管黨治黨的壓力，從嚴從實促執行，讓制度的約束作用充分發揮，讓制度的剛性力量全面釋放。

黨的十九大報告提出，全面從嚴治黨永遠在路上，推動全面從嚴治黨向縱深發展。這就要求更加注重發揮黨內法規制度管根本管長遠的作用。適應這一現實要求，2018年黨中央印發修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》。此后,又印發了《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》將黨的紀律建設的理論實踐和制度創新成果以黨規黨紀形式固定下來，著力提高紀律建設的政治性、時代性、針對性，扎緊管黨治黨制度籠子。2018年，中辦還印發了《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，在鞏固黨的十八大以來派駐監督取得的明顯成效基礎上，進一步深化中央紀委國家監委派駐機構改革，完善派駐監督體制機制，為推動全面從嚴治黨和反腐敗斗爭向縱深發展提供有力保證。中辦還印發了《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》，進一步增強督查檢查考核工作的科學性、針對性、實效性，克服形式主義、官僚主義，減輕基層負擔，激發干部崇尚實干、攻堅克難的責任擔當。

二、法規體系中的監察立法

反腐敗法規體系中的監察立法。就是十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國監察法》。監察法把黨內監督和國家監督統一起來，確立了具有鮮明中國特色的社會主義監察制度。這種監察制度既體現了中華民族傳統制度文化，是對中國歷史上監察制度的一種借鑒，也是對當今權力制約形式的一個新探索。正如有學者言：“由于新穎，必然生疏，以至于在對監察制度的理解上，一開始是不深入、甚至是有幾分陌生的”。只有切實領悟這部唯一將黨的領導寫進法律的基本法、第一部組織法與程序法相結合的“特別法”的政治與法治意蘊，才能把握監察法中國特色和基本要義，認清其在反腐敗法規體系中的重要地位。

(一)監察法的政治性

《監察法》笫二條規定了“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”,笫三條將憲法規定的“中華人民共和國各級監察委員會是國家專門監察機關”細化為“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關”。清晰地表明了監察委員會不同于行政機關、司法機關的性質和定位，從立法上實現了黨內監督和國家監督的高度統一,彰顯了“黨規轉向國法的重要變化”。特別是“行使國家監察職能專責機關”的定位,與紀委作為“黨內監督專職機關”的定位相匹配,表明了監察委員會實質上就是與紀委合署辦公的反腐敗工作機構，代表黨和國家行使監督權。監察委員會作為政治機關、本質上是黨的工作機構的屬性定位,是《監察法》最鮮明的政治性特色。

監察機關是政治機關而不是行政機關和司法機關，學術界和實務界還存在不同的認識。有的認為,監察委員會所行使的權力具有強烈的行政權特佂,監察機關大體上屬于一種負責特別刑事偵查的司法機關；有的認為監察機關并非政治機關,而是兼具監督屬性、行政屬性和司法屬性的機關等等。總的來看，這些觀點或以現代代議民主憲制為參照,或用西方三權分立學說來考量,雖然能夠在理論上實現邏輯自洽，但難以切合實際。我國不實行三權分立體制，而實行人民代表大會制度，即人民代表大會統一行使國家權力，下設政府、監察委、法院和檢察院，分別行使行政權、監察權、審判權和檢察權，這就決定了我們不能用西方“三權”即立法權、行政權、司法權為標準來評價監察機關的性質。研習監察委員會的性質定位,解讀其核心價值、基本邏輯、結構功能等，不能照搬照抄西方政治學概念、政黨政治學說和政治理論模式。而是要從中國特色社會主義政治理論與政治實踐相結合的角度，回答監察法“為何制定、誰來執行、怎樣實施”等問題，得出立足中國國情，體現中國特色，符合中國政治實際的科學結論。

監察法立法上的原創性和政治上的先進性集中體現了習近平新時代中國特色社會主義的立場、觀點和方法。首先,監察法突出了堅持黨的領導的政治立場。強調立法目的就是為了加強黨對反腐敗的集中統一領導，實現對所有行使公權力的公職人員的依法監察，健全黨和國家監督體系，厚植黨的執政基礎，探索出一條自我革命、自我凈化的有效路徑，防止權力受到腐蝕，防止脫離人民群眾，為建設廉潔政治提供制度保障。其二,監察法賦予了執法機構極強的政治屬性。“反腐敗是關系到黨和國家生死存亡的重大政治任務”，這就決定了必須有與之相適應的組織載體。作為這一載體的監察委員會,不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨的直接領導下，代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為，通過“依托紀檢、拓展監察、銜接司法”，實現“一加一大于二”的效果，這是中國特色的黨和國家自我監督路徑，是中國人民所獨有的“知識產權”其三，監察法制定的工作方針體現“紀法合力”的政治特色。如監察法總則中的“以事實為根據、以法律為準繩”等規定帶有普適性、通約性，與刑事訴訟法、行政訴訟法等規定相一致，但“從嚴監督、懲教結合、寬嚴相濟”等內容，特別是根據新時代正風反腐的歷史性變化，強調“著力構建不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制，明顯借鑒了黨規黨紀的制度創新，是政治話語的法律表述。

監察法作為政治（公權）領域的治理規范，就監察對象而言，特指所有行使公權力的公職人員。公職人員因行使國家權力而成為“特別義務人”，既要接受相對一般公民更高更嚴的監督與盡職要求，又要讓渡部分權利，履行接受監察、配合調查的法定（特定）義務。這就決定了我們不能用普通公民的權利保障理念看待監察法對公職人員的義務規定，不能用刑事訴訟法的既定制度來套用監察法相關程序。要認清監察調查與刑事偵查的本質區別，不能因為監察調查的強制性而與刑事偵查劃等號。從執法主體看，調查者是與黨的紀檢機關合暑辦公的監察機關;從執法對象看，監察對象是行使公權力的公職人員，而不是普通的刑事犯罪嫌疑人；從執法內容看，監察機關調查的是職務違法行為和職務犯罪行為，不是一般刑事犯罪行為；從執法過程看，監察機關的調查既要嚴格依法收集證據，也要用黨章黨規黨紀、理想信念宗旨做被調查人的思想政治工作，而不僅僅是收集證據，查明犯罪事實；從執法特征看，普通刑事犯罪一般以事立案，一旦案發，即進入刑事偵查訴訟程序，而職務犯罪案件一般以人立案，需要通過線索排查、證據收集、調查終結，移送檢察機關后，才進入刑事訴訟環節。被調查人在未移送檢察機關之前，還不是法定意義上的犯罪嫌疑人。監察機關對公職人員職務違法和職務犯罪的調查工作，除了還原、核查相關違法或犯罪事實，還要剖析違法犯罪人員的思想根源，開展嚴肅認真的思想政治工作，所體現的“懲前毖后、治病救人”的方針也有很強的政治性和政策性。對比分析可以看出，監察調查權是政治領域的執法權，而不是訴訟領域的偵查權，監察委員會是行使國家監察職能專責機關。

(二)監察法的正當性

監察法總結了建國以來反腐倡廉建設的基本經驗，吸收了古今中外法治反腐文明成果。在職權配置與程序設置上適應了懲治和預防腐敗的客觀要求，揭示了腐敗衍生的機理和規律。監察機關對所有行使公權力的公職人員進行監察，具有權力監督的徹底性；主要職能是調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律尊嚴，具有致高的維憲性；主要職責是監督、調查、處置，具有標本兼治、監察反腐的可期待性；主要權限包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等，具有反腐手段的嚴整性。特別是用留置代替“兩規”，適應了腐敗問題違規與違法交織的規律，破解了刑事強制措施難以突破職務犯罪的困局。

在監察職權配置與監察程序設置上，學術界和實務界也存在不同不同看法，認為憲法和監察法之下的監察機關是一個職權廣泛的強力機關，應該有權力邊界，應該遵循正當法律程序行使職權，以防止因制度縫隙太大而導致出現結構性的風險。這種擔憂雖有一定道理，但現實根據不足。其實，監察法在職權配置和程序設計上，充分吸收了我國古代和現代法治國家的經驗教訓，高度重視權力配置的適格性和有限性。當代有關國家和地區都賦予了反腐敗機構較大的監察權。瑞典議會監察專員有權對法律法規提出修改建議，還有權針對貪污腐敗、玩忽職守的官員向法院起訴。香港廉政公署調查對象不僅針對公共機構以及公務員的貪污，也針對私營機構，調查權限包括逮捕、扣留和批準保釋的權力，必要時亦可使用槍支和手銬等武力。與之相比，我國監委的監察權可稱得上“保守”了。在一般監察權限使用上，都設置了嚴格的程序規范。備受關注的留置措施，監察法規定僅適用于涉及案情重大、復雜的，可能逃跑、自殺等法定情形，需報上一級監委審批或備案，留置期限、場所等都嚴格限定，還明確作出符合相關人權保障要求的配套規定。從試點地區的情況看，由于留置措施的適用條件的程序規范比原職務犯罪偵查逮捕的規定更加嚴格，適用留置措施的比重比既往適用逮捕的比重明顯下降。

在監察范圍上，也有學者作出擴大化理解，認為監察的對象除了行使國家公權力的公職人員，實際包括了所有公民甚至外國人。理由是在查處職務犯罪案件中，涉案人員和知情人員都必須接受調查等。應當指出，以零容忍態度懲治腐敗是中國共產黨鮮明的政治立場。監察法將所有行使公權力的公職人員納入監察對象，體現了權力屬于人民、人民監督權力的憲法原則。其確定的監察對象，符合我國的政治體制和文化特征，體現制度的針對性和操作性。對監察的對象的理解，關鍵看他是不是行使公權力、履行公務，而不是看他是否有公職。沒行使公權力、履行公務的任何一個公民或者自然人，都不是監察的對象。所謂監察，是對公職人員的監督、調查、處置。而接受和配合執法機關調查，是每個公民的法定義務，不能作為監察范圍擴大化理解的依據。

監察法的一系列規定，體現了黨內監督與國家監察的內在一致和高度互補。黨的十八大以來，黨中央堅持全面從嚴治黨，在加大反腐敗力度的同時，完善黨章黨規，實現依歸治黨，取得歷史性成就。完善我國監督體系，既要加強黨內監督，又要加強國家監察。深化國家監察體制改革，成立監察委員會，并與黨的紀律檢查機關合署辦公，代表黨和國家行駛監督權和監察權，履行紀檢、監察兩項職責，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，從而在我們黨和國家形成巡視、派駐、監察三個全覆蓋的統一的權力監督格局，形成發現問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機制，為實現黨和國家長治久安走出了一條中國特色監察道路。制度監察法，就是通過立法方式保證依歸治黨與依法治國、黨內監督與國家監察有機統一，將黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，不斷提高黨和國家的監督效能。

(三)監察法的源頭性

監察法是我國第一部反腐敗國家立法，也是一部體現黨和國家自我監督的基本法律。在我國憲法之下的整個法律體系中，監察法處于源頭性、引領性的重要地位。這就決定了在修改和調整相關法律的實踐中，必須強調相關法律與監察法相銜接、相補充，修改的相關法律不能與監察法的規定相沖突。監察法出臺后，涉及對原有法律中對有關國家機關職權的劃分需要作出相應的修改和調整。如刑事訴訟法、人民檢察院組織法、檢察官法等法律中關于檢察機關偵查職務犯罪職責的有關規定需要進行修改。憲法和監察法對監察委員會的設立和與同級人大的關系都作了規定，需要相應在全國人民代表大會組織法、全國人民代表大會議事規則、地方組織法、監督法等法律中作出相應規定。改革后各級行政監察部門已并入監察委員會，監察法通過后同時廢止行政監察法，目前還有若干法律中涉及行政監察機關名稱、職能等內容，需要作出一攬子修改。通過立、改、廢，形成科學有效、健全完備的反腐敗法律法規體系，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供有力法治保證。

在監察法與刑訴法相銜接的問題上，有學者從強化對監察委監督制約的角度，提出了以修改刑訴法來“校正”監察法的主張。認為修改刑訴法應將監察人員在監察活動中的違法犯罪問題納入檢察機關查處范圍。這一觀點固然具有一定的合理性，但是，顯然忽視了監察法在法律體系中的源頭性地位。構建集中統一、權威高效的反腐敗體系，全線打通紀法、法法銜接各環節，推進監察機關與司法執法機關有機銜接的制度創新，實現監察執法與刑事司法的流程貫通,是推進新時代監察體制改革、把監察制度優勢轉化為反腐敗治理效能的必然選擇。全國人大常委會討論的《刑事訴訟法修正案》（草案），根據訴訟領域司法行為和司法者不可分開的特殊性，保留檢察機關查辦訴訟活動中司法人員涉嫌暴力取證、刑訊逼供、枉法裁判等職務犯罪偵查權，就是刑事訴訟法與監察法緊密銜接、實現“無禁區、全覆蓋、零容忍”的具體體現。正如監察委員會調查活動難以直接進入訴訟領域實施監察一樣，檢察機關的訴訟法律監督也不能介入監察活動查辦監察人員違法犯罪。“偵查所具有的專屬性、強制性、獨立性和公開性特點同樣也是調查所具備的”，“由于監察（調查）案件尚未進入訴訟程序，檢察（偵查）監督不能對監察案件適用”，因而監察活動中監察人員的違法犯罪問題只能依照監察法規定，由監察機關查處，這是利弊權衡后比例原則的內在邏輯。

有學者從保障案件當事人人權出發，認為監察委員會采用留置措施期間，限制了被調查人的自由，應該在修改刑訴法時，允許律師介入監察留置案件。對于這個問題，只要從執法實踐和立法價值兩個方面來考量，就會發現律師不能介入監察案件的合理性與必然性。從執法實踐看，監察法之所以沒有規定律師介入，是因為留置期間，調查工作正處在證據尚未確定階段，律師的提前介入雖有利于被調查人的人權保障，但存在極大的證據的風險，這種風險可能導致應該查證的腐敗分子逍遙法外。因而保障被留置人的人權，可以通過其他方式加強監督，監察法除設置嚴格的程序規范外，還對采取全程錄音錄像實施監控、留置時間不得超過三個月、保障被留置人員的飲食、休息和安全、提供醫療服務等作了規定。從立法價值看，制定監察法的目的，就是要解決刑事訴訟不能適應反腐敗客觀需要的問題。長期以來，我國反腐執法依據主要是刑事訴訟法。而刑訴法無論從價值取向和程序設置上，都無法體現反腐敗斗爭的客觀規律，因而出現查辦腐敗案件必須借用“兩規”的黨內措施的現象。這種法律資源的嚴重不足，成為制約反腐敗斗爭的重要瓶頸。制定監察法，就是要通過立法賦予監察委員會的職責權限和法定手段，破解反腐執法必須依賴黨內“法規”的弊端。

(四)監察法的人民性

從監察法的精神實質看，深化國家監察體制改革代表了最廣大人民群眾的根本利益和整體意志，恪守了一切權力來自人民、屬于人民且為了人民的憲法原則，切實堅持并保證人民為中心的主體地位。它通過加強和改進國家政權建設，彌補在國家權力結構中，監察體系不夠完善的短板，構筑起防止黨在長期執政條件下權力異化和權力尋租的屏障。昭示了黨和國家確保公共權力的人民性、確保人民賦予的權力永遠為人民謀利益的價值追求和堅定決心。

監察法的人民性集中體現在“制約權力、保障權利”的價值取向上。通過對執掌公權力公職人員的嚴格約束，以至讓渡部分應該享有的公民權利，“防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人”。縱觀當下學界對監察機關調查權限特別是留置措施的種種質疑，無不出于對人權保障原則的尊崇。有學者用程序自然法理論考量監察法設置的留置措施，提出留置措施隱含著規則矛盾，即對適用留置后不構成犯罪做政務處分的嚴重違法人員，既不能獲得賠償，也不能享有“留置一日折抵管制兩日，折抵有期徒刑一日”的法律利益。這一觀點雖然符合刑事訴訟中打擊犯罪、保障人權的法治原則，但卻忽視了監察法所秉持的“制約權力、保障權利”法治精神。公職人員從執掌公權力的那一天起，就具有支配他人的強制性力量，是公民中的特殊群體。這種支配他人得強制性決定了公職人員從宣誓就職的笫一天起,就必須讓渡部分一般公民享有的個人權利，這種“個人以公民的資格作為完善的國家一份子，必須放棄自己的特殊利益而完全服從公共意志”的情形，正是社會契約精神的重要體現,是“制約權力”的需要，也是永葆公職人員“人民公仆”政治本色的必然選擇。從這個意義看待監察法關于留置措施“隱含的規則矛盾”,就是順理成章的了。當然，這種公職人員個人權利的讓渡，也是嚴格控制在法定范圍之內的。

監察法的人民性決定了監察法既是一部授權法也是一部控權法。絕對的權力導致絕對的腐敗。為防范監察權的風險，監察法堅持權力分解、相互制約，防控關鍵原則，針對監察權行使的不同環節，都提出了嚴格的控權要求，專門在第七章用九個條文，就如何對監察機關和監察人員進行監督作出明確規定。首先是對關鍵環節的監督制約。監察法要求監察機關建立問題線索處置、調查、審理各部門相互協調、相互制約機制，加強對調查、處置工作全過程的監督管理;對重要取證工作全過程錄音錄像，留存備查等。其次是接受上級監委的監督。上級監委通過落實“兩個為主”進行監督，也就是監察工作以上級監委領導為主、干部提名考察以上級監委會同組織部門為主。三是加強內部監督機構建設。通過設立內部專門的監督機構進行專門監督，確保建立忠誠干凈擔當的監察隊伍。四是建立相關內部監督制度。監察法第六十一、六十五條規定，對監察人員工作重大失誤、嚴重違法與9類違反規定的行為，追究負有責任的領導人員和直接責任人員的責任，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

為確保監察權牢牢掌握在人民手中，監察法對監察權的外部監督進行了嚴密規制。一是黨的領導與監督。監委與紀委合署辦公，始終在黨中央領導下開展工作，自覺接受黨中央的監督。通過黨委書記定期主持研判問題線索、分析反腐敗形勢，聽取重大案件情況報告，對初核、立案、采取留置措施、作出處置決定等審核把關，黨對監察工作關鍵環節、重大問題的監督實現了制度化和常態化。黨委工作部門的相關職能也涵括了對監委的監督與制約。二是人大、政協監督。監察法規定監委由同級人大產生，對其負責，受其監督。人大通過聽取和審議專項工作報告，組織執法檢查、提出詢問或者質詢等對監委開展監督。人民政協也可對監委進行監督。三是司法監督。檢察院、法院對監委業務流程的監督，體現了司法機關對監察機關的監督。監察法規定人民檢察院退回補充調查的權力及必要時可自行補充偵查。法院在審理案件時，通過對案件性質進行認定、對證據進行審查判斷、對量刑建議進行考慮等，從而實現對監委權力的監督。四是民主監督、社會監督、輿論監督。監察法規定，監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。五是相關協作配合機關的監督。如公安機關、反腐敗國際合作方等對監察權的行使也有相應監督制約。六是監察對象的監督。監察對象及其家屬等可通過提起申訴、復查及國家賠償等進行監督。監察權通過強有力的內外監督，確保人民賦予的監察權永不蒙塵。

三、法規體系中的相關立法

在我國腐敗治理制度體系中，作為其中重要組成部分的國家立法，主要集中在《行政法》、《行政訴訟法》與《刑法》、《刑事訴訟法》等部門法。《行政許可法》對涉及國家安全、有限資源開發等六類公共利益事項規定了許可權，制約行政權力的濫用。《公務員法》有力推進了公務員管理的法制化進程，確立了公務員的權益保障和監督約束機制。2010年修訂的《中華人民共和國行政監察法》在加強行政監督，促進法治政府和廉潔政府建設，保持政令暢通，提高政府工作效率等方面發揮了重要作用。2014年新修訂《中華人民共和國行政訴訟法》大體遵循了經驗主義為主、制度設計為輔的路徑，靶標行政訴訟立案難、審理難和執行難，對相應的制度進行了修正或者增補，并且注重與外部救濟制度的協調。此外，基于我國反腐敗法律的現狀和反腐新形勢，需要制定新的法律，尤其要加快制定有關規范決策行為的法律法規，如《重大決策程序條例》、《政務公開法》和《行政組織法》等，從根源上預防和控制腐敗。我國《刑法》、《刑事訴訟法》也都專門規定了腐敗的罪名及相對應的偵查手段和訴訟程序，使反腐的手段和效果更加全面。《刑法》第八章的貪污賄賂罪構建了較為完備的腐敗犯罪罪名體系，針對不同的違法情形，設置了侵占類、賄賂類、挪用類與瀆職類等五種類型的腐敗犯罪。“同時量刑設定也采取科學的思路，由于腐敗犯罪主要涉及的是財產和職務問題，因此刑罰的設置上主要是根據犯罪涉及的財物數額的大小確定腐敗行為是否入刑以及刑罰的輕重，并在部分犯罪中適當參考了其他情節。”2012年新修改的《刑事訴訟法》從證據制度、偵查措施、執行規定等七個方面強化了反腐措施，并借鑒了《聯合國反腐敗公約》和國外相關立法經驗。修改后《刑事訴訟法》的新增條款更好地與《聯合國反腐敗公約》相銜接。為推進反腐敗國家立法，實現監察法與相關法律的銜接，2018年10月，十三屆全國人大常委會六次會議通過了關于修改《中華人民共和國刑事訴訟法》的決定，制定了《中華人共和國國際刑事司法協助法》，完善了刑事訴訟與監察執法的銜接機制，為深化國家監察體制改革順利進行提供保障；建立刑事確切審判制度，為加強境外追逃工作提供了有力手段。《國際刑事司法協助法》規范和完善我國刑事司法協助體制，填補刑事司法協助國際合作的法律空白，完善反腐敗追逃追贓法律制度，為監察程序規范和監察司法銜接機制的構建提供了法律依據和方向指引，促進了我國當前的反腐敗的立法體系的完善。

最高人民法院、最高人民檢察院于2016年4月18日公布《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下稱《解釋》），該解釋對貪污受賄罪的定罪量刑標準、終身監禁適用原則、賄賂犯罪中的“財物”、行賄犯罪等都做了明確規定。將貪污罪、受賄罪的定罪量刑標準由1997年《刑法》確定的五千元調整至三萬元；同時規定，貪污、受賄一萬元以上不滿三萬元，具有其他較重情節的亦追究刑事責任。此前，《刑法修正案（九）》取消了貪污罪、受賄罪的定罪量刑的數額標準，代之以“數額較大”、“數額巨大”、“數額特別巨大”，以及“較重情節”、“嚴重情節”、“特別嚴重情節”，此次《解釋》對具體的金額進行了明確。這一司法解釋的出臺，為反腐敗斗爭提供了重要的法律資源，在一定程度上解決了司法實踐中的一系列法律問題。

最高法刑二庭庭長裴顯鼎在司法解釋新聞發布會闡述了“八個明確”：一是明確了具體的入罪量刑標準。隨著經濟社會的發展變化，1997年《刑法》所確定的定罪量刑標準已不適應這種發展變化。同時受地域差距等因素的影響，各地對貪污受賄移送追究刑事責任和定罪量刑的標準不盡統一，需要統一規范。此次對定罪量刑數額的確定，還考慮了“懲治腐敗在刑罰之前還有黨紀、行政處分”的問題，要為黨紀、政紀發揮作用留有空間，體現“把黨紀挺在前面”的精神。二是明確了終身監禁的定罪量刑標準。《刑法修正案（九）》新增加了貪污罪、受賄罪判處死緩減為無期徒刑后終身監禁的規定。裴顯鼎說，“終身監禁”是介于死刑立即執行與一般死緩之間的一種執行措施，但又比一般死緩更為嚴厲。《解釋》對于“終身監禁”具體適用從實體和程序兩個方面予以了明確：一首先是明確終身監禁適用的情形，即主要針對那些判處死刑立即執行過重，判處一般死緩又偏輕的重大貪污受賄罪犯，可以決定終身監禁；其次明確凡決定終身監禁的，在一、二審作出死緩裁判的同時應當一并作出終身監禁的決定，而不能等到死緩執行期間屆滿再視情而定，以此強調終身監禁一旦決定，不受執行期間服刑表現的影響。三是明確了“感情投資”的處理意見。此次《解釋》對一些所謂的“感情投資”提出了明確的處理意見，即：國家工作人員索取、收受具有上下級關系的下屬或者具有行政管理關系的被管理人員的財物，價值三萬元以上，可能影響職權行使的，視為承諾為他人謀取利益，應當以受賄犯罪定罪處罰。裴顯鼎解釋說，規定“價值三萬元以上”的限定，主要是出于區分違紀行為等方面的考慮。四是明確了受賄罪不需要實際為他人謀利益。在實踐中，在“為他人謀取利益”要件的理解上存在分歧，此次《解釋》一一予以了明確。《解釋》中明確，承諾為他人謀取利益，明知他人有具體請托事項，以及履職時未被請托但事后基于該履職事由收受他人財物等情形，都屬于“為他人謀取利益”具體表現形式。裴顯鼎表示，“據此，不論是否實際為他人謀取了利益，不論事前收受還是事后收受，均不影響受賄犯罪的認定”。五是明確了對行賄罪處罰的要求。此前在實踐中，存在的“重打擊受賄輕打擊行賄”的突出問題，為進一步加大對行賄罪的處罰力度，從源頭上懲治和預防腐敗犯罪，《刑法修正案（九）》對行賄罪從寬處罰的條件和幅度作了重要調整，對行賄罪減輕或者免除處罰設定了更為嚴格的適用條件，明確行賄人在被追訴前主動交待行賄行為，只有在“犯罪較輕的，對偵破重大案件起關鍵作用的，或者有重大立功表現的”三種情況下才可以減輕或者免除處罰。六是明確了贓款贓物用于公務支出或社會捐贈，不影響貪污受賄罪的認定。在司法實踐中，不少貪官稱贓款用于社會捐贈，試圖減輕處罰。此次《解釋》中明確了贓款贓物去向與貪污、受賄故意的認定關系問題。《解釋》明確，只要是非法獲取財物的貪污、受賄行為，不管事后贓款贓物的去向如何，即便用于公務支出或者社會捐贈，也不影響貪污、受賄罪的認定，力圖堵住貪污、受賄犯罪分子試圖逃避刑事追究的后門。七是明確了“身邊人”收錢行為的刑事定罪問題。此次《解釋》中明確，國家工作人員利用職務便利為他人謀利，“身邊人”收錢行為的刑事定罪問題。裴顯鼎說，“本著主客觀相一致的定罪原則，該行為能否認定國家工作人員構成受賄犯罪，關鍵看其對收錢一事是否知情及知情后的態度”。為此，《解釋》中明確，特定關系人索取、收受他人財物，國家工作人員知道后未退還或者上交的，應當認定國家工作人員具有受賄故意。對于這里的“特定關系人”，根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》規定，指的是“與國家工作人員有近親屬、情婦（夫）以及其他共同利益關系的人”。八是明確了追繳贓款贓物不設時限，永不清零。《刑法》第六十四條規定犯罪分子違法所得的一切財物，應當予以追繳或者責令退賠；被害人的合法財產，應當及時返還。《解釋》中強調，貪污賄賂犯罪分子違法所得的一切財物，應當依法予以追繳或者責令退賠；尚未追繳到案或者尚未足額退賠的違法所得，應當繼續追繳或者責令退賠。裴顯鼎說，“據此，追繳贓款贓物不設時限，一追到底、永不清零，隨時發現將隨時追繳”。

 

第二章 反腐敗法規體系的完善

 

在腐敗治理制度體系中，反腐敗立法是基礎、源頭，加快反腐敗立法將為進一步推進反腐工作法治化打下堅實的基礎。腐敗治理體系的立法建構，涵蓋專門立法與配套立法、中央立法與地方立法、國內立法與國際合作立法、整體立法與特殊立法、程序立法與實體立法、預防立法與懲治立法等多個層次的內容。通過制定統一的反腐敗法，完善配套法規，將各方面的訴求整合為制度規則，更好地實現法治反腐系統的整體銜接和有序運行。

一、健全完善國家監察制度

（一）堅持問題導向

健全完善國家監察制度要堅持問題導向。與黨風廉政建設和反腐敗斗爭的要求相比，現有的監察體系存在體制機制不暢的問題。一是監察范圍過窄。當前黨內監督已經實現全覆蓋，而行政監察對象主要是行政機關及其工作人員，還沒有做到對行使公權力的公職人員全面覆蓋。二是反腐敗力量分散。檢察機關查處職務犯罪占黨的紀律檢查機關、行政監察機關職能既分別行使，又交叉重疊，沒有形成合力。同時，檢察機關作為法律監督機關，對職務犯罪案件既行使偵查權，又行使批捕、起訴等權力，也缺乏有效監督制約。因此，需要整合反腐敗工作力量，推進國家監察理念思路、體制機制、方式方法的與時俱進。

堅持問題導向旨在突出中國特色社會主義制度優勢。在我國，80％的公務員、95％以上的領導人員是共產黨員，黨內監督和國家監督具有高度內在一致性。國家監察本質上屬于黨和國家的自我監督，不同于其他形式的外部監督。國家監察機關既不是行政機關也不是司法機關，而是代表黨和國家行使監察權的專責機關。監察法區別于刑事訴訟法，監察機關行使的調查權不同于刑事偵查權，監察機關調查職務違法和職務犯罪適用監察法，案件移送檢察機關后適用刑事訴訟法。這次監察體制改革確立的監察制度，體現了中華民族傳統制度文化，是對中國歷史上監察制度的一種借鑒，是從我國國情和實際出發、對當今時代權力制約形式的一個新探索。

堅持問題導向是推進國家治理體系和治理能力現代化必然要求。通過做好監督體系頂層設計，既要加強黨的自我監督，又要加強對國家機器的監督。黨內監督和國家監察是中國特色國家治理體系的重要組成部分。包括兩個方面：一是依規治黨，實行紀法分開，以黨章黨規為尺子，靠嚴明的紀律管黨治黨；二是依法治國，依據憲法和法律治國理政。在我國，黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及審判機關、檢察機關等，都在黨中央統一領導下行使國家公權力，為人民用權，對人民負責，受人民監督。制定監察法，就是要通過制度設計實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，體現依規治黨依法治國、黨內監督占國家監察有機統一不斷提高黨和國家的監督效能，促進國家治理體系和治理能力現代化。

（二）吸收文明成果

我國作為最早建立監察制度的國家之一，自秦朝就形成了監察御史制度，代表國家行使監察權。唐朝以后，監察官都由皇帝直接任命，元明清時期，中央最高監察機關都是由皇帝直接領導。從漢代的“監御史九條”、“刺史六條”到清代的“欽定臺規”、“都察院則例”、“十察法”等，監察法規十分完善。監察范圍覆蓋財政、軍事、人事管理、司法、教育以及民風民情等諸多方面。域外監察制度表明，無論采取議會監察專員制，還是在行政系統內設監察機關，均通過立法保障監察權獨立行使，明確監察對象的廣覆蓋。如1810年瑞典的《監察專員法》規定監察的對象包括法官、檢察官、公立學校老師、公立醫院醫生、護士及委托從事公務的人員。監察手段也比較多樣，如埃及的行政監督署擁有公開或秘密調查、調檔、偵查、搜查、逮捕、建議、越級報告等權力，瑞士賦予監察機關拘捕權、搜查權直至公訴權。從多數國家行之有效的做法看，有幾點經驗可資借鑒：一是通過立法保障監察機關行使監察權的獨立性和權威性；二是對國家權力運行實施全面監察，監察對象和監察范圍十分廣泛；三是賦予監察機關與其地位和作用相匹配的多元、有效的監察手段。

我國現代監督制度體系形成于土地革命時期，在借鑒蘇聯黨和政府建設經驗的基礎上，逐步形成了在共產黨領導下的中華蘇維埃共和國監督制度體系。1949年9月27日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》，其中規定在政務院之下，各部委之上之外設立人民監察委員會，其職能是負責監察政府機關和政府公務人員是否履行其職責，人民監察委員會在中央直屬各機關、各大型國營企業、人民團體及新聞機構設置監察通訊員，在各級地方政府設置各級人民監察委員會。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移推進全面從嚴治黨，堅持不懈推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，反腐敗壓倒性態勢已經形成。根據黨中央決策部署，黨的紀律檢查機關堅守職責定位，轉職能、轉方式、轉作風；同時，加強對紀檢監察干部的管理監督，規范審查程序和工作流程，健全內控機制，對違紀違法、失職失責者嚴肅處理，取得了一系列創新成果。如黨風廉政建設主體責任和監督責任“兩個責任”、聚焦監督執紀問責，主責主業監督理念的“三轉”、全面派駐紀檢監察機構、巡視全覆蓋的“兩個覆蓋”、紀檢監察干部選拔任用及案件查辦以上級紀檢監察機關領導為主的“兩為主”、把紀律和規矩挺在前面、增強預防腐敗工作力度，抓早抓小，把握運用監督執紀的“四種形態”等。北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作，也取得了積極進展。所有這些，都為改革全面鋪開和制定監察法提供了實踐基礎。改革的本質是組織和制度創新，把黨的十八大以來在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中形成的新理念新舉措新驗通過國家法律固定下來，有利于鞏固不敢腐、促進不能腐、強化不想腐。

黨的十九大作出“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施”的重要部署。十三屆全國人大一次會議審議通過《中華人民共和國憲法（修正案）》，對國家機構作出重要調整和完善，即在原來人大下的“一府兩院（人民政府、人民法院、人民檢察院），增加“一委”（監察委員會），同時專門增加監察委員會一節，確立監察委員會作為國家機構的法律地位，這是對監察委員會權力運行體制機制等重要問題的原則性、綱領性規定，為深化國家監察體制改革、保證監察委員會履職盡責提供了根本遵循。

依據憲法修正案，十三屆全國人大一次會議審議通過《中華人民共和國監察法》。監察法確立了監察委員會的性質和地位，明確監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，與黨的紀律檢查委員會合署辦公，實現黨性和人民性的高度統一。明確監察委員會的組織架構和職能職責，規定國家和地方各級監察委員會由本級人民代表大會選舉產生，主要職能是調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴；主要職責是監督、調查、處置；主要權限包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等；規定了監察委員會的領導體制和工作機制，明確了監察委員會與其他機關的配合制約關系。憲法修正案和監察法的頒布實施，標志著中國特色社會主義的監察制度正式確立，反腐敗國家立法從無到有，腐敗治理體系現代化的基石已經奠定。

二、健全完善法治反腐制度

改革開放以來反腐敗斗爭的經驗證明，保持反腐敗高壓態勢必須在堅持我國反腐敗領導體制和工作機制的基礎上，以反腐敗黨內執紀與國家監察為主導，以反腐敗刑事司法為保障，實行紀檢監察與刑事司法的有機銜接和協同作戰。在當下黨的執紀建設走向制度化、科學化的同時，大力加強反腐敗法律制度建設，以實現反腐敗紀檢監察制度建設與刑事司法制度建設的協調發展。

（一）確立法治反腐理念

構建反腐敗法律制度，要突破普通刑事訴訟司法觀念。普通刑事訴訟司法觀念認為職務犯罪與非職務犯罪都是犯罪，其刑事評價和司法處置具有一致性和不可分性，忽視了職務犯罪主體身份的特殊性和犯罪手段的隱蔽性。這是導致反腐敗刑事司法指導思想偏差的癥結所在。只有構建以監督公共權力、維護國家政治清明為目的的反腐敗法律制度，才能從法律上確認職務犯罪刑事司法與普通犯罪刑事司法是發生在兩個不同場域的訴訟活動。前者是對國家權力進行制約和監督的行為，后者是維護社會秩序的國家管理行為。作為國家管理行為的刑事司法，必須堅持公檢法相互配合和制約的憲法原則；而職務犯罪刑事司法則是由檢察機關法律監督性質衍生的特定程序。只有將國家工作人員與非國家工作人員兩類責任義務不同的案件分別交由不同的執法機關辦理，并適用不同的程序規范，才具有實質上的正當性和平等性。

反腐敗法律制度建設在執法理念上要秉承從重從嚴方針，堅持“一要堅決，二要慎重，三要務必搞準”的原則，在執法目標上要確立反腐敗執法的三重價值：一是直接價值目標，即打擊犯罪；二是核心價值目標，即反腐倡廉；三是根本價值目標，即保障人權（人民主權）。在執法運行上，應實行監察、檢察、法院三機關各負其責、相互制約、相互配合的工作機制。在強制措施、證據采信、律師會見、辯訴交易等程序設計上，可考慮職務犯罪主體身份的特殊性和高智能、高隱秘特點，作出不同于普通刑事犯罪的特殊規定。

確立法治反腐理念要適應反腐倡廉建設深入發展。一方面立足于反腐敗全球戰略，實現與國際反腐敗公約的有效銜接。切實解決好與國際反腐敗公約相銜接的一些關鍵性、瓶頸性問題。如腐敗犯罪的證明標準問題、建立污點證人與辯訴交易制度問題、特殊調查手段的執法主體問題、境外腐敗資產追回問題、反腐敗執法司法國際協作問題等等。另一方面加強反腐立法的理論體系建設。黨的十八大以來，懲治職務犯罪執法司法力度加大，領域拓展，質量水平不斷提高，但這方面理論與實踐嚴重脫節。除職務犯罪偵查、預防理論研究在檢察系統有所開展外，起訴、審判、執行等司法活動均建立在一般刑事訴訟理論基礎之上，職務犯罪執法司法的概念、內涵、范疇、原則等均處于“空白地帶”。同時，經濟全球化深入發展，腐敗犯罪日益呈現出有組織、跨區域的特點，反腐敗執法司法面臨一系列新情況新問題。如正確區分改革探索中工作失誤與違法犯罪，合法的勞動、投資收入與違法所得等罪與非罪的界限等等，都有賴于反腐敗刑事司法理論支撐和法理學、政治學、經濟學、偵查學和國際司法等多學科的智力支持，從而形成新的法律資源。

（二）完善相關配套法規

反腐敗國家立法是一個系統工程，反腐法治的配套法規包括行政反腐與刑事反腐兩個系統。在行政反腐法治方面，當前我國立法機關應加快制定包括公職人員財產申報法、政務公開法、行政組織法、行政程序法等的單行法規，以配合國家反腐敗法規定的實施。公職人員財產申報法是有效預防腐敗的制度措施，我國財產申報法雖歷經多年立法規劃但仍然舉步維艱。因而公職人員財產申報法需要在當前的制度基礎上，對公職人員財產公示的范圍、形式、程序和法律責任做出統一的立法規定。將現行政府信息公開條例上升為更高立法層級的政務公開法，其宗旨為實現公權力行使全過程的公開，從而進一步推動立法公開、司法公開和政務公開等事項，保證國家各項權力受到制約和監督。行政組織法主要規定中央與地方政府行政機構的設置和編制，以明確的制度規范行政機構職能配置和人員編制，通過組織法來約束行政權力濫用現象。制定統一的行政程序法，行政程序的建立能夠改變以往行政活動的暗箱操作，使行政過程的每個階段都能接受公眾監督，從程序上有效抑制腐敗現象的蔓延滋長。

在反腐的刑事法治建設方面，需要進一步健全完善。十三屆全國人大常委第六次會議，表決通過了《刑事訴訟法》的修改及《國際刑事司法協助法》，實現了與《監察法》的法法銜接。其中，保留人民檢察院部分偵查權，確立認罪認罰從寬制度、缺席審判制度和國際刑事司法協助成為人們廣泛關注的亮點，標志著反腐敗的刑事法治程序建設取得重大進展。在實體法的建設上，《聯合國反腐敗公約》較之《刑法》規定的腐敗范圍更為廣泛，需要在目前《刑法》罪名基礎上增加洗錢、窩藏、妨礙司法等罪名，更好地與《聯合國反腐敗公約》銜接。賄賂作為最主要的腐敗犯罪形式，必須加大對賄賂犯罪的打擊懲罰力度、擴大《刑法》規制賄賂的范圍。目前我國《刑法》僅將賄賂罪的對象限定為財物，并沒有區分財產利益和非財產利益。然而現實中賄賂形式日趨復雜化，出現了性賄賂、信息賄賂等新型的賄賂方式，造成司法認定和適用上的分歧。因此需要修改有關賄賂罪的條文規定，將其他財產利益和非財產利益納入到賄賂罪的規制范圍，從而有效懲治和預防新型的賄賂犯罪。在反腐刑事法治程序方面，需要注重腐敗犯罪的特殊偵查措施。當前腐敗案件的犯罪手段愈加多樣化、智能化和隱蔽化，出現了“家族腐敗”、“情婦腐敗”等新型的腐敗現象，這給腐敗犯罪的偵查工作提出了更高的要求。根據《刑事訴訟法》規定的偵查、逮捕措施以及國外反腐工作的技術經驗，我國反腐敗機構應當擴大技術偵查措施在腐敗犯罪中的適用范圍。整體上，反腐刑事法治的改進必須注重刑事一體化。“刑事一體化的引入有利于打破學科藩籬，真正達到從刑事實體法、程序法、犯罪學、監督機制和國際合作等方面系統地、全方位地治理腐敗。”

（三）地方立法與反腐敗國際合作

反腐敗立法涵蓋了國家與地方兩個層次的體系。地方立法在諸多方面都呈蓬勃發展之勢，這源于地方性事務的復雜性、差異性，因此反腐敗立法地方先行具有重要理論和實踐依據。在國家層面反腐敗法尚未出臺的情況下，反腐立法地方先行，既為地方治理腐敗實現了有法可依，也為國家反腐立法提供了經驗。反腐立法地方先行，首先必須堅持法制統一原則。目前我國反腐敗地方立法的創新空間仍然很大，同時必須注重實施性立法、自主性立法的創新。“我國目前主要是把立法事項的重要程度作為中央與地方立法權限的劃分標準，從立法實踐來看，應合理引進影響范圍的標準和方法。”這種劃分的理念改進，應適當運用到地方反腐立法中，從而保證法制統一。另外，我國公眾參與地方立法日趨廣泛化、制度化，公眾參與制度能夠提高地方立法的科學性和有效性。地方反腐立法必須注重這一制度的運用，也在根本上保證立法的民眾基礎。

從國際看，反腐敗立法涵蓋了國內立法與國際合作立法兩個維度的內容。國際法對國家交往具有深遠的影響，國際立法奠定了國際秩序的基礎，而國際法的實施則是國際秩序的實現階段。反腐的國際法治需要這兩個系統的密切合作，必須重視反腐敗立法的國際合作。“在立法上就必須善于吸收和借鑒國外立法和國際立法的成功經驗，努力使我國立法與國際立法接軌，積極參與國際上的法律協調化和統一化活動創造良好的法律環境。對于腐敗問題的治理，同樣需要堅持這種立法策略。經濟全球化致使腐敗問題成為世界性的難題，海外反腐涉及諸多因素，加強各國間的反腐合作，謀求反腐敗的法治化框架，成為當下破除海外追逃障礙的有效路徑。因而必須將反腐敗的國際合作立法提上日程，深化反腐敗國際司法合作機制，積極開展聯合反腐執法行動。反腐敗的國際合作立法應堅持兩個前提：一是必須在國家主權原則下的國際合作立法，二是必須提高反腐立法最終的可操作性、可執行性。

（四）網絡反腐的立法規制

網絡反腐作為一種新型反腐方式越來越受到廣泛關注，一些腐敗分子正是在網絡反腐的浪潮中倒下，這也凸顯了網絡反腐相對于傳統反腐方式的巨大優勢。互聯網等新媒體具有開放性、迅捷性、低成本和低風險等特征，日益成為公共輿論產生和傳播的重要平臺。借助于網絡平臺，在傳統的檢舉、揭發等方式下不敢或不愿發聲的人能夠將其掌握的與腐敗相關的信息進行披露，而且信息一旦披露其傳播就會脫離控制，使得腐敗信息能夠真正的威懾涉事者，因此網絡反腐為公眾參與腐敗治理提供了一條新渠道。然而網絡反腐要產生實質的效力還必須實現反腐話語從民間向官方的轉換，而現實中網絡反腐的民間話語因為面臨合法性的危機往往難以實現向官方話語的轉換。而這些不能被官方話語所吸納的網絡話語便隱藏著侵害涉事者隱私權、個人信息權、名譽權等合法權利的危機。誠如學者所言:“缺乏法律規制的網絡反腐很難長久持續，同時網絡反腐中的過度侵權從根本上影響到了網絡反腐的公信力”。因此必須強調通過頂層設計與立法規制，將網絡反腐納入法治化、制度化的常規機制。例如，微博反腐作為網絡反腐的新形式，借助具有較強公共性的微博平臺，展現常規反腐形式所不具有的反腐優勢。“認真對待微博反腐以便充分發揮其反腐正能量，需要法律調適公民監督權與官員隱私權間的權利沖突，從而正確看待和把握批評官員的尺度。具體而言，就是要平衡公眾知情權與個人隱私權、名譽權以及其他合法權利之間的沖突，兼顧反腐與人權保障。一方面，要將網絡反腐作為公眾參與腐敗治理的重要渠道，對于網上暴露的腐敗信息，有關機構應當將其作為重要的案件線索予以重視。另一方面，要防止借反腐之名侵害他人的合法權利，不僅包括故意捏造事實對他人的名譽進行中傷的行為，而且還包括肆意擴大信息波及范圍的侵權行為。當然對于善意的監督行為，只要不涉及惡意中傷和其他隱私信息，即便最終查證不存在腐敗問題，也不應當追究信息披露者的責任。網絡反腐等新型反腐實踐啟示我們，要通過加強立法規制推進我國反腐敗權力反腐與權利反腐的有機結合和良性互動。

三、健全完善預防治本制度

健全完善預防治本制度相對法治反腐制度而言，更具有源頭性、基礎性、前置性的意義。黨的十八大以來，隨著全面深化改革和全面依法治國的推進，預防治本制度建設從預防權力尋租的本位出發，在事前預防、事中預防、事后監督特別是行權公開和審計監督進一步強化。

（一）事前預防制度

一是以權力清單約束設租尋租。長期以來，為了行使經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職能，擁有大量的決策權、執法權、審批權、處罰權等權力。僅各級政府掌握的行政審批權就有數千項之多，而且很多權力其實是由地方或部門自行制造，本身并無法律依據。一方面各級政府掌握龐大的權力資源，另一方面對這些權力的監督制約整體偏弱。公共權力面廣量大，由于制度變遷、機構改革、人事變動等原因，某些權力有可能被忽略甚至遺忘，而實際由小集體甚至官員個人自行掌握。事實證明，這些處于監督盲區的公共權力，最易淪為腐敗“溫床”。而借助這些權力進行尋租和設租歷來就是官僚體系權力變現和交易的主要實現形式，與腐敗一墻之隔。所以無論是站在從源頭上防治腐敗的角度，還是從提高執政能力建設角度上考慮，都應該探索權力公開透明運行機制，加大權力公開的力度。近年來國家推行的權力清單制度就是推動權力公開運行、強化權力運行制約和監督的重要舉措。目前的權力清單主要包含了權力名稱、權力依據和行使規則等前端信息，今后還應繼續向權力運行的后端延伸，即公開權力過程和權力結果。唯有完整地公開才能使公眾不僅知其然，更能知其所以然，真正發揮對公共權力的監督制約作用。

二是以“負面清單”約束權力肆意。廣義上講“負面清單管理模式”是指政府規定哪些領域不開放，明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域和業務。除了清單上的禁區，其他行業、領域和經濟活動，各類主體均可自由平等進入。政府管理模式從以前容易滋生尋租設租腐敗風險的正面清單(例如幾乎全軍覆沒的國家能源局案例)轉向負面清單，這就是政府的自我革命，是從0到1的重大且不可逆的變化。這將從根本上重塑政府的行為，并真正理清政府與市場的合理邊界。改革的方向就是大幅度取消或簡化前置性審批，充分落實企業投資自主權，推進投資創業便利化。確實需設置的行政審批事項，就根據前面的權力清單制度，一律向社會全程公開。最終的目標是實現市場主體“法無禁止即可為”，公權機關“法無授權不可為”。

可以確信，這兩項關鍵制度的建立和配套實施，將終結歷史上一再出現的"收權放權"循環怪圈，徹底治理和最終牢牢約束住各級政府閑不住和常常亂摸的有形之手，抑制住權力尋租和審批腐敗。同時打破民間資本和政府官員的復雜利益糾葛，治愈所謂的“斯德哥爾摩綜合癥”(對政府的極度依賴)。

（二）事中預防制度

集中表現為對公共財政法案實行過程監督。財政是現代化國家治理的基礎和重要支柱。財政民主是借鑒英國百年“光榮革命”和美國“進步時代”改革的最重要成果。世界上許多國家從傳統國家建構完成向現代國家建構的轉型，都是由財政稅收領域起始的，中國應該也不會例外。

如果要約束政府的行為，就從財政預算上約束，財政收入“取之于民、用之于民”，怎么讓群眾能看懂、社會能監督？提高透明度是最有效的途徑。財務一旦公開，權力的運行就暴露在陽光下了。預算公開本質上是政府行為的透明，是建設陽光政府、責任政府的需要，也是依法行政、防范財政風險的需要。不透明的政府，是無法監督的政府，無法監督的政府是不負責任的政府。現代化的治理就要求逐步將各級政府財政運行從黑箱中逼出來，使其有形之手暴露于陽光之下。

應圍繞建立透明預算制度，應增強預算的完整性，完善全口徑預算(常規預算、國有資本、基金收入、社保基金)；除涉密信息外，進一步細化政府預決算公開內容、擴大部門預決算公開范圍和內容，到達具體明細科目等細節。還要通過立法要求政府建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，便于對政府財政預算執行行為進行動態跟蹤。而這也就要求充分發揮各級人大的財政預算審查職能，將預算支出作為人大批準預算的主要目標，確實強化立法機關對政府的約束和監督，加強對預算程序的監督，合理、充分行使對預算的修改權和否決權。特別是重大事項要進行聽證，重大情況要讓老百姓知道，重大問題讓老百姓討論。這將把每一次重大項目的決策從暗箱放到臺面上。這樣很多的形象工程，就不會僅僅憑主要領導的“一支筆”就可以開工，一旦上網公開，相信誰也不敢輕易簽這個字。

全國人大常委會已將《預算法》修正案列入修法議程。預算法準確地說就是政府支出法，是約束政府花錢的規矩。預算法不僅是上級政府管理下級政府的工具，更是人民對政府支出的約束。它是約束和監督政府行政行為的制度規則，更是構建和塑造現代國家治理體系和能力的法律依據。毫不夸張地說，預算法是當下中國經濟體制和政治體制改革的核心交匯點，關涉經濟發展方式轉變和運行效率、關涉民生改善、關涉中央和地方政府關系調整梳理。今年8月通過的新版預算法顯示出了更多的進步主義姿態，開始真正具有現代化的公共財政法案的某些雛形和要素。可以預見，包括預算法案在內的系列公共財政法案的修改通過，將昭示著中國公共財政改革的大步邁進，它會有效地揚棄GDP錦標賽，使得政府真正看得見，可以監督，可以問責，并轉向為服務型、民生型和發揮更好作用的政府。推進民主理財，全面規范、公開透明的預算管理制度將標志著中國經濟和政治改革在關鍵環節上的雙重啟動。它提供的全過程監督必將使得工程腐敗、建設腐敗受到最強力的抑制。

（三）陽光行權制度

十八屆三中全會決定中明確提出的“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”，這本質上是一個以增量帶存量的中國式陽光法案的雛形。常識告訴我們，“陽光是最好的殺蟲劑”，反腐不如防腐，而防腐的最主要手段就是陽光化。實踐證明，與其在一步到位的民眾愿望和阻力如山的現實中間停滯不前，不如退一步從各方面都能有基本共識的地方做起。與其在過高的標準上難于啟步，不如看準大方向后，先開槍再瞄準。與其繼續坐而論道，爭論不休什么赦免、寬容與和解，不如現在就實行各方都能接受的方案。所以現實的態度就是從增量做起，這也是中國改革的一個普遍經驗，也就是推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。

隨著新提任領導干部有關事項公開制度的實行，新的約束條件也就能建立起來，也就意味著20-30年后，當他們成為高級官員甚至決策者時大概率都應該是干干凈凈清清白白的。這樣一種制度安排放棄了一日建成羅馬的目標，改成在若干年內逐步漸進地有序實現。既消解了既得利益，又避免了疾風暴雨，做到了潤物無聲。一旦成行，就會形成結果控制(刑法有巨額財產來源不明罪)，會成為對腐敗的最大制約。它同時也是無聲處的驚雷，切勿低估它的嚴肅性和作用力，回想下前面提到的那個“替代率”，雖然無法精確測算，但這個法案凈化官僚體系的速度一定比期望中要快得多。

（四）審計監督制度

在國家治理中，審計實質上是依法用權力監督制約權力的行為，是國家治理中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”。在《世界審計組織戰略規劃(2011-2016)》中，明確要求各國最高審計機關在堅定反腐、加強問責、促進透明、強化良治方面不斷努力，以展示各國最高審計機關在國家治理中的重要作用。

審計機構的主要任務就是提供財務數據上的可疑線索。劉志軍案就是由審計署發現的線索“牽”出來的。2013年全年，全國各級審計機關共審計15萬多個單位和政府部門，促進增收節支和挽回經濟損失4500多億元，移送2400多件違法違紀案件線索至相關部門進一步調查處理。如2015年6月16日到25日，審計署連發17份公告，移送至2014年5月已辦結的35起經濟案件和事項、中國煙草總公司等11家國有企業2012年度財務收支審計結果公告、國家發改委等37個中央部門單位2013年度預算執行情況和其他財政收支情況審計結果。僅11家央企2012年財務收支審計，就對190名相關責任人進行了嚴肅處理，其中廳局級干部32人。

 

第三章 反腐敗監督體系的制度完善

 

健全黨和國家監督體系制度，完善權力運行制約和監督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排，是“把權力關進制度籠子”重要理念的制度體現，是對公民權利的有效保障。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。”這為健全新時代黨和國家監督體系提供了理念遵循和路徑指引。

一、健全完善黨內監督制度

構建監督體系制度，意味著各種監督方式相互聯系、有機運轉。黨的十九大報告所強調的監督體系，最為突出的特點是“黨統一指揮”，可見，黨的統一領導是監督體系的核心。這是中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征和中國特色社會主義制度的最大優勢的明確彰顯。堅持黨的集中統一領導，最根本的是堅持以習近平同志為核心的黨中央的統一領導和指揮。從歷史經驗看，中國共產黨自成立以來，黨風廉政建設和反腐敗斗爭都是由黨統一領導的，并被不同時代賦予新的不同要求。黨的執政水平直接決定著監督工作的運行情況，什么時候黨能夠統一領導，什么時候監督工作就能有效運行，黨的統一領導一旦弱化，整個監督體系就會陷入困境。只有以黨內監督帶動其他監督、完善監督體系，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障。黨的十八大以來，習近平總書記旗幟鮮明、立場堅定，把維護黨中央集中統一領導，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，貫徹落實黨的理論和路線方針政策，確保全黨令行禁止等列為黨內監督的主要內容，積極探索黨在長期執政條件下自我監督的有效途徑。

《中國共產黨章程》規定，“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督專責機關”，并將“維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協調反腐敗工作”規定為其主要任務。加強黨內監督的一個重要方式，就是各級紀委認真履行職責，充分發揮黨內監督在整個監督體系中的導向引領作用。紀委要在黨委領導下，組織制定、實施有關黨風廉政建設和反腐敗工作的計劃、措施、制度、規定等，并進行督促檢查，保證計劃和措施的順利實施，保證制度和規定的貫徹落實；把黨風廉政建設和反腐敗各項任務分解、細化，落實工作責任制，使有關部門互相配合、協同動作。同時，應通過健全完善相關機制平臺發揮組織協調作用，使黨內執紀監督問責與其他各種監督方式實現信息暢通、機制銜接。比如，黨內監督和司法監督之間，在制度上不能有沖突，不能相互抵消；民主監督、群眾監督和輿論監督實質上是人民群眾對黨和政府的監督，實現黨的自我監督和群眾監督的貫通，需要建立相對獨立的舉報平臺。紀委在監督體系中的協調作用就是上下貫通、形成合力，助力黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系的構建。

二、健全完善國家機關監督制度

國家機關監督是黨和國家監督體系的重要一環。監察法規定，“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關”，職責是“對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴”，這就通過國家立法把黨對反腐敗工作集中統一領導的體制機制固定下來，把制度優勢轉化為治理效能。監察監督在實施中需要同黨內監督結合起來。監察機關要依法對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查；對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責等，以實現對所有行使公權力的公職人員是否勤政廉政監督的全覆蓋。

國家機關監督必須突出人大監督。人大監督的實質，就是從制度上確保憲法和法律得到正確實施，確保公民、法人和其他組織的合法權益得到尊重和維護。人大機關監督與檢察機關的法律監督的最大區別是，前者主要是對行政機關、監察機關、檢察機關和審判機關是否依法履行職能實施的監督，后者主要是對訴訟領域的執法活動是否公正合法實施的監督。人大及其常委會行使監督權的實質，就是按照憲法和法律所賦予的職權，通過聽取審議工作報告、組織執法檢查、提出詢問或質詢等方式，對行政、監察、審判、檢察機關的權力運行情況進行有效的監督，以防止其權力濫用，保證國家機器按照人民的意志依法運行。十三屆全國人大一次會議設立的憲法和法律委員會、監察和司法委員會，就是強化人大監督的重要體現。

三、健全完善民主監督制度

民主監督主要指人民政協和民主黨派的監督。應把對社會發展重大問題的關注和對百姓最關心的日常生活問題的關注結合起來，使人民政協和民主黨派既參與國家重大政治問題，又面向基層、貼近民眾。堅持宏觀問題監督與微觀問題監督結合、重點監督問題和日常監督工作結合、民主監督的已有形式與新形式結合等。完善民主監督的主要途徑包括：建立信息溝通、資源共享制度，加強政協與黨委、政府、人大和社會各界的互相溝通，及時了解各方面的信息；建立各級政協與各級黨委、政府、人大固定的對口聯系制度和工作制度，互相通報監督工作的進展情況；建立重大決策的征求意見制度，在有關經濟建設、社會發展和人民群眾關心的重大問題決策之前，各級黨組織、政府、人大、政協應主動邀請社會各界知名專家、學者幫助咨詢、論證、調研，充分聽取各方面意見；建立健全民主監督員和監督小組機制，各級政協定期向各部門各單位派出民主監督員和監督小組，在主席會議和常委會領導下開展民主監督工作。

四、健全完善司法監督制度

司法監督是黨和國家監督體系的剛性支撐，肩負著懲治腐敗犯罪、保障公共權力正當運行的法定職責。在司法實踐中，職務犯罪的刑事司法和普通犯罪的刑事司法雖然都是對犯罪行為的法律評價和刑罰處罰，但有著不同的本質特征。職務犯罪刑事訴訟有三重價值目標：打擊犯罪、反腐倡廉、維護人民主權。司法監督是反腐敗政治任務的重要組成部分，是對監察機關腐敗治理成果的確認和鞏固，旨在維護國家公共權力的廉潔性、公正性和人民性。實踐中，應建立健全司法機關與監察機關的配合制約機制，加強與監察委員會在查辦案件中的配合協作，不斷完善案件移送、證據審查、程序把關等機制，有效整合辦案資源；積極推進司法體制改革，構建符合反腐敗司法規律的體制模式，提高職務犯罪審查逮捕、審查起訴和刑事審判的整體效能；健全行政執法與司法銜接機制，暢通執法司法信息交流，完善司法機關提前介入、聯席會議等機制制度，提升共同打擊腐敗的能力。

五、健全完善群眾和輿論監督制度

群眾監督和輿論監督在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中發揮著不可或缺的作用。從本質上講，輿論監督是人民群眾行使監督權利的一種直接方式，國家機關和國家工作人員都應當自覺接受群眾監督和輿論監督，并創造條件、拓寬渠道，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。在信息技術快速發展的今天，互聯網日益成為人民群眾傳遞信息、參與社會事務的重要渠道，應高度重視運用和規范網絡監督，建立健全網絡輿情收集、研判、處置機制和引導、反饋、應對機制，對反映領導干部違紀違法問題的要及時調查處理，對反映失實的要及時澄清，對誣告陷害的要追究責任。同時，加快網絡監督的法治建設進程，制定輿論監督、網絡管理等相關法規，對輿論監督主體的權利與義務等加以明確而具體的規定。

此外，還要建立輿論監督的良性互動機制。任何監督形式都有自身難以超越的局限性，輿論監督也不例外。輿論監督是以公民權利為基礎的由下而上的監督形式，對具體問題的解決和公共權力運行不具有強制性和剛性影響。因此，需要充分利用其他監督形式的優勢，形成內外結合、縱橫交錯的網絡化監督格局。切實發揮輿論監督在和諧社會構建中的作用，積極借助群眾監督、民主黨派監督等監督形式，建立全方位、立體化的黨和國家監督體系，確保權力行使的合法性和有效性。

作者：吳建雄，湘潭大學教授、博士生導師，中國反腐敗司法研究中心主任，湖南省法學會法治反腐研究會會長。先后任國家社科基金重大項目“健全反腐敗領導體制和工作機制研究”，特別委托項目“習近平反腐敗戰略思想研究”、“中國特色社會主義國家監察制度研究”首席專家。

推薦人：中國反腐敗司法研究中心企業廉潔合規研究基地主任  劉耀華

編輯：夏亞