關于新時代人民法院“執(zhí)源治理”問題的調(diào)研報告

圍繞深入開展學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育，最高人民法院執(zhí)行局組織開展了“新時代人民法院‘執(zhí)源治理’問題”調(diào)研。調(diào)研主要從人民法院內(nèi)部著手，同時兼顧執(zhí)行聯(lián)動等外部工作，分析“執(zhí)源治理”存在的問題，提出對策建議。現(xiàn)將有關情況報告如下：

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行案件長期保持高位運行態(tài)勢沒有從根本上得到有效遏制，既是經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期形成的矛盾糾紛在法治領域的客觀反映，具有一定的客觀必然性，也是綜合治理執(zhí)行難未能有效發(fā)揮和人民法院內(nèi)部“立審執(zhí)”協(xié)調(diào)配合不暢的直接體現(xiàn)。影響“執(zhí)源治理”的問題突出表現(xiàn)在：

綜合治理執(zhí)行難工作機制還需健全。執(zhí)行聯(lián)動機制建設有待進一步深化，綜合治理執(zhí)行難工作大格局仍需大力推進，一些制約執(zhí)行工作長遠發(fā)展的綜合性、源頭性問題依然存在。

“訴源治理”效果未能有效延伸到“執(zhí)源治理”。“訴源治理”取得積極成效，但效果沒有充分傳導到“執(zhí)源治理”。一是審判案件向仲裁、公證轉(zhuǎn)移，但仍需執(zhí)行“兜底”，執(zhí)行案件總量并未隨著多元糾紛解決機制的發(fā)展而減少；二是調(diào)解結(jié)案進入執(zhí)行程序的比例居高不下。

“立審執(zhí)”協(xié)調(diào)配合不暢，未能形成解決執(zhí)行難合力。“案已結(jié)”而“事未了”情況依然嚴峻，導致一些案件難以執(zhí)行。主要表現(xiàn)在：一是保全的積極作用未能充分發(fā)揮，很多法院保全率不高；二是審判未能兼顧執(zhí)行；三是裁判文書質(zhì)量不高導致后續(xù)執(zhí)行難；四是立案、審判階段工作不扎實導致執(zhí)行難；五是判后督促履行工作不力；六是“執(zhí)轉(zhuǎn)破”銜接不暢，終本案件難以有序退出。

執(zhí)行工作保障不足，執(zhí)行條線“人案比”嚴重失衡。長期存在的“重審判、輕執(zhí)行”理念尚未根本轉(zhuǎn)變，執(zhí)行條線“人案比”嚴重失衡，難以應對不斷增長的辦案壓力。一些法院執(zhí)行干警入額沒有得到同等對待，員額法官占比明顯偏少。同時，一些業(yè)務骨干逐漸調(diào)離執(zhí)行隊伍，基層法院執(zhí)行隊伍老齡化、低學歷問題日漸突出。

能動司法不力，未能有效實現(xiàn)“抓前端、治未病”。很多法院對司法建議措施運用得不好，能動司法典型案例發(fā)布的不多，參與社會治理效果發(fā)揮不足。例如，面對日益增長的涉信用卡糾紛、仲裁裁決特別是網(wǎng)絡仲裁裁決執(zhí)行案件，沒有深入分析原因，通過發(fā)送司法建議等方式努力實現(xiàn)“審理一案、治理一片”，推動矛盾糾紛化解從終端裁決向前端防控轉(zhuǎn)變。

執(zhí)行威懾力不足，未能有效震懾逃避執(zhí)行行為。多數(shù)具體執(zhí)行措施依靠有關執(zhí)行政策、司法解釋作支撐，未能及時上升為法律，權(quán)威性不夠。執(zhí)行手段和威懾力不足，刑罰威懾力未得到充分有效發(fā)揮。

針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)上述問題，我們建議：

一要堅持問題導向和效果導向，內(nèi)外共治，推進“執(zhí)源治理”。

首先，要完善對外的執(zhí)行聯(lián)動工作機制。一是健全綜合治理執(zhí)行難工作大格局，可推廣天津司法裁判執(zhí)行聯(lián)動中心做法，推進綜合治理執(zhí)行難制度化、機制化、常態(tài)化。二是加強與公安機關聯(lián)動，著力提升查人找物能力。三是以清單式管理，分步推進尚未落實的聯(lián)合懲戒措施落實落地。四是加強與公安、檢察機關協(xié)作，加大打擊拒執(zhí)犯罪力度。五是加強與司法行政部門協(xié)作，有效減少因不規(guī)范仲裁、公證導致的執(zhí)行難問題。

其次，完善人民法院內(nèi)部“執(zhí)源治理”工作機制。一是推進“立審執(zhí)一體化”，從源頭上減少執(zhí)行案件數(shù)量。完善訴訟保全制度，提升訴前和訴中財產(chǎn)保全比例；建立“雙向列席”機制，審判法官和執(zhí)行法官可以跨部門參與法官會議；構(gòu)建內(nèi)部“執(zhí)行建議”制度，推動審判前端存在問題的化解；建立判后督促履行制度，實行“誰辦理、誰審理、誰負責督促履行”機制。二是建立風險告知和提示制度，將訴訟、執(zhí)行風險特別是“執(zhí)行不能”風險告知和提示貫穿于立案、審判全過程。三是提升裁判文書特別是調(diào)解書的確定性和可執(zhí)行性，以考核倒逼承辦法官和合議庭主動考慮案件后續(xù)執(zhí)行問題。四是推進人民法庭直接執(zhí)行機制。

二要加快推進“終本清倉”“執(zhí)破融合”兩個出清。推動立法機關修訂破產(chǎn)法相關規(guī)定，暢通無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件“出清”問題。推進“執(zhí)轉(zhuǎn)破”工作，全面篩查終本案件庫，梳理一批符合條件的“執(zhí)轉(zhuǎn)破”案件，指導全國法院攻堅一批。建議立法機關增加執(zhí)行不能案件依職權(quán)破產(chǎn)制度，允許執(zhí)行機構(gòu)在辦理執(zhí)行案件過程中可以依職權(quán)將符合破產(chǎn)條件的案件移送破產(chǎn)審查。增加簡易破產(chǎn)程序，解決現(xiàn)行破產(chǎn)程序過于復雜、耗時過長、耗資過多等弊端，提高破產(chǎn)制度適用比例。探索自然人破產(chǎn)制度，為自然人作為被執(zhí)行人的“執(zhí)行不能”案件建立出口。

三要強化執(zhí)行隊伍建設，強化人財物保障。一是根據(jù)執(zhí)行案件增長和占比情況，確定合理的“人案比”，進一步優(yōu)化執(zhí)行資源配置，完善落實“以案定編”“以案定額”人員編制、員額動態(tài)調(diào)整機制。二是選優(yōu)配強各級法院執(zhí)行局領導班子；推動各級法院執(zhí)行局局長在辦理任免手續(xù)前，應征得上一級人民法院同意機制貫徹落實，上級人民法院認為下級人民法院執(zhí)行局局長不稱職的，可以建議有關部門予以調(diào)整、調(diào)離或者免職。三是推進審判、執(zhí)行人員常態(tài)化交流輪崗機制，嚴格落實入額前原則上有一年執(zhí)行工作經(jīng)歷要求。四是加強執(zhí)行警務保障，加強執(zhí)行威懾力。五是加強對執(zhí)行工作的財力支持，確保執(zhí)行信息化建設、執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)、執(zhí)行救助等工作經(jīng)費，推進將涉訴黨政機關債務納入預算管理，加強破產(chǎn)等專項經(jīng)費保障力度。

來源：人民法院報

作者：最高人民法院執(zhí)行局丨編輯：楊書培 王賀